Věc C-347/06
ASM Brescia SpA
proti
Comune di Rodengo Saiano
(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia)
„Články 43 ES, 49 ES a 86 ES – Koncese na provozování veřejné služby distribuce plynu – Směrnice 2003/55 – Předčasné ukončení ke konci přechodného období – Zásada ochrany legitimního očekávání a zásada právní jistoty“
Shrnutí rozsudku
1. Předběžné otázky – Pravomoc Soudního dvora – Meze
(Článek. 234 ES)
2. Předběžné otázky – Pravomoc Soudního dvora – Meze – Pravomoc vnitrostátního soudu
(Článek. 234 ES)
3. Sbližování právních předpisů – Opatření ke sblížení – Společná pravidla pro vnitřní trh se zemním plynem – Směrnice 2003/55
(směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/55, čl. 23 odst. 1)
4. Volný pohyb osob – Svoboda usazování – Volný pohyb služeb – Koncese na provozování veřejné služby vydaná bez otevření hospodářské soutěži
(Články 43 ES, 49 ES a čl. 86 odst. 1 ES)
1. V rámci řízení zahájeného na základě článku 234 ES nepřísluší Soudnímu dvoru rozhodovat o slučitelnosti vnitrostátního opatření s právem Společenství. Soudní dvůr nicméně může ze znění otázek formulovaných vnitrostátním soudem, s ohledem na údaje, které tento soud předložil, vyvodit skutečnosti spadající do výkladu práva Společenství za tím účelem, aby vnitrostátnímu soudu umožnil vyřešit právní problém, který mu byl předložen.
Soudnímu dvoru mimoto nepřísluší, aby rozhodoval o výkladu ustanovení vnitrostátních právních předpisů nebo zjišťoval skutečnosti relevantní pro řešení sporu v původním řízení. Soudnímu dvoru totiž přísluší vzít v úvahu, v rámci rozdělení pravomocí mezi soudy Společenství a vnitrostátními soudy, skutkový a legislativní kontext, do něhož je předběžná otázka zasazena, tak jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí.
(viz body 25, 28)
2. V rámci spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy založené článkem 234 ES přísluší pouze vnitrostátnímu soudci, kterému byl spor předložen a který musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, aby s ohledem na konkrétní okolnosti věci posoudil jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání svého rozsudku, tak i relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru. V důsledku toho, jestliže se položené předběžné otázky týkají výkladu práva Společenství, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout.
(viz bod 27)
3. Směrnice 2003/55 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 98/30 nebrání tomu, aby právní úprava členského státu stanovila dle jí vymezených podmínek prodloužení přechodného období, po jehož uplynutí dojde k předčasnému ukončení koncese na distribuci zemního plynu vydané bez otevření hospodářské soutěži. Za těchto podmínek je rovněž třeba mít za to, že takové právní úpravě nebrání ani článek 10 ES a zásada proporcionality.
Článek 23 odst. 1 uvedené směrnice totiž upřesňuje harmonogram otevření pro dodávky zemního plynu a stanoví zejména, že členské státy zajistí, aby oprávněnými zákazníky, tedy zákazníky, kteří mohou volně nakupovat zemní plyn od dodavatele, jehož si zvolí, byli od 1. července 2007 všichni zákazníci.Toto ustanovení se týká dodávek zemního plnu, a nikoli jeho distribuce. Proto z něho nelze vyvozovat žádnou povinnost členských států ukončit smlouvy na distribuci udělené bez jakéhokoli řízení zajišťujícího otevření hospodářské soutěži. Směrnice 2003/55 kromě toho neobsahuje žádné ustanovení ohledně stávajících koncesí na distribuci zemního plynu
(viz body 38–41, výrok 1)
4. Články 43 ES, 49 ES a čl. 86 odst. 1 ES nebrání tomu, aby právní úprava členského státu, směřující k provedení společných pravidel pro vnitřní trh se zemním plynem prostřednictvím předčasného ukončení – po uplynutí přechodného období - koncesí na distribuci zemního plynu vydaných bez otevření hospodářské soutěži, stanovila za určitých podmínek prodloužení uvedeného přechodného období, za předpokladu, že takové prodloužení může být považováno za nezbytné za účelem umožnit smluvním stranám rozvázat jejich smluvní vztahy za podmínek přijatelných jak z hlediska požadavků veřejné služby, tak i z ekonomického hlediska.
Bez ohledu na skutečnost, že taková koncese na veřejnou službu se neřídí žádnou ze směrnic upravujících oblast veřejných zakázek, veřejné orgány, které zamýšlejí udělit takovou koncesi, jsou však povinny obecně dodržovat základní pravidla Smlouvy, a zvláště zásadu zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti. Konkrétněji v rozsahu, v němž taková koncese má nepochybný přeshraniční význam, představuje její udělení podniku nacházejícímu se v členském státě zadavatele bez jakékoli transparentnosti rozdílné zacházení v neprospěch podniků nacházejících se v jiném členském státě, které by mohly mít o tuto koncesi zájem. Jestliže není odůvodněno objektivními skutečnostmi, představuje takové rozdílné zacházení, které vyloučením všech podniků nacházejících se v jiném členském státě znevýhodňuje především tyto podniky, nepřímou diskriminaci na základě státní příslušnosti zakázanou na základě článků 43 ES a 49 ES. Krom toho čl. 86 odst. 1 ES brání tomu, aby členské státy, pokud jde o veřejné podniky a podniky, kterým členské státy přiznávají zvláštní nebo výlučná práva, ponechaly v platnosti vnitrostátní právní předpisy odporující článkům 43 ES a 49 ES.
Tento rozdíl v zacházení lze nicméně odůvodnit nezbytností dodržovat zásadu právní jistoty, tedy zásadu, která je součástí právního řádu Společenství a kterou jsou povinny dodržovat veškeré státní orgány pověřené uplatňováním práva Společenství. Vzhledem k tomu, že směrnice 2003/55 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 98/30 nestanoví přehodnocení stávajících koncesí na distribuci plynu, že v projednávané věci se jedná o starou koncesi, která má mít účinky po dobu několika desetiletí, a že byla vydána v době, kdy ještě Soudní dvůr nerozhodl, že na smlouvy s nepochybným přeshraničním významem se mohou uplatnit požadavky transparentnosti vyplývající z primárního práva, zásada právní jistoty, která zejména vyžaduje, aby právní úprava byla jasná a přesná a její účinky byly předvídatelné, nejenže umožňuje, ale dokonce ukládá, aby s ukončením takové koncese bylo spojeno přechodné období, které umožní smluvním stranám rozvázat jejich smluvní vztahy za podmínek přijatelných jak z hlediska požadavků veřejné služby, tak i z ekonomického hlediska. Předkládajícímu soudu přísluší posoudit, zda konkrétně prodloužení doby přechodného období vnitrostátními právními předpisy může být považováno za nezbytné pro dodržení zásady právní jistoty.
(viz body 57–61, 64–65, 67–73, výrok 2)
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)
17. července 2008 (*)
„Články 43 ES, 49 ES a 86 ES – Koncese na provozování veřejné služby distribuce plynu – Směrnice 2003/55 – Předčasné ukončení ke konci přechodného období – Zásady ochrany legitimního očekávání a právní jistoty“
Ve věci C‑347/06,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Itálie) ze dne 23. května 2006, došlým Soudnímu dvoru dne 17. srpna 2006, v řízení
ASM Brescia SpA
proti
Comune di Rodengo Saiano,
za přítomnosti:
Anigas - Associazione Nazionale Industriali del Gas,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení C. W. A. Timmermans, předseda senátu, J. Makarczyk, P. Kūris, J.‑C. Bonichot (zpravodaj) a C. Toader, soudci
generální advokát: M. Poiares Maduro,
vedoucí soudní kanceláře: B. Fülöp, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 21. února 2008,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za ASM Brescia SpA V. Salvadorim, A. Salvadorim, G. Caiou a N. Aicardim, avvocati,
– za Anigas - Associazione Nazionale Industriali del Gas M. Zoppolatoem a D. Gazzolou, avvocati,
– za Komisi Evropských společenství X. Lewisem, B. Schimou a D. Recchia, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 24. dubna 2008,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 10 ES, 43 ES, 46 ES a čl. 86 odst. 1 ES, zásad rovného zacházení, zákazu diskriminace, transparentnosti a proporcionality, jakož i směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/55/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 98/30/ES (Úř. věst. L 176, s. 57; Zvl. vyd. 12/02, s. 230).
2 Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi ASM Brescia SpA (dále jen „ASM Brescia“) a Comune di Rodengo Saiano ve věci usnesení č. 19 obecní rady této obce ze dne 19. července 2005, kterým byla potvrzena lhůta 31. prosince 2005 jako uplynutí koncese udělené ASM Brescia pro služby distribuce plynu na jejím území.
Právní rámec
Právo Společenství
3 Čtvrtý bod odůvodnění směrnice 2003/55 uvádí:
„Svobody, které evropským občanům zaručuje Smlouva (volný pohyb zboží, volný pohyb služeb a právo usazování), jsou možné jedině na zcela otevřeném trhu, který umožňuje spotřebitelům vybírat si své dodavatele a všem dodavatelům svobodně zásobovat své zákazníky.“
4 Osmý bod odůvodnění této směrnice stanoví:
„Pro dotvoření vnitřního trhu [se zemním plynem] má prvořadý význam nediskriminační přístup k soustavě provozovatele přenosové nebo distribuční soustavy. Provozovatel přenosové nebo distribuční soustavy se může skládat z jednoho nebo více podniků.“
5 Desátý bod odůvodnění zmíněné směrnice upřesňuje:
„Aby se zajistil účinný a nediskriminační přístup k soustavě, je vhodné provozovat distribuční a přenosové soustavy prostřednictvím právně samostatných subjektů, v nichž existují vertikálně integrované podniky. Komise by měla zhodnotit opatření s rovnocenným účinkem vypracovaná členskými státy v zájmu dosažení záměru tohoto požadavku a popřípadě předložit návrhy změn této směrnice.
Je rovněž vhodné, aby provozovatelé přepravní a distribuční soustavy měli účinná rozhodovací práva u aktiv nutných k údržbě, provozu a rozvoji soustav, pokud daná aktiva vlastní a provozují vertikálně integrované podniky.
Je však důležité rozlišovat mezi takovým právním oddělením a mezi oddělením, pokud jde o vlastnické poměry. Z právního oddělení nevyplývá změna vlastnictví aktiv a nic nebrání použití podobných nebo stejných podmínek zaměstnání v celém řetězci vertikálně integrovaných podniků. Mělo by však být zajištěno nediskriminační rozhodování prostřednictvím organizačních opatření týkajících se nezávislosti osob odpovědných za rozhodování.“
6 Osmnáctý bod odůvodnění směrnice 2003/55 uvádí:
„Spotřebitelé zemního plynu by měli mít možnost vybírat si svobodně svého dodavatele. Přesto by měl být zvolen přístup spočívající v postupném dotváření vnitřního trhu se zemním plynem, včetně stanovení zvláštní lhůty, aby se odvětví umožnilo přizpůsobit se a aby se zajistila existence přiměřených opatření a systémů pro ochranu zájmů spotřebitelů a zajistilo se jejich skutečné a účinné právo vybírat si dodavatele.“
7 Článek 1 odst. 1 této směrnice stanoví:
„Tato směrnice stanoví společná pravidla pro přepravu, distribuci, dodávky a skladování zemního plynu. Stanoví pravidla týkající se organizace a fungování odvětví zemního plynu, přístupu na trh, kritérií a postupů pro udělování povolení pro přepravu, distribuci, dodávky a skladování zemního plynu, jakož i pravidla pro provozování sítí.“
8 Článek 2 zmíněné směrnice stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
5) ‚distribucí‘ přeprava zemního plynu místními nebo oblastními potrubními sítěmi s cílem jeho dodávek zákazníkům, avšak s vyloučením dodávek samotných;
[…]
7) ‚dodávkami‘ prodej, včetně dalšího prodeje, zemního plynu a [zkapalněného zemního plynu] zákazníkům;
[…]
28) ‚oprávněnými zákazníky‘ zákazníci, kteří mohou volně nakupovat zemní plyn od dodavatele, jehož si zvolí ve smyslu článku 23 této směrnice;
[…]“
9 Článek 23 odst. 1 směrnice 2003/55 stanoví:
„Členské státy zajistí, aby oprávněnými zákazníky byli:
a) do 1. července 2004 oprávnění zákazníci stanovení v článku 18 směrnice [Evropského parlamentu a Rady] 98/30/ES [ze dne 22. června 1998 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem (Úř. věst. L 204, s. 1)]. Členské státy zveřejní do 31. ledna každého roku kritéria pro definování těchto oprávněných zákazníků;
b) nejpozději do [od] 1. července 2004 všichni zákazníci mimo domácnosti;
c) od 1. července 2007 všichni zákazníci.“
Vnitrostátní právo
10 Legislativní nařízení č. 164, provádějící směrnici 98/30/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem, v souladu s článkem 41 zákona č. 144 ze dne 17. května 1999 (decreto legislativo n. 164, attuazione della direttiva n. 98/30/CE recante norme comuni per il mercato interno del gas naturale, a norma dell’articolo 41 della legge 17 maggio 1999, n. 144), ze dne 23. května 2000 (GURI č. 142, ze dne 20. června 2000, s. 4, dále jen „legislativní nařízení 164/2000“), stanoví, že distribuce zemního plynu je v zásadě obecní veřejnou službou svěřenou koncesionářům vybraným výlučně na základě veřejné soutěže na období ne delší než dvanáct let.
11 Ohledně stávajících koncesí na distribuci zemního plynu, které nebyly zadány na základě vyhlášení veřejné zakázky, čl. 15 odst. 5 legislativního nařízení 164/2000 upřesňuje:
„Pro distribuci plynu trvají pověření a koncese existující ke dni, kdy toto nařízení vstoupilo v platnost, stejně tak jako pověření a koncese společností vzniklých z transformace současného provozu až do uplynutí stanovené lhůty, pokud k němu dojde před uplynutím přechodného období stanoveného v odstavci 7. Stávající pověření a koncese, pro které není stanoveno uplynutí lhůty nebo je stanovena lhůta, která přesahuje přechodné období, trvají do skončení téhož přechodného období […]“
12 Článek 15 odst. 7 téhož legislativního nařízení stanoví:
„Přechodné období podle odstavce 5 je stanoveno na pět let ode dne 31. prosince 2000. Toto období může být za níže uvedených podmínek prodlouženo o období nepřesahující:
a) jeden rok v případě, kdy alespoň jeden rok před uplynutím tohoto pětiletého období dojde k fúzi společností, jejímž výsledkem je poskytování služeb pro celkový počet spotřebitelů, který není nižší než dvojnásobek původního počtu spotřebitelů, kterému poskytovala službu větší ze společností, jež jsou předmětem fúze;
b) dva roky v případě, kdy ve lhůtě podle písmene a) je počet spotřebitelů, jimž je poskytována služba, vyšší než sto tisíc konečných spotřebitelů nebo množství distribuovaného zemního plynu přesahuje sto milionů metrů krychlových za rok nebo oblast působnosti podniku pokrývá alespoň území celé provincie;
c) dva roky v případě, kdy ve lhůtě podle písmene a) soukromý kapitál tvoří alespoň 40 % základního kapitálu.“
13 Článek 15 odst. 8 legislativního nařízení 164/2000 stanoví, že pokud je splněno několik z těchto podmínek, lze kumulovat roky odkladu konce zmíněného přechodného období.
14 Článek 1 odst. 69 zákona č. 239 o reorganizaci odvětví energetiky a o uložení reorganizace platných předpisů v odvětví energetiky vládě (legge n. 239, riordino del settore energetico, nonché’ delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia), ze dne 23. srpna 2004 (GURI č. 215, ze dne 13. září 2004, s. 3), stanoví:
„[…] Přechodné období uvedené v čl. 15 odst. 5 [legislativního nařízení 164/2000] končí dne 31. prosince 2007 s výjimkou možnosti místního subjektu pověřujícího nebo postupujícího koncesi prodloužit trvání přechodného období o rok ve lhůtě šesti měsíců od vstupu tohoto zákona v platnost, pokud budou shledány důvody veřejného zájmu. […] Zrušuje se čl. 15 odst. 8 zmíněného legislativního nařízení [164/2000].“
15 Legislativní nařízení č. 273 o vymezení a prodloužení lhůt, jakož i o naléhavých opatřeních, které z toho vyplývají (decreto-legge n. 273, definizione e proroga dei termini, nonché’ conseguenti disposizioni urgenti) ze dne 30. prosince 2005 (GURI č. 303, ze dne 30. prosince 2005, s. 8), změněné v zákon, po úpravách, zákonem č. 51 ze dne 23. února 2006 (běžný doplněk GURI č. 49, ze dne 28. února 2006, dále „legislativní nařízení 273/2005“), v čl. 23 odst. 1 stanoví, že lhůta k uplynutí přechodného období stanovená čl. 15 odst. 5 legislativního nařízení 164/2000 se jednak prodlužuje do 31. prosince 2007, a jednak se rovněž prodlužuje do 31. prosince 2009, jestliže dojde ke splnění alespoň jedné z podmínek stanovených v čl. 15 odst. 7 zmíněného legislativního nařízení.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
16 ASM Brescia je koncesionářem veřejné služby spočívající v distribuci zemního plynu na území Commune di Rodengo Saiano na základě smlouvy uzavřené dne 27. února 1984, jejíž doba platnosti byla původně stanovena do 31. prosince 2014. Dodatkem byla doba platnosti této koncese prodloužena do 31. prosince 2029.
17 Comune di Rodengo Saiano usnesením obecní rady č. 19 ze dne 19. července 2005 stanovila termín předčasného ukončení koncese udělené ASM Brescia na 31. prosince 2005, aby bylo možné zahájit nabídkové řízení a vybrat nového poskytovatele této služby. ASM Brescia byl kromě toho přiznán nárok na úhradu zbytkové hodnoty odpisů, odhadované na základě znaleckého posouzení na 926 000 euro.
18 ASM Brescia podala u předkládajícího soudu proti tomuto usnesení žalobu.
19 Následně vstoupilo v platnost legislativní nařízení 273/2005, jež ve svém článku 23 stanoví automatický odklad konce přechodného období uvedeného v čl. 15 odst. 5 legislativního nařízení 164/2000 z 31. prosince 2005 na 31. prosince 2007, jakož i, za určitých podmínek, automatický odklad této lhůty z 31. prosince 2007 na 31. prosince 2009.
20 Jelikož se Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia zabýval otázkou souladu tohoto předpisu s právem Společenství, rozhodl se přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Je automatické a všeobecné prodloužení až do 31. prosince 2007 stávajících koncesí na distribuci zemního plynu, původně vydaných bez otevření hospodářské soutěži, v rozporu s články 43, 49 a čl. 86 odst. 1 Smlouvy, jakož i se zásadami rovného zacházení, zákazu diskriminace a transparentnosti?
2) Jsou další automatická prodloužení do 31. prosince 2009 stávajících koncesí na distribuci zemního plynu, původně vydaných bez otevření hospodářské soutěži, poskytnutá za těchto předpokladů:
a) jestliže koncesionář uskutečnil fúzi společností, která umožňuje dodávky dvojnásobnému množství spotřebitelů oproti původnímu množství spotřebitelů, kterému poskytovala službu větší ze společností;
b) jestliže koncesionář dosáhl počtu spotřebitelů vyššího než 100 000 konečných spotřebitelů nebo množství distribuovaného plynu je vyšší než 100 milionů metrů krychlových ročně nebo oblast působnosti pokrývá alespoň území celé provincie;
c) jestliže alespoň 40 % základního kapitálu koncesionáře bylo převedeno na soukromé společníky,
v rozporu s články 43, 49 a čl. 86 odst. 1 Smlouvy, jakož i se zásadami rovného zacházení, zákazu diskriminace a transparentnosti ?
3) Je prodloužení stávajících koncesí na distribuci zemního plynu, jak za předpokladu uvedeného v první otázce, tak za předpokladů uvedených ve druhé otázce, v rozporu se čtvrtým, osmým, desátým a osmnáctým bodem odůvodnění směrnice 2003/55/ES […], jakož i s čl. 23 odst. 1 téže směrnice, s článkem 10 Smlouvy a se zásadami přiměřenosti a proporcionality s přihlédnutím zvláště k:
a) povinnosti [členských] států dosáhnout cíle liberalizace trhu se zemním plynem do 1. července 2007;
b) zákazu pro členské státy schvalovat nebo udržovat v platnosti vnitrostátní předpisy, jež jsou v rozporu s liberalizací trhu se zemním plynem;
c) povinnosti členských států stanovit pro trvání přechodného období přiměřenou dobu a objektivní požadavky?“
K předběžným otázkám
K přípustnosti
Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
21 ASM Brescia má za to, že otázky položené předkládajícím soudem jsou nepřípustné, jelikož jsou založeny na nesprávném posouzení, podle kterého italské právo způsobuje prodloužení dotčených koncesí na distribuci plynu.
22 ASM Brescia tvrdí, že vnitrostátní právo použitelné na spor v původním řízení nezakotvuje zákonné prodloužení těchto koncesí, ale naopak stanoví jejich předčasné ukončení, pokud byly vydány na dobu neurčitou nebo pokud datum ukončení stanovené ve smlouvě nastane až po přechodném období uvedeném v čl. 15 odst. 5 legislativního nařízení 164/2000.
23 Anigas – Associazione Nazionale Industriali del Gas – rovněž tvrdí, že první otázka předkládajícího soudu je založena na nesprávném předpokladu, jelikož právní úprava dotčená v původním řízením nestanoví automatické a všeobecné prodloužení dotčených koncesí, nýbrž pouze odkládá datum jejich předčasného ukončení.
Odpověď Soudního dvora
24 Předkládající soud požádal Soudní dvůr o vyjádření ke slučitelnosti prodloužení, na základě článku 23 legislativního nařízení 273/2005, přechodného období uvedeného v čl. 15 odst. 5 legislativního nařízení 164/2000 s právem Společenství.
25 V rámci řízení zahájeného na základě článku 234 ES Soudnímu dvoru nepřísluší rozhodovat o slučitelnosti vnitrostátního opatření s právem Společenství (viz zejména rozsudek ze dne 11. června 1987, X, 14/86, Recueil, s. 2545, bod 15). Soudní dvůr nicméně může ze znění otázek formulovaných vnitrostátním soudem, s ohledem na údaje, které tento soud předložil, vyvodit skutečnosti spadající do výkladu práva Společenství za tím účelem, aby vnitrostátnímu soudu umožnil vyřešit právní problém, který mu byl předložen (výše uvedený rozsudek X, bod 16).
26 Předkládací rozhodnutí obsahuje údaje dostatečné pro splnění těchto požadavků, když předkládací soud uvedl, že výklad článků 43 ES, 49 ES, čl. 86 odst. 1 ES, jakož i čl. 23 odst. 1 směrnice 2003/55 je pro něho nezbytný za účelem rozhodnutí o souladu článku 23 legislativního nařízení 273/2005 a čl. 15 odst. 5 a 7 legislativního nařízení 164/2000 s právem Společenství.
27 Krom toho v souladu s ustálenou judikaturou přísluší v rámci spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy založené článkem 234 ES pouze vnitrostátnímu soudci, kterému byl spor předložen a který musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, aby s ohledem na konkrétní okolnosti věci posoudil jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání svého rozsudku, tak i relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru. V důsledku toho, jestliže se položené předběžné otázky týkají výkladu práva Společenství, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout (viz zejména rozsudek ze dne 10. května 2001, Agorà a Excelsior, C‑223/99 a C‑260/99, Recueil, s. I‑3605, bod 18).
28 Je rovněž třeba připomenout, že Soudnímu dvoru nepřísluší, aby rozhodoval o výkladu ustanovení vnitrostátních právních předpisů nebo zjišťoval skutečnosti relevantní pro řešení sporu v původním řízení. Soudnímu dvoru totiž přísluší vzít v úvahu, v rámci rozdělení pravomocí mezi soudy Společenství a vnitrostátními soudy, skutkový a legislativní kontext, do něhož je předběžná otázka zasazena, tak jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí (viz zejména rozsudek ze dne 13. listopadu 2003, Neri, C‑153/02, Recueil, s. I‑13555, body 34 a 35).
29 Argument, podle kterého předběžné otázky nejsou přípustné, jelikož jsou založeny na nesprávném výkladu italského práva, tedy nelze přijmout.
30 Z toho vyplývá, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je přípustná.
K věci samé
K třetí otázce
31 Podstatou třetí předběžné otázky předkládajícího soudu, kterou je třeba přezkoumat v první řadě, je zda článek 10 ES, zásada proporcionality, čl. 23 odst. 1 směrnice 2003/55, jakož i čtvrtý, osmý, desátý a osmnáctý bod odůvodnění této směrnice brání takové právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, na základě které je automaticky prodlouženo přechodné období, po jehož uplynutí dojde k předčasnému ukončení takové koncese na distribuci zemního plynu, jako je koncese dotčená v původním řízení, udělené bez otevření hospodářské soutěži.
– Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
32 ASM Brescia tvrdí, že ani směrnice 98/30, provedená legislativním nařízením 164/2000, ani směrnice 2003/55 nestanoví povinnost zkrátit délku trvání koncesí na distribuci zemního plynu, které byly uděleny bez otevření hospodářské soutěži. Domnívá se, že vnitrostátní zákonodárce tak svobodně jednak rozhodl, že tyto koncese budou ukončeny před koncem stanoveným ve smlouvě, a jednak v tomto směru zakotvil přechodné období a pravidla k jeho provádění.
33 Dodává, že zamýšlené předčasné ukončení dotčených koncesí a následné zahájení nabídkových řízení za účelem udělení nových koncesí neumožňuje zaručit nejvyšší možnou úroveň hospodářské soutěže v oblasti distribuce zemního plynu, jelikož jakýkoli nový distributor, který vstoupí na trh, může případně upřednostnit prodejce, se kterým je propojen. Má za to, že tuto obtíž lze vyřešit jedině dodržováním povinností nestrannosti a neutrality provozovatelů distribučních soustav zakotvených ve směrnici 2003/55, a zejména práva třetích osob na přístup k distribuční soustavě, jakož i právního, správního, funkčního a účetního oddělení od prodejců zemního plynu, kteří jsou součástí téhož vertikálně integrovaného podniku.
34 Komise má rovněž za to, že směrnice 2003/55 nezakotvuje povinnost předčasného ukončení koncesí na distribuci zemního plynu udělených v rozporu s požadavky Společenství.
35 Dodává, že i když ustanovení čl. 13 odst. 1 ve spojení s čl. 33 odst. 2 směrnice 2003/55 opravňují provozovatele soustavy pro distribuci zemního plynu provádět až do 1. července 2007 rovněž dodávky plynu, tento provozovatel nicméně musí na základě čl. 12 odst. 2 této směrnice zacházet se všemi operátory na trhu se zemním plynem nestranně.
36 Anigas zdůrazňuje, že konečné datum liberalizace trhu se zemním plynem, stanovené v čl. 23 odst. 1 směrnice 2003/55 na 1. července 2007, pouze ukládá členským státům, aby všichni, kdo nakupují zemní plyn, byli oprávněnými zákazníky, a má za to, že tato směrnice neukládá ukončení koncesí na distribuci zemního plynu, které byly uděleny bez předchozího zveřejnění.
– Odpověď Soudního dvora
37 Jak ze znění, tak i ze struktury směrnice 2003/55 vyplývá, že jejím cílem je dotvoření vnitřního trhu v odvětví zemního plynu. Jak stanoví čl. 1 odst. 1 první věta této směrnice, za tímto účelem stanoví společná pravidla pro přepravu, distribuci, dodávky a skladování zemního plynu.
38 Článek 23 odst. 1 směrnice 2003/55 upřesňuje harmonogram otevření pro dodávky zemního plynu a stanoví zejména, že členské státy zajistí, aby oprávněnými zákazníky, tedy zákazníky, kteří mohou volně nakupovat zemní plyn od dodavatele, jehož si zvolí, byli od 1. července 2007 všichni zákazníci.
39 Toto ustanovení se týká dodávek zemního plynu, a nikoli jeho distribuce. Proto z něho nelze vyvozovat žádnou povinnost členských států ukončit smlouvy na distribuci udělené bez jakéhokoli řízení zajišťujícího otevření hospodářské soutěži.
40 Směrnice 2003/55 kromě toho neobsahuje žádné ustanovení ohledně stávajících koncesí na distribuci zemního plynu.
41 Na třetí otázku je tedy třeba odpovědět tak, že směrnice 2003/55 nebrání tomu, aby taková právní úprava členského státu, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, stanovila prodloužení, dle jí vymezených podmínek, přechodného období, po jehož uplynutí dojde k předčasnému ukončení takové koncese na distribuci zemního plynu, jako je koncese dotčená v původním řízení. Za těchto podmínek je rovněž třeba mít za to, že takové právní úpravě nebrání ani článek 10 ES a zásada proporcionality.
K první a druhé otázce
42 Podstatou první a druhé otázky předkládajícího soudu, které je třeba přezkoumat společně, je zda články 43 ES, 49 ES a čl. 86 odst. 1 ES, jakož i zásady rovného zacházení, zákazu diskriminace a transparentnosti brání takové právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, na základě které je dle jí stanovených podmínek prodlouženo přechodné období, po jehož uplynutí dojde k předčasnému ukončení takové koncese na distribuci zemního plynu, jako je koncese dotčená v původním řízení.
– Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
43 ASM Brescia má za to, že takové ukončení koncesí na distribuci zemního plynu, jako je ukončení dotčené v původním řízení, je opatřením, které může dle volného uvážení a autonomně nařídit vnitrostátní zákonodárce. Dodává, že toto opatření umožňuje Italské republice určením nových koncesionářů veřejné služby distribuce zemního plynu v předstihu vyhovět směrnici 2003/55.
44 ASM Brescia tvrdí, že stanovení přechodného období, po jehož uplynutí dojde k předčasnému ukončení dotčených koncesí, je určeno k provedení tohoto cíle otevření hospodářské soutěži v odvětví zemního plynu při současné nezbytné ochraně legitimního očekávání držitelů stávajících koncesí.
45 Tatáž společnost připomíná, že členské státy musí dodržovat zásadu ochrany legitimního očekávání při výkonu pravomocí, které jim byly svěřeny směrnicemi Společenství (viz zejména rozsudek ze dne 26. dubna 1988, Krücken, 316/86, Recueil, s. 2213, bod 22), a že během legislativní reformy některých institucí nebo právních systémů ochrana legitimního očekávání vyžaduje zavedení přechodných opatření nebo přechodných období k přizpůsobení se, neexistují-li kogentní veřejné zájmy, které by tomu bránily (viz zejména rozsudek ze dne 14. května 1975, CNTA v. Komise, 74/74, Recueil, s. 533, bod 44).
46 ASM Brescia upřesňuje, že až do vstupu legislativního nařízení 164/2000 v platnost italské právo nestanovilo udělování koncesí na distribuci zemního plynu na základě předchozího zveřejnění a kromě toho umožňovalo udělení koncesí na velmi dlouhou dobu.
47 Dodává, že až do interpretačního sdělení Komise o koncesích podle práva Společenství (Úř. věst. 2000, C 121, s. 2), jakož i rozsudku ze dne 7. prosince 2000, Telaustria a Telefonadress (C‑324/98, Recueil, s. I‑10745), právo Společenství neobsahovalo nic, co by nasvědčovalo tomu, že veřejným orgánům jsou při udělování koncesí na veřejné služby na základě práva Společenství uloženy povinnosti transparentnosti a zveřejnění.
48 ASM Brescia následně připomíná, že legislativním nařízením 273/2005 byl ve skutečnosti pouze odložen o dva roky konec přechodného období zakotveného v čl. 15 odst. 5 legislativního nařízení 164/2000, a to z 31. prosince 2005 na 31. prosince 2007, a za určitých podmínek z 31. prosince 2007 na 31. prosince 2009. Má za to, že rozsah takového odkladu je sám o sobě a svými účinky omezený, s ohledem zejména na často velmi dlouhé zbývající délky dotčených smluvních koncesí, a že jím není nepřiměřeně dotčena rovnováha zájmů dotčených subjektů. Zdůrazňuje, že toto prodloužení představuje v každém případě rovněž diskreční opatření.
49 ASM Brescia nakonec uvádí, že koncese na distribuci zemního plynu, které končí před koncem zmíněného přechodného období, nejsou prodlouženy, že dle legislativního nařízení 164/2000 konec přechodného období uvedeného v čl. 15 odst. 5 tohoto nařízení mohl nastat po konci období vyplývajícím z použití legislativního nařízení 273/2005, a že přijetí posledně uvedeného legislativního nařízení umožnilo posílit právní jistotu tím, že byl vyjasněn právní režim zmíněného přechodného období.
50 Komise tvrdí, že původní řízení se týká koncesí na veřejné služby, a že se na tyto koncese vztahují základní pravidla obsažená ve Smlouvě o ES, a zejména v článcích 43 ES a 49 ES, jakož i zásady zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti a rovného zacházení mezi uchazeči, které s sebou nesou zejména povinnost transparentnosti, která umožňuje veřejnému orgánu udělujícímu koncesi ujistit se, že tyto zásady jsou dodrženy (rozsudek ze dne 6. dubna 2006, ANAV, C‑410/04, Sb. rozh. s. I‑3303, bod 21).
51 Zdůrazňuje, že Soud rozhodl, že tato povinnost transparentnosti spočívá v zajištění odpovídajícího stupně zveřejnění umožňujícího otevření koncese na služby hospodářské soutěži ve prospěch každého potenciálního uchazeče, jakož i kontrolu nestrannosti zadávacího řízení (výše uvedený rozsudek ANAV, bod 21).
52 Komise má za to, že neukončení koncese na veřejnou službu, která byla udělena bez předchozího zveřejnění, je rovněž v rozporu s články 43 ES a 49 ES, jakož i se zásadami zákazu diskriminace, rovnosti zacházení a transparentnosti.
53 Dodává, že čl. 86 odst. 1 ES brání takovým předpisům, jako jsou předpisy dotčené v původním řízení, které stanoví ponechání v platnosti koncesí na veřejné služby udělených v rozporu s požadavky zveřejnění uloženými právem Společenství.
54 Anigas tvrdí, že články 43 ES a 49 ES a čl. 86 odst. 1 ES, jakož i zásady rovného zacházení, zákazu diskriminace a transparentnosti nebrání odkladu konce přechodného období, jak je stanoven v právních předpisech dotčených v původním řízení.
55 Zdůrazňuje, že podmínky zakotvené v čl. 15 odst. 7 legislativního nařízení 164/2000, umožňující prodloužit přechodné období upravené v čl. 15 odst. 5 tohoto nařízení, spadají do souboru opatření, jejichž cílem je vytvoření trhu se zemním plynem podléhajícího hospodářské soutěži.
56 Anigas má za to, že dodržování zásady ochrany legitimního očekávání v každém případě vyžaduje, aby takové předčasné ukončení koncesí na distribuci zemního plynu, jako je ukončení dotčené v původním řízení, nastalo až po uplynutí přechodného období.
– Odpověď Soudního dvora
57 Taková koncese na veřejnou službu, jako je koncese dotčená v původním řízení, se neřídí žádnou ze směrnic, kterými zákonodárce Společenství upravil oblast veřejných zakázek (viz zejména rozsudek ze dne 21. července 2005, Coname, C‑231/03, Sb. rozh. s. I‑7287, bod 16).
58 Soudní dvůr nicméně rozhodl, že veřejné orgány, které zamýšlejí udělit takovou koncesi, jsou povinny obecně dodržovat základní pravidla Smlouvy, a zvláště zásadu zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti (viz v tomto smyslu výše uvedené rozsudky Telaustria a Telefonadress, bod 60, a Coname, bod 16; rozsudek ze dne 13. října 2005, Parking Brixen, Sb. rozh. s. I‑8585, bod 46, jakož i výše uvedený rozsudek ANAV, bod 18).
59 Konkrétněji v rozsahu, v němž taková koncese má nepochybný přeshraniční význam, představuje její udělení podniku nacházejícímu se v členském státě zadavatele bez jakékoli transparentnosti rozdílné zacházení v neprospěch podniků nacházejících se v jiném členském státě, které by mohly mít o tuto koncesi zájem (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 13. listopadu 2007, Komise v. Irsko, C‑507/03, Sb. rozh. s. I-9777, bod 30).
60 Jestliže není odůvodněno objektivními skutečnostmi, představuje takové rozdílné zacházení, které vyloučením všech podniků nacházejících se v jiném členském státě znevýhodňuje především tyto podniky, nepřímou diskriminaci na základě státní příslušnosti zakázanou na základě článků 43 ES a 49 ES (výše uvedený rozsudek Komise v. Irsko, bod 31).
61 Krom toho, čl. 86 odst. 1 ES brání tomu, aby členské státy, pokud jde o veřejné podniky a podniky, kterým členské státy přiznávají zvláštní nebo výlučná práva, ponechaly v platnosti vnitrostátní právní předpisy odporující článkům 43 ES a 49 ES.
62 Přitom jednak není nijak vyloučeno, že koncese dotčená v původním řízení má, s ohledem na kriteria stanovená Soudním dvorem, a zejména místo výkonu činnosti na základě takové koncese a ekonomické zájmy, které jsou ve hře, nepochybný přeshraniční význam (viz obdobně rozsudek ze dne 15. května 2008, SECAP a Santorso, C‑147/06 a C‑148/06, Sb. rozh. s. I-0000, bod 31). Je tomu tak o to více, že vnitrostátní právní úpravu lze uplatnit bez rozdílu na všechny koncese.
63 Kromě toho taková právní úprava, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, která s sebou nese odklad udělení nové koncese na základě řízení otevřeného hospodářské soutěži, tím způsobuje, nejméně během doby tohoto odkladu, rozdíl v zacházení v neprospěch podniků potenciálně se zajímajících o takovou koncesi, které se nacházejí v členském státě jiném než členském státě, ze kterého je zadavatel.
64 Tento rozdíl v zacházení lze nicméně odůvodnit objektivními důvody, jako je nezbytnost dodržovat zásadu právní jistoty.
65 Tato zásada je součástí právního řádu Společenství (rozsudek ze dne 21. září 1983, Deutsche Milchkontor a další, 205/82 až 215/82, Recueil, s. 2633, bod 30) a jsou ji povinny dodržovat veškeré státní orgány pověřené uplatňováním práva Společenství (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 27. září 1979, Eridania-Zuccherifici nazionali a Società italiana per l’industria degli zuccheri, 230/78, Recueil, s. 2749, bod 31).
66 V tomto ohledu je třeba za okolností, jako jsou okolnosti v původním řízení, vzít v úvahu tři skutečnosti.
67 Zaprvé směrnice 2003/55 nestanoví přehodnocení stávajících koncesí na distribuci plynu.
68 Zadruhé z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že koncese udělená v roce 1984 měla být platná až do roku 2029. Její předčasné ukončení na základě legislativního nařízení 273/2005, jehož důsledkem bude povinnost Comune di Rodengo Saiano otevřít udělení nové koncese hospodářské soutěži, tak může přispívat k většímu dodržování práva Společenství.
69 Zatřetí zásada právní jistoty zejména vyžaduje, aby právní úprava byla jasná a přesná a její účinky byly předvídatelné, zejména pokud může vyvolat nepříznivé důsledky pro jednotlivce a podniky (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 7. června 2005, VEMW a další, C‑17/03, Sb. rozh. s. I‑4983, bod 80 a citovaná judikatura).
70 Z tohoto hlediska je nutno konstatovat, že koncese dotčená v původním řízení byla udělena v roce 1984, přičemž v té době ještě Soudní dvůr nerozhodl, že z primárního práva Společenství vyplývá, že na smlouvy s nepochybným přeshraničním významem se mohou uplatnit požadavky transparentnosti dle podmínek obsažených v bodech 59 a 60 tohoto rozsudku.
71 Za těchto podmínek, a aniž by bylo třeba se zabývat zásadou ochrany legitimního očekávání, zásada právní jistoty nejenže umožňuje, ale dokonce ukládá, aby s ukončením takové koncese bylo spojeno přechodné období, které umožňuje smluvním stranám rozvázat jejich smluvní vztahy za podmínek přijatelných jak z hlediska požadavků veřejné služby, tak i z ekonomického hlediska.
72 Předkládajícímu soudu přísluší posoudit, zda zejména prodloužení doby přechodného období takovými právními předpisy, jako jsou předpisy dotčené v původním řízení, může být považováno za nezbytné pro dodržení zásady právní jistoty.
73 Na první a druhou otázku je tedy třeba odpovědět tak, že články 43 ES, 49 ES a čl. 86 odst. 1 ES nebrání tomu, aby taková právní úprava členského státu, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, stanovila dle jí vymezených podmínek prodloužení přechodného období, po jehož uplynutí dojde k předčasnému ukončení takové koncese na distribuci zemního plynu, jako je koncese dotčená v původním řízení, za předpokladu, že takové prodloužení může být považováno za nezbytné za účelem umožnit smluvním stranám rozvázat jejich smluvní vztahy za podmínek přijatelných jak z hlediska požadavků veřejné služby, tak i z ekonomického hlediska.
K nákladům řízení
74 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
1) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/55/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 98/30/ES nebrání tomu, aby taková právní úprava členského státu, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, stanovila dle jí vymezených podmínek prodloužení přechodného období, po jehož uplynutí dojde k předčasnému ukončení takové koncese na distribuci zemního plynu, jako je koncese dotčená v původním řízení. Za těchto podmínek je rovněž třeba mít za to, že takové právní úpravě nebrání ani článek 10 ES a zásada proporcionality.
2) Články 43 ES, 49 ES a čl. 86 odst. 1 ES nebrání tomu, aby taková právní úprava členského státu, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, stanovila dle jí vymezených podmínek prodloužení přechodného období, po jehož uplynutí dojde k předčasnému ukončení takové koncese na distribuci zemního plynu, jako je koncese dotčená v původním řízení, za předpokladu, že takové prodloužení může být považováno za nezbytné za účelem umožnit smluvním stranám rozvázat jejich smluvní vztahy za podmínek přijatelných jak z hlediska požadavků veřejné služby, tak i z ekonomického hlediska.
Podpisy.
* Jednací jazyk: italština.
Full & Egal Universal Law Academy