EUR-Lex -  62006CJ0390 - PT

Processo C‑390/06

Nuova Agricast Srl

contra

Ministero delle Attività Produttive

(pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunale ordinario di Roma)

«Auxílios de Estado – Regime de auxílios autorizado para um período determinado – Notificação do regime de auxílios alterado para um novo período – Medidas de transição entre os dois regimes sucessivos – Decisão da Comissão de não se opor ao regime de auxílios – Elementos de informação dos quais a Comissão podia dispor – Validade da decisão da Comissão – Igualdade de tratamento – Fundamentação»

Sumário do acórdão

1.        Questões prejudiciais – Apreciação da validade – Questão relativa à validade de uma decisão da Comissão considerada pelo órgão jurisdicional de reenvio como sendo o facto gerador de um prejuízo – Admissibilidade

(Artigo 234.° CE)

2.        Auxílios concedidos pelos Estados – Exame pela Comissão – Compatibilidade de um auxílio com o mercado comum – Incompatibilidade de um auxílio que viola os princípios gerais do direito comunitário, como o princípio da igualdade de tratamento

(Artigo 88.° CE)

3.        Auxílios concedidos pelos Estados – Projectos de auxílios – Exame pela Comissão – Apreciação da validade de uma decisão da Comissão adoptada no termo da fase preliminar de exame em função dos elementos de informação disponíveis no momento da adopção da decisão

(Artigo 88.°, n.os 2 e 3, CE; Regulamento n.° 659/1999 do Conselho, artigos 4.° e 5.°)

4.        Auxílios concedidos pelos Estados – Compatibilidade de um auxílio com o mercado comum – Auxílio que conduz a uma melhoria da situação financeira da empresa beneficiária mas que não é necessário para atingir os objectivos previstos no artigo 87.°, n.° 3, CE – Inexistência

(Artigo 87.°, n.° 3, CE)

5.        Actos das instituições – Fundamentação – Dever – Alcance

(Artigo 253.° CE)

1.        É admissível uma questão prejudicial relativa a uma decisão da Comissão quando o tribunal de reenvio considera que essa decisão é o facto gerador do prejuízo sofrido por uma empresa e está posicionada entre o comportamento material imputado por essa empresa à administração nacional e a realização do prejuízo que aquela invoca.

(cf. n.os 47‑48)

2.        Um auxílio de Estado que, em algumas das suas modalidades, viole os princípios gerais do direito comunitário, como o princípio da igualdade de tratamento, não pode ser declarado compatível com o mercado comum pela Comissão.

(cf. n.° 51)

3.        A fase preliminar de exame dos auxílios de Estado instituída pelo artigo 88.°, n.° 3, CE e regida pelos artigos 4.° e 5.° do Regulamento n.° 659/1999 tem apenas por objectivo permitir à Comissão formar uma primeira opinião sobre a compatibilidade parcial ou total de um auxílio ou de um regime de auxílios. A validade de uma decisão da Comissão de não levantar objecções a um auxílio ou a um regime de auxílios não pode ser apreciada em função de elementos de que esta não podia dispor no termo da fase preliminar. De outro modo, esta última seria incitada a iniciar sistematicamente a fase de exame prevista no artigo 88.°, n.° 2, CE e a notificar os interessados para apresentarem as suas observações, de modo a evitar que elementos dos quais não podia dispor conduzam à anulação da sua decisão de autorização do auxílio ou do regime de auxílios em causa.

(cf. n.os 57, 60)

4.        Um auxílio de Estado que conduz a uma melhoria da situação financeira da empresa beneficiária mas que não é necessário para atingir os objectivos previstos no artigo 87.°, n.° 3, CE não pode ser considerado compatível com o mercado comum. A constatação da inexistência de necessidade de um auxílio pode, nomeadamente, decorrer do facto de o projecto subvencionado já ter sido iniciado, ou mesmo concluído, pela empresa interessada antes de o pedido de auxílio ter sido transmitido às autoridades competentes, o que exclui que o auxílio em causa possa constituir um incentivo.

(cf. n.os 68‑69)

5.        O dever de fundamentação previsto no artigo 253.° CE limita‑se, em princípio, às razões pelas quais uma determinada categoria de operadores beneficia de uma certa medida, mas não implica que se justifique a exclusão de todos os outros operadores que não se encontram numa situação comparável. Com efeito, sendo o número de categorias excluídas do benefício de uma medida potencialmente ilimitado, não pode ser exigido às instituições comunitárias que apresentem uma fundamentação específica para cada uma delas. Ao invés, quando os beneficiários do acto, por um lado, e os outros operadores excluídos, por outro, se encontram numa situação comparável, a instituição comunitária autora do acto tem o dever de explicar, no âmbito de uma fundamentação específica, em que medida a desigualdade de tratamento assim estabelecida é objectivamente justificada.

(cf. n.os 81‑82)

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)

15 de Abril de 2008 (*)

«Auxílios de Estado – Regime de auxílios autorizado para um período determinado – Notificação do regime de auxílios alterado para um novo período – Medidas de transição entre os dois regimes sucessivos – Decisão da Comissão de não se opor ao regime de auxílios – Elementos de informação dos quais a Comissão podia dispor – Validade da decisão da Comissão – Igualdade de tratamento – Fundamentação»

No processo C‑390/06,

que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.° CE, apresentado pelo Tribunale ordinario di Roma (Itália), por decisão de 14 de Junho de 2006, entrado no Tribunal de Justiça em 19 de Setembro de 2006, no processo

Nuova Agricast Srl

contra

Ministero delle Attività Produttive,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),

composto por: V. Skouris, presidente, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, G. Arestis e U. Lõhmus, presidentes de secção, A. Borg Barthet, M. Ilešič (relator), J. Malenovský, J. Klučka, E. Levits e C. Toader, juízes,

advogado‑geral: J. Mazák,

secretário: H. von Holstein, secretário‑adjunto,

vistos os autos e após a audiência de 11 de Setembro de 2007,

vistas as observações apresentadas:

–        em representação da Nuova Agricast Srl, por A. Calabrese, avvocato,

–        em representação do Governo italiano, por I. M. Braguglia, na qualidade de agente, assistido por V. Russo, avvocato dello Stato,

–        em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por E. Righini e V. Di Bucci, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 27 de Novembro de 2007,

profere o presente

Acórdão

1        O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a validade da decisão da Comissão, de 12 de Julho de 2000, de não levantar objecções a um regime de auxílios aos investimentos nas regiões desfavorecidas de Itália até 31 de Dezembro de 2006 (auxílio de Estado n.° N 715/99 – Itália) (a seguir «decisão controvertida»), que foi objecto de uma comunicação sumária publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO C 278, p. 26).

2        Este pedido foi apresentado no âmbito de uma acção intentada pela Nuova Agricast Srl (a seguir «Nuova Agricast»), uma empresa estabelecida na região da Apúlia, em Itália, contra o Ministero delle Attività Produttive (Ministério das Actividades Produtivas) e destinada a obter a reparação do prejuízo, consistente na não atribuição de um auxílio de Estado, que esta empresa terá sofrido por força do comportamento faltoso adoptado pelas autoridades italianas durante as discussões com a Comissão das Comunidades Europeias que precederam a adopção da decisão controvertida.

 Quadro jurídico

 Regulamento (CE) n.° 659/1999

3        Conforme resulta do seu segundo considerando, o Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [88.°] do Tratado CE (JO L 83, p. 1), codifica e sustenta a prática estabelecida pela Comissão, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, em matéria de auxílios de Estado.

4        Nos termos do artigo 1.°, alínea c), desse regulamento, entende‑se por «novo auxílio» «quaisquer auxílios, isto é, regimes de auxílio e auxílios individuais, que não sejam considerados auxílios existentes, incluindo as alterações a um auxílio existente».

5        O artigo 2.° do Regulamento n.° 659/1999 dispõe:

«1.      Salvo disposição em contrário dos regulamentos adoptados nos termos do artigo [89.°] ou de outras disposições pertinentes do Tratado, a Comissão deve ser notificada a tempo pelo Estado‑Membro em causa de todos os projectos de concessão de novos auxílios. A Comissão informará imediatamente o Estado‑Membro da recepção da notificação.

2.      Na notificação, o Estado‑Membro em causa deve fornecer todas as informações necessárias para que a Comissão possa tomar uma decisão nos termos dos artigos 4.° e 7.°, adiante designada ‘notificação completa’.»

6        Nos seus n.os 2 a 4, o artigo 4.° do Regulamento n.° 659/1999 prevê o seguinte:

«2.      Quando, após análise preliminar, a Comissão considerar que a medida notificada não constitui um auxílio, fará constar esse facto por via de decisão.

3.      Quando, após a análise preliminar, a Comissão considerar que não há dúvidas quanto à compatibilidade da medida notificada com o mercado comum, na medida em que está abrangida pelo n.° 1 do artigo [87.°] do Tratado, decidirá que essa medida é compatível com o mercado comum, adiante designada ‘decisão de não levantar objecções’. A decisão referirá expressamente a derrogação do Tratado que foi aplicada.

4.      Quando, após a análise preliminar, a Comissão considerar que a medida notificada suscita dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado comum, decidirá dar início ao procedimento formal de investigação nos termos do n.° 2 do artigo [88.°] do Tratado, adiante designada ‘decisão de início de um procedimento formal de investigação’.»

7        O artigo 5.° do Regulamento n.° 659/1999 precisa, no seu n.° 1, que, «[q]uando a Comissão considerar que as informações fornecidas pelo Estado‑Membro em causa relativamente a uma medida notificada nos termos do artigo 2.° são incompletas, solicitará as informações adicionais necessárias».

 Os regimes de auxílios aos investimentos nas regiões desfavorecidas de Itália autorizados até 31 de Dezembro de 1999

8        Por Decreto‑Lei n.° 415, de 22 de Outubro de 1992, relativo ao refinanciamento da Lei n.° 64 de 1 de Março de 1986 (Rifinanziamento della legge 1° marzo 1986, n. 64, recante disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno) (GURI n.° 249, de 22 de Outubro de 1992, p. 3), decreto esse que foi convertido em lei, após alteração, pela Lei n.° 488, de 19 de Dezembro de 1992 (GURI n.° 299, de 21 de Dezembro de 1992, p. 3, e rectificação, GURI n.° 301, de 23 de Dezembro de 1992, p. 40), ela própria alterada pelo Decreto legislativo n.° 96, de 3 de Abril de 1993 (GURI n.° 79, de 5 de Abril de 1993, p. 5, a seguir «Lei n.° 488/1992»), o legislador italiano estabeleceu medidas financeiras destinadas a incentivar as empresas a desenvolverem determinadas actividades produtivas nas regiões desfavorecidas do país.

9        Em 1 de Março de 1995 e 21 de Maio de 1997, a Comissão adoptou duas decisões de não levantar objecções, num primeiro momento até 31 de Dezembro de 1996 e posteriormente até 31 de Dezembro de 1999, a regimes de auxílios sucessivos baseados na Lei n.° 488/1992 e em diversas disposições de aplicação desta lei (auxílios de Estado n.os N 40/95 e N 27/A/97). Essas decisões foram objecto de comunicações sumárias publicadas no Jornal Oficial das Comunidades Europeias de 18 de Julho de 1995, no que se refere à decisão de 1 de Março de 1995 (JO 1995, C 184, p. 4), e de 8 de Agosto de 1997, no que diz respeito à decisão de 21 de Maio de 1997 (JO 1997, C 242, p. 4, a seguir «Decisão de 1997»).

10      As regras do regime de auxílios autorizado pela Decisão de 1997 (a seguir «regime de auxílios de 1997‑1999») foram instituídas, em primeiro lugar, pela deliberação do Comitato interministeriale per la programmazione economica (Comité Interministerial para a Programação Económica), que estabelece orientações para a concessão de subvenções na acepção do artigo 1.°, n.° 2, da Lei n.° 488/1992 (direttive per la concessione di agevolazioni ai sensi dell’art. 1, comma 2, del decreto‑legge 22 ottobre 1992, n. 415, convertito nella legge 19 dicembre 1992, n. 488, in tema di disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno), de 27 de Abril de 1995 (GURI n.° 142, de 20 de Junho de 1995, p. 17), na redacção dada pela deliberação do referido Comité de 18 de Dezembro de 1996 (GURI n.° 70, de 25 de Março de 1997, p. 35), em segundo lugar, pelo Decreto n.° 527 do Ministero dell’ Industria, del Commercio e dell’Artigianato (Ministério da Indústria, do Comércio e do Artesanato, a seguir «MICA»), que adopta o regulamento que estabelece as regras e os procedimentos de concessão e afectação das subvenções a favor das actividades produtivas nas regiões desfavorecidas do país (regolamento recante le modalità e le procedure per la concessione ed erogazione delle agevolazioni in favore delle attività produttive nelle aree depresse del Paese), de 20 de Outubro de 1995 (GURI n.° 292, de 15 de Dezembro de 1995, p. 3), na redacção dada pelo Decreto n.° 319 do referido ministério, de 31 de Julho de 1997 (GURI n.° 221, de 22 de Setembro de 1997, p. 31), e, em terceiro lugar, pela circular n.° 234363 do MICA, de 20 de Novembro de 1997 (suplemento ordinário à GURI n.° 291, de 15 de Dezembro de 1997).

11      Essas regras previam, nomeadamente, que:

–        os recursos financeiros de cada ano eram divididos em duas partes iguais, que eram atribuídas através de dois anúncios para apresentação de pedidos. No entanto, em função das disponibilidades financeiras do ano a que os recursos financeiros se reportavam, as regras de repartição dos recursos podiam ser alteradas por decreto, em especial permitindo a atribuição dos mesmos através de um único concurso;

–        os pedidos apresentados no âmbito de um concurso eram examinados pelos bancos concessionários, que lhes atribuíam um certo número de pontos com base em critérios regulamentares, denominados «indicatori» (a seguir «indicadores»);

–        com base nos resultados dos exames dos bancos, o MICA elaborava listas de classificação regionais, nas quais os pedidos eram inscritos por ordem decrescente em função do número de pontos atribuído, e adoptava um decreto de atribuição das subvenções aos pedidos inscritos, partindo do primeiro e até ao esgotamento dos recursos financeiros afectos ao concurso em causa;

–        as despesas elegíveis eram as suportadas a partir do dia seguinte à data do encerramento do concurso anterior àquele a que o pedido de auxílio se referia, com excepção das despesas com projectos e estudos e para a aquisição e adaptação do terreno da empresa, que eram elegíveis a partir do décimo segundo mês anterior à data de apresentação do pedido;

–        as empresas cujos pedidos de auxílio tinham sido incluídos numa lista regional, mas que não tinham conseguido obter subvenções devido ao facto de as disponibilidades financeiras serem inferiores à totalidade dos auxílios requeridos, podiam apresentar novamente o mesmo projecto, uma única vez, no primeiro concurso oportuno imediatamente posterior àquele em que tinham apresentado o seu pedido inicial, sem alterar os elementos tidos em conta pelos indicadores (mecanismo denominado de «inclusão automática» do pedido), ou renunciar à inclusão automática e apresentar novamente o mesmo projecto no primeiro concurso oportuno seguinte àquele em que tinham renunciado à referida inclusão automática, mas com a alteração de alguns elementos tidos em conta pelos indicadores, de modo a tornar o pedido mais competitivo, sem, todavia, alterar os elementos essenciais do projecto (mecanismo denominado de «reformulação» do pedido). Em ambos os casos, as condições previstas para os pedidos originários mantinham a sua validade para efeitos da elegibilidade das despesas.

 As orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional

12      Em 1998, a Comissão publicou orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (JO 1998, C 74, p. 9, a seguir «orientações»), cujo ponto 4.2, terceiro parágrafo, precisa que «os regimes de auxílios devem prever que o pedido do auxílio seja apresentado antes do início da execução dos projectos».

13      Nos termos do ponto 6.1, primeiro parágrafo, das orientações, «[à] excepção das disposições transitórias estabelecidas nos pontos 6.2 e 6.3, a Comissão apreciará a compatibilidade dos auxílios com finalidade regional com o mercado comum com base nas presentes orientações desde a sua adopção».

 A decisão controvertida e o regime de auxílios aos investimentos nas regiões desfavorecidas de Itália autorizado de 1de Janeiro de 2000 a 31 de Dezembro de 2006

14      Em 18 de Novembro de 1999, em aplicação do artigo 88.°, n.° 3, CE, as autoridades italianas notificaram à Comissão um projecto de regime de auxílios aplicável a partir de 1 de Janeiro de 2000 e baseado na Lei n.° 488/1992, projecto que a Comissão registou sob o número N 715/99.

15      Na sequência de vários ofícios e de uma reunião entre os representantes do Governo italiano e da Comissão, esse projecto de regime de auxílios foi alterado pelas autoridades italianas.

16      Pela decisão controvertida, adoptada em 12 de Julho de 2000 e notificada à República Italiana pelo ofício SG(2000) D/105754, de 2 de Agosto de 2000, a Comissão decidiu não se opor a esse regime de auxílios até 31 de Dezembro de 2006 (a seguir «regime de auxílios de 2000‑2006»).

17      A decisão controvertida contém uma disposição que visa especificamente aprovar as medidas do referido regime de auxílios que asseguram a transição em relação ao regime de auxílios de 1997‑1999 (a seguir «disposição transitória»). Essa disposição tem a seguinte redacção:

«Só no momento da primeira aplicação do regime em questão, ou seja, na altura do primeiro concurso que for organizado com base no mesmo regime, ficando assente que, em qualquer caso, os pedidos de auxílio devem ser apresentados antes do início da execução do projecto de investimento, serão admitidos a título excepcional os pedidos apresentados no último concurso organizado com base no regime [de auxílios de 1997‑1999], que foram considerados elegíveis para efeitos do auxílio mas relativamente aos quais não foi pago qualquer auxílio devido à insuficiência dos recursos financeiros afectos a esse concurso.»

18      Na sequência dessa decisão, o MICA adoptou o decreto que estabelece os limites máximos admissíveis relativas às subvenções a favor das actividades produtivas nas regiões desfavorecidas do país previstas pela Lei n.° 488/1992 para as regiões da Basilicata, da Calábria, da Campânia, da Apúlia, da Sardenha e da Sicília (misure massime consentite relative alle agevolazioni in favore delle attività produttive nelle aree depresse del Paese di cui alla legge n. 488/1992 per le regioni Basilicata, Calabria, Campania, Puglia, Sardegna e Sicilia), de 14 de Julho de 2000 (GURI n.° 166, de 18 de Julho de 2000, p. 9), e a circular n.° 9003, de 14 de Julho de 2000 (suplemento ordinário à GURI n.° 175, de 28 de Julho de 2000), com a finalidade de precisar as regras de execução do regime de auxílios de 2000‑2006.

19      O artigo único, n.° 2, primeiro parágrafo, desse decreto prevê que os auxílios podem ser concedidos «com base [...] nas despesas consideradas elegíveis no âmbito dos programas relativos ao último concurso oportuno, que tenham sido objecto de uma apreciação favorável mas que não tenham sido financiadas devido à insuficiência dos recursos financeiros».

 O litígio no processo principal e a questão prejudicial

20      No âmbito do regime de auxílios de 1997‑1999, o MICA publicou, em 1 de Dezembro de 1997, o terceiro anúncio para apresentação de pedidos de auxílio, sector indústria, correspondente ao primeiro semestre de 1998 (a seguir «terceiro concurso»).

21      As empresas interessadas podiam apresentar os seus pedidos de auxílio até 16 de Março de 1998 e podiam requerer o financiamento das despesas suportadas a partir do dia seguinte à data do termo do prazo de apresentação dos pedidos no concurso anterior (segundo concurso), ou seja, 1 de Janeiro de 1997.

22      Em 9 de Fevereiro de 1998, a Nuova Agricast apresentou um pedido de auxílio no quadro do terceiro concurso. Este pedido, que foi considerado elegível, foi inscrito na lista de classificação dos pedidos para a região da Apúlia, por decreto do MICA de 14 de Agosto de 1998. Contudo, tendo em conta a classificação do referido pedido, a Nuova Agricast não obteve o auxílio solicitado, devido à inexistência de recursos financeiros suficientes.

23      Entretanto, foi publicado o quarto anúncio para apresentação de pedidos de auxílio, sector indústria, correspondente ao segundo semestre de 1998 (a seguir «quarto concurso»).

24      Em 16 de Setembro de 1998, a Nuova Agricast renunciou à inclusão automática do seu pedido na lista referente ao quarto concurso, de modo a poder apresentar um novo pedido reformulado no quadro do primeiro concurso oportuno subsequente a esse concurso.

25      Todavia, as autoridades italianas não publicaram nenhum concurso oportuno antes de 31 de Dezembro de 1999, a data de expiração do regime de auxílios de 1997‑1999.

26      Em 14 de Julho de 2004, ou seja, posteriormente à entrada em vigor do regime de auxílios de 2000‑2006, as autoridades italianas publicaram o oitavo anúncio para apresentação de pedidos de auxílio, sector indústria (a seguir «oitavo concurso»).

27      Tendo em conta as condições em vigor no quadro do regime de auxílios de 2000‑2006, o pedido reformulado da Nuova Agricast – que não podia beneficiar da disposição transitória prevista na decisão controvertida – foi considerado inadmissível e não foi incluído na lista relativa ao oitavo concurso.

28      A Nuova Agricast, conjuntamente com outras empresas italianas na mesma situação, interpôs então um recurso para o Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias, destinado a obter a anulação da decisão controvertida. Por despacho de 15 de Junho de 2005, Nuova Agricast e o./Comissão (T‑98/04, não publicado na Colectânea), o Tribunal de Primeira Instância julgou o recurso inadmissível, com o fundamento de que fora interposto após o decurso do prazo de dois meses previsto no artigo 230.°, quinto parágrafo, CE.

29      Em 21 de Setembro de 2005, a Nuova Agricast intentou uma acção no Tribunal de Primeira Instância, que foi registada sob o número T‑362/05, destinada a obter a condenação da Comissão a reparar o prejuízo que ela alega ter sofrido em resultado da adopção da decisão controvertida. Este processo encontra‑se actualmente pendente.

30      Além disso, a Nuova Agricast intentou uma acção no Tribunale ordinario di Roma (Tribunal Comum de Roma) destinada a obter a condenação do Ministero delle Attività Produttive, ao qual foram confiadas as atribuições do MICA, a reparar o prejuízo que ela alega ter sofrido pelo facto de não ter recebido o auxílio solicitado.

31      No âmbito desse processo, a Nuova Agricast defendeu, nomeadamente, que, quando das discussões travadas com a Comissão a fim de obter a renovação do regime de auxílios após 31 de Dezembro de 1999, o Estado italiano não salvaguardara correctamente os direitos adquiridos das empresas que, como ela própria, haviam renunciado à inclusão automática na lista relativa ao quarto concurso – que se revelou ser o último concurso no sector da indústria antes da expiração do regime de auxílios de 1997‑1999 –, com vista a apresentarem um pedido reformulado no quadro do primeiro concurso oportuno subsequente a esse concurso. Com efeito, o Estado italiano teria induzido a Comissão em erro ao não informar esta última de que essas empresas eram igualmente titulares de direitos adquiridos e teria assim lesado a confiança legítima que as referidas empresas tinham depositado na possibilidade de apresentarem um pedido reformulado.

32      O tribunal de reenvio considera que a Nuova Agricast tinha um «interesse juridicamente relevante» em que o seu pedido reformulado fosse inscrito na lista relativa ao primeiro concurso oportuno subsequente àquele em que renunciou à inclusão automática do seu pedido originário.

33      Por conseguinte, a confiança legítima da Nuova Agricast acabou por ser defraudada pela decisão controvertida, dado que esta alterou o regime de auxílios de 2000‑2006 em relação ao regime de auxílios de 1997‑1999, na medida em que o primeiro passou a prever que só eram elegíveis as despesas de execução dos projectos subvencionados suportadas após a apresentação do pedido de auxílio (princípio da necessidade do auxílio), embora admitindo, a título transitório e excepcional, uma derrogação desse princípio unicamente a favor dos pedidos não satisfeitos no âmbito do último concurso publicado na vigência do regime de auxílios de 1997‑1999.

34      O tribunal de reenvio afirma que, para tomar uma decisão sobre o pedido de indemnização apresentado pela Nuova Agricast, tem de verificar se existe um nexo de causa e efeito entre as irregularidades imputadas ao Estado italiano e o prejuízo invocado.

35      Na medida em que a decisão controvertida – que, segundo o tribunal de reenvio, constitui o facto gerador do prejuízo («eventum damni») – está posicionada entre o comportamento material do qual o Estado italiano é acusado, que consiste em não ter informado a Comissão ou em tê‑la informado inexactamente, e a realização do prejuízo invocado pela Nuova Agricast, o tribunal de reenvio considera que, para apurar o nexo de causalidade entre esse comportamento e esse prejuízo, deve determinar se o referido prejuízo teria sido evitado se o Estado italiano tivesse adoptado um outro comportamento e, para esse efeito, determinar se a Comissão teria adoptado uma disposição transitória diferente se lhe tivesse sido fornecida uma «informação exacta e completa sobre as diferentes situações jurídicas das empresas interessadas no pagamento das subvenções nos termos da Lei n.° 488/1992».

36      Segundo o tribunal de reenvio, a prova do carácter certo de um resultado diferente que teria sido favorável à Nuova Agricast pressupõe que seja declarada a invalidade da disposição transitória prevista na decisão controvertida, na medida em que esta disposição se afasta das regras e dos princípios da ordem jurídica comunitária.

37      O tribunal de reenvio questiona‑se, em primeiro lugar, sobre se a disposição transitória, na medida em que não beneficia as empresas na situação da Nuova Agricast, deve ser considerada inválida por violar o princípio da igualdade de tratamento.

38      Com efeito, esse tribunal considera que, no termo da autorização do regime de auxílios de 1997‑1999, existiam três categorias de empresas:

–        as empresas como a Nuova Agricast, cujo pedido de auxílio tinha sido incluído na lista relativa ao terceiro concurso, que não tinham obtido o auxílio solicitado no quadro deste concurso devido à insuficiência dos recursos financeiros disponíveis e que tinham então renunciado à inclusão automática na lista relativa ao quarto concurso, para apresentarem um pedido reformulado no quadro do primeiro concurso oportuno subsequente a este concurso (a seguir «empresas da primeira categoria»);

–        as empresas cujo pedido tinha sido incluído na lista relativa ao quarto concurso e que não tinham recebido o auxílio solicitado devido à insuficiência dos recursos financeiros disponíveis (a seguir «empresas da segunda categoria»);

–        as empresas que ainda não tinham apresentado um pedido de auxílio, embora o respectivo projecto de investimento já estivesse em curso (a seguir «empresas da terceira categoria»).

39      Ora, o tribunal de reenvio considera que as empresas das primeira e terceira categorias, que foram excluídas da mesma forma do benefício concedido pela disposição transitória, não se encontravam na mesma situação e, por isso, não deveriam ter sido tratadas da mesma maneira. Por outro lado, as empresas das primeira e segunda categorias encontravam‑se em situações jurídicas similares, pelo que as primeiras deviam ter beneficiado da disposição transitória como as segundas.

40      O tribunal de reenvio questiona‑se, em segundo lugar, sobre se a disposição transitória deve ser considerada inválida por violar o dever de fundamentação dos actos das instituições comunitárias enunciado no artigo 253.° CE.

41      Pelas razões expostas, o Tribunale ordinario di Roma decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«[A] [d]ecisão [controvertida é válida], unicamente no que respeita à disposição transitória que prevê a derrogação excepcional ao princípio da ‘necessidade do auxílio’ – no momento da primeira aplicação do regime em questão – apenas relativamente aos pedidos ‘apresentados por ocasião do último concurso organizado com base no regime anterior e aprovado pela Comissão até 31 de Dezembro de 1999, que se considerou terem direito ao auxílio mas não foram deferidos devido à insuficiência dos recursos’ […] com o consequente e injustificado indeferimento – em violação do princípio da igualdade de tratamento e do dever de fundamentação – dos pedidos apresentados nos concursos anteriores, não contemplados por falta de fundos e na expectativa de serem incluídos automaticamente no concurso imediatamente posterior ou de serem reformulados no primeiro concurso ‘oportunamente’ organizado em aplicação do novo regime?»

 Quanto à questão prejudicial

 Observação preliminar

42      Antes de mais, importa salientar que, com a sua questão, o tribunal de reenvio só considerou necessário pedir ao Tribunal de Justiça que fiscalizasse a validade da decisão controvertida à luz do princípio da igualdade de tratamento e do dever de fundamentação.

43      Segundo jurisprudência assente, o procedimento previsto no artigo 234.° CE assenta numa nítida separação de funções entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça, pelo que compete apenas ao juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão jurisdicional a proferir, apreciar, tendo em conta as especificidades do processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que coloca ao Tribunal de Justiça (v. acórdãos de 15 de Dezembro de 1995, Bosman, C‑415/93, Colect., p. I‑4921, n.° 59; de 11 de Janeiro de 2007, ITC, C‑208/05, Colect., p. I‑181, n.° 48, e de 26 de Junho de 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone e o., C‑305/05, Colect., p. I‑5305, n.° 18).

44      Nestas condições, apesar de, no processo principal, a Nuova Agricast ter invocado outros fundamentos de invalidade da decisão controvertida, o exame da validade desta decisão não deve ser alargado a esses outros fundamentos de invalidade não referidos pelo tribunal de reenvio (v., por analogia, acórdão Ordre des barreaux francophones et germanophone e o., já referido, n.os 17 a 19).

 Quanto à admissibilidade

45      A Comissão alega que o nexo referido pelo tribunal de reenvio entre a eventual responsabilidade do Estado italiano e a validade da decisão controvertida não está demonstrado, pelo que a questão prejudicial não apresenta qualquer relação com o litígio no processo principal.

46      Com efeito, por um lado, é possível que o Estado italiano tenha violado o princípio da igualdade de tratamento quando da notificação do regime de auxílios de 2000‑2006, mas não seja possível encontrar qualquer vício na decisão controvertida, pela qual a Comissão se pronunciou sobre o regime proposto pelo Estado‑Membro que efectuou a notificação. Por outro lado, não existe nenhum nexo entre a responsabilidade do Estado italiano e uma eventual invalidade da decisão decorrente de um vício puramente formal como a falta de fundamentação.

47      A este respeito, como foi afirmado no n.° 35 do presente acórdão, o tribunal de reenvio considera que a decisão controvertida é o facto gerador do prejuízo e está posicionada entre o comportamento material do qual o Estado italiano é acusado pela Nuova Agricast e a realização do prejuízo invocado por esta última. Por conseguinte, se a decisão controvertida for declarada inválida com fundamento na violação do princípio da igualdade de tratamento ou na falta de fundamentação, essa declaração pode ter repercussões sobre a apreciação que o tribunal de reenvio realizará sobre o pedido de indemnização apresentado pela Nuova Agricast.

48      Consequentemente, a questão prejudicial é admissível na íntegra.

 Quanto à validade da decisão controvertida à luz do princípio da igualdade de tratamento

49      Em primeiro lugar, a Comissão alega que a decisão controvertida não pode violar o princípio da igualdade de tratamento, dado que a disposição transitória nela prevista resulta de uma escolha livremente efectuada pelas autoridades italianas.

50      A este respeito, resulta da economia geral do Tratado que o procedimento previsto no artigo 88.° CE não deve nunca conduzir a um resultado que seja contrário às disposições específicas do Tratado (v., nomeadamente, acórdãos de 3 de Maio de 2001, Portugal/Comissão, C‑204/97, Colect., p. I‑3175, n.° 41, e de 12 de Dezembro de 2002, França/Comissão, C‑456/00, Colect., p. I‑11949, n.° 30). Assim sendo, um auxílio de Estado que, em algumas das suas modalidades, viole outras disposições do Tratado não pode ser declarado compatível com o mercado comum pela Comissão (v. acórdão de 19 de Setembro de 2002, Espanha/Comissão, C‑113/00, Colect., p. I‑7601, n.° 78 e a jurisprudência aí referida).

51      De igual modo, um auxílio de Estado que, em algumas das suas modalidades, viole os princípios gerais do direito comunitário, como o princípio da igualdade de tratamento, não pode ser declarado compatível com o mercado comum pela Comissão.

52      Por conseguinte, o argumento da Comissão resumido no n.° 49 do presente acórdão deve ser rejeitado.

53      Em segundo lugar, a Comissão alega que as autoridades italianas não lhe chamaram a atenção para o caso particular das empresas da primeira categoria, pelo que não se pode censurá‑la pelo facto de não ter tido em conta a situação específica dessas empresas nem, portanto, invocar qualquer vício da decisão controvertida assente nesse fundamento.

54      A este respeito, constitui jurisprudência assente que a legalidade de uma decisão em matéria de auxílios de Estado deve ser apreciada em função dos elementos de informação de que a Comissão podia dispor no momento em que a tomou (v., nomeadamente, acórdãos de 10 de Julho de 1986, Bélgica/Comissão, 234/84, Colect., p. 2263, n.° 16; de 24 de Setembro de 2002, Falck e Acciaierie di Bolzano/Comissão, C‑74/00 P e C‑75/00 P, Colect., p. I‑7869, n.° 168, e de 14 de Setembro de 2004, Espanha/Comissão, C‑276/02, Colect., p. I‑8091, n.° 31).

55      Apesar de, até ao presente, esta jurisprudência só ter sido aplicada quando estava em causa um recurso interposto de uma decisão adoptada pela Comissão no termo do procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, a mesma é, a fortiori, pertinente quando está em causa a validade de uma decisão de não levantar objecções a um auxílio ou a um regime de auxílios, como a decisão controvertida.

56      Com efeito, no que se refere mais particularmente a esta última categoria de decisões, a referida jurisprudência parece ser justificada tendo em conta a economia do procedimento de controlo dos auxílios de Estado instituído pelo Tratado.

57      No âmbito do procedimento de controlo dos auxílios de Estado, há que distinguir, por um lado, a fase preliminar de exame dos auxílios instituída pelo artigo 88.°, n.° 3, CE e regida pelos artigos 4.° e 5.° do Regulamento n.° 659/1999, que tem apenas por objectivo permitir à Comissão formar uma primeira opinião sobre a compatibilidade parcial ou total do auxílio em causa, e, por outro, a fase de exame prevista no artigo 88.°, n.° 2, CE e regida pelos artigos 6.° e 7.° do referido regulamento, que se destina a permitir à Comissão ter uma informação completa sobre todos os dados do caso (acórdãos de 19 de Maio de 1993, Cook/Comissão, C‑198/91, Colect., p. I‑2487, n.° 22; de 15 de Junho de 1993, Matra/Comissão, C‑225/91, Colect., p. I‑3203, n.° 16; de 2 de Abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France, C‑367/95 P, Colect., p. I‑1719, n.° 38, e de 29 de Novembro de 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall e o./Comissão, C‑176/06 P, n.° 20).

58      A Comissão pode não passar da fase preliminar prevista no artigo 88.°, n.° 3, CE para tomar uma decisão favorável a um auxílio, se estiver convencida, após um primeiro exame, de que o projecto em causa é compatível com o Tratado.

59      Só se esse primeiro exame tiver levado a Comissão a adquirir a convicção oposta, ou não tiver permitido ultrapassar todas as dificuldades suscitadas pela apreciação da compatibilidade desse auxílio com o mercado comum, é que a Comissão tem o dever de obter todos os pareceres necessários e dar início, para o efeito, ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE (v., neste sentido, designadamente, acórdãos de 20 de Março de 1984, Alemanha/Comissão, 84/82, Recueil, p. 1451, n.° 13; Cook/Comissão, já referido, n.° 29; Matra/Comissão, já referido, n.° 33; Comissão/Sytraval e Brink’s France, já referido, n.° 39, e Portugal/Comissão, já referido, n.° 33).

60      Ora, se a validade de uma decisão de não levantar objecções a um auxílio ou a um regime de auxílios devesse ser apreciada em função de elementos de que a Comissão não podia dispor no termo da fase preliminar, esta última seria incitada a iniciar sistematicamente a fase de exame prevista no artigo 88.°, n.° 2, CE e a notificar os interessados para apresentarem as suas observações, de modo a evitar que elementos dos quais não podia dispor conduzam à anulação da sua decisão de autorização do auxílio ou do regime de auxílios em causa. Como o advogado‑geral frisou no n.° 71 das suas conclusões, esta conclusão seria lesiva da divisão do procedimento de controlo dos auxílios de Estado em duas fases distintas, das quais a segunda não é sempre necessária, divisão que foi desejada pelos autores do Tratado e confirmada pelo legislador comunitário no Regulamento n.° 659/1999.

61      A este respeito, no processo principal a decisão controvertida faz referência, na sua parte intitulada «Base jurídica», às disposições de aplicação da Lei n.° 488/1992 que precisaram as regras do regime de auxílios de 1997‑1999, acima resumidas nos n.os 10 e 11 do presente acórdão, incluindo a opção entre a inclusão automática do pedido inicial ou a apresentação de um pedido reformulado que é conferida às empresas que não beneficiaram de um auxílio devido à insuficiência dos recursos financeiros afectos a um determinado concurso.

62      Por conseguinte, muito embora as autoridades italianas não tenham tomado a iniciativa de informar especifica e integralmente os serviços da Comissão das situações jurídicas respectivas das empresas interessadas no pagamento de subvenções ao abrigo da Lei n.° 488/1992, conforme resulta da decisão de reenvio, a Comissão devia conhecer a existência tanto das empresas da primeira categoria como das empresas da segunda categoria.

63      Tendo em conta a constatação que precede, o pedido da Nuova Agricast no sentido de que a Comissão seja convidada a apresentar alguma da correspondência trocada, previamente à adopção da decisão controvertida, por ocasião das suas discussões com as autoridades italianas, com vista a verificar se as referidas autoridades chamaram ou não a atenção dos serviços da Comissão para a existência das empresas da primeira categoria, não reveste qualquer utilidade.

64      Nestas condições, deve apreciar‑se, em terceiro lugar, se, ao não levantar objecções a um regime de auxílios no âmbito do qual só as empresas da segunda categoria podiam beneficiar da disposição transitória, a Comissão violou o princípio da igualdade de tratamento.

65      A este respeito, importa salientar que só puderam beneficiar da disposição transitória as empresas da segunda categoria que não tinham começado a executar o seu projecto de investimento antes de apresentarem o seu pedido de auxílio no quadro do quarto concurso.

66      O respeito do princípio da igualdade de tratamento exige que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, excepto se esse tratamento for objectivamente justificado (v., nomeadamente, acórdão de 26 de Outubro de 2006, Koninklijke Coöperatie Cosun, C‑248/04, Colect., p. I‑10211, n.° 72 e a jurisprudência aí referida).

67      Todavia, deve observar‑se que, no processo principal, as empresas da primeira e da segunda categoria não estavam numa situação comparável à luz da exigência da necessidade dos auxílios de Estado, exigência que se encontra prevista, nomeadamente, no ponto 4.2, terceiro parágrafo, das orientações.

68      Conforme resulta do acórdão de 17 de Setembro de 1980, Philip Morris Holland/Comissão (730/79, Recueil, p. 2671, n.° 17), um auxílio que conduz a uma melhoria da situação financeira da empresa beneficiária mas que não é necessário para atingir os objectivos previstos no artigo 87.°, n.° 3, CE não pode ser considerado compatível com o mercado comum (v. igualmente, neste sentido, acórdãos de 24 de Fevereiro de 1987, Deufil/Comissão, 310/85, Colect., p. 901, n.° 18, e de 5 de Outubro de 1994, Alemanha/Comissão, C‑400/92, Colect., p. I‑4701, n.os 12, 20 e 21).

69      A constatação da inexistência de necessidade de um auxílio pode, nomeadamente, decorrer do facto de o projecto subvencionado já ter sido iniciado, ou mesmo concluído, pela empresa interessada antes de o pedido de auxílio ter sido transmitido às autoridades competentes, o que exclui que o auxílio em causa possa constituir um incentivo.

70      Na vigência do regime de auxílios de 1997‑1999, as empresas da segunda categoria tinham um direito absoluto a que o seu pedido fosse automaticamente incluído, sem qualquer alteração, na lista relativa ao concurso oportuno imediatamente posterior àquele em que esse pedido fora inicialmente apresentado, sem que lhes fosse exigida qualquer diligência para esse efeito.

71      Pelo contrário, as empresas da primeira categoria deviam apresentar um pedido no quadro do primeiro concurso oportuno posterior àquele em que tinham renunciado à inclusão automática do seu pedido originário. Além disso, estava em causa um pedido reformulado.

72      É verdade que, como a Nuova Agricast alega, o pedido inicial e o pedido reformulado se destinavam ambos a obter o financiamento do mesmo projecto e a reformulação do pedido não podia incidir sobre os elementos essenciais do referido projecto, mas unicamente sobre os elementos tidos em conta pelos indicadores, que serviam para determinar a classificação do pedido na lista relativa ao concurso em que o pedido fora apresentado.

73      Todavia, os próprios indicadores representavam elementos significativos do pedido. Com efeito, respeitavam, nomeadamente, à relação entre os fundos próprios investidos pela empresa em causa no projecto e o investimento total, à relação entre o número de empregos criados pelo projecto e o investimento total e à relação entre o montante da subvenção solicitada e a subvenção máxima que podia ser concedida.

74      De resto, o mero facto de a alteração dos elementos tidos em conta pelos indicadores aumentar a probabilidade de concessão efectiva do auxílio solicitado é suficiente para demonstrar que a reformulação conduzia na realidade à apresentação de um pedido diferente do pedido inicial.

75      Acresce que, na medida em que a reformulação, ao modificar os elementos tidos em conta pelos indicadores, se destinava a melhorar a classificação do pedido reformulado para que este estivesse convenientemente posicionado quando da atribuição, por ordem decrescente, dos recursos financeiros afectos ao concurso em causa, o alargamento do benefício conferido pela disposição transitória às empresas da primeira categoria teria tido como consequência que os projectos dessas empresas teriam disposto de melhores oportunidades de obter o auxílio solicitado do que os das empresas que concorriam pela primeira vez, em relação aos quais não existiam dúvidas quanto à necessidade do auxílio.

76      Ao invés, essa consequência não podia advir da inclusão automática, na lista relativa ao oitavo concurso, dos pedidos já apresentados no quadro do quarto concurso pelas empresas da segunda categoria, dado que, não existindo qualquer possibilidade de alteração desses pedidos, os indicadores permaneciam inalterados.

77      À luz destas considerações, cumpre concluir que as empresas da primeira categoria e as empresas da segunda categoria não se encontravam numa situação comparável.

78      Por conseguinte, não se afigura que, ao autorizar o regime de auxílios de 2000‑2006, incluindo a disposição transitória, a Comissão tenha violado o princípio da igualdade de tratamento.

 Quanto à validade da decisão controvertida à luz do dever de fundamentação

79      Como resulta de jurisprudência assente, a fundamentação exigida pelo artigo 253.° CE deve ser adaptada à natureza do acto em causa e revelar, de forma clara e inequívoca, a argumentação da instituição autora do acto, por forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso em apreço, designadamente do conteúdo do acto, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas directa e individualmente afectadas pelo acto podem ter em obter explicações. Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um acto satisfaz as exigências do referido artigo 253.° CE deve ser apreciada à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v., nomeadamente, acórdãos Comissão/Sytraval e Brink’s France, já referido, n.° 63; de 23 de Fevereiro de 2006, Atzeni e o., C‑346/03 e C‑529/03, Colect., p. I‑1875, n.° 73, e de 1 de Fevereiro de 2007, Sison/Conselho, C‑266/05 P, Colect., p. I‑1233, n.° 80).

80      Como o tribunal de reenvio salienta, a decisão controvertida não permite discernir qualquer critério de distinção entre as diversas categorias de empresas que apresentaram um pedido de auxílio na vigência do regime de auxílios de 1997‑1999 e que tinham um interesse jurídico em que o seu pedido fosse incluído na lista relativa a um concurso subsequente.

81      Todavia, o dever de fundamentação limita‑se, em princípio, às razões pelas quais uma determinada categoria de operadores beneficia de uma certa medida, mas não implica que se justifique a exclusão de todos os outros operadores que não se encontram numa situação comparável. Com efeito, sendo o número de categorias excluídas do benefício de uma medida potencialmente ilimitado, não pode ser exigido às instituições comunitárias que apresentem uma fundamentação específica para cada uma delas.

82      Ao invés, quando os beneficiários do acto, por um lado, e os outros operadores excluídos, por outro, se encontram numa situação comparável, a instituição comunitária autora do acto tem o dever de explicar, no âmbito de uma fundamentação específica, em que medida a desigualdade de tratamento assim estabelecida é objectivamente justificada.

83      No que se refere à disposição transitória, o raciocínio que levou a Comissão a autorizar um regime transitório a favor das empresas da segunda categoria resulta, de forma juridicamente satisfatória, do contexto da decisão controvertida e do conjunto das regras jurídicas que regem a matéria em causa.

84      Com efeito, a disposição transitória refere‑se implicitamente à possibilidade, reconhecida às empresas no âmbito do regime de auxílios de 1997‑1999, de estas obterem a inclusão automática do seu pedido de auxílio na lista relativa ao concurso oportuno imediatamente posterior àquele em que o seu pedido foi inicialmente apresentado. Ora, a legislação nacional que prevê esta possibilidade, para além do facto de ser expressamente referida na parte da decisão controvertida intitulada «Base jurídica», era do conhecimento de todos os interessados.

85      Assim, no contexto em que a decisão controvertida se inscreve, o teor da disposição transitória é suficiente para permitir compreender que o Estado italiano pretendia assegurar, a favor das empresas que concorreram ao abrigo do último concurso publicado na vigência do regime de auxílios de 1997‑1999, uma transição entre este regime de auxílios e o regime de auxílios de 2000‑2006, e que a Comissão considerou esta medida compatível com o mercado comum.

86      Pelo contrário, como foi explicado nos n.os 67 a 77 do presente acórdão, as empresas da primeira categoria e as empresas da segunda categoria não se encontravam numa situação comparável. Por conseguinte, apesar de não ter indicado as razões pelas quais o benefício conferido pela disposição transitória não foi alargado às empresas da primeira categoria, a Comissão não violou o seu dever de fundamentação.

87      Face ao exposto, há que responder à questão colocada que o seu exame não revelou nenhum elemento susceptível de afectar a validade da decisão controvertida.

 Quanto às despesas

88      Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:

O exame da questão colocada não revelou nenhum elemento susceptível de afectar a validade da decisão da Comissão, de 12 de Julho de 2000, de não levantar objecções a um regime de auxílios aos investimentos nas regiões desfavorecidas de Itália até 31 de Dezembro de 2006 (auxílio de Estado n.° N 715/99 – Itália).

Assinaturas

* Língua do processo: italiano.

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