STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
přednesené dne 25. září 2008(1)
Věc C‑281/07
Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank AG
proti
Hauptzollamt Hamburg-Jonas
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Bundesfinanzhof (Německo)]
„Ochrana finančních zájmů Společenství – Nařízení (ES, Euratom) č. 2988/95 – Zpětné vymáhání vývozní náhrady – Promlčecí doby – Pochybení ze strany vnitrostátních orgánů“
1. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce od Bundesfinanzhof (spolkový finanční soud), Německo, se týká výkladu nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (dále jen „nařízení č. 2988/95“)(2).
2. Předkládající soud by chtěl znát příslušnou promlčecí dobu pro zpětné vymáhání vývozní náhrady, která byla neoprávněně poskytnuta vývozci z důvodu pochybení, kterého se dopustily vnitrostátními orgány.
Právní rámec
Nařízení č. 2988/95
3. Nařízení č. 2988/95 vstoupilo v platnost dne 26. prosince 1995(3). Stanoví řadu obecných pravidel týkajících se kontrol, správních opatření a sankcí za nesrovnalosti v platbách beneficientům na základě politik Společenství. Stanoví zejména promlčecí dobu pro opatření, která jsou přijímána v důsledku neoprávněně vyplacených vývozních náhrad.
4. Dříve, než bylo nařízení č. 2988/95 přijato, neexistovala žádná společná pravidla upravující promlčecí doby použitelné pro vyšetřování nebo odhalování nesrovnalostí a pro opatření, která jsou přijímána v důsledku těchto nesrovnalostí.
5. Třetí a čtvrtý bod odůvodnění nařízení jsou zvláště relevantní. Třetí bod odůvodnění uvádí, že podrobná pravidla pro správu a kontrolu výdajů Společenství jsou předmětem různých podrobných předpisů pro dané politiky Společenství, ale že je důležité bojovat ve všech oblastech proti jednáním, která poškozují finanční zájmy Společenství. Čtvrtý bod odůvodnění uvádí, že má-li být boj proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Společenství účinný, musí být stanoven společný právní rámec pro všechny oblasti politik Společenství.
6. Nařízení dále stanoví obecná pravidla týkající se kontrol, správních opatření a sankcí postihujících nesrovnalosti s ohledem na právo Společenství.
7. Článek 1 odst. 1 stanoví:
„Pro účely ochrany finančních zájmů Evropských společenství se přijímají obecná pravidla týkající se stejnorodých kontrol a správních opatření a sankcí postihujících nesrovnalosti s ohledem na právo Společenství.“
8. Článek 1 odst. 2 definuje „nesrovnalost“ jako:
„[...] jakékoli porušení právního předpisu Společenství vyplývající z jednání [konání] nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet Společenství nebo rozpočty Společenstvím spravované, a to buď snížením nebo ztrátou příjmů z vlastních zdrojů vybíraných přímo ve prospěch Společenství, nebo formou neoprávněného výdaje.“
9. Příslušné části článku 3 stanoví:
„1. Promlčecí doba pro zahájení stíhání činí čtyři roky od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti uvedené v čl. 1 odst. 1. Odvětvové předpisy mohou stanovit i kratší lhůtu, která však nesmí být kratší než tři roky.
[...]
3. Členské státy si ponechávají možnost uplatňovat delší lhůtu, než která je uvedena v odstavci 1 nebo odstavci 2.“
Nařízení (EHS) č. 3665/87 a nařízení (ES) č. 800/1999
10. Nařízení (ES) č. 800/1999(4) bylo prvním nařízením, které stanovilo zvláštní promlčecí doby pro zpětné vymáhání neoprávněně vyplacených vývozních náhrad. Nicméně článek 54 tohoto nařízení stanoví:
„[...] Nařízení č. 3665/87(5) se však nadále použije:
– na vývozy, pro něž byla přijata vývozní prohlášení přede dnem použitelnosti nařízení č. 800/1999. [...]“
11. Článek 11 odst. 3 nařízení č. 3665/87, který upravuje zpětné vymáhání vývozních náhrad (a na základě kterého byla podána žaloba týkající se zpětného vymáhání, o kterou se jedná v řízení před vnitrostátním soudem), nijak neupravuje promlčecí doby.
Vnitrostátní právní úprava
12. V rozhodné době neexistovala v německém právu žádná zvláštní ustanovení, která by stanovila promlčecí dobu pro opatření za účelem zpětného vymáhání neoprávněně udělených správních výhod.
13. Spíše se zdá, že německá správa a soudy uplatňovaly per analogiam na správní opatření přijatá za účelem zpětného vymáhání plateb vývozních náhrad, které byly provedeny neoprávněně, promlčecí dobu stanovenou v § 195 německého občanského zákoníku (Bürgerlichesgesetzbuch; dále jen „BGB“)(6).
14. Ustanovení § 195 BGB stanovilo, že obecná promlčecí doba pro uplatnění nároků na základě německého občanského práva je třicet let. Tento paragraf byl změněn s účinností od 1. ledna 2002. Obecná promlčecí doba v něm obsažená byla zkrácena na tři roky a od té doby nebyla její délka změněna.
Skutkové okolnosti
15. V roce 1995 požádala LAGRA Import Export GmbH (dále jen „LAGRA“) o vývozní náhrady týkající se 31 kusů hovězího dobytka, celkem 21 413 kg, které chtěla vyvézt do Turecka. Hlavní celní úřad (dále jen „Hauptzollamt“) vyhověl žádosti o vývozní náhrady ohledně všech 31 kusů zvířat.
16. Jedno zvíře však v Terstu na cestě do Turecka zahynulo. LAGRA informovala Hauptzollamt o uhynutí zvířete a požádala, aby byla její žádost o vývozní náhradu změněna ze 31 kusů zvířat na 30 kusů (a tudíž z 21 413 kg na 20 715 kg). Zdá se, že Hauptzollamt tuto žádost přehlédl. Dne 19. dubna 1996 poskytnul vývozní náhradu ohledně 31 kusů zvířat(7).
17. Dne 5. srpna 1999 vydal Hauptzollamt změněné rozhodnutí, kterým požadoval vrácení částky vyplacené za zvíře, které uhynulo(8).
18. V červenci 2002 se LAGRA stala subjektem insolvenčního řízení. Zdá se, že její majetek byl postoupen Bayerischen Hypotheken- und Wechselbank AG. Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank AG (dále jen „Bayerische“) je současným právním nástupcem Bayerischen Hypotheken- und Wechselbank AG.
19. Když se stala LAGRA insolventní, nevrátila vývozní náhradu za zvíře, které uhynulo. Dne 28. srpna 2000 přijal Hauptzollamt rozhodnutí, kterým byla tato částka vymáhána po nabyvateli majetku LAGRA. Když Hauptzollamt zjistil, že původní nabyvatel práv přestal existovat jako nezávislý subjekt, vzal své rozhodnutí zpět. Dne 12. prosince 2001 vydal Hauptzollamt vykonatelný daňový výměr vůči Bayerische(9).
20. Bayerische podala proti uvedenému výměru žalobu k Finanzgericht, který rozhodl, že nárok Hauptzollamt na zpětné vymáhání je promlčen z důvodu promlčecí doby stanovené v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95.
21. Hauptzollamt podal opravný prostředek k Bundesfinanzhof, který položil Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Je třeba použít první větu prvního pododstavce čl. 3 odst. 1 [nařízení č. 2988/95] na nárok na zpětné vymáhání vývozní náhrady neoprávněně poskytnuté vývozci, i když tento vývozce nezpůsobil žádnou nesrovnalost?
V případě kladné odpovědi na tuto otázku:
2) Je třeba použít toto ustanovení mutatis mutandis na nárok na zpětné vymáhání takovýchto zvýhodnění od toho, na koho vývozce svůj nárok na vývozní náhradu postoupil?“
22. Písemná vyjádření předložila pouze Komise. V této věci se nekonalo žádné jednání, jelikož nebylo požadováno.
Úvodní poznámky
23. Ve svém stanovisku ve věci Vosding jsem došla k závěru, že promlčecí doba stanovená první větou prvního pododstavce čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 se rovněž použije na řízení týkající se nesrovnalosti, ke které došlo nebo která skončila dříve, než nařízení vstoupilo v platnost. Tato promlčecí doba se použije jak na sankce, tak i na taková správní opatření, jako je zpětné vymáhání vývozních náhrad, které byly poskytnuty v důsledku nesrovnalostí.
24. Došla jsem rovněž k závěru, že členské státy mohou použít na základě čl. 3 odst. 3 tohoto nařízení delší promlčecí dobu stanovenou vnitrostátním právem před přijetím nařízení. Nicméně jsem měla za to, že takovou delší promlčecí dobu nelze použít, pokud se nachází v pravidle obecného občanského práva dotyčného členského státu, které zahrnuje promlčení pro všechny typy opatření, která nejsou výslovně upravena jinak.
25. Došla jsem tudíž k závěru, že § 195 BGB tím, že se na nároky ze správního práva na zpětné vymáhání částek, které byly neoprávněně vyplaceny, uplatnil pouze per analogiam, nebyl dostatečně specifický, aby spadal do působnosti čl. 3 odst. 3 nařízení č. 2988/95.
26. V tomto rámci posoudím nyní otázky položené v projednávané věci. Pokud Soudní dvůr nebude souhlasit s jakoukoli částí závěrů, ke kterým jsem dospěla ve svém stanovisku ve věci Vosding, bude to nutně znamenat, že na první otázku Bundesfinanzhof je třeba odpovědět záporně. Nebylo by pak třeba odpovědět na druhou položenou otázku.
První otázka
27. Článek 11 nařízení č. 3665/87, který se zabývá zpětným vymáháním vývozních náhrad, nestanoví žádné promlčecí doby. Ačkoli článek 54 nařízení č. 800/99 ponechává možnost, aby se nařízení č. 3665/87 na taková opatření použilo, ani jedno z opatření neřeší otázku, jaká promlčecí doba by se měla použít. Promlčecí doba, která se použije na opatření za účelem zpětného vymáhání vývozní náhrady poskytnuté v důsledku vývozního prohlášení přijatého před 24. dubnem 1999(10), se musí tudíž nacházet buď v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95, nebo ve vnitrostátním právu.
28. První otázkou se předkládající soud ptá, zda se promlčecí doba stanovená v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 má použít na nárok na zpětné vymáhání vývozní náhrady neoprávněně poskytnuté vývozci, i když se tento vývozce nedopustil žádné nesrovnalosti.
29. Podle mého názoru se na tuto otázku dá správně odpovědět pouze záporně.
30. Článek 3 odst. 1 se vztahuje na „nesrovnalosti“, tak jak jsou definovány v čl. 1 odst. 2. Pokud však k žádné nesrovnalosti nedošlo, čl. 3 odst. 1 nelze použít.
31. Nesrovnalost je definována v čl. 1 odst. 2 jako „jakékoli porušení právního předpisu Společenství vyplývající z jednání [konání] nebo opomenutí hospodářského subjektu [...]“. Tato definice podle svého znění nezahrnuje konání nebo opomenutí vnitrostátního orgánu odpovědného za poskytnutí vývozní náhrady.
32. Existence „nesrovnalosti“ je zásadní pro způsob, jakým je definice promlčecí doby formulována, a odráží se ve volbě zákonodárce, pokud jde počátek běhu promlčecí doby. První pododstavec čl. 3 odst. 1 stanoví, že promlčecí doba začíná běžet od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti. Pokud neexistuje žádná nesrovnalost, nelze stanovit počátek běhu promlčecí doby.
33. V projednávané věci je nesporné, že přeplatek vývozní náhrady lze přičíst pouze pochybení ze strany Hauptzollamt. Vývozce, LAGRA, svědomitě oznámil Hauptzollamt, že 31. zvíře zahynulo. Hauptzollamt se přesto rozhodl poskytnout a vyplatit vývozní náhradu ohledně 31 zvířat namísto 30 zvířat. Přeplatek prostě „vyplývá“ z pochybení Hauptzollamt a ničeho jiného. Snažit se tvrdit něco jiného by zkreslovalo smysl znění čl. 1 odst. 2(11) a obvyklou analýzu zapříčinění.
34. Předkládací usnesení vychází z toho, že z tohoto důvodu nedošlo k žádné nesrovnalosti, kterou lze přičíst vývozci.
35. Pokud lze zjistit ze spisu, je pravda, že LAGRA nikdy nekonala tak, aby využila pochybení ze strany Hauptzollamt. Zajímavější otázkou je, zda existuje „opomenutí“, které lze přičíst LAGRA a o kterém lze říct, že bylo příčinou nesrovnalosti, ke které došlo v této věci. Bylo by možné tvrdit, že když byla platba učiněna, LAGRA měla ověřit částku platby, uvědomit si, že byla vyplacena ohledně 31 zvířat, a nikoli 30, a předložit věc znovu Hauptzollamt(12). Rovná se tato nečinnost „opomenutí“? Určitě by v jejím důsledku „mohl být poškozen souhrnný rozpočet Společenství“(13).
36. Soudní dvůr musí vycházet z předkládacího usnesení, avšak zdá se mi, že by vnitrostátní soud mohl znovu přezkoumat skutkové okolnosti věci a dojít k závěru – na základě, který jsem právě nastínila – že LAGRA způsobila nesrovnalost opomenutím, když neověřila, zda jí byla ve skutečnost vyplacena správná částka vývozní náhrady.
37. Nemyslím si, že je možné říct, že promlčecí doba stanovená v čl. 3 odst. 1 může být použita per analogiam na situaci, ve které zapříčiňující konání nebo opomenutí je konáním nebo opomenutím vnitrostátních orgánů. Znění, které by odůvodnilo takový výklad, prostě nelze v textu nalézt. Zdá se mi, že Soudnímu dvoru nepřísluší, aby ve skutečnosti přeformuloval definici „nesrovnalosti“ v čl. 1 odst. 2 tak, aby zahrnovala konání nebo opomenutí ze strany vnitrostátních orgánů.
38. Docházím tudíž k závěru, že promlčecí dobu stanovenou v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 nelze použít, pokud vývozce nezpůsobil nesrovnalost.
39. Pokud se čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 nepoužije, promlčecí doba bude stanovena příslušnými ustanoveními vnitrostátního práva. Dříve, než nařízení č. 2988/95 vstoupilo v platnost, používaly německé soudy per analogiam promlčecí dobu stanovenou v § 195 BGB – v rozhodné době třicetiletou promlčecí dobu. Mohlo by se tedy zdát logické, aby vnitrostátní soud použil stejnou obecnou promlčecí dobu na situaci, která nespadá do rozsahu působnosti nařízení. Vyplývá z toho, že vývozce, který nezpůsobil nesrovnalosti, může být řádně vystaven třicetileté promlčecí době, zatímco vývozci, kteří nesrovnalosti způsobili, mohou využít čtyřleté promlčecí doby stanovené v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95? Podle mého názoru Soudní dvůr nemusí dojít k takovému závěru. Ani by neměl.
40. Ve svém stanovisku ve věci Vosding jsem dospěla k názoru (při odpovědi na třetí položenou otázku), že § 195 BGB není dostatečně specifický, aby spadal do rozsahu působnosti čl. 3 odst. 3 nařízení č. 2988/95, ale – kdyby pod toto ustanovení spadal – vnitrostátní soud by musel přezkoumat, zda délka promlčecí doby, kterou stanoví, je v souladu s obecnými zásadami práva Společenství.
41. Projednávaná věc se týká vývozní náhrady, která byla neoprávněně vyplacena vývozci vnitrostátními orgány na základě práva Společenství(14). Tento přeplatek má negativní účinek na souhrnný rozpočet Společenství. Přeplatek a řízení za účelem jeho zpětného vymáhání tudíž jasně spadají do rozsahu působnosti práva Společenství. V důsledku toho, i když se použitelná promlčecí doba musí odvodit z vnitrostátního práva, vnitrostátní soud se musí ujistit, že promlčecí doba respektuje obecné zásady práva Společenství.
42. Třicetiletá promlčecí doba, která je stanovena § 195 BGB a která se používá per analogiam na správní opatření za účelem zpětného vymáhání neoprávněně vyplacených částek, je podle mého názoru zjevně nepřiměřená vzhledem ke čtyřleté promlčecí době, která je stanovena čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95.
43. Vnitrostátní právo upravující promlčení se ex hypothesi použije na opatření za účelem zpětného vymáhání neoprávněně vyplacených vývozních náhrad za okolností, kdy vývozce nezpůsobil nesrovnalost. V takových případech mám za to, že promlčecí doba, která splňuje kritérium přiměřenosti, bude nutně doba, která nepřesahuje promlčecí dobu stanovenou čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 v případech, kdy vývozce nesrovnalost způsobil.
Druhá otázka
44. Vzhledem k tomu, že první otázka vyžaduje zápornou odpověď, druhá otázka nevyvstává.
Závěry
45. Navrhuji tudíž, aby Soudní dvůr odpověděl na první otázku položenou Bundesfinanzhof následovně:
„První větu prvního pododstavce čl. 3 odst. 1 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství nelze použít na nárok na zpětné vymáhání vývozní náhrady neoprávněně poskytnuté vývozci, pokud tento vývozce nezpůsobil žádnou nesrovnalost. Vzhledem k tomu, že povinnost vrátit neoprávněně poskytnutou vývozní náhradu vzniká na základě práva Společenství, musí vnitrostátní soud, který použije promlčecí dobu stanovenou vnitrostátním právem, nicméně přezkoumat, zda tato promlčecí doba vyhovuje obecným zásadám práva Společenství, zejména požadavku přiměřenosti.“
1 – Původní jazyk: angličtina.
2 – Úř. věst. L 312, s. 1; Zvl. vyd. 01/01, s. 340.
3 – Z předkládacího usnesení není zřejmé, zda vývoz zvířat, ohledně kterého byla podána žádost o vývozní náhradu, ve skutečnosti proběhl dříve, než nařízení č. 2988/95 vstoupilo v platnost nebo po tomto datu. K chybnému přeplatku vývozci došlo po tomto datu. Ve svém stanovisku ve spojených věcech C‑278/07 až C‑280/07, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb., Vion Trading a Ze Fu Fleischhandel (dále jen „Vosding“), jsem v bodech 23 až 41 vysvětlila, proč podle mého názoru je čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 procesním opatřením, které může být použito retroaktivně na situace spadající do rozsahu jeho působnosti.
4 – Nařízení Komise (ES) č. 800/1999 ze dne 15. dubna 1999, kterým se stanoví společná prováděcí pravidla k režimu vývozních náhrad pro zemědělské produkty (Úř. věst. L 102, s. 11; Zvl. vyd. 03/25, s. 129).
5 – Nařízení Komise (EHS) č. 3665/87 ze dne 27. listopadu 1987, kterým se stanoví společná prováděcí pravidla k režimu vývozních náhrad pro zemědělské produkty (Úř. věst. L 351, s. 1).
6 – Viz mé stanovisko ve věci Vosding, uvedené v poznámce pod čarou 3, bod 14.
7 – Ze spisu vnitrostátního soudu vyplývá, že Hauptzollamt tak učinil, ačkoliv jeho rozhodnutí ze dne 19. dubna 1996 výslovně odkazuje na dopis společnosti LAGRA ze dne 17. ledna 1996. Z tohoto dokumentu je nicméně možné dovodit, že zde došlo k přeplatku, jelikož hmotnost zvířat (popsaná v žádosti jako „Warenmenge“) je uvedena jako (původních) 21 413 kg, a nikoli 20 715 kg.
8 – 1 137,58 DEM (přibližně 582 EUR).
9 – Předkládací usnesení uvádí, že se neprokázalo, že byl daňový výměr oznámen Bayerische před květnem 2004.
10 – Viz body 10 a 11 výše.
11 – Slovesa použitá v různých jazykových verzích nařízení č. 2988/95 jsou v rozmezí od „resulting from“ v anglické verzi, „résultant de“ ve francouzské verzi, „als Folge“ v německé verzi přes „derivante da“ v italské verzi až k o něco jemnějším výrazům „correspondiente a“ ve španělské verzi a „bestaat in“ v nizozemské verzi. Nicméně všechny tyto verze podporují můj názor, že aby se jednalo o „nesrovnalost“, nesmí k porušení práva Společenství dojít před konáním nebo opomenutím dotčeného hospodářského subjektu.
12 – Lze patrně rozumně předpokládat, že vývozce provede kontrolu, aby se ujistil, že mu nebyla vyplacena nižší částka. Stejně tak se zdá správné tvrdit, že má povinnost ověřit, že mu nebyla vyplacena vyšší částka. Mohou samozřejmě existovat příklady, ve kterých není ve skutečnosti možné, aby vývozce zjistil, že se jedná o přeplatek. Nezdá se, že by tomu tak zde bylo.
13 – Článek 1 odst. 2 nařízení č. 2988/95.
14 – V rozhodné době vyplýval nárok vývozce na vývozní náhradu ohledně hovězího dobytka z nařízení č. 3665/87, které samo odkazovalo na nařízení Rady (EHS) č. 805/68 ze dne 27. června 1968 o společné organizaci trhu s hovězím a telecím masem (Úř. věst. L 148, s. 24). Žádost o vývozní náhradu byla podána řádně, byla-li učiněna v souladu s požadavky formuláře T5, které byly upraveny články 471 až 495 nařízení Komise (EHS) č. 2454/93 ze dne 2. července 1993, kterým se provádí nařízení Rady (EHS) č. 2913/92, kterým se vydává celní kodex Společenství (Úř. věst. L. 253, s. 1; Zvl. vyd. 02/06, s. 3).
Full & Egal Universal Law Academy