EUR-Lex -  62007CC0428 - EL

ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ

VERICA TRSTENJAK

της 3ης Φεβρουαρίου 2009 (1)

Υπόθεση C‑428/07

Mark Horvath

κατά

Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs

[αίτηση του High Court of Justice of England and Wales (Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]

«Άρθρο 5 και παράρτημα IV του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 – Άμεσες ενισχύσεις – Κοινή γεωργική πολιτική – Στοιχειώδεις απαιτήσεις για τις ορθές γεωργικές και περιβαλλοντικές συνθήκες – Δυνατότητα προβλέψεως και απαιτήσεων σχετικά με τη συντήρηση ορατών μονοπατιών δημοσίας χρήσεως – Αποκεντρωμένη εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου εντός κράτους μέλους – Αρχή της ισότητας»

Πίνακας περιεχομένων

I –   Εισαγωγή

II – Το νομικό πλαίσιο

Α –    Το κοινοτικό δίκαιο

Β –    Το εθνικό δίκαιο

III – Τα πραγματικά περιστατικά και η διαφορά της κύριας δίκης

IV – Τα προδικαστικά ερωτήματα

V –   Η ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία

VI – Οι κυριότεροι ισχυρισμοί των μερών

Α –   Επί του πρώτου ερωτήματος

Β –    Επί του δευτέρου ερωτήματος

VII – Νομική εκτίμηση

Α –    Επί του πρώτου ερωτήματος

1.     Οι πτυχές περιβαλλοντικής πολιτικής στον κανονισμό (ΕΚ) 1782/2003

α) Η σχέση της γεωργίας και της προστασίας του περιβάλλοντος στο πλαίσιο της ΚΓΠ

β) Οι απαιτήσεις περιβαλλοντικής προστασίας στον κανονισμό (ΕΚ) 1782/2003

γ) Οι νομικές βάσεις στο πρωτογενές δίκαιο

2.     Οι αρμοδιότητες των κρατών μελών να καθορίσουν στοιχειώδεις απαιτήσεις

α) Ο κανονισμός (ΕΚ) 1782/2003 ως κείμενο εξουσιοδοτήσεως για τη θέσπιση κανονιστικών ρυθμίσεων

β) Η εφαρμογή του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 στην Αγγλία

i)     Η έννοια του «τοπίου» κατά τον κανονισμό (ΕΚ) 1782/2003

ii)   Η περιγραφική έννοια του «τοπίου»

iii) Η γεωγραφική έννοια του «τοπίου»

–       Τοπογραφικά χαρακτηριστικά

–       Ο ορισμός της γεωγραφικής έννοιας του τοπίου

γ) Μέτρα για τη «διατήρηση των χαρακτηριστικών του τοπίου»

δ) Η συντήρηση των μονοπατιών δημοσίας χρήσεως ως μέτρο για την «εξασφάλιση ελάχιστου επιπέδου συντήρησης» και την «αποφυγή της υποβάθμισης των οικοσυστημάτων» υπό την έννοια του παραρτήματος IV του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003

3.     Συμπεράσματα

Β –    Επί του δευτέρου ερωτήματος

1.     Επί της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου στα πλαίσιο αποκεντρωτικού συστήματος

α) Η αποκεντρωμένη και διαφοροποιημένη θέσπιση κανόνων δικαίου στο πλαίσιο της ΚΓΠ

β) Η αυτονομία των κρατών μελών κατά την κατανομή των εθνικών αρμοδιοτήτων

2.     Επί της αιτιάσεως περί παραβιάσεως της απαγορεύσεως των διακρίσεων

α) Το κρίσιμο πλαίσιο αναφοράς για την εκτίμηση διαφορετικής μεταχειρίσεως

i)     Η mutatis mutandis εφαρμογή των κριτηρίων για τον καθορισμό του επιλεκτικού χαρακτήρα στο δίκαιο των ενισχύσεων

ii)   Ο εντοπισμός της πηγής της δυσμενούς διακρίσεως

β) Συμπεράσματα

VIII – Πρόταση

I –    Εισαγωγή

1.        Με την παρούσα αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως το High Court of Justice of England and Wales (στο εξής: αιτούν δικαστήριο) υποβάλλει στο Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων δύο προδικαστικά ερωτήματα σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 του Συμβουλίου (2), στο επίπεδο των κρατών μελών.

2.        Το πρώτο προδικαστικό ερώτημα αφορά την ερμηνεία του άρθρου 5, παράγραφος 1, και του παραρτήματος IV του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003. Το αιτούν δικαστήριο ζητεί να πληροφορηθεί αν ένα κράτος μέλος μπορεί να περιλαμβάνει απαιτήσεις που αφορούν τη συντήρηση των ορατών μονοπατιών δημόσιας χρήσεως στις προδιαγραφές του των ορθών γεωργικών και περιβαλλοντικών συνθηκών κατά την έννοια του άρθρου 5 και του παραρτήματος IV του ανωτέρω κανονισμού. Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο επιθυμεί να πληροφορηθεί αν συνιστά ανεπίτρεπτη δυσμενή διάκριση το γεγονός ότι τα συστατικά μέρη κράτους μέλους έχουν διαφορετικές προδιαγραφές όσον αφορά τις ορθές γεωργικές και περιβαλλοντικές συνθήκες κατά την έννοια του άρθρου 5 και του παραρτήματος IV του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003, και μάλιστα επειδή οι εθνικές διατάξεις συνταγματικού δικαίου προβλέπουν ότι διάφορες περιφερειακές αρχές έχουν νομοθετική αρμοδιότητα σε σχέση με διάφορα συστατικά μέρη του κράτους μέλους αυτού.

3.        Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ του Μ. Horvath (στο εξής: αιτών) και του Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs (Υπουργού Περιβάλλοντος, Τροφίμων και Γεωργίας, στο εξής: καθού), η οποία αφορά τη νομιμότητα εθνικής κανονιστικής αποφάσεως περί εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, η οποία καθορίζει, για την περιοχή της Αγγλίας, τις στοιχειώδεις προδιαγραφές για τις ορθές γεωργικές και περιβαλλοντικές συνθήκες των γεωργικών εκτάσεων.

II – Το νομικό πλαίσιο

 Α –        Το κοινοτικό δίκαιο

4.        Στις 29 Σεπτεμβρίου 2003, το Συμβούλιο εξέδωσε τον κανονισμό (ΕΚ) 1782/2003, ο οποίος τέθηκε σε ισχύ στις 28 Οκτωβρίου 2003.

5.        Ο κανονισμός σκοπεί στη δημιουργία καθεστώτος στηρίξεως του εισοδήματος των γεωργών υπό τη μορφή ενιαίας ενισχύσεως (στο εξής: καθεστώς ενιαίας ενισχύσεως). Με το καθεστώς ενιαίας ενισχύσεως πρέπει να εξασφαλισθεί για τους γεωργούς ένα ελάχιστο εισόδημα «αποσυνδεδεμένο» από την παραγωγή, καθόσον αυτοί λαμβάνουν «μερίδια», βάσει των οποίων μπορούν να ζητήσουν ετήσιες άμεσες ενισχύσεις. Προϋπόθεση για την καταβολή της ετήσιας άμεσης ενισχύσεως στο πλαίσιο του καθεστώτος ενιαίας ενισχύσεως –εφόσον τη ζητεί ο γεωργός– είναι η λεγόμενη «πολλαπλή συμμόρφωση» (άρθρο 3).

6.        Η πολλαπλή συμμόρφωση περιλαμβάνει δύο στοιχεία: τις «κανονιστικές απαιτήσεις διαχείρισης» (άρθρο 4), οι οποίες καθορίζονται με τις νομικές διατάξεις της Κοινότητας, και τις «ορθές γεωργικές και περιβαλλοντικές συνθήκες» (άρθρο 5).

7.        Το άρθρο 5, παράγραφος 1, του κανονισμού ορίζει τα εξής:

«Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε κάθε γεωργική γη, και ιδιαίτερα γη η οποία δεν χρησιμοποιείται πλέον για παραγωγικούς σκοπούς, να διατηρείται σε καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση. Τα κράτη μέλη καθορίζουν, σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο, στοιχειώδεις απαιτήσεις για τις ορθές γεωργικές και περιβαλλοντικές συνθήκες με βάση το πλαίσιο που καθορίζεται στο παράρτημα IV, λαμβάνοντας υπόψη τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των περιοχών για τις οποίες πρόκειται, όπως το έδαφος και οι κλιματικές συνθήκες, τα υφιστάμενα συστήματα γεωργικής εκμετάλλευσης, η χρήση γης, η αμειψισπορά, οι γεωργικές πρακτικές και η δομή των εκμεταλλεύσεων. Αυτό δεν θίγει τους κανόνες που διέπουν τις ορθές γεωργικές πρακτικές που εφαρμόζονται στα πλαίσια του κανονισμού (ΕΚ) 1257/1999 και τα γεωργοπεριβαλλοντικά μέτρα που εφαρμόζονται πέραν του επιπέδου των ορθών γεωργικών πρακτικών.»

8.        Σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003, στις περιπτώσεις που δεν εξασφαλίζεται η πολλαπλή συμμόρφωση, το συνολικό ποσό των άμεσων ενισχύσεων που προβλέπεται να καταβληθούν κατά το ημερολογιακό έτος κατά το οποίο σημειώθηκε η μη εφαρμογή μειώνεται ή ακυρώνεται.

9.        Το παράρτημα IV του κανονισμού ορίζει τα εξής:

«Ορθές γεωργικές και περιβαλλοντικές πρακτικές που αναφέρονται στο άρθρο 5

Τομέας

Πρότυπα

Διάβρωση του εδάφους:

Προστασία του εδάφους μέσω κατάλληλων μέτρων

–      Ελάχιστη εδαφοκάλυψη

–      Ελάχιστη διαχείριση γαιών αντικατοπτρίζουσα ειδικές για το χώρο συνθήκες

–      Αναβαθμίδες

Οργανική ύλη του εδάφους:

Διατήρηση των επιπέδων της οργανικής ύλης του εδάφους μέσω κατάλληλων μεθόδων

–      Πρότυπα για αμειψισπορές, όπου συντρέχει περίπτωση

–      Διαχείριση υπολειμμάτων καλλιεργειών

Δομή του εδάφους:

Διατήρηση της δομής του εδάφους μέσω κατάλληλων μέτρων

–      Κατάλληλη χρήση γεωργικών μηχανών

Ελάχιστο επίπεδο συντήρησης:

Εξασφάλιση ελάχιστου επιπέδου συντήρησης και αποφυγής της υποβάθμισης των οικοσυστημάτων

–      Ελάχιστοι ρυθμοί ανανέωσης ζωικού πληθυσμού ή/και κατάλληλα καθεστώτα

–      Προστασία των μόνιμων βοσκότοπων

–      Διατήρηση των χαρακτηριστικών του τοπίου

–      Αποφυγή της επέκτασης ανεπιθύμητης βλάστησης σε γεωργική γη»

 Β –        Το εθνικό δίκαιο

10.      Το 1998, το Κοινοβούλιο του Ηνωμένου Βασιλείου της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας ψήφισε νομοθετικές διατάξεις βάσει των οποίων δημιουργήθηκε ένα αποκεντρωτικό σύστημα διακυβερνήσεως όσον αφορά την Ουαλία, τη Βόρεια Ιρλανδία και τη Σκοτία. Στους τομείς που υπάγονται στο αποκεντρωτικό σύστημα, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου είναι, κατά κανόνα, αρμόδια μόνον όσον αφορά την Αγγλία.

11.      Η ρυθμιζόμενη από τον νόμο σχέση μεταξύ της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου και των περιφερειακών αρχών διέπεται συμπληρωματικά από ένα «Devolution Memorandum of Understanding» (υπόμνημα κατανοήσεως όσον αφορά την αποκέντρωση), σκοπός του οποίου είναι να παράσχει περαιτέρω λεπτομερείς διευκρινίσεις ως προς τη σχέση αυτή, υπό τη μορφή δηλώσεως πολιτικών προθέσεων. Βάσει της νομοθεσίας περί αποκεντρώσεως και του Memorandum of Understanding, εναπόκειται στις περιφερειακές αρχές να εκπληρώνουν τις απορρέουσες από το κοινοτικό δίκαιο υποχρεώσεις που αφορούν τους τομείς της αποκεντρώσεως. Βάσει της περί αποκεντρώσεως νομοθεσίας, τα υπουργεία του Ηνωμένου Βασιλείου διατηρούν την εξουσία να παρεμβαίνουν όταν τούτο είναι αναγκαίο, προκειμένου να διασφαλίζεται η εκπλήρωση των υποχρεώσεων αυτών. Ενέργειες ή νομοθετικές πράξεις περιφερειακών αρχών που παραβιάζουν το κοινοτικό δίκαιο είναι, σύμφωνα με τις διατάξεις περί αποκεντρώσεως, παράνομες. Για τις παραλείψεις τους όσον αφορά την εκτέλεση ή την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου, οι περιφερειακές αρχές ελέγχονται από τα εθνικά δικαστήρια όπως ακριβώς η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου.

12.      Κατ’ αρχήν, η κοινή γεωργική πολιτική (στο εξής: ΚΓΠ), γενικώς, και η εφαρμογή του κανονισμού του Συμβουλίου, ειδικότερα, συνιστούν αποκεντρωμένο τομέα και, συνεπώς, αρμόδια για τον τομέα αυτό είναι η εκάστοτε περιφερειακή αρχή. Ως εκ τούτου, και προκειμένου να συμμορφωθούν προς τις υποχρεώσεις που υπέχουν από το άρθρο 5 του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 του Συμβουλίου, ο καθού (ενεργώντας σε σχέση μόνο με την Αγγλία) και εκάστη των περιφερειακών αρχών εξέδωσαν χωριστές κανονιστικές πράξεις (Regulations) καθορίζοντας εν μέρει διαφορετικές στοιχειώδεις απαιτήσεις για τις ορθές γεωργικές και περιβαλλοντικές συνθήκες.

13.      Οι σχετικές κανονιστικές πράξεις για την Αγγλία είναι The Common Agricultural Policy Single Payments and Support Schemes (Cross Compliance) (England) Regulations 2004 [κανονιστικές πράξεις του 2004 σχετικά με το καθεστώς ενιαίας ενίσχυσης και τα καθεστώτα ενίσχυσης (πολλαπλή συμμόρφωση) όσον αφορά την Αγγλία] SI 2004/3196 (στο εξής: αγγλικές κανονιστικές πράξεις εφαρμογής) και τέθηκαν σε ισχύ στην Αγγλία την 1η Ιανουαρίου 2005.

14.      Με τα σημεία 26 έως 29 της κανονιστικής πράξεως εφαρμογής, ο καθού περιέλαβε απαιτήσεις που αφορούν τη συντήρηση των ορατών μονοπατιών δημόσιας χρήσεως στις προδιαγραφές του σχετικά με τις ορθές γεωργικές και περιβαλλοντικές συνθήκες. Αυτές ορίζονται, μεταξύ άλλων, ως εξής:

«26. Ο γεωργός απαγορεύεται,

a) χωρίς νόμιμη άδεια ή δικαιολογία να αλλοιώνει την επιφάνεια ενός ορατού μονοπατιού, ενός ορατού μονοπατιού για άλογα ή οποιουδήποτε άλλου ορατού δημόσιου δρόμου που συνίσταται σε ή περιλαμβάνει αμαξιτή οδό, η οποία όμως δεν είναι κατασκευασμένη, κατά τρόπο που να καθιστά το μονοπάτι ή τον δρόμο αυτό ακατάλληλο για την άσκηση του δικαιώματος δημόσιας διελεύσεως, ή

b) χωρίς νόμιμη άδεια ή δικαιολογία, να εμποδίζει με πρόθεση καθ’ οποιονδήποτε τρόπο την ελεύθερη διέλευση ενός ορατού δημόσιου δρόμου.

27. Ο γεωργός υποχρεούται να διατηρεί κάθε κατασκευή για υπέρβαση φράκτη, πύλη ή παρόμοια κατασκευή, διαφορετική από την κατασκευή στην οποία έχει εφαρμογή το άρθρο 146, παράγραφος 5, του νόμου του 1980 περί των δημόσιων δρόμων [Highways Act 1980], ευρισκόμενη κατά μήκος ορατού μονοπατιού ή μονοπατιού για άλογα, σε ασφαλή κατάσταση, μεριμνώντας για τις απαραίτητες επισκευές προκειμένου να αποφεύγονται αδικαιολόγητα κωλύματα στην άσκηση των δικαιωμάτων των προσώπων που χρησιμοποιούν το μονοπάτι ή το μονοπάτι για άλογα.

28. (1) Αν ο γεωργός έχει αλλοιώσει την επιφάνεια ενός ορατού μονοπατιού ή ενός ορατού μονοπατιού για άλογα (διαφορετικού από ένα μονοπάτι ορίων μεταξύ αγρών) στις περιπτώσεις που τούτο επιτρέπεται από το άρθρο 134 του νόμου του 1980 περί των δημόσιων δρόμων, οφείλει, εντός της προβλεπόμενης στο άρθρο 134, παράγραφος 7, του νόμου αυτού προθεσμίας ή εντός της παρατάσεως αυτής δυνάμει του άρθρου 134, παράγραφος 8,

a) να αποκαταστήσει την επιφάνεια του ορατού μονοπατιού ή του ορατού μονοπατιού για άλογα στο ελάχιστο πλάτος τους, προκειμένου να καταστεί δυνατή η άσκηση του δικαιώματος διελεύσεως υπό εύλογες συνθήκες, και

b) να οριοθετήσει στο έδαφος το μονοπάτι ή το μονοπάτι για άλογα στο ελάχιστό του πλάτος, προκειμένου αυτό να καθίσταται εμφανές σε οποιονδήποτε επιθυμεί να το χρησιμοποιήσει.

(2) Η έκφραση «ελάχιστο πλάτος», σε σχέση με δημόσιο δρόμο, έχει την ίδια έννοια όπως στο παράρτημα 12A του νόμου του 1980 περί των δημόσιων δρόμων.

29. Στις παραγράφους 26, 27 και 28 του παραρτήματος αυτού οι όροι:

«μονοπάτια για άλογα», «αμαξιτή οδός», «μονοπάτι ορίων μεταξύ αγρών», «μονοπάτι» και «κατασκευασμένη αμαξιτή οδός» έχουν την ίδια έννοια όπως στο άρθρο 329, παράγραφος 1, του νόμου του 1980 περί των δημόσιων δρόμων· η λέξη «δημόσιος δρόμος» έχει την έννοια που έχει στο άρθρο 328 του νόμου του 1980 περί των δημόσιων δρόμων και «ορατός» σημαίνει ότι μπορεί να γίνει αντιληπτός ως δρόμος από ένα πρόσωπο με κανονική όραση που βαδίζει ή ιππεύει κατά μήκος του δρόμου αυτού.»

15.      Καμία από τις κανονιστικές πράξεις εφαρμογής που εκδόθηκαν από τις περιφερειακές αρχές δεν περιέχει απαιτήσεις ισοδύναμες με τις παραγράφους 26 έως 29 της κανονιστικής πράξεως εφαρμογής για την Αγγλία.

16.      Το αιτούν δικαστήριο συνόψισε τις έννομες συνέπειες των κρίσιμων διατάξεων του Highways Act του 1980 ως εξής:

«Η αλλοίωση της επιφάνειας ενός μονοπατιού, ενός μονοπατιού για άλογα ή άλλου δημόσιου δρόμου που συνίσταται ή περιλαμβάνει αμαξιτή οδό που δεν έχει κατασκευαστεί αποτελεί παράβαση του άρθρου 131 A. Το άρθρο 134 επιτρέπει το όργωμα των μονοπατιών και των μονοπατιών για άλογα που δεν αποτελούν μονοπάτια ορίων μεταξύ αγρών, αλλά απαγορεύει τη μη αποκατάστασή τους εντός συγκεκριμένων προθεσμιών. Η παρακώλυση της ελεύθερης διέλευσης κατά μήκος οποιουδήποτε δημόσιου δρόμου αποτελεί παράβαση του άρθρου 137. Βάσει του άρθρου 146, παράγραφος 1, ο κύριος της γης οφείλει να συντηρεί οποιαδήποτε κατασκευή για την υπέρβαση φράχτη, πύλη ή παρόμοια κατασκευή. Έτσι, οι παράγραφοι 26 έως 28 απηχούν σε μεγάλο βαθμό τις διατάξεις αυτές του 1980 Act, αλλά μόνο όσον αφορά δικαιώματα διέλευσης ορατών δρόμων. […]»

III – Τα πραγματικά περιστατικά και η διαφορά της κύριας δίκης

17.      Ο αιτών είναι γεωργός και διαχειριστής εταίρος μιας οικογενειακής γεωργικής εταιρίας στο Suffolk της Αγγλίας. Είναι κάτοχος δικαιωμάτων του καθεστώτος ενιαίας ενισχύσεως. Το αγρόκτημά του βαρύνεται με δημόσιες δουλείες διελεύσεως σύμφωνα με τις ασκούσες επιρροή διατάξεις του αγγλικού δικαίου.

18.      Ο αιτών προσέφυγε στο αιτούν δικαστήριο και ζήτησε τον δικαστικό έλεγχο των σημείων 26 έως 29 της αγγλικής κανονιστικής πράξεως εφαρμογής. Ισχυρίζεται ότι η πρόβλεψη απαιτήσεων που αφορούν τη συντήρηση των ορατών μονοπατιών δημόσιας χρήσεως συνιστά παραβίαση του κοινοτικού δικαίου. Αφενός, πρόκειται για δημόσιες οδούς που δεν βρίσκονται σε γεωργικές εκτάσεις. Αφετέρου, η αγγλική κανονιστική πράξη εφαρμογής συνιστά παραβίαση της αρχής της ισότητας που κατοχυρώνει το κοινοτικό δίκαιο, διότι καμία από τις κανονιστικές πράξεις εφαρμογής των λοιπών περιφερειακών αρχών στο Ηνωμένο Βασίλειο δεν περιέχει αντίστοιχες διατάξεις.

19.      Στο πλαίσιο αυτό, το αιτούν δικαστήριο αποφάσισε να ζητήσει από το Δικαστήριο, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 234 ΕΚ, την ερμηνεία του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003. Κατά της διατάξεως αυτής, ο καθού άσκησε ένδικο μέσο, το οποίο απορρίφθηκε από το Court of Appeal.

IV – Τα προδικαστικά ερωτήματα

20.      Το Court of Appeal, με διάταξη της 11ης Ιουλίου 2007, υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα ερωτήματα του High Court για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως:

«Σε περίπτωση που ένα κράτος μέλος έχει δημιουργήσει ένα σύστημα διοικητικής αποκεντρώσεως, στο πλαίσιο του οποίου οι κεντρικές κρατικές αρχές διατηρούν εξουσίες προκειμένου να ενεργούν στο σύνολο της επικράτειας του κράτους μέλους προκειμένου να εξασφαλίζουν την εκπλήρωση των βάσει του κοινοτικού δικαίου υποχρεώσεων του κράτους μέλους αυτού, σε σχέση δε με τον κανονισμό (ΕΚ) 1782/2003 του Συμβουλίου, της 29ης Σεπτεμβρίου 2003, για τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης στα πλαίσια της κοινής γεωργικής πολιτικής και για τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς και για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΟΚ) 2019/93, (ΕΚ) 1452/2001, (ΕΚ) 1453/2001, (ΕΚ) 1454/2001, (ΕΚ) 1868/94, (ΕΚ) 1251/1999, (ΕΚ) 1254/1999, (ΕΚ) 1673/2000, (ΕΟΚ) 2358/71 και (ΕΚ) 2529/2001:

1)         Μπορεί ένα κράτος μέλος να περιλαμβάνει απαιτήσεις που αφορούν τη συντήρηση των ορατών μονοπατιών επί των οποίων υφίστανται δουλείες δημόσιας διελεύσεως στις [προδιαγραφές] του των ορθών γεωργικών και περιβαλλοντικών συνθηκών κατά την έννοια του άρθρου 5 και του παραρτήματος IV του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 του Συμβουλίου;

2)         Σε περίπτωση που οι διατάξεις συνταγματικού δικαίου κράτους μέλους προβλέπουν ότι διάφορες περιφερειακές αρχές έχουν νομοθετική αρμοδιότητα σε σχέση με διάφορα συστατικά μέρη του κράτους μέλους αυτού, το γεγονός ότι τα διάφορα αυτά μέρη έχουν διαφορετικές προδιαγραφές όσον αφορά τις ορθές γεωργικές και περιβαλλοντικές συνθήκες κατά την έννοια του άρθρου 5 και του παραρτήματος IV του [κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003] μπορεί να θεωρηθεί ότι συνιστά ανεπίτρεπτη δυσμενή διάκριση;»

V –    Η ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία

21.      Η διάταξη περί παραπομπής περιήλθε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 14 Σεπτεμβρίου 2007.

22.      Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν ο αιτών της κύριας δίκης, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου και η Γερμανική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή εντός της τασσομένης προθεσμίας του άρθρου 23 του Οργανισμού του Δικαστηρίου.

23.      Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 26ης Νοεμβρίου 2008, εμφανίσθηκαν οι εκπρόσωποι του αιτούντος της κύριας δίκης, των Κυβερνήσεων του Ηνωμένου Βασιλείου και της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, καθώς και της Επιτροπής, για να αναπτύξουν προφορικές παρατηρήσεις.

VI – Οι κυριότεροι ισχυρισμοί των μερών

 Α –       Επί του πρώτου ερωτήματος

24.      Ο αιτών της κύριας δίκης υποστηρίζει ότι η προβλεπόμενη από την αγγλική κανονιστική πράξη εφαρμογής συντήρηση των ορατών μονοπατιών δημόσιας χρήσεως δεν ανήκει στις στοιχειώδεις απαιτήσεις των ορθών γεωργικών και περιβαλλοντικών συνθηκών, τις οποίες πρέπει να καθορίζει ένα κράτος μέλος σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 1, και το παράρτημα IV του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003. Αντιθέτως, στις στοιχειώδεις αυτές απαιτήσεις εντάσσονται η διατήρηση των χαρακτηριστικών του τοπίου, οι γεωργικές δομές και η αποφυγή της υποβαθμίσεως των οικοσυστημάτων. Ο αιτών προβάλλει, επιπλέον, ότι το άρθρο 43 του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 εξαιρεί ρητώς τα μονοπάτια γεωργικών εκτάσεων, εάν αυτές χρησιμοποιούνται ως κτηνοτροφικές εκτάσεις, και συνάγει εξ αυτού ότι τα δικαιώματα διελεύσεως δεν μπορούν να εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού, εφόσον αφορούν μονοπάτια. Περαιτέρω, ο κανονισμός (ΕΚ) 1782/2003 θεσπίζει κοινούς κανόνες για την Κοινότητα, οι οποίοι απαγορεύουν στα κράτη μέλη τόσο να αγνοούν τις στοιχειώδεις απαιτήσεις όσο και να επεκτείνουν το πεδίο εφαρμογής τους σε συγκεκριμένες περιοχές της επικράτειάς τους.

25.      Ακόμη και αν οι επίδικες αγγλικές διατάξεις θεωρηθούν ως διατάξεις για την προστασία του περιβάλλοντος, δεν συνιστούν στοιχειώδεις απαιτήσεις για τις ορθές γεωργικές και περιβαλλοντικές συνθήκες. Εφόσον ο κανονισμός (ΕΚ) 1782/2003 έχει ως νομική βάση τις διατάξεις της Συνθήκης στον τομέα της γεωργίας, το στοιχείο της προστασίας του περιβάλλοντος στις στοιχειώδεις απαιτήσεις δεν μπορεί να ερμηνευθεί ως κανόνας που περιέχει αυτοτελή και αμιγή κριτήρια προστασίας του περιβάλλοντος. Σύμφωνα με το άρθρο 4 του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003, μόνον τα κοινοτικά όργανα έχουν την εξουσία να θεσπίζουν κανονιστικές απαιτήσεις διαχειρίσεως στον τομέα του περιβάλλοντος.

26.      Κατά τη γνώμη της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου, στο πρώτο ερώτημα πρέπει να δοθεί θετική απάντηση. Παραπέμπει συναφώς στο ιστορικό της θεσπίσεως του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 και στο γεγονός ότι περιελήφθησαν ρητώς ζητήματα περιβαλλοντικής προστασίας στις διατάξεις του, πρωτίστως δε στο άρθρο 5.

27.      Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου ισχυρίζεται ότι η προβλεπόμενη στο παράρτημα IV διατήρηση των χαρακτηριστικών του τοπίου περιλαμβάνει τη συντήρηση των ορατών μονοπατιών δημόσιας χρήσεως. Ενδείκνυται η διασταλτική ερμηνεία της έννοιας αυτής, διότι ο όρος «τοπίο» περιλαμβάνει, στην κοινοτική περιβαλλοντική νομοθεσία, μεταξύ άλλων, στοιχεία που έχουν διαμορφωθεί από τον άνθρωπο, αλλά και στοιχεία ιστορικής, πολιτιστικής ή αρχαιολογικής σημασίας, οπότε το τοπίο αναγνωρίζεται ως ουσιώδες τμήμα του περιβάλλοντος. Επιπλέον, θα θίγονταν οι σκοποί προστασίας του περιβάλλοντος του άρθρου 5 του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 εάν τα συστατικά του τοπίου ερμηνεύονταν συσταλτικά και δη υπό την έννοια ότι αποκλείονται δικαιώματα διελεύσεως για μονοπάτια και μονοπάτια για άλογα. Περαιτέρω, σύμφωνα με το παράρτημα IV, τα εν λόγω «πρότυπα» συνδέονται με τον «τομέα» της εξασφαλίσεως «ελαχίστου επιπέδου συντήρησης μέσω κατάλληλων μέτρων» και «αποφυγής της υποβάθμισης των οικοσυστημάτων».

28.      Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι το πρώτο ερώτημα έχει ως αντικείμενο το περιθώριο εκτιμήσεως που το άρθρο 5, παράγραφος 1, και το παράρτημα IV του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 παρέχουν στα κράτη μέλη. Κατά τη γνώμη της, τα κράτη μέλη διαθέτουν σημαντικά περιθώρια εκτιμήσεως κατά τον καθορισμό των στοιχειωδών απαιτήσεων για τις ορθές γεωργικές και περιβαλλοντικές συνθήκες των γεωργικών εκτάσεων, οπότε, ανάλογα με το κράτος μέλος ή μάλιστα και ανάλογα με την περιοχή, είναι δυνατόν να υφίστανται σημαντικές διαφορές στις κατ’ ιδίαν στοιχειώδεις απαιτήσεις. Επιπλέον, ορισμένες έννοιες που περιλαμβάνονται στο παράρτημα IV, όπως «κατάλληλη χρήση γεωργικών μηχανών» ή «χαρακτηριστικά του τοπίου», είναι τόσο γενικές, οπότε παρέχουν στα κράτη μέλη ευρεία εξουσία εκτιμήσεως.

29.      Η Επιτροπή διευκρινίζει ότι η έννοια «χαρακτηριστικά του τοπίου» βρίσκεται στον πυρήνα της διαφοράς της κύριας δίκης, οπότε ένα κράτος μέλος μπορεί κάλλιστα να υποστηρίξει ότι η συντήρηση των ορατών μονοπατιών δημόσιας χρήσεως είναι κατάλληλο μέτρο προστασίας των οικοτόπων από την υποβάθμιση, ζήτημα το οποίο αποτελεί ένα «τομέα» του παραρτήματος IV. Ομοίως, ένα κράτος μέλος μπορεί να θεωρήσει τα μονοπάτια ως «χαρακτηριστικά του τοπίου». Περαιτέρω, η Επιτροπή φρονεί ότι οι όροι «και περιβαλλοντική» σε συνδυασμό με τον όρο «γεωργική» στο άρθρο 5, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 παρέχουν στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να καθορίζουν στοιχειώδεις απαιτήσεις για σκοπούς αμιγώς περιβαλλοντικής πολιτικής. Δεν υφίσταται καμία αντίφαση μεταξύ της νομικής βάσεως του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 και της συμπεριλήψεως σκοπών περιβαλλοντικής πολιτικής στις διατάξεις του, εφόσον το άρθρο 6 EK προβλέπει ακριβώς την ένταξη των απαιτήσεων της περιβαλλοντικής προστασίας στον καθορισμό και την εφαρμογή άλλων κοινοτικών πολιτικών, περιλαμβανομένης και της γεωργικής πολιτικής.

 Β –        Επί του δευτέρου ερωτήματος

30.      Ο αιτών ισχυρίζεται ότι υφίσταται άνιση μεταχείριση ομοίων καταστάσεων εντός του Ηνωμένου Βασιλείου που αποτελεί, από συνταγματικής απόψεως, ενιαίο κράτος. Το γεγονός αυτό εντείνει την πίεση επί των Άγγλων αγροτών, οι οποίοι, όπως οι συνάδελφοί τους από άλλα τμήματα της χώρας, επιθυμούν να διατηρήσουν το σύνολο των δικαιωμάτων ενισχύσεως. Μια τέτοια άνιση μεταχείριση δεν δικαιολογείται αντικειμενικά και παραβιάζει, κατά συνέπεια, τη γενική αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων, την οποία κάθε κράτος μέλος οφείλει να τηρεί, πρωτίστως κατά την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου, ανεξαρτήτως των εθνικών συνταγματικών διατάξεων ή της εσωτερικής κατανομής αρμοδιοτήτων στον τομέα της νομοθεσίας. Περαιτέρω, η εν λόγω άνιση μεταχείριση αντιβαίνει προς τις διατάξεις της Συνθήκης όσον αφορά τη γεωργία.

31.      Ακόμη και αν, κατά τον αιτούντα, το άρθρο 5, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 προβλέπει ότι ένα κράτος μέλος μπορεί να καθορίζει τις στοιχειώδεις απαιτήσεις σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο, αυτό δεν σημαίνει ότι ο κοινοτικός νομοθέτης αναγνωρίζει στις περιφερειακές κυβερνήσεις εντός των κρατών μελών αρμοδιότητα για τον καθορισμό των στοιχειωδών απαιτήσεων. Περαιτέρω, η φράση «περιφερειακό επίπεδο» αναφέρεται σε ζώνες των οποίων η ενότητα δικαιολογείται από χαρακτηριστικά που προβλέπονται στις διατάξεις του κανονισμού, και δεν πρέπει να ερμηνευθεί ως πολιτική έννοια. Εκτός των ανωτέρω σκέψεων, ακόμη και αν το άρθρο 5, παράγραφος 1, αναθέτει στο κράτος μέλος τη λήψη της αποφάσεως όσον αφορά το επίπεδο στο οποίο θα πρέπει να καθοριστούν οι στοιχειώδεις απαιτήσεις, το οικείο κράτος μέλος οφείλει να παρεμποδίζει κάθε παραβίαση των κοινοτικών αρχών της ισότητας και της απαγορεύσεως των διακρίσεων στην επικράτειά του.

32.      Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου προτείνει να δοθεί αρνητική απάντηση στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα. Είναι της γνώμης ότι από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι τα κράτη μέλη έχουν την εξουσία να εκπληρώνουν τις απορρέουσες από το κοινοτικό δίκαιο υποχρεώσεις τους μέσω της θεσπίσεως μέτρων, είτε σε κεντρικό είτε σε περιφερειακό είτε σε τοπικό επίπεδο. Κατά συνέπεια, συνάδει προς το κοινοτικό δίκαιο η, εντός του Ηνωμένου Βασιλείου, εφαρμογή του άρθρου 5, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 σε περιφερειακό επίπεδο. Αναγνωρίζοντας, με τη νομολογία του, το δικαίωμα των κρατών μελών να αποφασίζουν την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου σε περιφερειακό επίπεδο, το Δικαστήριο δέχεται ότι διαφορές κατά την εφαρμογή του δικαίου αυτού από τις περιφερειακές αρχές δεν συνιστά αντίθετη προς το κοινοτικό δίκαιο δυσμενή διάκριση. Δυσμενής διάκριση υπό την έννοια του κοινοτικού δικαίου μπορεί να υπάρξει μόνον εάν ο ίδιος νομοθέτης αντιμετωπίζει διαφορετικά πανομοιότυπες πραγματικές καταστάσεις. Το συμπέρασμα αυτό είναι λογικό, διότι ο διαφορετικός τρόπος εφαρμογής στις κατ’ ιδίαν περιφέρειες δεν εισάγει, κατ’ αρχήν, δυσμενή διάκριση σε μεγαλύτερο βαθμό απ’ ό,τι στην περίπτωση διαφορετικού τρόπου εφαρμογής στα κατ’ ιδίαν κράτη μέλη. Επιπλέον, το γεγονός ότι στο άρθρο 5, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 γίνεται μνεία του καθορισμού στοιχειωδών απαιτήσεων «σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο» υποδηλώνει ότι ένα κράτος μέλος διατηρεί την ευχέρεια να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις του σε περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο, οπότε η δυνατότητα αυτή δεν εξαρτάται βέβαια από μια ρητή μνεία.

33.      Τέλος, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου εκθέτει ότι η προσέγγιση αυτή συνάδει προς την αρχή της επικουρικότητας καθώς και προς την αρχή που αποτελεί έρεισμά της, κατά την οποία οι αποφάσεις πρέπει να λαμβάνονται όσο το δυνατόν εγγύτερα στους πολίτες.

34.      Η Γερμανική Κυβέρνηση, της οποίας οι ισχυρισμοί αφορούν αποκλειστικά το δεύτερο ερώτημα, προτείνει επίσης να δοθεί αρνητική απάντηση στο ερώτημα αυτό. Φρονεί ότι οι διαφορετικές στοιχειώδεις απαιτήσεις σε τμήματα της επικράτειας, οι οποίες καθορίζονται από διάφορες περιφερειακές αρχές, δεν παραβιάζουν τη γενική απαγόρευση των διακρίσεων ως γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου, διότι ακριβώς δεν συντρέχει καμία άνιση μεταχείριση. Το κοινοτικό δίκαιο αναγνωρίζει τις ενδοκρατικές συνταγματικές δομές και την κατανομή αρμοδιοτήτων για την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου, ιδίως την αρμοδιότητα περιφερειακών νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου. Υπό τις συνθήκες αυτές, το πλαίσιο αναφοράς για την εκτίμηση της άνισης μεταχειρίσεως δεν είναι το κράτος μέλος στο σύνολό του, αλλά μάλλον το εκάστοτε αρμόδιο περιφερειακό νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, το οποίο εφαρμόζει το κοινοτικό δίκαιο δυνάμει της δικής του αρμοδιότητας.

35.      Περαιτέρω, η Γερμανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι ενδεχόμενη άνιση μεταχείριση λόγω της προβλεπόμενης από το εθνικό δίκαιο, ιδίως δε από το συνταγματικό δίκαιο, κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ των κεντρικών και περιφερειακών οργάνων εντός ενός κράτους μέλους δικαιολογείται αντικειμενικά.

36.      Η Επιτροπή εφιστά την προσοχή στο γεγονός ότι, σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003, τα κράτη μέλη καθορίζουν στοιχειώδεις απαιτήσεις σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο. Δεν φαίνεται, επομένως, ότι ο κοινοτικός νομοθέτης έκρινε αναγκαία την ενιαία προσέγγιση σε κάθε κράτος μέλος. Ακόμη και αν μπορεί να υποστηριχθεί η άποψη ότι ο καθορισμός στοιχειωδών απαιτήσεων σε περιφερειακό επίπεδο για τις ορθές γεωργικές και περιβαλλοντικές συνθήκες των γεωργικών εκτάσεων επιτρέπεται μόνον υπό την προϋπόθεση ότι αυτός συνάδει προς τους διαφόρους σκοπούς των περιφερειών, είναι πολύ πιθανότερο το ότι ο κοινοτικός νομοθέτης άφησε απλώς σε κάθε κράτος μέλος την επιλογή του καταλλήλου ρυθμιστικού πεδίου εντός του δικού του πολιτικού συστήματος, προκειμένου να θεσπίσει τους αναγκαίους κανόνες.

37.      Όσον αφορά το ζήτημα της δυσμενούς διακρίσεως, η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι μια άνιση μεταχείριση μπορεί να καταλήξει σε δυσμενή διάκριση υπό την έννοια του κοινοτικού δικαίου, μόνον εάν μπορεί να καταλογιστεί σε μία και μοναδική πηγή. Συναφώς, πρέπει να απορριφθούν οι ισχυρισμοί του αιτούντος της κύριας δίκης, ότι το Ηνωμένο Βασίλειο είναι το υποκείμενο της δυσμενούς διακρίσεως, διότι, αφενός, φέρει την ευθύνη για την εκπλήρωση της κοινοτικής του υποχρεώσεως και, αφετέρου, επέλεξε μια μορφή εφαρμογής των επιδίκων διατάξεων η οποία αποτέλεσε αιτία δυσμενούς διακρίσεως. Η Επιτροπή εκθέτει ότι καμία διάταξη της Συνθήκης δεν θέτει εν αμφιβόλω την αποκεντρωμένη δομή ορισμένων κρατών μελών. Αντιθέτως, κάθε κράτος μέλος έχει το δικαίωμα να καθορίζει το πολιτικό επίπεδο στο οποίο ρυθμίζονται συγκεκριμένα θέματα, περιλαμβανομένων και των υποχρεώσεων που απορρέουν από το κοινοτικό δίκαιο, στο μέτρο που εξασφαλίζεται ο σκοπός της εκάστοτε κοινοτικής ρυθμίσεως. Το γεγονός ότι οι Υπουργοί του Ηνωμένου Βασιλείου διατηρούν κάποια μορφή εναπομένουσας αρμοδιότητας για την επέμβαση σε αποκεντρωμένους τομείς είναι άνευ σημασίας στην παρούσα υπόθεση.

38.      Η Ιρλανδική Κυβέρνηση, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, υποστήριξε κατ’ ουσίαν τη θέση της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου καθώς και της Επιτροπής. Επί του δευτέρου ερωτήματος ισχυρίσθηκε ότι τα κράτη μέλη έχουν, κατ’ αρχήν, την εξουσία να αποφασίζουν, αφεαυτών και σύμφωνα με τις συνταγματικές διατάξεις τους, για τον τρόπο μεταφοράς του κοινοτικού δικαίου στο εσωτερικό δίκαιο, υπό την προϋπόθεση, πάντως, ότι τα θεσπιζόμενα μέτρα δεν υπερβαίνουν τα παρασχεθέντα περιθώρια εκτιμήσεως και ότι τηρούνται οι επιταγές του κοινοτικού δικαίου. Κατά συνέπεια, διαφορές κατά τη μεταφορά του κοινοτικού δικαίου στο εσωτερικό δίκαιο συνάδουν προς το κοινοτικό δίκαιο και δεν συνιστούν δυσμενή διάκριση εις βάρος των υποκειμένων δικαίου.

39.      Περαιτέρω, η Ιρλανδική Κυβέρνηση εκφράζει την ανησυχία της μήπως αντίθετη τυχόν ερμηνεία εκ μέρους του Δικαστηρίου θέσει ενδεχομένως σε κίνδυνο τη διασυνοριακή συνεργασία μεταξύ της Ιρλανδίας και του Ηνωμένου Βασιλείου σε υποθέσεις οι οποίες εμπίπτουν στην αρμοδιότητα των αρχών της Βόρειας Ιρλανδίας, όπως στον τομέα της γεωργίας και της προστασίας του περιβάλλοντος.

VII – Νομική εκτίμηση

 Α –        Επί του πρώτου ερωτήματος

40.      Με το πρώτο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο επιθυμεί να πληροφορηθεί κατ’ ουσίαν αν η προβλεπόμενη στην αγγλική κανονιστική πράξη εφαρμογής υποχρέωση των γεωργών να μεριμνούν για τη συντήρηση των ορατών μονοπατιών δημόσιας χρήσεως καλύπτεται από τον κανονισμό (ΕΚ) 1782/2003. Προς τούτο, η ως άνω υποχρέωση θα πρέπει να ενταχθεί στις στοιχειώδεις απαιτήσεις για τις ορθές γεωργικές και περιβαλλοντικές συνθήκες υπό την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 1.

41.      Ένα περαιτέρω σημαντικό σημείο διαφωνίας στην παρούσα υπόθεση, το οποίο, κατά τη γνώμη μου, πρέπει να εξετασθεί πρώτο, αφορά το ζήτημα αν ο κανονισμός (ΕΚ) 1782/2003 παρέχει στις εθνικές αρχές τη δυνατότητα να θεσπίζουν και μέτρα περιβαλλοντικής πολιτικής. Ενώ η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου και η Επιτροπή αναγνωρίζουν την αρμοδιότητα αυτή, ο αιτών της κύριας δίκης (3), κατ’ αρχήν, την αμφισβητεί.

42.      Η απάντηση στα ερωτήματα αυτά προϋποθέτει ερμηνεία του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003, κατά την οποία ο κανονισμός, ενόψει πληρέστερης κατανοήσεως του ρυθμιστικού σκοπού του, πρέπει να εξετασθεί στο γενικό του πλαίσιο ως νομοθετικό μέτρο εφαρμογής της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΚΓΠ). Κατά συνέπεια, πρέπει, κατ’ αρχάς, να διευκρινιστούν τα ιστορικο-πολιτικά αίτια της γενέσεώς του. Στη συνέχεια, πρέπει να εξετασθούν οι σχετικές διατάξεις του κανονισμού καθώς και οι αναγόμενες στο πρωτογενές δίκαιο νομικές βάσεις του.

1.      Οι πτυχές περιβαλλοντικής πολιτικής στον κανονισμό (ΕΚ) 1782/2003

 Η σχέση της γεωργίας και της προστασίας του περιβάλλοντος στο πλαίσιο της ΚΓΠ

43.      Η γεωργία διαδραμάτισε επί μακρό χρόνο πρωταγωνιστικό ρόλο στη διαδικασία της ευρωπαϊκής ολοκληρώσεως. Η ΚΓΠ ήταν ένας από τους πρώτους τομείς στους οποίους τα κράτη μέλη παραιτήθηκαν, υπέρ της Κοινότητας, από τμήμα της εθνικής τους κυριαρχίας και στον οποίο αφιέρωσαν το σαφώς μεγαλύτερο μέρος του κοινοτικού προϋπολογισμού υπό μορφή δαπανών. Ο πρωταγωνιστικός αυτός ρόλος εξηγείται από την ιδιάζουσα κατάσταση κατά τα μεταπολεμικά έτη και από τη σημασία της γεωργίας για τη διατροφή του πληθυσμού: η ΚΓΠ αναπτύχθηκε αρχικώς για να ικανοποιήσει το αίτημα προς εξασφάλιση του επισιτιστικού εφοδιασμού, της σταθερότητας των αγορών και ενός ικανοποιητικού επιπέδου διαβιώσεως του αγροτικού πληθυσμού (4).

44.      Ενώ η ΚΓΠ κατά τη δεκαετία του 60 εθεωρείτο ακόμη, λόγω του πρωταγωνιστικού της ρόλου στη διαδικασία της ολοκληρώσεως, ως κινητήρια δύναμη της ολοκληρώσεως, κατέστη εν μέρει, λόγω διαφόρων ανεπιθύμητων εξελίξεων, επιβάρυνση για την Κοινότητα. Έτσι, η τεχνική πρόοδος, η εντατική μέθοδος παραγωγής καθώς και η συνδεόμενη με αυτή δημιουργία πλεονασμάτων είχαν επιπτώσεις στο περιβάλλον. Ενόψει των νέων αυτών περιβαλλοντικών κινδύνων, οι προσπάθειες της Κοινότητας για νέο προσανατολισμό και αναθεώρηση της ΚΓΠ είχαν ως στόχο, μεταξύ άλλων, την εξασφάλιση ισορροπίας μεταξύ παραγωγής και προστασίας του περιβάλλοντος (5).

45.      Ιδιαίτερης σημασίας σταθμός στην πορεία της Κοινότητας προς μια περιβαλλοντική νομοθεσία σχετικά με τη γεωργία ήταν το Πρόγραμμα Δράσης 2000 (6) που εξέδωσε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της 26ης Μαρτίου 1999 στο Βερολίνο, το οποίο πρότεινε νέο ευρωπαϊκό πρότυπο γεωργίας, στο οποίο οι περιβαλλοντικές απαιτήσεις θα πρέπει να διαδραματίσουν σημαντικότερο ρόλο. Αξία μνείας είναι περαιτέρω η υποβληθείσα από την Επιτροπή στις 10 Ιουλίου 2002 ενδιάμεση επανεξέταση της Κοινής Γεωργικής Πολιτικής (7), που είχε συνομολογηθεί από τους Αρχηγούς των κρατών και των Κυβερνήσεων ως Πρόγραμμα Δράσης 2000, με την οποία προτάθηκε η υιοθέτηση προσεγγίσεως που αφορά το σύνολο της εκμεταλλεύσεως, κατά την οποία οι μεμονωμένες ενισχύσεις ανά εκμετάλλευση, ανεξάρτητες από την παραγωγή, θα τελούν υπό την προϋπόθεση της πολλαπλής συμμορφώσεως (Cross-Compliance), που συνεπάγεται την τήρηση κανονιστικών προτύπων στους τομείς του περιβάλλοντος, της ασφάλειας των τροφίμων και της υγείας και της καλής διαβιώσεως των ζώων.

46.      Αντίστοιχη προσέγγιση είχε ήδη υιοθετηθεί με τον οριζόντιο κανονισμό (ΕΚ) 1259/1999 (8), του οποίου το άρθρο 3 επέβαλε στα κράτη μέλη την υποχρέωση να θεσπίσουν μέτρα προστασίας του περιβάλλοντος (9). Με τον κανονισμό αυτόν ενοποιήθηκαν οι άμεσες πληρωμές και συνδέθηκαν με υποχρεώσεις προστασίας του περιβάλλοντος. Ο κανονισμός αυτός έλαβε υπόψη, όπως και ο μεταγενεστέρως εκδοθείς κανονισμός (ΕΚ) 1782/1999, τις πτυχές της προστασίας του εδάφους που αποτελούν αντικείμενο της υπό κρίση αιτήσεως για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως. Πάντως, ενώ τα κράτη μέλη διέθεταν, σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) 1259/1999, κάποια περιθώρια εκτιμήσεως όσον αφορά την εφαρμογή των υποχρεωτικών περιβαλλοντικών απαιτήσεων, κατά τον κανονισμό (ΕΚ) 1782/2003, όλοι οι δικαιούχοι άμεσων πληρωμών υπόκεινται εφεξής στο μέτρο αυτό (10).

 Οι απαιτήσεις περιβαλλοντικής προστασίας στον κανονισμό (ΕΚ) 1782/2003

47.      Από το ιστορικό της θεσπίσεως του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 συνάγεται ότι υπήρχε η πρόθεση να αποδοθεί μεγαλύτερη σημασία στις απαιτήσεις της περιβαλλοντικής πολιτικής απ’ ό,τι είχε προβλεφθεί με την αρχική πρόταση της Επιτροπής (11). Έτσι, η επιβαλλόμενη στα κράτη μέλη υποχρέωση, σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 1, να μεριμνήσουν ώστε κάθε γεωργική γη «να διατηρείται σε καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση», προστέθηκε μεταγενέστερα, κατά τη διεξαγωγή της νομοπαραγωγικής διαδικασίας. Το ίδιο ισχύει για τη διατυπωμένη κατ’ ουσίαν κατά παρεμφερή τρόπο στο άρθρο 3 του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 υποχρέωση του γεωργού που λαμβάνει άμεσες ενισχύσεις να εφαρμόζει στην εκμετάλλευσή του τις εθνικές κανονιστικές απαιτήσεις.

48.      Η προσθήκη αυτή, παράλληλα προς την υποχρέωση διατηρήσεως των γεωργικών εκτάσεων «σε καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση» έχει συνέπειες μεγάλης εμβέλειας για την ερμηνεία του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003, διότι καθιστά δυνατή τη συναγωγή του συμπεράσματος ότι, από την πλευρά του κοινοτικού νομοθέτη, και οι δύο σκοποί πρέπει να θεωρηθούν ισόκυροι.

49.      Πρέπει να τονισθεί συναφώς το γεγονός ότι το άρθρο 2, στοιχείο γ΄, του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 περιέχει νομικό ορισμό της έννοιας «γεωργική δραστηριότητα», ο οποίος περιλαμβάνει ρητώς, εκτός από τις κλασσικές δραστηριότητες, «τη διατήρηση της γης σε καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση, όπως ορίζεται στο άρθρο 5».

50.      Επιπλέον, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η υποχρέωση για διατήρηση της γης σε καλή περιβαλλοντική κατάσταση ισχύει ανεξαιρέτως για «κάθε γεωργική γη και ιδιαίτερα [για τη] γη που δεν χρησιμοποιείται πλέον για παραγωγικούς σκοπούς». Η ρύθμιση αυτή αιτιολογείται στην τρίτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003, από την οποία προκύπτει ότι ο νομοθετικός σκοπός της έγκειται στο να αποφευχθεί η εγκατάλειψη της γεωργικής γης. Το νόημα της ρυθμίσεως αυτής έγκειται, κατά συνέπεια, στη διατήρηση της δυνατότητας χρησιμοποιήσεως στο μέλλον μιας εκτάσεως για γεωργικούς σκοπούς. Είναι, επομένως, σαφές ότι ο κοινοτικός νομοθέτης είχε επίγνωση συναφώς της στενής σχέσεως μεταξύ της προστασίας του περιβάλλοντος και της γεωργίας.

51.      Περαιτέρω χαρακτηριστικό της ανωτέρω εκτεθείσας αναθεωρήσεως της ΚΓΠ, η οποία αποδίδει στην προστασία του περιβάλλοντος θεμελιώδη σημασία (12), είναι οι διατυπούμενες στον κανονισμό (ΕΚ) 1782/2003 πολιτικές απαιτήσεις, υπό την έννοια της συνδέσεως των άμεσων ενισχύσεων προς την εφαρμογή κανόνων που ενσωματώνουν κύριες απαιτήσεις της περιβαλλοντικής προστασίας. Η δεύτερη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού αναφέρεται ρητώς στη σύνδεση αυτή. Το αυτό ισχύει για την ανάγκη που υπογραμμίζεται στην αιτιολογική σκέψη 24, να εξαρτάται η ενιαία ενίσχυση ανά γεωργική εκμετάλλευση από την πολλαπλή συμμόρφωση προς κριτήρια, μεταξύ άλλων, περιβαλλοντικά.

52.      Το γεγονός ότι με τον κανονισμό (ΕΚ) 1782/2003 επιδιώκονται εν μέρει και σκοποί αμιγώς περιβαλλοντικής πολιτικής και τα κράτη μέλη εξουσιοδοτούνται να θεσπίζουν αντίστοιχα μέτρα καταδεικνύει, τελικώς, η εκτιθέμενη στο παράρτημα IV ανάγκη της «αποφυγής υποβάθμισης των οικοσυστημάτων» καθώς και η «διατήρηση των χαρακτηριστικών του τοπίου», που έχουν χαρακτήρα μάλλον περιβαλλοντικής παρά γεωργικής πολιτικής.

53.      Από τις προηγούμενες διαπιστώσεις καθίσταται σαφές ότι η ΚΓΠ έχει εξελιχθεί σε κοινοτική πολιτική στην οποία λαμβάνεται υπόψη η ανάγκη προστασίας του περιβάλλοντος. Ο κανονισμός (ΕΚ) 1782/2003 αντικατοπτρίζει την πολιτική αυτή, στο μέτρο που, παρά την έμφαση που δίδει στις γεωργικές πτυχές, επιδιώκει και σκοπούς περιβαλλοντικής πολιτικής (13). Κατά συνέπεια, τα κράτη μέλη έχουν την εξουσία, σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 1, και το παράρτημα IV, να ενεργούν και για την προώθηση της προστασίας του περιβάλλοντος.

 Οι νομικές βάσεις στο πρωτογενές δίκαιο

54.      Η διαπίστωση αυτή συνάδει και προς τους κανόνες του πρωτογενούς δικαίου. Το Συμβούλιο στήριξε τον κανονισμό (ΕΚ) 1782/2003 στη Συνθήκη, ιδίως δε στα άρθρα 36 και 37 και στο άρθρο 299, παράγραφος 2, ΕΚ και, κατά συνέπεια, στις διατάξεις που αφορούν τη γεωργική πολιτική.

55.      Πάντως, αυτό δεν αποκλείει τη συνεκτίμηση ζητημάτων περιβαλλοντικής πολιτικής, κατά μείζονα λόγο διότι το άρθρο 6 ΕΚ, το οποίο διαμορφώθηκε ως γενική ρήτρα με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ, ορίζει ότι οι απαιτήσεις της περιβαλλοντικής προστασίας πρέπει να ενταχθούν στον καθορισμό και στην εφαρμογή όλων των κοινοτικών πολιτικών και δράσεων. Η διάταξη αυτή αντιστοιχεί στην αρχή ότι όλα τα κοινοτικά μέτρα πρέπει να ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις της περιβαλλοντικής προστασίας. Υποδηλώνει ότι ένα κοινοτικό μέτρο δεν ανήκει στην περιβαλλοντική πολιτική της Κοινότητας για τον λόγο και μόνον ότι λαμβάνει υπόψη τις απαιτήσεις της πολιτικής αυτής (14).

56.      Με το εργαλείο του άρθρου 6 ΕΚ πρέπει να διασφαλισθεί πρωτίστως η επίτευξη των σκοπών των άρθρων 2 ΕΚ, 3 ΕΚ και 174, παράγραφος 1, ΕΚ (15). Επομένως, δεν αποκλείεται σε ορισμένες περιπτώσεις, βάσει της εν λόγω διατάξεως της Συνθήκης, η προστασία του περιβάλλοντος να υπερισχύσει έναντι των άλλων σκοπών της ΚΓΠ (16).

2.      Οι αρμοδιότητες των κρατών μελών να καθορίσουν στοιχειώδεις απαιτήσεις

 Ο κανονισμός (ΕΚ) 1782/2003 ως κείμενο εξουσιοδοτήσεως για τη θέσπιση κανονιστικών ρυθμίσεων

57.      Στο πεδίο της ΚΓΠ, ο κοινοτικός νομοθέτης σπάνια έχει αξιοποιήσει τις κανονιστικές του αρμοδιότητες κατά τρόπο τόσο εξαντλητικό ώστε τα κράτη μέλη να μη διατηρούν πλέον καμία κανονιστική εξουσία. Πάντως, η Συνθήκη δεν απαιτεί από τον κοινοτικό νομοθέτη να ρυθμίσει οριστικά τα ζητήματα γεωργικής πολιτικής. Ο κοινοτικός νομοθέτης μπορεί για ορισμένα ζητήματα ή μεμονωμένα ρυθμιστικά αντικείμενα να παραπέμψει, κατ’ αρχήν, σε εθνικές διατάξεις (17), κατά μείζονα δε λόγο διότι τα κράτη μέλη διαδραματίζουν πρωταγωνιστικό ρόλο στην εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου δια της θεσπίσεως νομοθετικών διατάξεων και διοικητικών μέτρων.

58.      Τούτο συνέβη εν προκειμένω. Πράγματι, ο κανονισμός (ΕΚ) 1782/2003 έχει διαμορφωθεί ως εξουσιοδότηση προς θέσπιση κανόνων δικαίου (18), η οποία περιέχει ρητώς την υποχρέωση των κρατών μελών να θεσπίζουν μέτρα εφαρμογής. Σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 1, τα κράτη μέλη καθορίζουν «στοιχειώδεις απαιτήσεις» με βάση το «πλαίσιο» που ορίζεται στο παράρτημα IV, το οποίο περιέχει μια σειρά «τομέων» και «προτύπων». Αμφότερες οι κατηγορίες περιλαμβάνουν τόσο σκοπούς όσο και κριτήρια, τα οποία πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά την εκτέλεση των απαιτήσεων. Επομένως, ο κανονισμός (ΕΚ) 1782/2003 θέτει απλώς ένα γενικό κανονιστικό πλαίσιο (19), το οποίο, όπως ορθώς επισημαίνουν η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου και η Επιτροπή, παρέχει στα κράτη μέλη σημαντικά περιθώρια εκτιμήσεως (20). Επομένως, αυτά υπέχουν την υποχρέωση να εξειδικεύσουν το προαναφερθέν κανονιστικό πλαίσιο με δική τους ευθύνη εντός της δικής τους έννομης τάξεως.

59.      Στα ανωτέρω προστίθεται ένα ευρύ περιθώριο ερμηνείας, το οποίο απορρέει από τη χρήση γενικών ρητρών και εννοιών που χρήζουν ερμηνείας, όπως για παράδειγμα αυτών που αφορούν την «καταλληλότητα» των εκάστοτε μέτρων των κρατών μελών ή μηχανών που πρόκειται να χρησιμοποιηθούν. Συναφώς, πρέπει να γίνει δεκτή η επιχειρηματολογία της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου και της Επιτροπής.

 Η εφαρμογή του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 στην Αγγλία

60.      Τα ανωτέρω δεν απαλλάσσουν, πάντως, τα κράτη μέλη από την υποχρέωση να θεσπίζουν μέτρα εφαρμογής, τα οποία συνάδουν προς το κοινοτικό δίκαιο. Ο κανονισμός (ΕΚ) 1782/2003 συνιστά το νομικό κριτήριο βάσει του οποίου πρέπει να αξιολογηθούν τα μέτρα εφαρμογής που θεσπίζουν τα κράτη μέλη (21).

61.      Όσον αφορά το βασικό ζήτημα αν η υποχρέωση των γεωργών να μεριμνούν για τη συντήρηση των ορατών μονοπατιών δημόσιας χρήσεως μπορεί να ενταχθεί στις στοιχειώδεις απαιτήσεις για τις ορθές γεωργικές και περιβαλλοντικές συνθήκες υπό την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 1, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου εκθέτει ότι μια τέτοια δραστηριότητα εμπίπτει στην αναφερόμενη στο παράρτημα IV προδιαγραφή της «Διατηρήσεως των χαρακτηριστικών του τοπίου». Πάντως, ο αιτών της κύριας δίκης αμφισβητεί την ορθότητα της απόψεως αυτής.

i)      Η έννοια του «τοπίου» κατά τον κανονισμό (ΕΚ) 1782/2003

62.      Κατά συνέπεια, ανακύπτει το ερώτημα πώς πρέπει να ερμηνευθεί η έννοια «τα χαρακτηριστικά του τοπίου». Επειδή ο κανονισμός (ΕΚ) 1782/2003 δεν περιέχει νομικό ορισμό της έννοιας αυτής, στο Δικαστήριο απόκειται να την ερμηνεύσει. Συναφώς, πρέπει να ληφθούν υπόψη τόσο το γλωσσικό αισθητήριο όσο και το πλαίσιο στο οποίο κατά κανόνα χρησιμοποιείται.

63.      Η λέξη «τοπίο», η οποία περιλαμβάνεται στην έννοια αυτή στο αγγλικό κείμενο («landscape features») (22), φαίνεται ότι, παράλληλα προς τη σημασία της για την τέχνη, έχει μια καθαρά περιγραφική καθώς και γεωγραφική σημασία (23). Νομίζω ότι στην υπό κρίση περίπτωση πρέπει να εξετασθούν και οι δύο τελευταίες κατηγορίες.

ii)    Η περιγραφική έννοια του «τοπίου»

64.      Η περιγραφική έννοια του «τοπίου» δηλώνει απλώς «ένα τμήμα εκτάσεως γης που καθίσταται ορατό από ορισμένο τόπο ή από ορισμένη κατεύθυνση» (24). Ορατά μονοπάτια επί των οποίων υφίστανται δημόσια δικαιώματα διελεύσεως και τα οποία μπορούν να γίνουν αντιληπτά από ένα τόπο με μια ματιά, θα πρέπει, κατά τον ορισμό αυτό, να καλύπτονται από την έννοια του τοπίου.

iii) Η γεωγραφική έννοια του «τοπίου»

–       Τοπογραφικά χαρακτηριστικά

65.      Πάντως, η έννοια «χαρακτηριστικά του τοπίου» στο παράρτημα IV του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 παρουσιάζει σημασιολογικές διαφορές στις διάφορες γλώσσες. Έτσι, στη γαλλική γλώσσα γίνεται λόγος για «particularités topographiques» (25), πράγμα που συνδέεται με την έννοια «τοπίο» από γεωγραφικής απόψεως, κατά μείζονα δε λόγο διότι η τοπογραφία είναι όρος που χρησιμοποιείται στη Γεωγραφία.

66.      Συνδεόμενος στενά με την ελληνική προέλευση της λέξεως «τοπογραφία» (26), ο σύγχρονος επιστημονικός όρος σημαίνει, αφενός, «γνώση τόπου», «περιγραφή τόπου», «γεωδαιτική αποτύπωση». Αφετέρου όμως χρησιμοποιείται και για να δηλώσει τη διαμόρφωση ή τη δομή ενός τόπου. Επομένως, ο όρος «τοπογραφία» αναφέρεται όχι μόνο στην τεχνική γραφικής απεικονίσεως συγκεκριμένης διαμορφώσεως ενός τόπου ή της δομής της γήινης επιφάνειας σε χάρτη, αλλά και στα προς απεικόνιση δεδομένα. Τα δεδομένα αυτά, ή τα τοπογραφικά χαρακτηριστικά μπορούν να οφείλονται τόσο στη φύση όσο και στην ανθρώπινη επέμβαση (27). Στα δεδομένα που δημιουργήθηκαν από ανθρώπινη επέμβαση περιλαμβάνονται, εκτός από διάφορα κτίσματα και υποδομές, και οι δρόμοι (28).

67.      Υπό τις συνθήκες αυτές, ο χαρακτηρισμός των ορατών μονοπατιών δημόσιας χρήσεως ως τοπογραφικών χαρακτηριστικών δεν παρουσιάζει καμία δυσχέρεια.

–       Ο ορισμός της γεωγραφικής έννοιας του τοπίου

68.      Πάντως, η γεωγραφική έννοια του «τοπίου» περιλαμβάνει και τοπογραφικά χαρακτηριστικά. Η έννοια αυτή υποδηλώνει, κατά έναν ορισμό, «ορισμένο τμήμα της γήινης επιφάνειας, το οποίο κατά την εξωτερική του εικόνα και λόγω της επιρροής των βασικών εν προκειμένω γεωγραφικών παραγόντων (περιλαμβανομένης και της ανθρώπινης δραστηριότητας) παρουσιάζει ιδιαίτερα χαρακτηριστικά και διακρίνεται έτσι από τον περιβάλλοντα χώρο» (29). Κατά έναν ευρύτερο ορισμό, ως «τοπίο», από γεωγραφικής απόψεως, νοείται «ένα τμήμα μιας χώρας ή μιας περιφέρειας, με τα ιδιαίτερα τοπογραφικά χαρακτηριστικά του, όπως διαμορφώθηκε ή εξελίχθηκε μέσω (συνήθως φυσικών) διαδικασιών ή άλλων παραγόντων» (30).

69.      Κατά τους ορισμούς αυτούς, ορατά μονοπάτια δημόσιας χρήσεως μπορούν να συνιστούν «χαρακτηριστικά του τοπίου» υπό την έννοια του παραρτήματος IV του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003. Ο πρώτος από τους προπαρατεθέντες ορισμούς, που περιγράφουν την έννοια του τοπίου από γεωγραφικής απόψεως, αναφέρει πράγματι ρητώς ότι το τμήμα της γήινης επιφάνειας μπορεί να επηρεαστεί και από ανθρώπινη δραστηριότητα (όπως η διάνοιξη οδών). Ο δεύτερος ορισμός του τοπίου φαίνεται ότι δεν αποκλείει, τουλάχιστον εντελώς, τέτοιες ανθρώπινες επεμβάσεις, ακόμη και αν εκκινεί από την αφετηρία ότι η οριοθετημένη επιφάνεια επηρεάζεται κυρίως από φυσικούς παράγοντες.

70.      Το συμπέρασμα ότι τα ορατά μονοπάτια δημόσιας χρήσεως καλύπτονται από την έννοια του «τοπίου» ενισχύεται περαιτέρω από το γεγονός ότι οι ανθρώπινες επεμβάσεις στη φύση σε καμία περίπτωση δεν χρειάζεται να χαρακτηρίζονται συστηματικά μόνον ως επιζήμιες, αλλά σαφώς αναγνωρίζονται και ως πολύτιμος παράγων της διαχειρίσεως του περιβάλλοντος, για παράδειγμα στο πλαίσιο της αρχιτεκτονικής του τοπίου και της χωροταξίας. Κατά συνέπεια, σήμερα γίνεται διάκριση μεταξύ «αρχικού φυσικού τοπίου» και «πολιτιστικού τοπίου» που δημιουργήθηκε με ανθρώπινη επέμβαση (31).

71.      Επομένως, κατά τη σημερινή αντίληψη, τα τοπία μπορούν να διαμορφώνονται από φυσικά στοιχεία όπως «δέντρα, θάμνους χαμόδεντρα, φράκτες από φυτά, άνθη, γρασίδι, ύδατα και βράχους», αλλά και από τεχνητά αντικείμενα όπως «γέφυρες, αναβαθμίδες, πλατείες, οδοστρώματα, περίπτερα και φρέατα» (32). Όλα τα ανωτέρω συνηγορούν υπέρ της απόψεως ότι και χαρακτηριστικά τα οποία προέρχονται από ανθρώπινο χέρι, όπως για παράδειγμα μονοπάτια και αγροτικοί δρόμοι που έχουν διανοιγεί πρέπει να θεωρούνται ως τμήμα του τοπίου υπό την ανωτέρω περιγραφείσα γεωγραφική έννοια.

72.      Κατά συνέπεια, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι και τα ορατά μονοπάτια δημόσιας χρήσεως πρέπει να θεωρούνται ως «χαρακτηριστικά του τοπίου» υπό την έννοια του παραρτήματος IV του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003.

 Μέτρα για τη «διατήρηση των χαρακτηριστικών του τοπίου»

73.      Στο μέτρο που επιβάλλεται στους γεωργούς η υποχρέωση συντηρήσεως των ορατών μονοπατιών δημόσιας χρήσεως, το κράτος μέλος εκπληρώνει την υποχρέωση που υπέχει από το παράρτημα IV του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 να μεριμνά ώστε να διατηρούνται και να μην αλλοιώνονται τα χαρακτηριστικά του τοπίου.

74.      Η αγγλική κανονιστική πράξη εφαρμογής σκοπεί, πράγματι, στην εξασφάλιση της συντηρήσεως των εν λόγω μονοπατιών δημόσιας χρήσεως. Περιέχει διατάξεις οι οποίες σκοπό έχουν να παρακινήσουν τους γεωργούς να προστατεύουν τα ορατά μονοπάτια δημόσιας χρήσεως. Αφενός απαγορεύουν στους γεωργούς, επ’ απειλή ποινής, να αλλοιώνουν την επιφάνεια ενός ορατού μονοπατιού, ενός ορατού μονοπατιού για άλογα ή οποιουδήποτε άλλου δημόσιου δρόμου. Αφετέρου, υποχρεώνουν τους γεωργούς, σε περίπτωση παραβάσεως, να αποκαταστήσουν το μονοπάτι ή το μονοπάτι για άλογα στο οποίο προκάλεσαν ζημία, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι καθίσταται ευλόγως δυνατή η άσκηση των δικαιωμάτων διελεύσεως.

75.      Επομένως, τα μέτρα που προβλέπει η αγγλική κανονιστική απόφαση εφαρμογής είναι απολύτως κατάλληλα να διασφαλίσουν τη διατήρηση των χαρακτηριστικών του τοπίου.

 Η συντήρηση των μονοπατιών δημοσίας χρήσεως ως μέτρο για την «εξασφάλιση ελάχιστου επιπέδου συντήρησης» και την «αποφυγή της υποβάθμισης των οικοσυστημάτων» υπό την έννοια του παραρτήματος IV του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003

76.      Το μέτρο αυτό θα πρέπει ταυτοχρόνως να μπορεί να ενταχθεί στον «τομέα» της «συντηρήσεως» υπό την έννοια του παραρτήματος IV του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003. Ο τομέας αυτός περιλαμβάνει τόσο «ένα ελάχιστο επίπεδο συντήρησης» όσο και «την αποφυγή της υποβάθμισης των οικοσυστημάτων».

77.      Αν γίνει δεκτή, όπως υποστηρίζεται εν προκειμένω, μια ευρεία ερμηνεία της έννοιας του όρου «τοπίου», η οποία περιλαμβάνει και δημόσια μονοπάτια ως χαρακτηριστικά του τοπίου, τίποτε δεν εμποδίζει να θεωρηθούν τα μέτρα που σκοπούν στη συντήρησή τους, όπως αυτά που προβλέπει η αγγλική κανονιστική πράξη εφαρμογής, ως «μέτρα για την εξασφάλιση της διατήρησης του τοπίου» υπό την έννοια της εν λόγω διατάξεως.

78.      Ανεξαρτήτως των ανωτέρω, δεν υφίσταται, κατά τη γνώμη μου, καμία αμφιβολία περί του ότι τα μονοπάτια δημόσιας χρήσεως έχουν μεγάλη σημασία για τη διατήρηση οικοτόπων σε αγροτικές περιοχές, κατά μείζονα δε λόγο διότι η σημασία των δικαιωμάτων διελεύσεως για την οικονομική ανάπτυξη είχε ήδη αναγνωρισθεί στα πλαίσια του ρωμαϊκού δικαίου (33). Κατ’ αρχάς, οι δουλείες διελεύσεως καθιστούν δυνατή στους γεωργούς την πρόσβαση στις γεωργικές εκτάσεις που εκμεταλλεύονται.

79.      Περαιτέρω, τα μονοπάτια δημόσιας χρήσεως προάγουν, όπως προκύπτει από τη διάταξη περί παραπομπής (34), την κινητικότητα των κατοίκων των γεωργικών περιοχών καθώς και των επισκεπτών από άλλα τμήματα της χώρας. Όσον αφορά ακριβώς τις ελκυστικές από απόψεως τοπίου περιοχές, τα μονοπάτια προσπελάσεως και περιπάτου μπορούν να βελτιώσουν τις δυνατότητας προσβάσεως του κοινού στη φύση και, επομένως, να παράσχουν την ευκαιρία για ημερήσιες εκδρομές ή εκδρομές μεγαλύτερης διάρκειας, πράγμα το οποίο με τη σειρά του διευκολύνει την ανάπαυση του αγροτικού και του αστικού πληθυσμού (35). Η ψυχαγωγική λειτουργία του περιβάλλοντος, η οποία ενισχύεται με τη διαθεσιμότητα μονοπατιών δημοσίας χρήσεως, συνεπάγεται οικονομικά πλεονεκτήματα για τον αγροτικό πληθυσμό, του οποίου η διαβίωση συχνά εξαρτάται από τον τουρισμό, διότι αυτός δημιουργεί ένα σημαντικό παράγοντα αναβαθμίσεως της περιοχής.

80.      Τα μονοπάτια δημόσιας χρήσεως σκοπούν ταυτοχρόνως στην προστασία του περιβάλλοντος, καθόσον σηματοδοτούν τους δρόμους περιπάτου για τους επισκέπτες που είναι ασφαλείς για την πανίδα και τη χλωρίδα και, με τον τρόπο αυτόν, εξασφαλίζουν τον περιορισμό των προκαλούμενων από τον άνθρωπο ζημιών στο περιβάλλον. Επομένως, συμβάλλουν στη διατήρηση οικοτόπων για την πανίδα και τη χλωρίδα. Ταυτοχρόνως διασφαλίζεται ότι οι περιπατητές και οι πεζοπόροι εξερευνητές παραμένουν στα ειδικά σχεδιασμένα μονοπάτια και δεν πατούν χωρίς άδεια τους γειτονικούς αγρούς που χρησιμοποιούνται ενδεχομένως για γεωργικούς σκοπούς προκαλώντας ζημίες στην οικεία καλλιέργεια.

81.      Συναφώς υφίσταται πραγματικό δημόσιο συμφέρον για την τακτική συντήρηση των μονοπατιών δημόσιας χρήσεως και για την προστασία τους από την υποβάθμιση. Επειδή η υποχρέωση συντηρήσεως ορατών μονοπατιών δημόσιας χρήσεως εξυπηρετεί τον σκοπό αυτόν, μπορεί να χαρακτηρισθεί επίσης ως μέτρο προς «αποφυγή της υποβάθμισης των οικοσυστημάτων» υπό την έννοια του παραρτήματος IV του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003.

3.      Συμπεράσματα

82.      Συνοψίζοντας, διαπιστώνεται ότι το άρθρο 5, παράγραφος 1, και το παράρτημα IV του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 παρέχουν στα κράτη μέλη ευρέα περιθώρια διακριτικής ευχέρειας κατά τον καθορισμό των στοιχειωδών απαιτήσεων για την καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση της γης (36).

83.      Στις στοιχειώδεις προϋποθέσεις υπό την έννοια της διατάξεως αυτής ανήκουν και εκείνες που εξυπηρετούν πρωτίστως σκοπό περιβαλλοντικής πολιτικής. Στην εν λόγω κατηγορία στοιχειωδών απαιτήσεων μπορεί να ενταχθεί η συντήρηση των ορατών μονοπατιών δημόσιας χρήσεως, κατά μείζονα λόγο διότι, κατ’ αρχάς, από το παράρτημα IV προκύπτει ότι οι προδιαγραφές που θέτει περιλαμβάνουν τη μη εξαφάνιση, δηλαδή τη διατήρηση των χαρακτηριστικών του τοπίου. Τα δημόσια μονοπάτια συνιστούν, όπως ήδη καταδείχθηκε, χαρακτηριστικά του τοπίου υπό την έννοια της εν λόγω διατάξεως (37).

84.      Περαιτέρω, μια κανονιστική υποχρέωση, όπως αυτή που προβλέπει η αγγλική κανονιστική πράξη εφαρμογής, εξασφαλίζει ένα ελάχιστο επίπεδο συντηρήσεως υπό την έννοια του παραρτήματος IV, διότι, αφενός, εξασφαλίζει ένα ελάχιστο επίπεδο συντηρήσεως όσον αφορά τα τοπία και, αφετέρου, αποτρέπει την υποβάθμιση των οικοσυστημάτων (38).

85.      Η συντήρηση των μονοπατιών δημόσιας χρήσεως ως στοιχειώδης απαίτηση που έχει καθοριστεί σε περιφερειακό επίπεδο υπό την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 συνάδει, επομένως, με το πλαίσιο που θέτει το παράρτημα IV. Άλλωστε, δεν υπάρχουν ενδείξεις για το ότι το μέτρο αυτό είναι καθαυτό δυσανάλογο προς τον επιδιωκόμενο σκοπό της διατηρήσεως όλων των γεωργικών εκτάσεων σε καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση. Η εφαρμογή «αναλογικών, αντικειμενικών και προοδευτικών κριτηρίων», όπως ορίζει η δεύτερη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003, αφορά την απόφαση που πρέπει να λάβει το κράτος μέλος στη μεμονωμένη περίπτωση σχετικά με την ανάκληση της άμεσης ενισχύσεως, ως προς τη νομιμότητα της οποίας θα πρέπει, εφόσον καταστεί αναγκαίο, να αποφανθεί το αρμόδιο εθνικό δικαστήριο. Τέλος, επισημαίνεται ότι, σύμφωνα με τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού αυτού, η ως άνω ανάκληση επιβάλλεται με την επιφύλαξη κυρώσεων βάσει άλλων διατάξεων του εθνικού ή του κοινοτικού δικαίου.

86.      Υπό το πρίσμα αυτό, η αγγλική κανονιστική πράξη εφαρμογής βρίσκεται εντός του ρυθμιστικού πλαισίου που θέτει ο κανονισμός (ΕΚ) 1782/2003.

87.      Για τον λόγο αυτόν, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι ένα κράτος μέλος μπορεί να περιλάβει στις προδιαγραφές του των ορθών γεωργικών και περιβαλλοντικών συνθηκών κατά την έννοια του άρθρου 5 και του παραρτήματος IV του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 απαιτήσεις για τη συντήρηση των ορατών μονοπατιών δημόσιας χρήσεως.

 Β –        Επί του δευτέρου ερωτήματος

88.      Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο θέλει, κατ’ ουσίαν, να πληροφορηθεί αν αντιβαίνει προς την κατά το κοινοτικό δίκαιο γενική απαγόρευση των διακρίσεων η αποκλίνουσα κατά περιφέρειες εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου εντός κράτους μέλους, στο πλαίσιο της οποίας –εφόσον οι εθνικές διατάξεις συνταγματικού δικαίου ορίζουν ότι διάφορες περιφερειακές αρχές έχουν νομοθετική αρμοδιότητα σε σχέση με διάφορα συστατικά μέρη του κράτους μέλους αυτού– προβλέπονται, στα συστατικά μέρη κράτους μέλους, διαφορετικές προδιαγραφές όσον αφορά τις ορθές γεωργικές και περιβαλλοντικές συνθήκες κατά την έννοια του άρθρου 5 και του παραρτήματος IV του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003.

1.      Επί της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου στα πλαίσιο αποκεντρωτικού συστήματος

89.      Πριν εξετάσω την προβαλλόμενη από τον αιτούντα της κύριας δίκης παραβίαση της προβλεπόμενης από το κοινοτικό δίκαιο γενικής απαγορεύσεως των διακρίσεων, θεωρώ αναγκαίο να επισημάνω ότι το κοινοτικό δίκαιο δεν απαγορεύει την εφαρμογή του στο πλαίσιο αποκεντρωτικού συστήματος σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο. Τούτο εξηγείται, αφενός, από τις ανάγκες της ΚΓΠ για αποκεντρωμένη και διαφοροποιημένη εφαρμογή, αλλά και από τη συνταγματική αυτονομία την οποία απολαμβάνουν τα κράτη μέλη κατά την κατανομή των εσωτερικών τους αρμοδιοτήτων και την οποία αναγνωρίζει η νομολογία του Δικαστηρίου.

 Η αποκεντρωμένη και διαφοροποιημένη θέσπιση κανόνων δικαίου στο πλαίσιο της ΚΓΠ

90.      Στις κατευθυντήριες γραμμές της αναθεωρήσεως της ΚΓΠ που εισήγαγε το Πρόγραμμα Δράσης 2000 ανήκει η αποκέντρωση των αρμοδιοτήτων από την Κοινότητα σε περιφερειακό επίπεδο και ο ευέλικτος προγραμματισμός χάρη σε μία ευρεία επιλογή μέτρων, τα οποία μπορούν να εφαρμοσθούν στο εσωτερικό δίκαιο ανάλογα με τις ειδικές ανάγκες των κρατών μελών (39). Με άλλα λόγια, αποκέντρωση και διαφοροποίηση συνιστούν στο εξής τα κύρια στοιχεία της ΚΓΠ (40).

91.      Ο κανονισμός (ΕΚ) 1782/2003 θέτει σε εφαρμογή τη νέα αυτή πολιτική αντίληψη, καθόσον εξουσιοδοτεί ρητώς τα κράτη μέλη, σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 1, να καθορίζουν στοιχειώδεις απαιτήσεις «σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο». Τούτο υποδηλώνει ότι ο κοινοτικός νομοθέτης δεν θεωρεί αναγκαία την ενιαία ρυθμιστική προσέγγιση εντός κάθε κράτους μέλους, αλλά μάλλον είχε την πρόθεση να παράσχει σε κάθε κράτος μέλος την επιλογή του κατάλληλου ρυθμιστικού επιπέδου εντός του οικείου πολιτικού συστήματος.

92.      Στο αποκεντρωτικό σύστημα που προβλέπει η γεωργική νομοθεσία λαμβάνεται υπόψη το γεγονός ότι είναι απολύτως επιβεβλημένο να γίνονται διαφοροποιήσεις ανάλογα με τις περιοχές. Πράγματι, το άρθρο 33, παράγραφος 2, στοιχείο α΄, ΕΚ επιτάσσει ακριβώς, κατά την εκπόνηση της ΚΓΠ και των ειδικών μεθόδων που συνεπάγεται η εφαρμογή της, να λαμβάνονται υπόψη οι διαρθρωτικές και φυσικές ανισότητες μεταξύ των διαφόρων γεωργικών περιοχών. Τα περιθώρια διακριτικής ευχέρειας που ο κανονισμός (ΕΚ) 1782/2003 παρέχει στους εθνικούς και περιφερειακούς φορείς λήψεως αποφάσεων κατά την εφαρμογή του συμβάλλουν επιπροσθέτως στη διαφοροποίηση ανάλογα με τις ανάγκες κάθε περιοχής (41).

93.      Περαιτέρω σκέψεις, όπως για παράδειγμα η μεγαλύτερη εγγύτητα των εθνικών, περιφερειακών και τοπικών φορέων λήψεως αποφάσεων στις υποθέσεις και στους πολίτες (42), η απλοποίηση του δικαίου καθώς και η αποσυμφόρηση των διοικητικών αρχών συνηγορούν υπέρ της εφαρμογής του αποκεντρωτικού συστήματος στη γεωργική νομοθεσία, στο μέτρο που διατηρούνται πάντοτε οι κοινοτικοί σκοποί στο πλαίσιο της ΚΓΠ.

94.      Η εφαρμογή του αποκεντρωτικού συστήματος στο πλαίσιο της γεωργικής νομοθεσίας λαμβάνει υπόψη, πράγμα που δεν είναι αμελητέο, την ενίσχυση της σημασίας των περιφερειών εντός της Ευρωπαϊκής Ενώσεως, η οποία βρίσκει έκφραση, για παράδειγμα, στην κατοχύρωση της αρχής της επικουρικότητας στη Συνθήκη του Μάαστριχτ, στη δημιουργία της Επιτροπής των Περιφερειών, στην ευθύνη των Περιφερειών για την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου και στη δυνατότητα εκπροσωπήσεως στο Συμβούλιο κατά το άρθρο 203 ΕΚ. Λαμβάνει, επιπλέον, υπόψη τις σύγχρονες τάσεις αποκεντρώσεως στα κράτη μέλη, όπως για παράδειγμα στην περίπτωση του Ηνωμένου Βασιλείου, που υιοθετούν σε μεγάλο βαθμό πανομοιότυπη πολιτική προσέγγιση (43), πράγμα που υποδηλώνει σύγκλιση όσον αφορά τις εξελίξεις σε κοινοτικό επίπεδο καθώς και στο επίπεδο των κρατών μελών (44).

 Η αυτονομία των κρατών μελών κατά την κατανομή των εθνικών αρμοδιοτήτων

95.      Η αποκεντρωμένη εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου συνάδει, τέλος, προς την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου (45), κατά την οποία τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να κατανέμουν, όπως εκείνα κρίνουν, τις αρμοδιότητες σε εθνικό επίπεδο, περιλαμβανομένων και των νομοθετικών, και να εφαρμόζουν τις πράξεις του κοινοτικού δικαίου που δεν είναι άμεσα εφαρμοστέες με μέτρα που θεσπίζουν οι περιφερειακές ή τοπικές αρχές, στο μέτρο που η εν λόγω κατανομή αρμοδιοτήτων καθιστά δυνατή την νομότυπη εφαρμογή των οικείων πράξεων του κοινοτικού δικαίου. Επομένως, το ερώτημα ποια αρχή εντός των κρατών μελών μεταφέρει στο εσωτερικό δίκαιο μια οδηγία δεν ρυθμίζεται κατά το κοινοτικό δίκαιο αλλά κατά τις εκάστοτε εθνικές διατάξεις περί αρμοδιοτήτων (46).

96.      Η άλλη όψη της εν λόγω ουδετερότητας της κοινοτικής έννομης τάξεως έναντι της οργανωτικής δομής των κρατών μελών έγκειται όμως στο ότι, στον βαθμό κατά τον οποίο ένα κράτος μέλος μπορεί να κατανέμει τις εθνικές αρμοδιότητες όπως κρίνει σκόπιμο και όπως επιτάσσει η συνταγματική τάξη του, απαγορεύεται και να επικαλείται εσωτερικές διατάξεις προκειμένου να απαλλαγεί των κοινοτικών του υποχρεώσεων (47).

97.      Η Συνθήκη προβλέπει μεν ένα σύστημα αποκεντρωμένης μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο ή εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου στο άρθρο 249, τρίτο εδάφιο, ΕΚ μόνο για τη νομική μορφή της οδηγίας, πλην όμως το σύστημα αυτό ισχύει και στην περίπτωση της μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο ή της εφαρμογής άλλων πράξεων του κοινοτικού δικαίου, όπως για παράδειγμα ενός κανονισμού ο οποίος χρήζει εξειδικεύσεως με εθνικές πράξεις θεσπίσεως κανόνων δικαίου (48). Ο κανονισμός (ΕΚ) 1782/2003 πρέπει, όπως διαπιστώθηκε (49), να καταταγεί στην εν λόγω κατηγορία πράξεων του κοινοτικού δικαίου.

98.      Επομένως, δεν αντιβαίνει προς το κοινοτικό δίκαιο το γεγονός ότι οι εθνικές συνταγματικές διατάξεις κράτους μέλους προβλέπουν ότι διάφορα περιφερειακά διοικητικά όργανα έχουν κανονιστικές αρμοδιότητες για διάφορα συστατικά μέρη του κράτους μέλους και το ότι οι αρχές αυτές, δυνάμει εξουσιών θεσπίσεως κανόνων δικαίου που τους απονεμήθηκαν, καθορίζουν οι ίδιες τις προδιαγραφές για τις ορθές γεωργικές και περιβαλλοντικές συνθήκες σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 1, και το παράρτημα IV του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003.

2.      Επί της αιτιάσεως περί παραβιάσεως της απαγορεύσεως των διακρίσεων

99.      Η αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων στο άρθρο 34, παράγραφος 2, ΕΚ, την οποία προδήλως επικαλείται ο αιτών της κύριας δίκης (50), είναι ειδική έκφανση της γενικής αρχής της ισότητας, η οποία ανήκει στις θεμελιώδεις αρχές του κοινοτικού δικαίου και απαιτεί να μην αντιμετωπίζονται κατά διαφορετικό τρόπο όμοιες καταστάσεις ούτε καθ’ όμοιο τρόπο διαφορετικές καταστάσεις, εκτός και αν μια τέτοιου είδους μεταχείριση δικαιολογείται αντικειμενικώς (51).

100. Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, τα κράτη μέλη οφείλουν να τηρούν την αρχή που κατοχυρώθηκε στο άρθρο 34, παράγραφος 2, ΕΚ όταν θέτουν σε εφαρμογή κοινοτικές ρυθμίσεις οι οποίες τους αφήνουν την επιλογή μεταξύ πλειόνων τρόπων εφαρμογής ή εναλλακτικών λύσεων (52). Kατά συνέπεια, η απαγόρευση των διακρίσεων ως αντικειμενικός κανόνας δικαίου δεν ισχύει μόνο για τον κοινοτικό νομοθέτη στον οποίο απευθύνεται πρωτίστως, αλλά και για τα κράτη μέλη, καθόσον αυτά ενεργούν δυνάμει ή κατ’ εφαρμογή ενός κοινοτικού κανονισμού, για παράδειγμα βάσει εξουσίας που τους έχει παρασχεθεί (53).

101. Η δυνατότητα εφαρμογής της προβλεπόμενης από το κοινοτικό δίκαιο απαγορεύσεως των διακρίσεων προϋποθέτει, κατ’ αρχάς, από νομικής απόψεως, την ύπαρξη διαφορετικής μεταχειρίσεως, οπότε ανακύπτει εν προκειμένω το ερώτημα του σχετικού πλαισίου αναφοράς. Το εν λόγω πλαίσιο αναφοράς καταλαμβάνει, μεταξύ άλλων, τον κύκλο των προσώπων τα οποία μπορούν να περιληφθούν στη σύγκριση (54).

 Το κρίσιμο πλαίσιο αναφοράς για την εκτίμηση διαφορετικής μεταχειρίσεως

i)      Η mutatis mutandis εφαρμογή των κριτηρίων για τον καθορισμό του επιλεκτικού χαρακτήρα στο δίκαιο των ενισχύσεων

102. Όπως ορθώς εκθέτει η Γερμανική Κυβέρνηση, το πλαίσιο αναφοράς για την εκτίμηση διαφορετικής μεταχειρίσεως στη συγκεκριμένη περίπτωση δεν χρειάζεται να οριοθετηθεί οπωσδήποτε από τα σύνορα του κράτους μέλους, αλλά μπορεί να περιοριστεί σε ένα τμήμα της εν λόγω επικράτειας.

103. Στη διαπίστωση αυτή έχει προβεί το Δικαστήριο για τον τομέα του δικαίου των κρατικών ενισχύσεων και μάλιστα με την απόφαση στην υπόθεση Πορτογαλία κατά Επιτροπής (55), η οποία αφορούσε το ζήτημα αν μειώσεις φορολογικών συντελεστών που περιορίζονταν σε ορισμένη περιφέρεια έπρεπε να θεωρηθούν ως κρατικές ενισχύσεις «που μεταχειρίζονται ευνοϊκώς ορισμένες επιχειρήσεις ή ορισμένους κλάδους παραγωγής», υπό την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ, δηλαδή ενισχύσεις επιλεκτικής εφαρμογής.

104. Όπως διευκρίνισε το Δικαστήριο, όσον αφορά την εκτίμηση της προϋποθέσεως του επιλεκτικού χαρακτήρα, ο οποίος αποτελεί συστατικό στοιχείο της έννοιας της κρατικής ενισχύσεως, το άρθρο 87, παράγραφος 1, ΕΚ επιτάσσει να εξακριβώνεται αν, στο πλαίσιο ενός δεδομένου νομικού καθεστώτος, ένα κρατικό μέτρο είναι ικανό να ευνοήσει «ορισμένες επιχειρήσεις ή ορισμένους κλάδους παραγωγής» έναντι άλλων που τελούν, από πλευράς του σκοπού που επιδιώκεται με το οικείο μέτρο, σε παρεμφερή πραγματική και νομική κατάσταση (56). Κατά το Δικαστήριο, η ίδια ανάλυση επιβάλλεται και όταν πρόκειται για μέτρο που έχει θεσπιστεί όχι από τον εθνικό νομοθέτη, αλλά από περιφερειακή αρχή, καθόσον ένα μέτρο θεσπιζόμενο από οργανισμό τοπικής αυτοδιοικήσεως και όχι από την κεντρική κυβέρνηση μπορεί να αποτελεί ενίσχυση εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ (57).

105. Το Δικαστήριο έχει εξετάσει αν μια περιφερειακή αρχή τελεί υπό νομικό και πραγματικό καθεστώς που να της παρέχει επαρκή αυτονομία έναντι της κεντρικής κυβερνήσεως κράτους μέλους, ώστε, με τα μέτρα που θεσπίζει, να είναι αυτή η αρχή, και όχι η κεντρική κυβέρνηση, εκείνη που διαδραματίζει ουσιώδη ρόλο κατά τον καθορισμό του πολιτικού και οικονομικού περιβάλλοντος εντός του οποίου λειτουργούν οι επιχειρήσεις (58). Στην περίπτωση αυτή, το έδαφος που υπάγεται στη δικαιοδοσία της θεσπίζουσας το μέτρο περιφερειακής αρχής, και όχι το εθνικό έδαφος στο σύνολό του, είναι εκείνο που αποτελεί το κατάλληλο πλαίσιο προκειμένου να εξεταστεί αν το μέτρο που θεσπίσθηκε από την εν λόγω περιφερειακή αρχή ευνοεί ορισμένες επιχειρήσεις σε σχέση προς άλλες οι οποίες τελούν, από πλευράς του σκοπού που επιδιώκεται με το επίμαχο μέτρο ή νομικό καθεστώς, σε παρεμφερή πραγματική και νομική κατάσταση (59).

106. Νομίζω ότι είναι εύλογη η υιοθέτηση της προσεγγίσεως αυτής στην παρούσα περίπτωση, διότι τα κριτήρια που εφαρμόζει το Δικαστήριο βοηθούν στην εκτίμηση της υπάρξεως μιας καταστάσεως η οποία, ανεξαρτήτως της σχετικής με τον τομέα ειδικής ορολογίας –στην περίπτωση του δικαίου των κρατικών ενισχύσεων της καλούμενης επιλεκτικότητας–, σε τελική ανάλυση συνιστά διαφορετική μεταχείριση επιχειρηματιών.

107. Αν η εν λόγω προσέγγιση εφαρμοστεί mutatis mutandis στην παρούσα περίπτωση, τότε θα πρέπει το κρίσιμο πλαίσιο αναφοράς για την εκτίμηση του κατά πόσον η επίμαχη ρύθμιση εισάγει δυσμενείς διακρίσεις να περιορίζεται στο εκάστοτε συστατικό μέρος ενός κράτους μέλους, του οποίου τα διοικητικά όργανα διαθέτουν ίδιες εξουσίες θεσπίσεως κανόνων δικαίου, δυνάμει των ισχυουσών συνταγματικών διατάξεων.

108. Στη συγκεκριμένη περίπτωση, το πλαίσιο αναφοράς θα έπρεπε να οριστεί στην Αγγλία ως συστατικό μέρος του Ηνωμένου Βασιλείου, κατά μείζονα λόγο διότι η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, όπως αναφέρθηκε στην αρχή των παρουσών προτάσεων (60), στους αποκεντρωμένους τομείς ενεργεί γενικώς, σύμφωνα με τις διατάξεις περί αποκεντρώσεως και το «Memorandum of Understanding» (υπόμνημα κατανόησης όσον αφορά την αποκέντρωση), μόνο για την Αγγλία. Σύμφωνα με τις εθνικές διατάξεις, είναι αρμόδια για τον καθορισμό των στοιχειωδών απαιτήσεων για τις ορθές γεωργικές και περιβαλλοντικές συνθήκες κατ’ εφαρμογή του άρθρου 5 του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003. Συναφώς ασκεί κατά κάποιον τρόπο στον τομέα της γεωργίας τις εξουσίες μιας περιφερειακής κυβερνήσεως, κατά τρόπο πανομοιότυπο προς αυτόν των άλλων περιφερειακών κυβερνήσεων σε άλλα συστατικά μέρη του Ηνωμένου Βασιλείου.

ii)    Ο εντοπισμός της πηγής της δυσμενούς διακρίσεως

109. Σε ειδικές περιπτώσεις δυσμενών διακρίσεων το Δικαστήριο υιοθετεί, προκειμένου να καθορίσει το κρίσιμο πλαίσιο αναφοράς, προσέγγιση στηριζόμενη κατ’ ουσίαν στις ίδιες σκέψεις, εστιάζοντας στην πηγή της δυσμενούς διακρίσεως. Κατά συνέπεια, η δυσμενής διάκριση αποκλείεται εάν οι διαπιστωθείσες διαφορές, από τις οποίες απορρέει διαφορετική μεταχείριση, δεν ανάγονται σε μία και την αυτή πηγή. Κατά το Δικαστήριο, στην περίπτωση αυτή λείπει το όργανο ή ο φορέας που είναι υπεύθυνος για την ανισότητα και ο οποίος θα μπορούσε να αποκαταστήσει ενδεχομένως την ίση μεταχείριση (61).

110. Η προσέγγιση αυτή υιοθετήθηκε κυρίως σε περιπτώσεις κατά τις οποίες οι ιδιώτες επικαλέστηκαν την κατοχυρωμένη με το άρθρο 141 ΕΚ αρχή της ισότητας των αμοιβών μεταξύ ανδρών και γυναικών. Πράγματι, με την απόφαση Allonby (62), το Δικαστήριο δεν δέχθηκε ότι υφίστατο παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων στην περίπτωση κατά την οποία μια γυναίκα εκπαιδευτικός ζήτησε από τον εργοδότη της, ένα πρακτορείο το οποίο παρείχε υπηρεσίες για ένα κολέγιο, την ίδια αμοιβή την οποία ελάμβαναν οι άνδρες εργαζόμενοι στο κολέγιο αυτό. Το Δικαστήριο στήριξε την απόφασή του στο γεγονός ότι το πρακτορείο, ως μεσολαβήτρια επιχείρηση, δεν αποτελούσε ενιαίο φορέα με τον πραγματικό εργοδότη, δηλαδή το κολέγιο. Οι αμοιβές για τις παρασχεθείσες υπηρεσίες δεν προέρχονταν, κατά συνέπεια, από την ίδια οικονομική πηγή (63). Επειδή οι διαφορές ως προς την αμοιβή δεν είχαν την ίδια προέλευση, δεν ήταν δυνατή η επίκληση του άρθρου 141 ΕΚ.

111. Πάντως, νομίζω ότι η προσέγγιση αυτή μπορεί να υιοθετηθεί και στην περίπτωση της μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο ή της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου στα κράτη μέλη, την οποία αφορά η παρούσα υπόθεση, διότι στηρίζεται στη βασική σκέψη ότι απλές καταστάσεις ανισότητας και μόνο δεν μπορούν να θεμελιώσουν αιτίαση περί δυσμενούς διακρίσεως. Αντιθέτως, η δυσμενής διάκριση προϋποθέτει εννοιολογικά ότι η ανισότητα μπορεί να καταλογιστεί σε ένα και τον αυτό φορέα (64). Εξ αυτού έπεται κατ’ ανάγκη ότι ως πηγή δυσμενούς διακρίσεως μπορεί, κατ’ αρχήν, να θεωρηθεί μόνον ο εκάστοτε φορέας εξουσίας (65), ο οποίος, στο πλαίσιο της εδαφικής του αρμοδιότητας, θεσπίζει μέτρα μεταφοράς ή εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου που ισχύουν για τους υποκείμενους στη δικαιοδοσία του. Ενδεχόμενες διαφορές στη μεταχείριση μεταξύ των αποδεκτών συγκεκριμένης εθνικής ρυθμίσεως μπορούν να αποδοθούν μόνο στον εν λόγω φορέα εξουσίας καθώς και να αρθούν από αυτόν.

112. Για τον λόγο αυτόν, οι αποκλίσεις μεταξύ των διαφόρων εθνικών διατάξεων δεν συνιστούν δυσμενείς διακρίσεις, καθόσον δεν μπορούν να αποδοθούν στη συμπεριφορά του ίδιου φορέα δημόσιας εξουσίας (66). Αντιθέτως, οι φορείς αυτοί είναι ελεύθεροι να θεσπίζουν κανόνες δικαίου στους τομείς που υπόκεινται στη δικαιοδοσία τους, οπότε η διαφορετική ρύθμιση ενός ζητήματος σε δύο διαφορετικά κράτη μέλη δεν μπορεί, αφεαυτής, να συνιστά παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων.

113. Η νομολογία του Δικαστηρίου έχει προ πολλού αναγνωρίσει το γεγονός αυτό (67). Πράγματι, το Δικαστήριο διευκρίνισε, για πρώτη φορά με την απόφαση Van Dam en Zonen κ.λπ. (68), ότι μόνη η εφαρμογή των εθνικών διατάξεων δεν μπορεί να θεωρηθεί ως παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων, διότι ορισμένα κράτη μέλη υποτίθεται ότι εφαρμόζουν λιγότερο αυστηρές διατάξεις.

114. Τούτο είναι απολύτως σαφές, εφόσον η αντίθετη ερμηνεία θα κατέληγε σε περιορισμό της διακριτικής ευχέρειας των κρατών μελών κατά την άσκηση της νομοθετικής λειτουργίας, ο οποίος δύσκολα θα μπορούσε να δικαιολογηθεί.

115. Το ίδιο θα πρέπει να ισχύει όταν οι εθνικές συνταγματικές διατάξεις κράτους μέλους προβλέπουν ότι διάφορες περιφερειακές διοικητικές αρχές διαθέτουν εξουσία θεσπίσεως κανόνων δικαίου για διάφορα συστατικά μέρη του κράτους μέλους (69), κατά μείζονα δε λόγο διότι το κοινοτικό δίκαιο, όπως προεκτέθηκε, όχι μόνο δεν απαγορεύει την αποκεντρωμένη μεταφορά ή εφαρμογή του σε περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο (70), αλλά, στην περίπτωση του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003, την επιτάσσει προς τον σκοπό διαφοροποιημένης εφαρμογής της ΚΓΠ(71). Επομένως, στην περίπτωση αυτή, μόνον ο φορέας δημόσιας εξουσίας στο οικείο τμήμα του κράτους μπορεί να αποτελεί την πηγή ενδεχόμενης άνισης μεταχειρίσεως.

 Συμπεράσματα

116. Επομένως, η προσέγγιση αυτή οδηγεί στο συμπέρασμα ότι εν προκειμένω το κρίσιμο πλαίσιο αναφοράς πρέπει να περιοριστεί στην Αγγλία ως συστατικό μέρος του Ηνωμένου Βασιλείου. Για μια περίπτωση όπως η παρούσα, τούτο σημαίνει ότι, στα κατ’ ιδίαν συστατικά μέρη του Ηνωμένου Βασιλείου, ενδέχεται να υπάρχουν καταστάσεις ανισότητας, πλην όμως αυτές δεν ανάγονται σε άνιση μεταχείριση δυνάμενη να καταλογιστεί σε κοινό φορέα δημόσιας εξουσίας, οπότε ελλείπει μια καθοριστικής σημασίας προϋπόθεση για την εφαρμογή της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων κατά το άρθρο 34, παράγραφος 2, ΕΚ.

117. Κατά συνέπεια, ο αποδέκτης εκτελεστικού μέτρου που θέσπισε περιφερειακός φορέας δημόσιας εξουσίας υπό συνθήκες όπως αυτές της διαφοράς της κύριας δίκης δεν μπορεί να επικαλεστεί παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων του άρθρου 34, παράγραφος 2, ΕΚ, διότι σε κατ’ ιδίαν συστατικά μέρη του κράτους μέλους υποτίθεται ότι εφαρμόζονται λιγότερο αυστηρές διατάξεις.

118. Υπό το πρίσμα του συνόλου των ανωτέρω σκέψεων, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι δεν συνιστά ανεπίτρεπτη δυσμενή διάκριση το γεγονός ότι στα συστατικά μέρη κράτους μέλους –στο μέτρο που οι εθνικές συνταγματικές διατάξεις προβλέπουν ότι τα διάφορα περιφερειακά διοικητικά όργανα έχουν κανονιστικές αρμοδιότητες για διάφορα συστατικά μέρη του κράτους μέλους– ισχύουν διαφορετικές προδιαγραφές για τις ορθές γεωργικές και περιβαλλοντικές συνθήκες σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 1, και το παράρτημα IV του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003.

VIII – Πρόταση

119. Λαμβανομένων υπόψη των προηγουμένων σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα του High Court of Justice of England and Wales ως εξής:

«1)      Ένα κράτος μέλος μπορεί να περιλάβει στις προδιαγραφές του των ορθών γεωργικών και περιβαλλοντικών συνθηκών κατά την έννοια του άρθρου 5 και του παραρτήματος IV του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 απαιτήσεις για τη συντήρηση των ορατών μονοπατιών δημοσίας χρήσεως.

2)      Δεν συνιστά ανεπίτρεπτη δυσμενή διάκριση το γεγονός ότι στα συστατικά μέρη κράτους μέλους –στο μέτρο που οι εθνικές συνταγματικές διατάξεις προβλέπουν ότι τα διάφορα περιφερειακά διοικητικά όργανα έχουν κανονιστικές αρμοδιότητες για διάφορα συστατικά μέρη του κράτους μέλους– ισχύουν διαφορετικές προδιαγραφές για τις ορθές γεωργικές και περιβαλλοντικές συνθήκες σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 1, και το παράρτημα IV του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003.»

1 – Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γερμανική.

2 – Κανονισμός της 29ης Σεπτεμβρίου 2003, για τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης στα πλαίσια της κοινής γεωργικής πολιτικής και για τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς και για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΟΚ) 2019/93, (ΕΚ) 1452/2001, (ΕΚ) 1453/2001, (ΕΚ) 1454/2001, (ΕΚ) 1868/94, (ΕΚ) 1251/1999, (ΕΚ) 1254/1999, (ΕΚ) 1673/2000, (ΕΟΚ) 2358/71 και (ΕΚ) 2529/2001 (ΕΕ L 270, σ. 1).

3 – Βλ. σημείο 49 του δικογράφου του αιτούντος.

4 – Ο Schwartz, W., KommentarzuEU- undEG-Vertrag (επιμέλεια Heinz Mayer), άρθρο 32, σημείο 6, σ. 17, διευκρινίζει ότι η ένταξη του γεωργικού τομέα στην Κοινή Αγορά υπήρξε αρχικώς αντικείμενο έντονων αμφισβητήσεων για πολιτικούς και στρατιωτικούς λόγους. Στο πλαίσιο αυτό, είναι δύσκολο να εκτιμηθεί αρκούντως η σημασία της αποφάσεως των ιδρυτικών κρατών της ΕΟΚ να κοινοτικοποιήσουν και τον γεωργικό τομέα. Μετά τις τραυματικές εμπειρίες των δύο παγκοσμίων πολέμων και τα έτη λιμού που ακολούθησαν αποτελεί ένα διαρκές ειρηνευτικό μέτρο της ίδιας σημασίας με την ένωση των εθνικών βιομηχανιών άνθρακα και χάλυβα στην ίδια την ΕΚΑΧ. Οι Priebe, R., Mögele, R., Agrarrecht, M. Dauses (επιμέλεια), HandbuchdesEU-Wirtschaftsrechts, Band 1, τμήμα G, σημείο 2, σ. 3, διευκρινίζουν ότι η παρούσα κατάσταση της ευρωπαϊκής γεωργικής πολιτικής μπορεί να γίνει κατανοητή μόνον αν ληφθεί υπόψη η κατάσταση που επικρατούσε κατά την ίδρυση της Κοινότητας. Η γεωργία στην Ευρώπη κατά το τέλος της δεκαετίας του 1950 χαρακτηριζόταν σε μεγάλο βαθμό από τον σκοπό της ασφάλειας του επισιτιστικού εφοδιασμού καθώς και από σχετική υστέρηση όσον αφορά την ανάπτυξη και τα έσοδα έναντι άλλων κλάδων της οικονομίας.

5 – Κατά τον Heuser, I., «Bodenschutz als Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik», JahrbuchdesAgrarrechts (επιμέλεια C. Calliess κ.λπ.), Kολωνία 2006, σ. 187, η γεωργία εξακολουθεί και σήμερα να χαρακτηρίζεται από το γεγονός ότι η τεχνική πρόοδος, οι εντατικές μέθοδοι παραγωγής καθώς και η συνδεόμενη με τα ανωτέρω δημιουργία πλεονασμάτων συνεπάγονται αυξημένη επιβάρυνση του περιβάλλοντος.

6 – Βλ. τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 26ης Μαρτίου 1999 στο Βερολίνο για το περιεχόμενο της μεταρρυθμίσεως της ΚΓΠ. Αναφέρονται συναφώς τα εξής: «Οι νέες μεταρρυθμίσεις θα στηρίξουν την ανάπτυξη ενός πραγματικά πολύμορφου, αειφόρου και ανταγωνιστικού γεωργικού τομέα, ενώ συγχρόνως θα συμβάλουν στην εξασφάλιση του μέλλοντος των πιο ευαίσθητων αγροτικών περιοχών. Αναγνωρίζουν ότι η γεωργία πρέπει να διαδραματίσει κεντρικό ρόλο στην προστασία της υπαίθρου και του φυσικού χώρου και να συμβάλει ουσιαστικά στην ανάπτυξη της ζωτικότητας του αγροτικού κόσμου. Επίσης αποσκοπούν να ανταποκριθούν στις ανησυχίες των καταναλωτών όσον αφορά την ασφάλεια και την ποιότητα των τροφίμων, την προστασία του περιβάλλοντος καθώς και την καλή μεταχείριση των ζώων».

7 – Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, της 10ης Ιουλίου 2002, COM(2002) 394 τελικό, σ. 22.

8 – Κανονισμός (ΕΚ) 1259/1999, της 17ης Μαΐου 1999, σχετικά με τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης στα πλαίσια της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ L 160, σ. 113).

9 – Το άρθρο 3 του κανονισμού (ΕΚ) 1259/1999, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ανάγκες προστασίας του περιβάλλοντος», προβλέπει στην παράγραφο 1 τα εξής: «Σε περιπτώσεις γεωργικής δραστηριότητας που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του παρόντος κανονισμού, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα περιβαλλοντικά μέτρα τα οποία κρίνουν κατάλληλα ενόψει της κατάστασης της χρησιμοποιούμενης γεωργικής έκτασης ή παραγωγής και τα οποία αντικατοπτρίζουν τις πιθανές περιβαλλοντικές συνέπειες. Τα μέτρα αυτά μπορούν να περιλαμβάνουν:

10 – Βλ. Bianchi, D., LaPoliticaAgricolaComune (PAC), Guezzano 2007, σ. 46, ο οποίος επισημαίνει τη διεύρυνση των σχετικών με την περιβαλλοντική πολιτική προϋποθέσεων από της μεταρρυθμίσεως του έτους 1999.

11 – Πρόταση της Επιτροπής της 21ης Ιανουαρίου 2003, για την έκδοση κανονισμού του Συμβουλίου σχετικά με τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής και με τη θέσπιση καθεστώτων στήριξης για παραγωγούς ορισμένων καλλιεργειών, COM(2003) 23 τελικό.

12 – Βλ. σημεία 43 έως 46 των παρουσών προτάσεων.

13 – Οι Dubois, L., Blumann, C., Droitmatérieldel’Unioneuropéenne, 3η έκδοση, σ. 315 επ., παραπέμπουν στις καινοτομίες τις οποίες εισήγαγε η νέα Κοινή Γεωργική Πολιτική. Στις καινοτομίες αυτές περιλαμβάνονται η προστασία των καταναλωτών, της γεωργίας και του περιβάλλοντος, καθώς και η σταθερότητα των τιμών. Περαιτέρω, επισημαίνουν την ενίσχυση της εφαρμογής των όρων περιβαλλοντικής πολιτικής με την έκδοση του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003.

14 – Βλ. απόφαση της 29ης Μαρτίου 1990, C‑62/88, Ελλάδα κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1990, σ. I‑1527, σκέψη 20). Πάντως, στην περίπτωση του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003, το κέντρο βάρους είναι σαφώς η κοινοτική δραστηριότητα στον τομέα της γεωργίας.

15 – Το άρθρο 6 ΕΚ παραπέμπει στις κοινοτικές πολιτικές και δράσεις που αναφέρονται στο άρθρο 3 ΕΚ. Το άρθρο 3 ΕΚ απαριθμεί τις δράσεις της Κοινότητας για την επίτευξη των σκοπών του άρθρου 2 ΕΚ, δηλαδή, μεταξύ άλλων, και για την αειφόρο ανάπτυξη των οικονομικών δραστηριοτήτων και το υψηλό επίπεδο προστασίας και βελτίωσης της ποιότητας του περιβάλλοντος. Με τον τρόπο αυτό διευκρινίζεται ότι η γενική ρήτρα συνδέεται με το σύνολο των κοινοτικών δράσεων. Ιδιαίτερη σημασία από περιβαλλοντικής απόψεως έχουν συναφώς η κοινή πολιτική στον τομέα της γεωργίας (άρθρο 3, στοιχείο ε΄), η κοινή πολιτική στον τομέα των μεταφορών (άρθρο 3, στοιχείο στ΄), η δημιουργία και ανάπτυξη διευρωπαϊκών δικτύων (άρθρο 3, στοιχείο ξ΄) και τα μέτρα στους τομείς της ενέργειας και του τουρισμού (άρθρο 3, στοιχείο υ΄) (βλ. υπό την έννοια αυτή και Jahns-Böhm, J., EU-Kommentar (επιμέλεια J. Schwarze), άρθρο 6 ΕΚ, σημείο 10, σ. 277).

16 – Κατά τη γνώμη του Heuser, I., όπ.π. (υποσημείωση 5), σ. 201, η προστασία του εδάφους βάσει της γενικής περιβαλλοντικής ρήτρας του άρθρου 6 ΕΚ μπορεί, σε ορισμένες περιπτώσεις, να κατισχύσει και έναντι των άλλων σκοπών της κοινής γεωργικής πολιτικής.

17 – Υπό την έννοια αυτή Priebe, R., «Differenzierung und Dezentralisierung in der gemeinsamen Agrarpolitik», Tradition und Weltoffenheit des Rechts: Festschrift für Helmut Steinberger, 2002, σ. 1350. Βλ. και Adam, V., όπ.π. (υποσημείωση 9), σ. 178, η οποία επισημαίνει ότι ορισμένοι κανονισμοί στον τομέα της ΚΓΠ περιέχουν εξουσιοδότηση προς τα κράτη μέλη για τη θέσπιση κανόνων δικαίου. Αυτό δεν θέτει εν αμφιβόλω ούτε την αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας ούτε την άμεση ισχύ ενός κανονισμού. Η συγγραφέας διευκρινίζει ότι πολλοί κανονισμοί παρέχουν στα κράτη μέλη ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως, πράγμα που σε καμία περίπτωση δεν οδηγεί στο συμπέρασμα περί επανεθνικοποιήσεως της ΚΓΠ. Την άποψη αυτή συμμερίζονται και οι Priebe, R., Mögele, R., όπ.π. (υποσημείωση 4), σημείο 19. Ο Thiele, G., DasRechtderGemeinsamenAgrarpolitikderEG, Bερολίνο 1997, σ. 76, διακρίνει μεταξύ των κανονισμών οι οποίοι δεν αφήνουν πλέον στα κράτη μέλη κανένα ουσιαστικό περιθώριο εκτιμήσεως και, κατά συνέπεια, μπορούν να εφαρμοστούν άμεσα και των κανονισμών οι οποίοι είτε απονέμουν ρητώς στα κράτη μέλη την αρμοδιότητα να θεσπίζουν ουσιαστικές διατάξεις, είτε δεν περιέχουν οριστικές ρυθμίσεις των σχετικών ζητημάτων, με συνέπεια τα κράτη μέλη να διαθέτουν διακριτική ευχέρεια.

18 – Στην κατηγορία αυτή περιλαμβάνονται κανονισμοί οι οποίοι πρέπει να τεθούν σε εφαρμογή με εκτελεστικά μέτρα του κοινοτικού ή του εθνικού νομοθέτη βάσει ρητής ή σιωπηρής εξουσιοδοτήσεως ή υποχρεώσεως (Βλ. Schroeder, W., EUV/EGVKommentar (επιμέλεια R. Streinz), άρθρο 249 ΕΟΚ, σημείο 61· Ruffert, M., EUV/EGVKommentar (επιμέλεια C. Calliess/M. Ruffert), άρθρο 249, σημείο 43, σ. 2133). Το Δικαστήριο έκρινε ότι ο κοινοτικός νομοθέτης δεν παρεμποδίζεται να εξουσιοδοτεί με κανονισμό τα κράτη μέλη να θεσπίσουν μέτρα εφαρμογής (Βλ. τις αποφάσεις της 11ης Νοεμβρίου 1992, C‑251/91, Roland Teulie, Συλλογή 1992, σ. I‑5599, σκέψη 13, και της 27ης Σεπτεμβρίου 1979, 230/78, Eridania Zuccherifici, Συλλογή τόμος 1979/ΙΙ, σ. 344, σκέψη 34).

19 – Έτσι και Borghi, P., «Il regolamento N° (ΕΚ) 1782/2003 e le norme dell’organizzazione mondiale del commercio (OMC/WTO)», Rivistadidirittoagrario, 2005, σ. 100, κατά την ερμηνεία του οποίου, το παράρτημα IV παρέχει απλώς ένα πρόγραμμα (που αποτελείται από τους σκοπούς καθώς και από τα εργαλεία που πρέπει να χρησιμοποιηθούν για την πραγματοποίησή τους), το οποίο πρέπει να τηρούν τα κράτη μέλη κατά τον καθορισμό των στοιχειωδών απαιτήσεων για τις ορθές γεωργικές και περιβαλλοντικές συνθήκες. Ομοίως και Bianchi, D., όπ.π. (υποσημείωση 10), σ. 228, κατά την άποψη του οποίου ο κοινοτικός νομοθέτης δημιούργησε απλώς ένα γενικό ρυθμιστικό πλαίσιο. Επομένως, επεδίωξε να παράσχει στα κράτη μέλη ευρεία διακριτική ευχέρεια και ταυτόχρονα να τους μεταθέσει σημαντική ευθύνη.

20 – Η Priebe, R., όπ.π. (υποσημείωση 17), σ. 1360, διευκρινίζει ότι η κοινοτική γεωργική νομοθεσία εφαρμόζεται κατ’ εξοχήν από τα κράτη μέλη. Επισημαίνει συναφώς ότι με την κοινοτική γεωργική νομοθεσία παρασχέθηκαν στα κράτη μέλη ευρέα περιθώρια εκτιμήσεως και διαφοροποιήσεως των μέτρων εφαρμογής. Τα περιθώρια αυτά λαμβάνουν τη μορφή γενικών ρητρών στη νομοθεσία.

21 – Όπως διαπίστωσε το Δικαστήριο με την απόφαση Eridania Zuccherifici (παρατεθείσα ανωτέρω στην υποσημείωση 18, σκέψη 34), η άμεση ισχύς της νομικής πράξεως η οποία εξουσιοδοτεί το κράτος μέλος να θεσπίσει τα επίδικα εθνικά μέτρα, συνεπάγεται ότι τα εθνικά δικαστήρια μπορούν να ελέγξουν τη συμβατότητα των μέτρων αυτών προς το περιεχόμενο του κοινοτικού κανονισμού.

22 – Ομοίως και στο γερμανικό («Landschaftselemente»), στο ιταλικό («elementi caratteristici del paesaggio»), στο ολλανδικό («landschapselementen»), στο πορτογαλικό («características das paisagens») και στο σουηδικό («landskapselement») κείμενο.

23 – Σαφής διάκριση γίνεται στο MeyersEnzyklopädischesLexikon, 9η έκδοση, 1971-1984, τόμος 14, σ. 598.

24 – Σύμφωνα με τον ορισμό του ShorterOxfordEnglishDictionary, 5η έκδοση, 2002, τόμος 1, σ. 1536, η έννοια του «τοπίου» («Landscape») στην αγγλική γλώσσα δηλώνει «an expanse of terrain or district which is visible from a particular place or direction; an expanse of (country) scenery». Ο ορισμός αυτός συμπίπτει με τον ορισμό της ίδιας έννοιας στη γαλλική γλώσσα («paysage»), ο οποίος, κατά το LeNouveauPetitRobert, 2007, σ. 1836, έχει ως εξής: «Etendue de terre qui s'offre à la vue».

25 – Ομοίως και στην ισπανική γλώσσα («particularidades topográficas»).

26 – Ο όρος τοπογραφία είναι ελληνικής προελεύσεως και αποτελεί συνδυασμό των ελληνικών λέξεων «τόπος» και «γράφειν». Επομένως, τοπογραφία σημαίνει κατά κυριολεξία «περιγραφή τόπου».

27 – Βλ. το λήμμα για τον όρο «τοπογραφία» στο TheNewEncyclopaediaBritannica, 15η έκδοση, 1975, τόμος 11, σ. 848 και στο Webster’sNinthNewCollegiateDictionary, 1987, σ. 1244.

28 – Βλ. το λήμμα για την έννοια του τοπογραφικού χάρτη («topographic map») στο TheNewEncyclopaediaBritannica (υποσημείωση 27), τόμος 11, σ. 848, κατά το οποίο, ο χάρτης αποτυπώνει τόσο τα φυσικά χαρακτηριστικά όσο και αυτά που προέρχονται από ανθρώπινη επέμβαση. Στην τελευταία κατηγορία ανήκουν πόλεις και χωριά, οδοί, σιδηροδρομικές γραμμές, διώρυγες, φράγματα, γέφυρες, σήραγγες, πάρκα και άλλα χαρακτηριστικά.

29 – Βλ. MeyersEnzyklopädischesLexikon (υποσημείωση 23), τόμος 14, σ. 598.

30 – Στο ShorterOxfordDictionary (υποσημείωση 23), τόμος 1, σ. 1536, ο αγγλικός όρος για το «τοπίο» ορίζεται ως όρος της γεωγραφίας και μάλιστα ως εξής: «a tract or region of land with its characteristic topographical features, especially as shaped or modified by (usually natural) processes and agents».

31 – Βλ. MeyersEnzyklopädischesLexikon (υποσημείωση 23), τόμος 14, σ. 598.

32 – Βλ. συναφώς το διεξοδικό άρθρο για την έννοια της «landscape architecture» στο The New Encyclopaedia Britannica (υποσημείωση 27), τόμος 7, σ. 139 επ.

33 – Κατά τον Monier, R., Manuel élémentairededroitromain, 6η έκδοση, Παρίσι, 1947, σ. 432, οι πραγματικές δουλείες, στις οποίες ανήκαν και οι δουλείες διόδου, σκοπούσαν στην εξασφάλιση της βέλτιστης οικονομικής χρήσεως του ακινήτου. Στο ρωμαϊκό δίκαιο, οι πραγματικές δουλείες διακρίνονταν σε αγροτικές δουλείες (servitutes praediorum rusticorum) και σε αστικές δουλείες (servitutes praediorum urbanormum). Για τη διάκριση αυτή, σημασία δεν είχε η τοποθεσία του οικείου ακινήτου, αλλά ο σκοπός που εξυπηρετούσε η δουλεία. Στις αγροτικές δουλείες ανήκαν το δικαίωμα ατραπού (iter), το δικαίωμα οδού (via), το δικαίωμα παρόδου [ελάσεως κτηνών] (actus), και το δικαίωμα διοχετεύσεως ύδατος [δικαίωμα υδραγωγείου] (acquae ductus). Οι εν λόγω τέσσερις δουλείες θα πρέπει να είναι οι αρχαιότερες που ήσαν γνωστές στο ρωμαϊκό δίκαιο. Το δικαίωμα ατραπού (iter) περιελάμβανε και το δικαίωμα διαβάσεως εφ’ ίππου. Στο δικαίωμα οδού (via) περιλαμβανόταν και το δικαίωμα διελεύσεως πεζή ή επί οχήματος καθώς και το δικαίωμα ελάσεως κτηνών. Η δουλεία του acquae ductus μπορούσε να περιλαμβάνει και την άντληση ύδατος από πηγή. Στα άλλα είδη αγροτικών δουλειών ανήκε το δικαίωμα του ποτίζειν θρέμματα, της αντλήσεως ύδατος, της βοσκής θρεμμάτων και η δουλεία λατομείου (Βλ. Mayer-Maly, T., RömischesRecht, 2η έκδοση, 1999, σ. 97 επ.).

34 – Η διάταξη περί παραπομπής αναπαράγει ορισμένα χωρία της κανονιστικής αποφάσεως περί εκτιμήσεως επιπτώσεων (Regulatory Impact Assessment, στο εξής: RIA). Στο κείμενο αυτό αναφέρονται οι οικονομικές επιπτώσεις, οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις, οι ευρύτερες γεωργικές επιπτώσεις καθώς και οι περιφερειακές επιπτώσεις της αγγλικής κανονιστικής αποφάσεως εφαρμογής.

35 – Βλ. Ditt, K., «Vom Natur- zum Umweltschutz? England 1949 bis 1990», Natur- undUmweltschutznach 1945 – Konzepte, Konflikte, Kompetenzen (επιμέλεια Franz-Josef Brüggemeier και Jens Ivo Engels), 2005, σ. 39, ο οποίος επισημαίνει ότι η νομοθεσία, για την Αγγλία και την Ουαλία, όσον αφορά την προστασία της φύσεως κατά τη δεκαετία του 1940 του προηγούμενου αιώνα διέκρινε μεταξύ της αυστηρής προστασίας της φύσεως για επιστημονικούς σκοπούς καθώς και της προστασίας της φύσεως και του τοπίου για αισθητικούς και τουριστικούς σκοπούς. Για την προστασία της φύσεως και του τοπίου για αισθητικούς και τουριστικούς σκοπούς, το Κοινοβούλιο εξέδωσε, στις 18 Μαρτίου 1949, τον National Parks and Access to the Countryside Act. Ο νόμος προέβλεπε, μεταξύ άλλων, ότι τα County Councils έπρεπε να παρέχουν πρόσβαση στην ελεύθερη γη που δεν χρησιμοποιούνταν για γεωργικούς σκοπούς, κατόπιν συμφωνίας με τους ιδιοκτήτες, για το κοινό που αναζητούσε ψυχαγωγία, να εξασφαλίζουν τα παλαιά δικαιώματα διελεύσεως και να ιδρύουν νέα δικαιώματα διελεύσεως. Εκτός από τη δημιουργία φυσικών πάρκων, έπρεπε να δημιουργηθούν και οι καλούμενες Areas of Outstanding Natural Beauty (AONB, περιοχές εξαιρετικού φυσικού κάλλους). Λόγω του αυξανόμενου ενδιαφέροντος για την αξιοποίηση της φύσεως και του τοπίου κατά την εποχή μετά τον πόλεμο, η κυβέρνηση εξέδωσε, τέλος, στις 3 Αυγούστου 1968, τον Countryside Act. Ο νόμος παρείχε στα County Councils τη δυνατότητα να δημιουργήσουν, έναντι ευρείας χρηματοδοτήσεως των δαπανών από το Δημόσιο, Country Parks για τον πληθυσμό που αναζητούσε ψυχαγωγία. Ο Countryside and Rights of Way Act 2000 που ισχύει εν προκειμένω ρυθμίζει την πρόσβαση του κοινού στις αγροτικές περιοχές. Με τον νόμο αυτόν επιδιώκονται, σύμφωνα με τις αιτιολογικές σκέψεις του, και σκοποί περιβαλλοντικής πολιτικής, όπως η «διατήρηση του φυσικού κάλλους μιας περιοχής», η «προστασία της φύσεως» και η «προστασία της χλωροπανίδας».

36 – Βλ. σημείο 57 των παρουσών προτάσεων.

37 – Βλ. σημείο 72 των παρουσών προτάσεων.

38 – Βλ. σημεία 77 και 81 των παρουσών προτάσεων.

39 – Βλ. ενημερωτικό φυλλάδιο της Επιτροπής «Πρόγραμμα Δράσης 2000 – Για μια ισχυρότερη και ευρύτερη Ευρωπαϊκή Ένωση», σ. 7 (διαθέσιμο εις ). Περαιτέρω, στις αιτιολογικές σκέψεις του «Προγράμματος Δράσης 2000», αναφέρονται τα εξής: «Η γεωργία παρουσιάζει στις 15 χώρες της Ευρωπαϊκής Ενώσεως μεγάλη ποικιλομορφία όσον αφορά τους φυσικούς πόρους, τις μεθόδους καλλιέργειας, την ανταγωνιστική ικανότητα και το εισόδημα καθώς και τις παραδόσεις. Σ’ αυτό έγκειται η δύναμη της ευρωπαϊκής γεωργίας, η ιδιομορφία της και η ποιότητά της. Για να αντληθεί όμως μεγαλύτερο όφελος από την ποικιλομορφία αυτή, απαιτείται να συναχθούν οι αντίστοιχες συνέπειες για τη γεωργική πολιτική –ο μέχρι σήμερα τρόπος λειτουργίας και η διαχείριση της ΚΓΠ σχεδιάστηκαν για μια Κοινότητα των έξι και έκτοτε δεν άλλαξαν σχεδόν καθόλου. Δεν ανταποκρίνονται στις ανάγκες μιας Ενώσεως 15 μελών, η οποία προετοιμάζει την ένταξη νέων μελών. Έχει καταστεί ιδιαίτερα περίπλοκη και γραφειοκρατική και, σε τελική ανάλυση, δεν είναι κατανοητή για τους αγρότες. Κατά συνέπεια, πρέπει να αναπτυχθεί ένα νέο αποκεντρωμένο πρότυπο, το οποίο παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα, να διευθετήσουν τα ίδια ορισμένα ζητήματα λαμβάνοντας πληρέστερα υπόψη τις ιδιομορφίες των εκάστοτε τομέων ή τα εκάστοτε τοπικά δεδομένα», COM(1998) 158 τελικό, σ. 3.

40 – Έτσι και ο Priebe, R., όπ.π. (υποσημείωση 17), σ. 1351, και η Adam, V., όπ.π. (υποσημείωση 9), σ. 239.

41 – H Boch, C., «Devolution and Community law», AtrueEuropean, 2005, σ. 54, επισημαίνει ότι τα περιφερειακά αποφασιστικά όργανα αντιμετωπίζουν σε αυξανόμενο βαθμό θέματα ως προς τα οποία ο κοινοτικός νομοθέτης καθορίζει βασικούς πολιτικούς σκοπούς. Αυτό ισχύει και για τις περιπτώσεις κατά τις οποίες παρέχεται στα περιφερειακά αποφασιστικά όργανα διακριτική ευχέρεια. Πάντως, η εν λόγω διακριτική ευχέρεια τους παρέχει τη δυνατότητα να λαμβάνουν υπόψη τις περιφερειακές ή τοπικές διαφορές.

42 – Αυτό συνάδει, τουλάχιστον, προς την έννοια της επικουρικότητας, χωρίς να γίνεται δεκτή με τον τρόπο αυτόν η δυνατότητα εφαρμογής του άρθρου 5, παράγραφος 2, ΕΚ, κατά μείζονα λόγο διότι η αρχή της επικουρικότητας κατά τη διάταξη αυτή δεν εφαρμόζεται στην περίπτωση αποκλειστικής αρμοδιότητας της Κοινότητας. Στο πλαίσιο της νομικής θεωρίας, υπάρχει διχογνωμία ως προς το αν, στον τομέα της γεωργίας, η Κοινότητα διαθέτει αποκλειστική αρμοδιότητα [βλ. συναφώς Schwartz, W., όπ.π. (υποσημείωση 4), άρθρο 37, σημείο 7, σ. 38]. Ακόμη και αν θεωρηθεί ότι η Κοινότητα και τα κράτη μέλη διαθέτουν συντρέχουσες αρμοδιότητες (Βλ. απόφαση της 17ης Μαΐου 1990, C‑158/89, Weingut Dietz-Matti [Συλλογή 1990, σ. I‑2013]), η υφιστάμενη και διαρκώς αυξανόμενη κανονιστική πυκνότητα στον τομέα της γεωργίας και το γεγονός ότι σχεδόν όλοι οι βασικοί κανόνες στον τομέα αυτόν θεσπίζονται με κανονισμούς, δεν αφήνουν πλέον στα κατ’ιδίαν κράτη μέλη κανένα σχεδόν περιθώριο εκτιμήσεως. Εξ άλλου, η έννοια της επικουρικότητας, όπως ευστόχως διευκρινίζουν οι Lenaerts, K., Van Nuffel, P., ConstitutionalLawoftheEuropeanUnion, 2η έκδοση, Λονδίνο 2005, σημείο 5-029, σ. 102, ως πολιτική αρχή, είναι παλαιότερη της διατάξεως του άρθρου 5, παράγραφος 2, ΕΚ και, κατά συνέπεια, έχει επηρεάσει, ήδη πριν από την κατοχύρωσή της στη Συνθήκη, πλείονες τομείς της κοινοτικής πολιτικής, μεταξύ των οποίων και την ΚΓΠ.

43 – Βλ. Leyland, P., «La devolution britannica: integrazione, responsabilità e controlli», Unioneeuropeaeautonomieregionali – ProspettiveperunaCostituzioneeuropea, Τορίνο 2003, σ. 91 επ., ο οποίος διευκρινίζει ότι η χαρακτηριζόμενη ως «devolution» νέα κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ των περιφερειών του Ηνωμένου Βασιλείου σκοπεί κατ’ ουσίαν στον εκσυγχρονισμό της κρατικής διοικήσεως, προκειμένου ο πολίτης να προσεγγίσει τον τόπο όπου λαμβάνονται οι σημαντικές αποφάσεις. Περαιτέρω, με την εξέλιξη αυτή επιδιώκεται να διασφαλιστεί ότι θα λαμβάνονται υπόψη οι ιδιομορφίες κάθε περιοχής.

44 – Ο Torre, A., «Uno Stato a geometria variabile. Asimmetrie della politica, delle istituzioni e dei diritti nella devolution del Regno Unito», Unione europea e autonomie regionali – Prospettive per una Costituzione europea, Τορίνο 2003, σ. 144 επ., κάνει λόγο για σύγκλιση μεταξύ της «devolution» στο Ηνωμένο Βασίλειο και της διαδικασίας συνταγματοποιήσεως της Ευρωπαϊκής Ενώσεως, η οποία προάγει την αυτονομία των μεγάλων περιφερειακών νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου. Ο Birkinshaw, P., «Devolution in the United Kingdom: Processes, problems and consequences for the UK constitution», L’Europa tra federalismo e regionalismo, Mιλάνο 2003, σ. 67, υπογραμμίζει το γεγονός ότι η «devolution» στο Ηνωμένο Βασίλειο πραγματοποιήθηκε σε μία εποχή κατά την οποία ενισχύθηκε η σημασία των περιφερειών εντός της Ευρωπαϊκής Ενώσεως.

45 – Αποφάσεις της 12ης Ιουνίου 2003, C‑97/01, Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου (Συλλογή 2003, I‑5797, σκέψη 37), της 13ης Σεπτεμβρίου 2001, C‑417/99, Επιτροπή κατά Ισπανίας (Συλλογή 2001, σ. I‑6015, σκέψη 37), της 10ης Νοεμβρίου 1992, C‑156/91, Hansa Fleisch (Συλλογή 1992, σ. I‑5567, σκέψη 23), της 28ης Φεβρουαρίου 1991, C‑131/88, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1991, σ. I‑825, σκέψη 71), της 14ης Ιανουαρίου 1988, 227 έως 230/85, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1988, σ. 1, σκέψη 9), και της 25ης Μαΐου 1982, 97/81, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών (Συλλογή 1982, σ. 1819, σκέψη 12). Βλ. Βλ., περαιτέρω, τις προτάσεις της γενικής εισαγγελέα Ε. Sharpston της 28ης Ιουνίου 2007, C‑212/06, Gouvernement de la Communauté française et gouvernement wallon (Συλλογή 2008, I‑1683, σημείο 101), καθώς και τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Ruiz-Jarabo Colomer της 10ης Δεκεμβρίου 2002, C‑103/01, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 2003, σ. I‑5369, σημείο 27).

46 – Υπό την έννοια αυτή Ruffert, M., όπ.π. (υποσημείωση 18), άρθρο 249, σημείο 63, σ. 2140.

47 – Αυτό καθιστά σαφές ότι η κοινοτική έννομη τάξη –όπως αναγνωρίζει και το Δικαστήριο– έλκει την καταγωγή της από το διεθνές δίκαιο. Βλ. αποφάσεις της 5ης Φεβρουαρίου 1963, 26/62, Van Gend & Loos (Συλλογή τόμος 1954-1964, σ. 863), και της 15ης Ιουλίου 1964, 6/64, Costa κατά ENEL (Συλλογή τόμος 1954-1964, σ. 1191). Το διεθνές δίκαιο ρυθμίζει μόνο τις σχέσεις των κρατών μεταξύ τους, χωρίς να επεμβαίνει στις εσωτερικές υποθέσεις τους. Συναφώς, βάσει της αρχής της κυριαρχίας των κρατών, δεν ασκεί καμία επιρροή στο δίκαιο που διέπει την οργάνωση του κράτους. Κατά συνέπεια, συνάδει προς την αρχή του εθιμικού διεθνούς δικαίου, το οποίο κωδικοποιήθηκε στο άρθρο 27 της Συμβάσεως της Βιέννης για το Δίκαιο των Συνθηκών, το γεγονός ότι ένα συμβαλλόμενο μέρος δεν μπορεί να επικαλεστεί τις διατάξεις του εσωτερικού δικαίου του ως δικαιολογία για την παράλειψη συμμορφώσεως προς διεθνή συνθήκη. Όπως ορθώς διευκρίνισε η Boch, C., όπ.π. (υποσημείωση 41), σ. 54, οι Συνθήκες ΕΕ και ΕΚ αποτελούν, από τυπικής απόψεως, διεθνείς συμβάσεις, οι οποίες είναι δεσμευτικές για τα κράτη μέλη. Το γεγονός ότι τα εν λόγω κράτη μέλη είναι τα συμβαλλόμενα μέρη σημαίνει για την Ένωση ότι η εκάστοτε εθνική συνταγματική τάξη ενός κράτους μέλους δεν ασκεί επιρροή. Οι εσωτερικές υποθέσεις δεν αφορούν την Ένωση, η οποία πρέπει, κατά κανόνα, να παραμένει «ουδέτερη» όσον αφορά την εσωτερική κατανομή των αρμοδιοτήτων.

48 – Βλ. αποφάσεις της 17ης Δεκεμβρίου 1970, 30/70, Scheer (Συλλογή τόμος 1969-1971, σ. 637, σκέψη 10), και της 20ής Οκτωβρίου 1981, 137/80, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1981, σ. 2393, σκέψεις 3 έως 9). Υπό την έννοια αυτή και Lenaerts, K., Van Nuffel, P., όπ.π. (υποσημείωση 42), σημείο 14-047, σ. 607.

49 – Βλ. σημείο 58 των παρουσών προτάσεων.

50 – Ο αιτών της κύριας δίκης επικαλείται μεν στο δικόγραφό του μόνο τις γενικές αρχές της απαγορεύσεως των διακρίσεων και της ισότητας, πλην όμως παραπέμπει στη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με το άρθρο 34, παράγραφος 2, ΕΚ. Εφαρμοστέα πάντως στην παρούσα υπόθεση είναι μόνον η διάταξη του άρθρου 34, παράγραφος 2 ΕΚ, η οποία περιέχει μια ειδική απαγόρευση των διακρίσεων, η οποία δεν ισχύει μόνο για την κοινή οργάνωση των γεωργικών αγορών, αλλά για το σύνολο της ΚΓΠ (υπό την έννοια αυτή και Schwartz, W., όπ.π. (υποσημείωση 4), άρθρο 34, σημείο 30, σ. 34).

51 – Βλ. τις αποφάσεις της 23ης Οκτωβρίου 2007, C‑273/04, Πολωνία κατά Συμβουλίου (Συλλογή 2007, I‑8925, σκέψη 86), της 22ας Ιουνίου 2006, C‑182/03 Βέλγιο κατά Επιτροπής (Συλλογή 2006, σ. I‑5479, σκέψη 170), της 30ής Μαρτίου 2006, C‑87/03 και C‑100/03, Ισπανία κατά Συμβουλίου (Συλλογή 2006, σ. I 2915, σκέψη 48), της 6ης Μαρτίου 2003, C‑14/01, Niemann (Συλλογή 2003, σ. I‑2279, σκέψη 49), της 13ης Απριλίου 2000, C‑292/97, Karlsson κ. λπ. (Συλλογή 2000, σ. I‑2737, σκέψη 39), της 10ης Μαρτίου 1998, C‑122/95, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1998, σ. I‑973, σκέψη 62), της 17ης Απριλίου 1997, C‑15/95, EARL de Kerlast (Συλλογή 1997, σ. I‑1961, σκέψη 35), της 17ης Οκτωβρίου 1995, C‑44/94, Fishermen’s Organisations κ.λπ. (Συλλογή 1995, σ. I‑3115, σκέψη 46), της 10ης Ιανουαρίου 1992, C-177/90, Kühn (Συλλογή 1992, σ. I-35, σκέψη 18), της 20ής Σεπτεμβρίου 1988, 203/86, Ισπανία κατα Συμβουλίου (Συλλογή 1988, σ. 4563, σκέψη 25), της 25ης Νοεμβρίου 1986, 201 και 202/85, Klensch (Συλλογή 1986, σ. 3477, σκέψη 9), της 27ης Μαρτίου 1980, 66/79, 127/79 και 128/79, Salumi κ.λπ. (Συλλογή τόμος 1980, σ. 627, σκέψη 14), της 19ης Οκτωβρίου 1977, 117/76 και 16/77, Ruckdeschel και Ströh (Συλλογή τόμος 1977, σ. 531, σκέψη 7), 124/76, Moulins et Huileries de Pont-à-Mousson και Providence agricole de la Champagne (Συλλογή τόμος 1977, σ. 535, σκέψη 16), της 25ης Οκτωβρίου 1978, 125/77, Koninklijke Scholten-Honig και De Bijenkorf (Συλλογή τόμος 1978, σ. 625, σκέψη 26), και 103/77 και 145/77, Royal Scholten-Honig και Tunnel Refineries (Συλλογή τόμος 1978, σ. 629, σκέψη 26), καθώς και τις προτάσεις μου της 4ης Σεπτεμβρίου 2008, C‑338/06, Επιτροπή κατά Ισπανίας (μη δημοσιευθείσες ακόμη στη Συλλογή, σημείο 57).

52 – Αποφάσεις Klensch (παρατεθείσα ανωτέρω στην υποσημείωση 51, σκέψη 10) και της 14ης Ιουλίου 1994, C‑351/92, Graff (Συλλογή 1994, σ. I‑3361, σκέψεις 17 και 18).

53 – Υπό την έννοια αυτή Van Rijn, T., Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft – Kommentar (επιμέλεια von der Groeben/Schwarze), τόμος 1, 6η έκδοση, άρθρο 34 EΚ, σημείο 59.

54 – Αποφάσεις της 6ης Δεκεμβρίου 2007, C‑300/06, Voß (Συλλογή 2007, σ. I‑10573, σκέψη 40), και της 13ης Ιανουαρίου 2004, C‑256/01, Allonby (Συλλογή 2004, σ. I‑873, σκέψεις 61 και 73).

55 – Απόφαση της 6ης Σεπτεμβρίου 2006, C‑88/03, Πορτογαλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 2006, σ. I‑7115, σκέψη 57).

56 – Αποφάσεις Πορτογαλία κατά Επιτροπής (παρατεθείσα ανωτέρω στην υποσημείωση 55, σκέψη 54), της 3ης Μαρτίου 2005, C‑172/03, Heiser (Συλλογή 2005, σ. I‑1627, σκέψη 40), της 29ης Απριλίου 2004, C-308/01, GIL Insurance κ.λπ. (Συλλογή 2004, σ. I-4777, σκέψη 68), και της 8ης Νοεμβρίου 2001, C‑143/99, Adria-Wien Pipeline και Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (Συλλογή 2001, σ. I‑8365, σκέψη 41).

57 – Αποφάσεις Πορτογαλία κατά Επιτροπής (παρατεθείσα ανωτέρω στην υποσημείωση 55, σκέψη 55) και της 14ης Οκτωβρίου 1987, 248/84, Γερμανία κατά Επιτροπής, (Συλλογή 1987, σ. 4013, σκέψη 17).

58 – Απόφαση Πορτογαλία κατά Επιτροπής (παρατεθείσα ανωτέρω στην υποσημείωση 55, σκέψη 62). Επομένως, πρέπει να εξετασθεί αν υφίσταται πράγματι αποκέντρωση. Ο Eisenmann, C., Centralisation et décentralisation – Esquisse d’une théorie générale, Παρίσι 1948, σ. 86 και 87, διακρίνει μεταξύ μίας αμιγούς, δηλαδή πλήρους, και μία ελλιπούς ή σχετικής αποκεντρώσεως. Η πρώτη παραλλαγή υφίσταται όταν ορισμένη κυριαρχική ενέργεια μπορεί να πραγματοποιηθεί αποκλειστικά από περιφερειακά όργανα. Η δεύτερη παραλλαγή προϋποθέτει συμμετοχή κεντρικών και περιφερειακών οργάνων, στο πλαίσιο της οποίας η υπεροχή αναγνωρίζεται στα περιφερειακά όργανα.

59 – Απόφαση Πορτογαλία κατά Επιτροπής (παρατεθείσα ανωτέρω στην υποσημείωση 55, σκέψη 66).

60 – Βλ. σημεία 10 έως 13 των παρουσών προτάσεων. Ο Loughlin, J., «The European Dimension of UK Devolution», LaCostituzionebritannica/TheBritishConstitution, 2005, τόμος 1, σ. 483, δεν εξετάζει τις εξουσίες εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου που διαθέτει η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, αλλά τη λειτουργία που επιτελεί ο περιφερειακός νομοθέτης. Επισημαίνει συναφώς ότι, με την εξαίρεση της Αγγλίας, όλα τα άλλα συστατικά μέρη του Ηνωμένου Βασιλείου (Σκοτία, Ουαλία και Βόρεια Ιρλανδία) διαθέτουν δικά τους πολιτικά όργανα. Επομένως, η Αγγλία δεν διαθέτει δικό της Κοινοβούλιο ή Συμβούλιο. Αντιθέτως, το Βρετανικό Κοινοβούλιο λειτουργεί ταυτοχρόνως ως Κοινοβούλιο του Ηνωμένου Βασιλείου της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας και Κοινοβούλιο της Αγγλίας.

61 – Αποφάσεις Allonby (παρατεθείσα ανωτέρω στην υποσημείωση 54, σκέψη 46) και της 17ης Σεπτεμβρίου 2002, C‑320/00, Lawrence κ.λπ. (Συλλογή 2002, σ. I‑7325, σκέψη 18).

62 – Απόφαση Allonby (παρατεθείσα ανωτέρω στην υποσημείωση 54, σκέψη 46).

63 – Κατά τη γνώμη του Evtimov, E., «Anmerkung zum Urteil Allonby», EuropäischeZeitschriftfürWirtschaftsrecht, τεύχος 2004, σ. 214, αυτός είναι ο κύριος λόγος για τον οποίο αποκλείσθηκε οποιαδήποτε δυσμενής διάκριση στην υπόθεση εκείνη.

64 – Υπό την έννοια αυτή Plötscher, S., DerBegriffderDiskriminierungimEuropäischenGemeinschaftsrecht, Βερολίνο 2003, σ. 48, κατά την άποψη του οποίου η δυσμενής διάκριση προϋποθέτει ότι η ανισότητα μπορεί να καταλογιστεί σε έναν φορέα. Απλές περιπτώσεις ανισότητας δεν μπορούν αφεαυτών να θεμελιώσουν την αιτίαση περί δυσμενούς διακρίσεως. Εφόσον δεν διαπιστώνεται ότι οι άνισοι όροι που επικρατούν στο πλαίσιο μιας ομάδας αντικειμένων συγκρίσεως (προσώπων, εμπορευμάτων, κ.λπ.), π.χ. διαφορετικές ανταγωνιστικές θέσεις, πρέπει να αποδοθούν στη συμπεριφορά ενός υποκειμένου δικαίου, δεν μπορεί να γίνει λόγος για δυσμενή διάκριση. Επομένως, η δυσμενής διάκριση προϋποθέτει ότι η ανισότητα μπορεί να καταλογιστεί σε όργανο που θεσπίζει ένα μέτρο. Κατά την άποψη του Zerr, H., DerBegriffderDiskriminierungimVertrag überdieEuropäischeGemeinschaftfürKohleundStahl, Χαϊδελβέργη 1961, σ. 4, για να γίνει λόγος για άνιση μεταχείριση, είναι αναγκαίο δύο τουλάχιστον συμπεριφορές να αποδίδονται σε ένα και το αυτό πρόσωπο.

65 – Ο Von Bogdandy, A., Grabitz, Hilf, DasRechtderEuropäischenUnion, Μόναχο 2008, τόμος I, άρθρο 12, σημείο 9, επισημαίνει ότι, κατά την κρατούσα γνώμη, είναι δυνατόν να υφίσταται δυσμενής διάκριση μόνον εάν οι δύο συγκρινόμενες πραγματικές καταστάσεις ρυθμίζονται από τον ίδιο φορέα εξουσίας. Κατά την άποψη αυτή, αποκλείεται να υφίσταται παραβίαση της απαγορεύσεως των διακρίσεων στην περίπτωση της άνισης μεταχειρίσεως η οποία προέρχεται από τη σώρευση κανόνων διαφορετικών φορέων εξουσίας, ιδίως της Ενώσεως και ενός κράτους μέλους. Η αντίθετη ερμηνεία θα κατέληγε σε περιορισμό των περιθωρίων εκτιμήσεως ως προς την άσκηση της νομοθετικής λειτουργίας των κρατών μελών που δύσκολα μπορεί να δικαιολογηθεί.

66 – Έτσι και Epiney, A., EUV/EGVKommentar (επιμέλεια von C. Calliess/M. Ruffert), άρθρο 12, σημείο 9, σ. 480) και Holoubek, M., EU-Kommentar, όπ.π., (υποσημείωση 15), άρθρο 12, σημείο 43, σ. 342 επ.

67 – Βλ. αποφάσεις της 13ης Φεβρουαρίου 1969, 14/68, Walt Wilhelm (Συλλογή τόμος 1969, σ. 1, σκέψη 13), της 28ης Ιουνίου 1978, 1/78, Kenny (Συλλογή τόμος 1978, σ. 461, σκέψη 18), της 30ής Νοεμβρίου 1978, 31/78, Bussone (Συλλογή τόμος 1978, σ. 775, σκέψεις 38 επ.), της 7ης Απριλίου 1979, 136/78, Auer (Συλλογή τόμος 1979, σ. 197, σκέψεις 23 έως 26), της 3ης Ιουλίου 1979, 185/78 έως 204/78, Van Dam en Zonen κ.λπ. (Συλλογή τόμος 1979, σ. 143, σκέψη 10), της 14ης Ιουλίου 1981, 155/80, Oebel (Συλλογή 1981, σ. 1993, σκέψη 9), της 25ης Ιανουαρίου 1983, 126/82, Smit (Συλλογή 1983, σ. 73, σκέψη 27), της 7ης Μαΐου 1992, C‑251/90 και C‑252/90, Wood και Cowie (Συλλογή 1992, σ. I‑2873, σκέψη 19), της 24ης Νοεμβρίου 1993, C‑267/91 και C‑268/91, Keck και Mithouard (Συλλογή 1993, σ. I‑6097, σκέψη 8), της 14ης Φεβρουαρίου 1995, C‑279/93, Schumacker (Συλλογή 1995, σ. I‑225, σκέψη 21), και της 1ης Φεβρουαρίου 1996, C‑177/94, Perfili (Συλλογή 1996, σ. I‑161, σκέψη 17).

68 – Απόφαση Van Dam en Zonen κ.λπ. (παρατεθείσα ανωτέρω στην υποσημείωση 67, σκέψη 10). Η νομολογία αυτή αναπτύχθηκε περαιτέρω στις παρατεθείσες στο σύνολό τους στην υποσημείωση 67 αποφάσεις Oebel (σκέψη 9), Smit (σκέψη 27), Wood και Cowie (σκέψη 19) και Perfili (σκέψη 17).

69 – Βλ. μειοψηφούσα ψήφο του δικαστή Matscher στην απόφαση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, της 22ας Οκτωβρίου 1981, Dudgeon κατά Ηνωμένου Βασιλείου (application 7525/76), με την οποία διευκρίνισε ότι η ποικιλία των εθνικών ρυθμίσεων που χαρακτηρίζει ένα ομοσπονδιακό κράτος, δεν μπορεί αφεαυτής να αποτελέσει δυσμενή διάκριση. Δεν είναι επίσης αναγκαίο να δικαιολογηθεί η εν λόγω ποικιλία. Ισχυρισμός περί του αντιθέτου θα σήμαινε ότι δεν λαμβάνεται υπόψη η ουσία του ομοσπονδιακού κράτους.

70 – Βλ. σημείο 98 των παρουσών προτάσεων. Η Boch, C., όπ.π., (υποσημείωση 41), σ. 57, καταλήγει στο ίδιο συμπέρασμα. Η συγγραφέας είναι της γνώμης ότι, όταν το κοινοτικό δίκαιο παρέχει στα κράτη μέλη περιθώρια διακριτικής ευχέρειας και το συνταγματικό δίκαιο του εν λόγω κράτους μέλους προβλέπει τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο ή την εφαρμογή μέσω περιφερειακών οργάνων, τίποτε δεν αποκλείει τη δυνατότητα των οργάνων αυτών να ασκούν τη διακριτική τους ευχέρεια ανεξάρτητα το ένα από το άλλο. Όσον αφορά την «devolution» στο Ηνωμένο Βασίλειο, η συγγραφέας φρονεί ότι οι περιφέρειες του εν λόγω κράτους μέλους έχουν σαφώς την εξουσία να εκπληρώνουν τις απορρέουσες από το κοινοτικό δίκαιο υποχρεώσεις τους κατά διαφορετικούς τρόπους, πράγμα που συμβαίνει ήδη στο πλαίσιο της ΚΓΠ.

71 – Βλ. σημεία 90 και 93 των παρουσών προτάσεων.

Full & Egal Universal Law Academy