EUR-Lex -  62007CC0430 - PT

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

PAOLO MENGOZZI

apresentadas em 20 de Novembro de 2008 1(1)

Processo C‑430/07

Exportslachterij J. Gosschalk & Zoon BV

contra

Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Raad van State (Países Baixos)]

«Organização comum dos mercados agrícolas – Carne de bovino – Financiamento das despesas relativas aos testes para diagnóstico da encefalopatia espongiforme bovina»

 Introdução

1.        Com o presente pedido de decisão prejudicial, o Raad van State (Países Baixos) submete ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias questões que dizem respeito, por um lado, à interpretação das disposições do Regulamento (CE) n.° 2777/2000 da Comissão, de 18 de Dezembro de 2000, que adopta medidas excepcionais de apoio ao mercado da carne de bovino (2), e à validade do artigo 2.°, n.° 2, do mesmo regulamento e, por outro, à interpretação das disposições da Directiva 85/73/CEE do Conselho, de 29 de Janeiro de 1985, relativa ao financiamento das inspecções e controlos sanitários dos animais referidos nas directivas 89/662/CEE, 90/425/CEE, 90/675/CEE e 91/496/CE (3), na versão alterada e codificada pela Directiva 96/43/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1996 (4).

2.        Essas questões são apresentadas no âmbito de um processo que opõe a Exportslachterij J. Gosschalk & Zoon BV (a seguir «Gosschalk») ao Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Ministro da Agricultura, do Património Natural e da Qualidade Alimentar, dos Países Baixos), relativamente à legitimidade de decisões de restituição de participações exigidas pela execução de testes de diagnóstico da encefalopatia espongiforme bovina (a seguir «BSE») efectuados entre Maio e Dezembro de 2001 na exploração da Gosschalk.

 Quadro jurídico

 Direito comunitário

3.        O artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 1258/1999 do Conselho de 17 de Maio de 1999, relativo ao financiamento da política agrícola comum (5), dispõe o seguinte:

«2. A secção Garantia do [Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola] financia:

(…)

b)      As intervenções destinadas à estabilização do mercado agrícola;

(…)

d)      A contribuição financeira da Comunidade em acções veterinárias pontuais, acções de controlo no domínio veterinário, programas de erradicação e de vigilância das doenças animais (acções veterinárias), bem como em acções fitossanitárias;

(…)».

4.        Nos termos do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 1258/1999, «as intervenções destinadas à estabilização dos mercados agrícolas, efectuadas segundo as regras comunitárias, no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas, são financiadas ao abrigo do n.° 2, alínea b), do artigo 1.°» Além disso, nos termos do artigo 3.°, n.° 2, do mesmo regulamento, «as acções no domínio veterinário e fitossanitário, executadas segundo as regras comunitárias, são financiadas ao abrigo do n.° 2, alínea d), do artigo 1.°».

5.        O artigo 38.° do Regulamento (CE) n.° 1254/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino (6) dispõe:

«1. Quando se verificar uma subida ou uma descida sensível de preços no mercado da Comunidade, se esta situação for susceptível de persistir e, por esse motivo, este mercado for perturbado ou ameaçado de perturbação, podem ser adoptadas as medidas necessárias.

2. As regras de execução do presente artigo serão adoptadas nos termos do artigo 43.° [em comité]».

6.        O artigo 45.° do Regulamento n.° 1254/1999 torna aplicável aos produtos abrangidos pela organização comum de mercado no sector da carne de bovino o Regulamento n.° 1258/1999 e as disposições adoptadas em sua execução.

7.        O artigo 1.° da Directiva 89/662/CEE do Conselho, de 11 de Dezembro de 1989, relativa aos controlos veterinários aplicáveis ao comércio intracomunitário, na perspectiva da realização do mercado interno (7), dispõe que os Estados‑Membros assegurarão que os controlos veterinários de uma determinada série de produtos de origem animal destinados ao comércio, entre os quais a carne fresca de bovinos, deixem de ser efectuados nas fronteiras e passem a sê‑lo nos termos do disposto na directiva.

8.        O artigo 9.° da Directiva 89/662 dispõe:

«1. Cada Estado‑Membro assinalará imediatamente aos outros Estados‑Membros e à Comissão, para além do aparecimento no seu território das doenças previstas na Directiva 82/894/CEE, o aparecimento de zoonoses, doenças ou do que quer que possa constituir um perigo grave para os animais ou para a saúde humana.

O Estado‑Membro de origem aplicará imediatamente as medidas de luta ou de prevenção previstas pela regulamentação comunitária e, nomeadamente, determinará as zonas de protecção que aí se encontram previstas ou decidirá qualquer outra medida que considerar apropriada.

O Estado‑Membro de destino ou de trânsito que, por ocasião de um dos controlos referidos no artigo 5.°, verificar a existência de uma das doenças ou factores de perigo referidos no primeiro parágrafo pode tomar medidas de prevenção previstas na regulamentação comunitária, se tal for considerado necessário.

Enquanto se aguarda a tomada de medidas nos termos do n.° 4, o Estado‑Membro de destino pode, por razões graves de protecção da saúde pública ou animal, tomar medidas cautelares em relação aos estabelecimentos em questão ou, no caso de uma epizootia, em relação à zona de protecção prevista na regulamentação comunitária.

As medidas tomadas pelos Estados‑Membros serão comunicadas sem tardar à Comissão e aos outros Estados‑Membros.

(…)

4. Em qualquer dos casos, a Comissão procederá, o mais rapidamente possível, à análise da situação a nível do Comité Veterinário Permanente. A Comissão adoptará, de acordo com o processo previsto no artigo 17.°, as medidas necessárias para os produtos referidos no artigo 1.° e, se a situação o exigir, para os produtos de origem ou os produtos derivados desses produtos. A Comissão seguirá a evolução da situação e, de acordo com o mesmo processo, alterará ou revogará as decisões tomadas, em função dessa evolução».

(…)

9.        No mesmo sentido, a Directiva 90/425/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1990, relativa aos controlos veterinários e zootécnicos aplicáveis ao comércio intracomunitário de certos animais vivos e produtos de origem animal, na perspectiva da realização do mercado interno (8), estabelece, no que se refere a uma determinada série de animais vivos, entre os quais os bovinos, e de produtos de origem animal (que não sejam carne fresca), a abolição dos controlos veterinários nas fronteiras e as regras a que devem obedecer os controlos veterinários. O artigo 10.° desta directiva contém disposições idênticas às do artigo 9.° da Directiva 89/662.

10.      A Decisão 2000/764/CE da Comissão, de 29 de Novembro de 2000, adoptada com base nos artigos 9.°, n.° 4, da Directiva 89/662/CEE e 10.°, n.° 4, da Directiva 90/425/CEE, relativa aos testes a realizar em bovinos para detecção da presença de encefalopatia espongiforme bovina e que altera a Decisão 98/272/CE relativa à vigilância epidemiológica das encefalopatias espongiformes transmissíveis (9), aprovou um programa revisto para a realização de testes em bovinos para diagnóstico da BSE a fim de alargar os testes que anteriormente estavam limitados a certos grupos de animais de risco, numa primeira fase a todos os bovinos de risco com mais de 30 meses de idade e, numa segunda fase, aos bovinos com mais de 30 meses de idade que não apresentam sintomas clínicos e são abatidos para a alimentação humana. A este respeito, o artigo 1.° da Decisão 2000/764/CE, na versão resultante da Decisão 2001/8, dispõe o seguinte:

«1. Os Estados‑Membros devem assegurar que todos os bovinos com mais de 30 meses de idade:

–        sujeitos ao «abate especial de emergência», tal como definido na alínea n) do artigo 2.° da Directiva 64/433/CEE do Conselho (10), ou

–        abatidos em conformidade com o disposto no ponto 28, alínea c), do capítulo VI do anexo I da Directiva 64/433/CEE, são examinados através de um dos testes rápidos homologados, enumerados na parte A, do anexo IV da Decisão 98/272/CE, a partir de 1 de Janeiro de 2001.

2. Os Estados‑Membros devem assegurar que todos os bovinos com mais de 30 meses que morreram na exploração agrícola ou durante o transporte, mas que não tinham sido abatidos para consumo humano, são examinados de acordo com o disposto na parte A, do anexo IV da Decisão 98/272/CE a partir de 1 de Janeiro de 2001.

3. Os Estados‑Membros devem assegurar que todos os bovinos com mais de 30 meses de idade, sujeitos a abate normal para consumo humano são examinados por um dos testes rápidos homologados enumerados na parte A, do anexo IV da Decisão 98/272/CE impreterivelmente a partir de 1 de Julho de 2001.

(…)».

11.      Adoptado com base no artigo 38.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 1254/1999, o Regulamento (CE) n.° 2777/2000, que nos termos do seu artigo 11.° foi aplicável de 1 de Janeiro de 2001 a 30 de Junho de 2001, dispõe, designadamente, o seguinte:

«Artigo 2.°

1. A carne de bovinos com mais de 30 meses de idade abatidos na Comunidade após 1 de Janeiro de 2001 apenas pode ser autorizada para consumo humano na Comunidade e exportação para países terceiros se apresentar resultados negativos num dos testes rápidos aprovados para detecção da encefalopatia espongiforme bovina (BSE) referidos no anexo IV A da Decisão 98/272/CE da Comissão.

2. A Comunidade co‑financiará os testes referidos no n.° 1. A participação financeira da Comunidade efectuar‑se‑á a uma taxa de 100 % dos custos (com exclusão do IVA) de aquisição dos kits de teste e dos reagentes, até um montante máximo de 15 EUR por teste, no que respeita aos testes efectuados em animais abatidos antes da entrada em vigor do programa de testes obrigatórios previsto no n.° 3 do artigo 1.° da Decisão 2000/764/CE, e, em todo o caso, antes de 1 de Julho de 2001.

Estão excluídos deste co‑financiamento os testes efectuados em:

–        animais referidos no n.° 1 do artigo 1.° da Decisão 2000//764/CE,

–        animais abrangidos pelo regime de compra previsto no n.° 3 do artigo 3.° do presente regulamento.

Os Estados‑Membros adoptarão as medidas necessárias para evitar a duplicação de pagamentos com base no orçamento comunitário.

Artigo 3.°

1. Os Estados‑Membros comprarão, com vista ao respectivo abate e destruição integral, sem que sejam sujeitos ao teste referido no n.° 1 do artigo 2.°, todos os animais com mais de 30 meses de idade que lhes sejam propostos por qualquer produtor ou seu agente.

(…)

4. Os Estados‑Membros que comprovem à Comissão disporem de capacidade suficiente para a realização dos testes referidos no n.° 1 do artigo 2.° no abate normal de animais com mais de 30 meses de idade podem ser autorizados pela Comissão, de acordo com o procedimento previsto no artigo 43.° do Regulamento (CE) n.° 1254/1999, a interromper a aplicação do regime de compra previsto no n.° 1, a menos que seja adoptada a decisão referida no n.° 3.

(…)

Artigo 10.°

As medidas adoptadas no âmbito do presente regulamento serão consideradas intervenções, na acepção do n.° 2 do artigo 1.° do Regulamento (CE) n.° 1258/1999.

(…)».

12.      Em aplicação do artigo 3.°, n.° 4, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000, a Comissão adoptou a Decisão 2001/3/CE de 3 de Janeiro de 2001, que estabelece medidas específicas para o sector da carne de bovino no âmbito do Regulamento (CE) n.° 2777/2000 (11) aplicáveis à Dinamarca e aos Países Baixos, ficando assim os Países Baixos autorizados a não aplicar o regime de compra previsto no artigo 3.° deste regulamento.

13.      O Regulamento (CE) n.° 999/2001do Parlamento Europeu e do Conselho de 22 de Maio de 2001, que estabelece regras para a prevenção, o controlo e a erradicação de determinadas encefalopatias espongiformes transmissíveis (12), aplicável a partir de 1 de Julho de 2001, prevê um sistema de vigilância centrado, em especial, na obrigação que incumbe a cada Estado‑Membro nos termos do artigo 6.°, n.° 1, do regulamento, de criar um programa anual de vigilância da BSE e do tremor epizoótico, nos termos do anexo III, capítulo A, do mesmo regulamento. Desse programa, que deve ser aplicado sobretudo aos bovinos com mais de 30 meses destinados a abate normal para fins de consumo humano, faz parte integrante um procedimento de screening que prevê o recurso aos testes rápidos de diagnóstico.

14.      A Decisão 90/424/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1990, relativa a determinadas despesas no domínio veterinário (13), estabelece as modalidades da participação financeira da Comunidade, designadamente em acções de controlo veterinário e em programas de erradicação e de vigilância das doenças dos animais. O seu artigo 24.°, n.° 1, institui uma acção financeira da Comunidade para a erradicação e a vigilância das doenças indicadas na lista que consta do anexo da mesma decisão, entre as quais a BSE, classificada como uma das «zoonoses ou doenças epizoóticas não incluídas noutros grupos». De acordo com o artigo 24.°, n.os 3 e 4, essa acção traduz‑se numa participação financeira concedida para cada programa apresentado à Comunidade pelo Estado‑Membro interessado e por esta aprovado. Além disso, o artigo 27.° da Decisão 90/424/CEE prevê que «a Comunidade contribuirá para tornar mais eficaz o regime dos controlos veterinários», designadamente participando financeiramente na execução dos controlos destinados à prevenção das zoonoses. Segundo os artigos 29.° e 30.° da mesma decisão, essa participação consiste num contributo financeiro que os Estados‑Membros podem solicitar para cada programa nacional de controlo apresentado à Comissão e por esta aprovado, com vista à aplicação de uma regulamentação comunitária de controlo das zoonoses.

15.      Adoptada com fundamento na Decisão 90/424/CEE e, em particular, no seu artigo 24.°, a Decisão da Comissão de 30 de Novembro de 2000 que aprova os programas de vigilância da BSE apresentados pelos Estados‑Membros para 2001 e fixa a participação financeira da Comunidade (14) aumentou a contribuição financeira para os referidos programas, inicialmente prevista, num primeiro tempo, pela Decisão 2000/639/CE da Comissão, de 13 de Outubro de 2000 (15). Esses programas, que deviam ter sido apresentados até 1 de Junho de 2000, não tinham podido ter em conta as obrigações decorrentes do programa revisto para a realização dos testes rápidos de diagnóstico da BSE (a seguir «testes rápidos da BSE») adoptado pela Comissão no dia 6 de Dezembro do mesmo ano, através da Decisão 2000/764/CE. Assim o artigo 17.° da Decisão 2000/773/CE estatui que «além das medidas previstas nos programas aprovados (…) a participação financeira da Comunidade também cobrirá os testes efectuados em conformidade com o n.° 3 do artigo 1.° da Decisão 2000/764/CE, desde que o Estado‑Membro requerente apresente um programa revisto à Comissão até 15 de Junho de 2001».

16.      Pela Decisão 2001/499/CE da Comissão, de 3 de Julho de 2001, que altera as Decisões 2000/639/CE e 2000/773/CE relativas à participação financeira da Comunidade nos programas de vigilância da BSE dos Estados‑Membros para 2001 (16), adoptada também com base na Decisão 90/424/CEE, designadamente no seu artigo 24.°, o montante máximo da participação financeira da Comunidade em cada programa foi posteriormente revisto, na perspectiva do programa alargado de vigilância da BSE estabelecido pelo Regulamento (CE) n.° 999/2001.

17.      O artigo 17.° da Decisão 2000/773/CE, na versão alterada pela Decisão 2001/499/CE, prevê que «a participação financeira da Comunidade nos programas aprovados (…) cobrirá:

–        100 % das despesas (sem IVA) de aquisição de conjuntos de teste e reagentes para os testes efectuados entre 1 de Janeiro e 30 de Junho de 2001 aos animais referidos nos n.os 1 e 2 do artigo 1.° da Decisão 2000/764/CE da Comissão, até ao montante máximo de 30 EUR por teste,

–        (…)

–        100 % das despesas (sem IVA) de aquisição de conjuntos de teste e reagentes para os testes efectuados entre 1 de Julho e 31 de Dezembro de 2001 aos animais referidos no anexo III, capítulo A, parte I, pontos 2.2, 4.2 e 4.3 do anexo A do Regulamento (CE) n.° 999/2001, até ao montante máximo de 15 EUR por teste», dizendo o ponto 2.2 respeito a «bovinos com mais de 30 meses destinados a abate normal para consumo humano (17)».

18.      O limite máximo da contribuição financeira da Comunidade para o programa de vigilância da BSE dos Países Baixos, para o período compreendido entre 1 de Janeiro e 31 de Dezembro de 2001 que resulta da Decisão 2001/499, é de 5 245 000 EUR.

19.      Por último, a Directiva 85/73/CEE (18), na versão alterada e codificada pela Directiva 96/43/CEE (a seguir «Directiva 85/73») estabelece regras harmonizadas de financiamento das inspecções e controlos veterinários dos animais referidos nas Directivas 86/992/CEE e 90/425/CEE, entre outras, a fim de evitar distorções da concorrência que possam derivar da cobrança pelos Estados‑Membros de participações financiadas de modos diferentes.

20.      O artigo 1.° da Directiva 85/73 dispõe que «os Estados‑Membros garantirão, segundo as regras previstas no anexo A, a cobrança de uma taxa comunitária para os custos decorrentes das inspecções e controlos dos produtos referidos no referido anexo» incluindo a carne fresca de bovino, objecto da Directiva 64/443/CEE.

21.      A Directiva 85/73 prevê, designadamente, o seguinte:

«Artigo 4.°

1. Enquanto se aguarda a adopção das disposições que regulem as taxas comunitárias, os Estados‑Membros assegurarão o financiamento das inspecções e controlos não abrangidos pelos artigos 1.°, 2.° e 3.°

2. Para efeitos do n.° 1, os Estados‑Membros podem cobrar taxas nacionais respeitando os princípios aprovados para as taxas comunitárias.

Artigo 5.°

1. As taxas comunitárias serão fixadas de forma a cobrir as despesas custeadas pela autoridade competente a título de:

–        salários e encargos sociais inerentes ao serviço de inspecção,

–        despesas administrativas resultantes da execução dos controlos e inspecções aos quais podem ser imputados os custos necessários para a formação permanente de inspectores, para executar os controlos e inspecções referidas nos artigos 1.°, 2.° e 3.°

(…)

3. Os Estados‑Membros ficam autorizados a cobrar um montante superior aos níveis das taxas comunitárias, desde que a integralidade da taxa cobrada por cada Estado‑Membro não seja superior ao custo real dos encargos de inspecção.

4. Sem prejuízo da escolha da autoridade responsável pela cobrança das taxas comunitárias, estas taxas substituirão qualquer outra taxa, nomeadamente sanitária, cobrada pelas autoridades nacionais, regionais ou municipais dos Estados‑Membros para cobrir as inspecções e controlos referidos nos artigos 1.°, 2.° e 3.° e respectiva certificação.

A presente directiva não prejudica a possibilidade de os Estados‑Membros cobrarem uma taxa para a luta contra as epizootias e as doenças enzoóticas».

 Direito nacional

22.      Nos Países Baixos, a obrigação de submeter a testes rápidos de detecção da BSE todos os bovinos com mais de 30 meses sujeitos a abate para consumo humano nos termos do artigo 1.°, n.° 3, da Decisão 2000/764/CE, foi estabelecida a partir de 1 de Janeiro de 2001, pelo artigo 14b, n.° 1, do Onderzoekingsregulatief 1994 (regulamento de 1994 sobre a despistagem) do Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (Ministro da Segurança Social, da Saúde e da Cultura, dos Países Baixos) (19), na versão alterada pelo Wijziging Onderzoekingsregulatief 1994 (regulamento que altera o regulamento de 1994 relativamente à despistagem) do Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Ministro da Saúde, da Segurança Social e dos Desportos, dos Países Baixos) de 15 de Dezembro de 2000 (20). Na fundamentação deste último regulamento faz‑se referência à Decisão 2000/764/CE, que o mesmo se destina a transpor, salientando‑se que os Países Baixos decidiram antecipar para 1 de Janeiro de 2001 a obrigação, cuja entrada em vigor a referida decisão só previa para 1 de Julho de 2001, de proceder a testes rápidos de detecção da BSE nos bovinos sem sintomas clínicos ou não suspeitos de sofrerem da doença. Esta antecipação destinava‑se declaradamente a permitir aos Países Baixos eximirem‑se ao regime estabelecido pelo Regulamento (CE) n.° 2777/2000 para a compra de bovinos. Conforme o Governo neerlandês declarou no presente processo, esta disposição diz respeito apenas à carne destinada ao comércio nacional.

23.      Além disso, a alínea y) do artigo 2.°, n.° 1, do Regeling uitvoer vers vlees en vleesbereidingen 1985 (regulamento da exportação de carne fresca e dos preparados de carne de 1985, a seguir «regulamento relativo à exportação») do Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (Ministro da Agricultura, do Património Natural e das Pescas, dos Países Baixos) (21), conjugado com o Wijziging Regeling uitvoer vers vlees en vleesbereidingen 1985 (regulamento que altera o regulamento de 1985 relativo à exportação de carne fresca e dos preparados de carne) do mesmo ministro, de 21 de Dezembro de 2000 (22), proibiu, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2001, a exportação de carne de bovinos com mais de 30 meses de idade que não tivessem sido submetidos a um dos testes rápidos previstos no anexo IV A da Decisão 98/272/CE ou que tivessem tido resultado positivo num desses testes. Na fundamentação deste segundo regulamento faz‑se referência à Decisão 2000/764/CE, nomeadamente ao seu artigo 1.°, n.° 3, indicando‑se que a alteração introduzida por esse regulamento visa impor a obrigação de os testes a esses bovinos serem efectuados nos matadouros cuja produção se destina à exportação e acrescentando‑se que, como os Países Baixos têm capacidade para efectuar os testes, não estão sujeitos ao regime de compra atrás referido.

24.      Nos termos do Regeling tarieven keuring vlees en vleesprodukten 1993 (regulamento das taxas de inspecção da carne e dos produtos derivados de carne de 1993, a seguir «regulamento tarifário» (23)), até 31 de Março de 2001 as despesas relativas aos testes rápidos de detecção da BSE foram inteiramente suportadas pelas autoridades nacionais, com excepção da participação da Comunidade no financiamento dos kits de diagnóstico e dos reagentes, até ao montante de 15 EUR por teste. Contudo, a partir de 1 de Abril de 2001, nos termos do artigo 3b do regulamento tarifário, na versão alterada pelos regulamentos interministeriais de 30 de Março de 2001 (24) e de 1 de Novembro de 2001 (25), para a execução dos referidos testes em bovinos com mais de 30 meses, foi aplicada aos operadores uma taxa de 70 NLG (equivalente a 31,76 EUR) por animal. A partir de 1 de Janeiro de 2002, o custo médio dos mesmos testes, a saber 198,35 NLG (equivalente a 90 EUR) segundo o Governo neerlandês, foi totalmente repercutido nos operadores.

 O processo nacional e as questões prejudiciais

25.      Por decisões de 22 de Fevereiro de 2002, 8 de Março de 2002 e 19 de Abril de 2002, o Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (Ministro da Agricultura, do Património Natural e das Pescas, dos Países Baixos) cobrou à Gosschalk um total de 1 681 279,12 EUR, relativo a testes rápidos de detecção da BSE efectuados pelo Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees (serviço nacional de inspecção do gado e da carne), no período compreendido entre Maio de 2001 e Dezembro de 2001, aos bovinos com mais de 30 meses de idade existentes na exploração da recorrente, a um custo unitário de 31,76 EUR por teste.

26.      Confirmadas na sequência de um recurso administrativo, estas decisões foram impugnadas pela Gosschalk no tribunal administrativo nacional competente sustentando, no essencial, que o ministro demandado não podia transferir para ela, ainda que só parcialmente, os custos dos testes rápidos de detecção da BSE, através da imposição de uma taxa, porque segundo o direito comunitário os custos desses testes deviam ser suportados por fundos públicos.

27.      No âmbito deste litígio, que se desenvolveu em várias fases, o Raad van State, em decisão de 17 de Setembro de 2007, entendeu necessário submeter ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias as seguintes questões prejudiciais:

«1.      Os testes de detecção da BSE que se tornaram obrigatórios, a partir de 1 de Janeiro de 2001, por força do [regulamento relativo à exportação], que deu execução ao artigo 1.°, n.° 3, da Decisão 2000/764/CE [...], são testes na acepção do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000 [...]?

2.      Em caso afirmativo, o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000 deve ser considerado uma intervenção destinada à estabilização do mercado da carne de bovino (apoio ao mercado) na acepção do artigo 1.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento (CE) n.° 1258/1999 [...] ou uma acção veterinária pontual, na acepção da alínea d) desta disposição, ou ambas?

3.      Se (também) está em causa um apoio ao mercado, tal significa, tendo em conta o acórdão do Tribunal de Justiça de 30 de Setembro de 2003, Alemanha/Comissão (C‑239/01) (26), que os testes executados devem ser financiados apenas pela Comunidade e que, portanto, o artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000 é inválido por violação do Regulamento (CE) n.° 1254/1999, na medida em que determina que a Comunidade só participa em parte nos custos dos testes de detecção da BSE?

4.      Se o artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000 for válido, este regulamento opõe‑se a que os Estados‑Membros repercutam os custos de execução dos testes de detecção da BSE nos operadores económicos?

5.      O artigo 5.°, n.° 4, último período, da Directiva 85/73/CEE [...] alterada e codificada pela Directiva 96/43/CE, deve ser interpretado no sentido de que esta directiva não se opõe à cobrança pelo Estado‑Membro dos custos relativos aos testes de detecção da BSE? Em caso afirmativo, quais são os requisitos a que deve subordinar‑se uma taxa relativa aos testes efectuados de detecção da BSE?»

 Análise jurídica

28.      As primeiras quatro questões prejudiciais dizem respeito às disposições do Regulamento (CE) n.° 2777/2000, que foi aplicável no período compreendido entre 1 de Janeiro de 2001 a 30 de Junho de 2001. Por esse motivo, o próprio órgão jurisdicional de reenvio precisa que essas questões se prendem apenas com os testes de detecção da BSE efectuados na Gosschalk nos meses de Maio e Junho de 2001, e não com os efectuados no segundo semestre desse ano. Já a quinta questão tem a ver com todos os testes de detecção da BSE a que o processo nacional se refere.

 Quanto às primeiras três questões prejudiciais

 Observações preliminares

29.      Como é sabido, no âmbito da cooperação jurisdicional instituída pelo artigo 234.° CE, é ao órgão jurisdicional de reenvio chamado a conhecer do litígio principal que cabe aplicar ao caso em apreço as disposições do direito comunitário pertinentes, competindo ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se sobre a validade e a interpretação dessas disposições.

30.      A primeira questão prejudicial formulada pelo Raad van State deve por isso ser entendida no sentido de pretender que o Tribunal de Justiça esclareça a noção de testes de detecção da BSE na acepção do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000, de modo a permitir ao referido órgão jurisdicional nacional apurar se os testes de detecção da BSE efectuados em Maio e Junho de 2001 em bovinos da Gosschalk com mais de 30 meses de idade destinados ao abate normal nos termos do regulamento relativo à exportação cabem, ou não, no âmbito dessa noção.

31.      Com a segunda questão prejudicial, o Raad van State pergunta se a referida disposição, em especial o requisito da realização de um teste de detecção da BSE para a introdução da carne no mercado, deve ser considerado uma intervenção de apoio ao mercado na acepção do artigo 1.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento (CE) n.° 1258/1999 ou uma acção veterinária pontual, na acepção da alínea d) desta disposição, ou ambas.

32.      Com a primeira parte da terceira questão prejudicial pergunta‑se se, no caso de o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000 constituir (também) uma intervenção de apoio ao mercado, os testes executados devem ser financiados apenas pela Comunidade.

33.      Estas questões são formuladas com a finalidade de apreciar a justeza da interpretação apresentada no despacho de reenvio, segundo a qual o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000, por condicionar a comercialização para consumo humano da carne de bovinos com mais de 30 meses de idade à apresentação de resultados negativos num teste rápido de detecção da BSE, com o objectivo de restabelecer a confiança dos consumidores na carne bovina, constitui uma intervenção em apoio ao mercado semelhante ao regime de compra estabelecido no artigo 3.°, n.° 1, do mesmo Regulamento (CE) n.° 2777/2000, devendo o custo de execução desse teste, ao contrário das acções veterinárias, ser financiado apenas pela Comunidade em função dos Regulamentos n.os 1254/1999 e 1258/1999.

34.      Com efeito, é pacífico no caso em apreço, e decorre do acórdão Alemanha/Comissão (27) referido no despacho de reenvio, que os encargos financeiros que decorrem das intervenções de apoio ao mercado, efectuadas de acordo com as disposições comunitárias no âmbito das organizações comuns dos mercados agrícolas, são suportados inteiramente pela Comunidade, nos termos dos artigos 1.°, n.° 2, alínea b), e 2.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 1258/1999, ao passo que, no caso das despesas relativas às acções veterinárias e fitossanitárias executadas segundo as regras comunitárias, a Comunidade concede apenas uma participação financeira nos termos dos artigos 1.°, n.° 2, alínea d), e 3.°, n.° 2, do Regulamento (CE) 1258/1999.

35.      Na segunda parte da terceira questão prejudicial, o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar‑se sobre a validade, relativamente ao Regulamento (CE) n.° 1254/99, do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000, na parte em que este dispõe que a Comunidade apenas co‑financiará os testes de detecção da BSE.

 As medidas adoptadas pela Comunidade nos meses de Novembro e Dezembro de 2000

36.      A intervenção comunitária na luta contra a propagação da BSE, que se foi incrementando progressivamente na década de noventa, intensificou‑se de forma notável no final do ano 2000, por um lado com o aperfeiçoamento dos testes para o diagnóstico da BSE e, por outro, com a propagação de casos de BSE em vários países da Comunidade e, com consequências nefastas para os seres humanos, da nova variante da doença de Creutzfeldt‑Jakob associada à BSE, com a consequente perda de confiança dos consumidores na segurança da carne bovina. A Comunidade adoptou um importante conjunto de medidas em Novembro e Dezembro de 2000. Lembro apenas as que ao presente caso interessam.

37.      Pela Decisão 2000/764/CE foi aprovado a título excepcional, em 29 de Novembro de 2000, um programa revisto para a realização de testes de detecção da BSE nos bovinos. Esse programa, a cargo dos Estados‑Membros, constava de duas fases. A primeira previa a realização obrigatória, a partir de 1 de Janeiro de 2001, de testes rápidos de detecção da BSE a todos os bovinos com mais de 30 meses de idade sujeitos a um abate especial de emergência ou que apresentassem sintomas clínicos no abate e a uma amostragem aleatória de bovinos não abatidos para consumo humano que tivessem morrido na exploração agrícola ou durante o transporte (artigo 1.°, n.os 1 e 2, da referida decisão), enquanto na segunda fase se alargava a obrigação de realizar os testes rápidos de detecção da BSE impreterivelmente a partir de 1 de Julho de 2001, em todos os bovinos com mais de 30 meses de idade sujeitos a abate normal para consumo humano (artigo 1.°, n.° 3, da mesma decisão) (28).

38.      Em 30 de Novembro de 2000, com a Decisão 2000/773/CE, ficou prevista uma participação financeira da Comunidade não só para os testes de detecção da BSE efectuados de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro de 2001 nas cabeças de gado referidas no artigo 1.°, n.os 1 e 2, da Decisão 2000/764/CE (artigo 18.°) (29) como também para os efectuados no período compreendido entre 1 de Julho e 31 de Dezembro de 2001 nos termos do artigo 1.°, n.° 3, desta última decisão (artigos 17.° e 19.°) (30).

39.      Em 18 de Dezembro de 2000, a Comissão adoptou o Regulamento (CE) n.° 2777/2000, cujo primeiro considerando dá conta da crise profunda do mercado comunitário de carne de bovino devido à BSE e à quebra do consumo, à diminuição da produção e a uma redução substancial dos preços no produtor. Este regulamento instituiu, com base no artigo 38.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 1254/1999, «medidas excepcionais de apoio ao mercado de carne de bovino».

40.      Em síntese, foram adoptadas três ordens de medidas: i) a proibição de destinar ao consumo humano a carne de bovinos com mais de 30 meses de idade abatidos na Comunidade após 1 de Janeiro de 2001 que não tenham apresentado resultados negativos num teste de detecção da BSE (artigo 2.°, n.° 1); ii) a retirada da produção – através de um regime de compras pelos Estados‑Membros, co‑financiado pela Comunidade – e a posterior destruição dos bovinos com mais de 30 meses de idade que lhes sejam propostos por qualquer produtor (artigos 3.° e 4.°) e iii) o co‑financiamento, pela Comunidade, dos testes de detecção da BSE, dentro dos limites adiante indicados (artigo 2.°, n.° 2).

 Apreciação

41.      É com a primeira destas medidas que se prende a primeira questão prejudicial, através da qual o Tribunal de Justiça é solicitado a delimitar a noção de teste de detecção da BSE na acepção do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000.

42.      Os testes de BSE mencionados nesta disposição são, como nela expressamente se dispõe, os efectuados «segundo um dos métodos reconhecidos indicados no anexo IV A da Decisão 98/272/CE da Comissão» (31) em «bovinos com mais de 30 meses de idade» abatidos para consumo humano. É uma noção que inclui, mas sem neles se esgotar, os testes obrigatórios de detecção da BSE previstos no artigo 1.°, n.° 3, da Decisão 2000/764/CE, englobando, designadamente, os testes voluntários de detecção da BSE efectuados com os mesmos métodos e nos mesmos animais, ou seja, não integrados num esquema de testes obrigatórios de detecção da BSE imposto pela referida disposição.

43.      Assim definida a noção de teste de detecção da BSE previsto no artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000, o órgão jurisdicional de reenvio, ao aplicar as disposições, deveria considerar que, nos termos do artigo 1.°, n.° 3, da Decisão 2000/764/CE, os testes de detecção da BSE que para os bovinos referidos foram tornados obrigatórios pela regulamentação neerlandesa a partir de 1 de Janeiro de 2001 cabem nessa noção, como unanimemente concluíram a Gosschalk, o Governo neerlandês e a Comissão.

44.      No entanto, esta conclusão significa apenas que a carne de bovinos sujeitos aos testes de detecção da BSE nos Países Baixos e que apresentaram resultados negativos não era abrangida pela proibição de comercialização estabelecida pelo artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000. Por conseguinte, essa conclusão tem pouca importância prática para os fins do tribunal a quo como, de resto, o Governo neerlandês salientou nas suas observações escritas.

45.      Com a segunda questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende, em síntese, determinar se o requisito da realização de um teste de detecção da BSE na acepção da referida disposição, para efeitos do destino da carne para consumo humano, constitui uma intervenção em apoio ao mercado na acepção do artigo 1.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento (CE) n.° 1258/1999.

46.      Saliente‑se, a este propósito, que a medida prevista no referido artigo 2.°, n.° 1, a cargo directamente dos operadores económicos, não tem realmente como objecto impor, a partir de 1 de Janeiro de 2001, a obrigação de sujeitar a um teste de detecção da BSE os bovinos referidos nessa disposição. Como já foi demonstrado, a medida em questão não passa de uma mera proibição de comercializar carne dos bovinos que não tenham sido sujeitos, com resultado negativo, a um teste de detecção da BSE.

47.      Nos termos do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000, a realização de um teste de detecção da BSE com resultados negativos é um ónus para a comercialização da carne e não uma obrigação. Os operadores tinham outras opções, como a de dispor do animal no âmbito do regime de compra estabelecido pelo artigo 3.° do referido regulamento ou adiar o seu abate até ao final do período de vigência do regulamento. Por outro lado, a obrigação de realizar um teste de detecção da BSE nos bovinos com mais de 30 meses de idade para consumo humano já estava prevista na Decisão 2000/764/CE, que impunha aos Estados‑Membros a sua introdução na respectiva ordem jurídica interna impreterivelmente até 1 de Julho de 2001. Não se encontra no Regulamento (CE) n.° 2777/2000 qualquer elemento que corrobore a interpretação de que o mesmo regulamento tornou obrigatória a realização desses testes para esses bovinos a partir de 1 de Janeiro de 2001. Pelo contrário, o terceiro considerando do Regulamento (CE) n.° 2777/2000, ao referir o dever de «incentivar os testes voluntários de animais com mais de 30 meses de idade», confirma que o regulamento não se destinava a estabelecer novas obrigações de realização de testes ou a antecipar a sua realização relativamente à data prevista na Decisão 2000/764/CE, adoptada menos de vinte dias antes.

48.      A medida prevista no artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000 – isto é, a proibição de comercializar carne de bovinos que não tenham apresentado resultados negativos num dos testes de detecção da BSE – destinava‑se seguramente a regularizar o mercado da carne bovina (v. n.° 39), pelo que é uma medida de apoio na acepção do artigo 38.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 1254/1999. Contudo, como pela sua natureza (enquanto mera proibição) não implica qualquer despesa, não pode ser considerada, per se, uma intervenção destinada a regularizar um mercado agrícola na acepção e para os efeitos do artigo 1.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento (CE) n.° 1258/1999, apesar da letra do artigo 10.° do Regulamento (CE) n.° 2777/2000, o qual, por dispor que as medidas adoptadas no âmbito deste último são «consideradas intervenções, na acepção do n.° 2 do artigo 1.° do Regulamento (CE) n.° 1258/1999», deve ser entendido como referência apenas ao regime de compra estabelecido no artigo 3.° e ao co‑financiamento comunitário previsto no artigo 2.°, n.° 2. Como se trata de uma mera proibição que não implica despesas, a medida em questão também não pode ser considerada uma acção veterinária pontual na acepção e para os efeitos do artigo 1.°, n.° 2, alínea d), do mesmo regulamento.

49.      Também não é possível considerar que os testes de detecção da BSE previstos no artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000 constituam, per se, para os efeitos desta disposição, uma intervenção em apoio ao mercado. Os que foram tornados obrigatórios pela Decisão 2000/764/CE eram e continuaram a ser, mesmo depois da adopção daquele regulamento, acções veterinárias na acepção dos artigos 1.°, n.° 2, alínea d), e 3.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 1258/1999, para as quais o artigo 17.° da Decisão 2000/773/CE prevê uma participação financeira do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola.

50.      Com efeito, está provado que a Decisão 2000/764/CE foi adoptada com base nos artigos 9.°, n.° 4, da Directiva 89/662/CEE e 10.°, n.° 4, da Directiva 90/425/CEE, ou seja, em disposições comunitárias relativas a acções veterinárias, e que a Decisão 2000/773/CE, adoptada com base na Decisão 90/424/CE em matéria de participação financeira da Comunidade em acções veterinárias, precisa, no seu duodécimo considerando, que «o n.° 2 do artigo 3.° do Regulamento (CE) n.° 1258/1999 prevê o financiamento, pela secção Garantia do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, das acções no domínio veterinário e fitossanitário executadas segundo as regras comunitárias».

51.      No entanto, não me parece que restem dúvidas de que o co‑financiamento comunitário dos testes de detecção da BSE previsto no artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000, destinado a «incentivar os testes voluntários de animais com mais de 30 meses de idade» (v. terceiro considerando) com o objectivo de recuperar a confiança dos consumidores na carne de bovino, constitui uma medida de intervenção na acepção do artigo 1.°, n.° 2, alínea b) e do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 1258/1999.

52.      Contudo, esta constatação também parece ser irrelevante para efeitos da resolução do litígio submetido ao órgão jurisdicional de reenvio pois, se a minha interpretação do âmbito de aplicação desse co‑financiamento é correcta, neste não cabem os testes de detecção da BSE como os que foram facturados à Gosschalk no caso em apreço, tornados obrigatórios pelas disposições neerlandesas de transposição do artigo 1.°, n.° 3, da Decisão 2000/764/CE.

53.      É verdade que a letra do artigo 2.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000 se presta a algumas dúvidas interpretativas quanto ao âmbito de aplicação do referido co‑financiamento.

54.      Em especial, a sua primeira frase, considerada isoladamente, ao fazer referência aos testes referidos no n.° 1, poderia dar a entender que o co‑financiamento previsto por essa disposição abrange todos os testes de detecção da BSE efectuados, segundo os métodos reconhecidos no anexo IV A da Decisão 98/272/CE, na carne de bovinos com mais de 30 meses de idade, a seguir a 1 de Janeiro de 2001 (e antes de 1 de Julho de 2001, data em que cessou a vigência do Regulamento (CE) n.° 2777/2000).

55.      Na realidade, porém, numa segunda análise, as coisas parecem ser diferentes.

56.      Em primeiro lugar, recorde‑se que a participação financeira da Comunidade nos custos dos testes de detecção da BSE efectuados em 2001 já tinha sido instituída pela Decisão 2000/773/CE, que a previa tanto para os testes efectuados nos animais referidos no artigo 1.°, n.os 1 e 2, da Decisão 2000/764/CE (v. artigo 18.° que, inclusivamente, fixa o montante da participação da Comunidade nos custos desses testes) como para os testes «efectuados em conformidade com o n.° 3 do artigo 1.° da Decisão 2000/764/CE» (v. artigo 17.° da Decisão 2000/773/CE). É difícil sustentar que, com o artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000, o legislador comunitário pretendeu substituir a participação financeira já prevista na Decisão 2000/773/CE para os testes de detecção da BSE por uma participação financeira diferente, com outra base jurídica. Se tivesse sido esse o caso, o legislador comunitário tê‑lo‑ia esclarecido expressamente, revogando as disposições pertinentes da Decisão 2000/773/CE. Por conseguinte, o artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento (CE) 2777/2000, deve ser interpretado em sentido mais lato do que poderia decorrer da simples leitura da primeira frase do seu primeiro parágrafo.

57.      Em segundo lugar, observo que a segunda frase desse parágrafo parece destinada precisamente a especificar e a delimitar o co‑financiamento comunitário, ao fazer referência apenas aos «testes efectuados em animais abatidos antes da entrada em vigor do programa de testes obrigatórios previsto no n.° 3 do artigo 1.° da Decisão 2000/764/CE, e, em todo o caso, antes de 1 de Julho de 2001».

58.      Essa referência deve ser interpretada no sentido de que tem como objecto os testes de detecção da BSE efectuados num Estado‑Membro antes da entrada em vigor, nesse Estado‑Membro, da disposição nacional que obriga os operadores a sujeitar a esses testes os bovinos com mais de 30 meses de idade (32). De facto, o «programa de testes obrigatórios» a que esta disposição se refere só pode ser o programa nacional que, ficando a cargo dos operadores, dá execução ao artigo 1.°, n.° 3, da Decisão 2000/764/CE, eventualmente ainda antes de 1 de Julho de 2001; a referida expressão não pode ser entendida como referência à obrigação que desta última disposição decorre para os Estados‑Membros, já que, existindo essa obrigação a partir de 1 de Julho de 2001, as palavras «e em todo o caso antes de 1 de Julho de 2001» que figuram no final da frase, seriam redundantes.

59.      É verdade que a interpretação literal da segunda frase do primeiro parágrafo do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000 não é segura, uma vez que a sua redacção não é homogénea nas diversas versões linguísticas do regulamento, sobretudo devido à diferença de pontuação. A dúvida interpretativa diz respeito não tanto ao objecto quanto à própria finalidade da referência, com valor limitativo, aos «testes efectuados em animais abatidos antes da entrada em vigor do esquema de testes obrigatórios previsto no n.° 3 do artigo 1.° da Decisão 2000/764/CE, e, em todo o caso, antes de 1 de Julho de 2001».

60.      Nalgumas versões linguísticas (francesa, espanhola, grega, dinamarquesa e sueca) essa referência limitativa parece referir‑se ao montante máximo do co‑financiamento, que a disposição fixa em 15 EUR por teste. Isto porque a indicação desse montante máximo, antecedida de uma vírgula, é seguida, sem outra vírgula, por essa referência.

61.      Noutras versões linguísticas, a referência em causa parece dizer respeito à participação financeira da Comunidade, estando a indicação do montante máximo inserida entre duas vírgulas (versões italiana, neerlandesa e portuguesa) ou devido a uma construção diferente da frase que, mencionando o montante máximo no início, não permite de modo algum associar a esse montante a referência em questão (versão alemã).

62.      Outras versões linguísticas, como a inglesa e a finlandesa, parecem permitir as duas interpretações, uma vez que a indicação do montante máximo não é antecedida nem seguida de uma vírgula.

63.      Nestas circunstâncias, parece‑me decisivo para a interpretação da finalidade dessa referência ter em consideração o terceiro considerando do Regulamento (CE) n.° 2777/2000, do qual decorre claramente que o objectivo do co‑financiamento comunitário em questão é «incentivar os testes voluntários em animais com mais de 30 meses de idade», prevendo‑se na Decisão 2000/764/CE a obrigação de efectuar os testes de detecção da BSE somente nesses bovinos, o mais tardar a partir de 1 de Julho de 2001, consoante dispõe o segundo considerando do mesmo regulamento.

64.      É certo que, numa primeira leitura, se poderia pensar que o terceiro considerando se refere a testes voluntários para os Estados‑Membros, relativamente aos quais o co‑financiamento previsto no artigo 2.°, n.° 2, à semelhança da isenção de aplicação do regime de compra previsto no artigo 3.°, n.° 4, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000, teria constituído um incentivo para os Estados‑Membros anteciparem a entrada em vigor do programa de testes obrigatórios previsto no artigo 1.°, n.° 3, da Decisão 2000/764/CE, no que se refere à data‑limite de 1 de Julho de 2001, de forma a incluir assim todos os testes efectuados nos bovinos abrangidos por essa disposição antes de 1 de Julho de 2001.

65.      No entanto, as observações que formulei no n.° 58 parecem‑me excluir este entendimento. Uma leitura conjunta do terceiro considerando e do artigo 2.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000, parece‑me sugerir que o co‑financiamento instituído por esta última disposição visava incentivar a realização, e portanto diz‑lhe unicamente respeito, de testes de detecção da BSE nesses bovinos, antes da data em que os testes passavam a ser obrigatórios por força das disposições nacionais de transposição do artigo 1.°, n.° 3, da Decisão 2000/764/CE (33).

66.      Daí decorre, no que se refere ao caso em apreço, que também os testes efectuados na Gosschalk nos meses de Maio e Junho de 2001, e não apenas os efectuados posteriormente, não se incluem naqueles para os quais o Regulamento (CE) n.° 2777/2000 institui um co‑financiamento comunitário. De facto, aqueles testes foram efectuados depois da entrada em vigor, nos Países Baixos, em 1 de Janeiro de 2001, das disposições de transposição do artigo 1.°, n.° 3, da Decisão 2000/764/CE, que obrigam os operadores a sujeitar a um teste de detecção da BSE todos os bovinos com mais de 30 meses de idade apresentados para abate.

67.      Se a análise precedente, que proponho ao Tribunal de Justiça, for válida, deve concluir‑se que as disposições do Regulamento (CE) n.° 2777/2000 não são pertinentes para resolver o litígio principal.

68.      Por conseguinte, no presente caso não se torna necessário averiguar se os testes de detecção da BSE previstos pelo artigo 2.°, n.° 2, desse regulamento deviam ser financiados integral e exclusivamente pela Comunidade, nem a validade desta disposição em relação às disposições dos Regulamentos n.os 1254/1999 e 1258/1999.

69.      Os testes de detecção da BSE efectuados na Gosschalk em Maio e Junho de 2001 consubstanciam assim, tal como defendem o Governo neerlandês e a Comissão (34), acções previstas por medidas veterinárias e não impostas ou incentivadas por medidas de apoio ao mercado de carne bovina. Portanto, podem eventualmente beneficiar apenas de uma participação financeira da Comunidade nos termos do artigo 1.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento (CE) n.° 1258/1999.

70.      O facto, que a Comissão recordou na audiência, de ter sido atribuída uma participação financeira da Comunidade para os testes de detecção da BSE efectuados na Gosschalk em Maio e Junho de 2001, utilizando, «por razões puramente práticas» e devido à urgência, a rubrica orçamental já existente ao abrigo do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000, não pode ter qualquer influência na análise jurídica até aqui efectuada (35).

71.      Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às três primeiras questões prejudiciais do modo seguinte:

«Os testes de detecção da BSE em bovinos com mais de 30 meses de idade abatidos para o consumo humano, executados em cumprimento da obrigação estabelecida por uma disposição nacional que transpõe o artigo 1.°, n.° 3, da Decisão 2000/764/CE, cabem na noção de testes para a detecção da BSE na acepção e para os efeitos do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000. No entanto, esses testes não são objecto do co‑financiamento comunitário instituído pelo artigo 2.°, n.° 2, deste regulamento, antes constituindo medidas previstas por acções veterinárias que podem eventualmente beneficiar de uma contribuição financeira da Comunidade nos termos do artigo 1.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento (CE) n.° 1258/1999».

 Quanto à quarta questão prejudicial

72.      Com a quarta questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se, no caso de não ser reconhecida a invalidade do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000, a que se refere a terceira questão prejudicial, este regulamento se opõe a que os Estados‑Membros repercutam nos operadores económicos os custos de execução dos testes de detecção da BSE.

73.      O órgão jurisdicional de reenvio pretende, na realidade, saber se a Gosschalk tem razão ao afirmar que o próprio conceito de «co‑financiamento» comunitário, referido no terceiro considerando do regulamento, implica que a parte das despesas em questão não abrangida por esse co‑financiamento seja financiada pelos Estados‑Membros, os quais não poderiam, assim, repercuti‑la nos operadores, nem sequer parcialmente.

74.      Como decorre da minha análise em relação às três primeiras questões prejudiciais, as disposições sobre o co‑financiamento comunitário dos testes de detecção da BSE constantes do Regulamento (CE) n.° 2777/2000 não se referem a testes que, tal como os que foram efectuados na Gosschalk em Maio e Junho de 2001, eram obrigatórios nos termos da disposição nacional de transposição do artigo 1.°, n.° 3, da Decisão 2000/764/CE. Daqui resulta que não pode inferir‑se das referidas disposições que os Estados‑Membros não tenham a possibilidade de repercutir nos operadores individuais os custos de execução dos referidos testes.

75.      A questão formulada pelo órgão jurisdicional de reenvio poderia naturalmente colocar‑se em relação aos testes de detecção da BSE que beneficiam desse co‑financiamento. Mas isso não exige resposta no presente processo, pois essa resposta não teria qualquer influência na solução do litígio principal.

76.      Recorde‑se, no entanto que, segundo a jurisprudência, o Tribunal de Justiça, confrontado com questões formuladas de modo impróprio ou que ultrapassam o âmbito da sua competência nos termos do artigo 234.° CE, deve retirar do conjunto dos elementos fornecidos pelo órgão jurisdicional nacional, em especial da fundamentação do processo de reenvio, os elementos de direito comunitário a interpretar, tendo em conta o objecto do litígio (36). Para dar uma solução útil ao órgão jurisdicional que apresentou uma questão prejudicial, o Tribunal de Justiça pode ter que levar em consideração disposições de direito comunitário às quais o órgão jurisdicional nacional não fez referência ao formular a questão (37).

77.      Para dar uma resposta útil à quarta questão prejudicial apresentada pelo órgão jurisdicional de reenvio, pode suscitar‑se a questão de saber se uma proibição de os Estados‑Membros repercutirem nos operadores os custos de execução de testes de detecção da BSE efectuados nos termos de uma disposição nacional de transposição do artigo 1.°, n.° 3, da Decisão 2000/764/CE ou, posteriormente a 30 de Junho de 2001, do Regulamento (CE) n.° 999/2001, não decorre, de modo análogo ao que foi sugerido pelo órgão jurisdicional de reenvio a propósito do Regulamento (CE) n.° 2777/2000, das disposições que eventualmente prevejam uma participação da Comunidade no financiamento desses custos.

78.      A este propósito, importa ter presente a Decisão 2000/773/CE.

79.      O artigo 17.° desta decisão prevê que «a participação financeira da Comunidade também cobrirá os testes efectuados em conformidade com o n.° 3 do artigo 1.° da Decisão 2000/764/CE», de harmonia com o oitavo considerando da mesma decisão, onde se dispõe que «há que prever a participação financeira da Comunidade igualmente nos testes a efectuar no âmbito da segunda fase do esquema de testes revisto» adoptado pela Decisão 2000/764/CE.

80.      Inicialmente, esta participação não estava especificada na Decisão 2000/773/CE, cujo artigo 19.° previa que a decisão seria revista até 1 Julho de 2001 «com vista a estabelecer‑se a participação financeira da Comunidade para o período compreendido entre 1 de Julho e 31 de Dezembro de 2001 (…) nos testes efectuados aos animais referidos no n.° 3 do artigo 1.° da Decisão 2000/764/CE».

81.      Essa revisão só foi efectuada posteriormente através da Decisão 2001/499/CE, também na perspectiva do programa alargado de vigilância da BSE entretanto estabelecido pelo Regulamento (CE) n.° 999/2001 (v. quarto, quinto e sétimo considerandos da referida decisão). Em particular, o artigo 2.° da Decisão 2001/499/CE substitui o artigo 18.° da Decisão 2000/773/CE (que estabelecia uma participação financeira da Comunidade apenas para os testes efectuados em 2001 nos termos do artigo 1.°, n.os 1 e 2, da Decisão 2000/764/CE) por um novo texto cujo terceiro travessão prevê, em conjugação com o ponto 2.2. do anexo III, Capítulo A, parte I, do Regulamento (CE) n.° 999/2001, com a redacção do Regulamento n.° 1248/2001, que a participação financeira da Comunidade nos programas nacionais de vigilância da BSE cobre também as despesas de aquisição dos kits de diagnóstico e dos reagentes até ao montante de 15 EUR por teste «para os testes efectuados entre 1 de Julho e 31 de Dezembro de 2001» em bovinos com mais de 30 meses de idade sujeitos a abate normal para o consumo humano.

82.      Saliente‑se que a Decisão 2000/773/CE, assim alterada, em conformidade com o disposto no artigo 19.° da mesma decisão, fixa concretamente uma participação financeira para os testes de detecção da BSE efectuados nesta categoria de bovinos apenas para o período compreendido entre 1 de Julho e 31 de Dezembro de 2001. Assim, parecem não estar cobertos por essa participação os testes efectuados na mesma categoria de bovinos no primeiro semestre de 2001, quando o artigo 17.° da própria decisão estabelecia o princípio de que a participação financeira da Comunidade era concedida para todos os testes efectuados nos termos do artigo 1.°, n.° 3, da Decisão 2000/764/CE, independentemente da data da sua execução.

83.      Portanto, na Decisão 2000/773/CE verificava‑se já uma discrepância entre o artigo 17.° e o artigo 19.° quanto ao período a ter em consideração para os fins da participação financeira da Comunidade nos testes efectuados nos termos do artigo 1.°, n.° 3, da Decisão 2000/764/CE.

84.      Não é de excluir que a inexistência de uma decisão da Comissão que fixe concretamente a participação financeira da Comunidade nos testes efectuados nos termos do artigo 1.°, n.° 3, da Decisão 2000/764/CE antes de 1 de Julho de 2001 (como os efectuados na Gosschalk em Maio e Junho de 2001) esteja na origem da solução «puramente prática» que a própria Comissão teria seguido, atribuindo uma participação financeira também a esses testes através da rubrica orçamental aberta ao abrigo do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000.

85.      Seja como for, não é necessário aprofundar mais esse aspecto do problema, que diz respeito, entre outros, aos testes efectuados na Gosschalk no segundo semestre de 2001, que beneficiam de uma participação financeira nos termos do artigo 18.°, terceiro travessão, da Decisão 2000/773/CE, na versão alterada pela Decisão 2001/499. O que conta a fim de se dar ao órgão jurisdicional de reenvio uma resposta útil à quarta questão prejudicial é que, por um lado, diferentemente do Regulamento (CE) 2777/2000, a Decisão 2000/773/CE não utiliza o termo «co‑financiamento» mas sim o termo «participação financeira» – pelo que a argumentação da Gosschalk, baseada no primeiro termo, por referência ao dito regulamento, não poderia servir no que diz respeito à referida decisão – e, por outro, tal decisão não contém, a meu ver, qualquer outro elemento que possa dar azo a pensar que a parte dos custos de execução do teste de detecção da BSE não coberta pela participação financeira da Comunidade deva ser necessariamente suportada pelos Estados‑Membros, sem poder ser total ou parcialmente repercutida nos operadores. O mesmo se diga quanto à Decisão 90/424/CEE e designadamente ao seu artigo 24.°, que constitui a base jurídica da Decisão 2000/773/CE.

86.      O facto, que a Gosschalk salientou nas suas observações escritas, de o artigo 24.° da Decisão 90/424/CEE não mencionar a possibilidade de os Estados‑Membros receberem uma contribuição dos operadores não implica, evidentemente, que o referido artigo tenha pretendido excluir essa possibilidade. Na verdade, não é possível admitir a existência no direito comunitário de uma regra geral segundo a qual, salvo disposição expressa em contrário, o facto de a Comunidade conceder uma participação financeira para determinadas despesas suportadas por um Estado‑Membro signifique que este não pode repercutir nos operadores económicos interessados, no todo ou em parte, o remanescente das despesas.

87.      Sugiro, portanto, que se responda à quarta questão prejudicial do modo seguinte:

«As decisões 90/424 e 2000/773 não se opõem a que um Estado‑Membro repercuta nos operadores económicos interessados a parte não coberta por uma participação financeira da Comunidade das despesas suportadas para os testes de detecção da BSE executados pelos seus serviços em cumprimento de uma disposição nacional de transposição do artigo 1.°, n.° 3, da Decisão 2000/764».

 Quanto à quinta questão prejudicial

88.      Com a quinta questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, no essencial, se a Directiva 85/73, tendo em conta designadamente o seu artigo 5.°, n.° 4, segundo parágrafo, se opõe a que um Estado‑Membro repercuta nos operadores os custos de execução de testes de detecção da BSE como os efectuados na Gosschalk, em causa no processo principal. Se a resposta for negativa, o órgão jurisdicional nacional pretende conhecer os requisitos a que deve subordinar‑se uma taxa imposta pelo Estado‑Membro para esse efeito.

89.      No despacho de reenvio levanta‑se a hipótese de os testes de detecção da BSE executados na Gosschalk não entrarem no âmbito de aplicação dos artigos 1.°, 2.° e 3.° da Directiva 85/73 e de, por isso, não estar prevista para esses testes uma participação financeira nos termos desta directiva. O órgão jurisdicional de reenvio aventa por isso a possibilidade de, no que respeita aos testes de detecção da BSE, um Estado‑Membro poder optar pela cobrança de uma taxa nacional na acepção do artigo 4.°, n.° 2, da Directiva 85/73 ou por uma taxa com base noutra disposição, relativa à luta contra uma epizootia e excluída, por isso, nos termos do artigo 5.°, n.° 4, segundo parágrafo, do âmbito de aplicação da mesma directiva.

90.      Por seu turno, a Comissão alegou que a cobrança de uma taxa nacional para cobrir os custos de execução de testes de detecção da BSE pode ser justificada tanto com base no artigo 5.°, n.° 4, segundo parágrafo (uma vez que a BSE é simultaneamente uma epizootia e uma doença enzoótica), como com base no artigo 4.°, n.° 2, da Directiva 85/73 (não estando prevista para esses testes, na altura dos factos, uma participação comunitária na acepção dos artigos 1.°, 2.° e 3.° da mesma directiva).

91.      Note‑se, porém, que o regime jurídico das taxas nacionais na acepção daquelas duas disposições não é o mesmo. Com efeito, enquanto para as taxas nacionais na acepção do artigo 4.°, n.° 2, a directiva estabelece expressamente que devem respeitar os princípios aprovados para as taxas comunitárias, nos termos do artigo 5.°, n.° 4, segundo parágrafo, os Estados‑Membros têm a possibilidade de cobrar uma taxa nacional para a luta contra as epizootias e as doenças enzoóticas, uma vez que a Directiva 85/73 não estabelece qualquer requisito especial.

92.      Por esta razão, ao invés do Governo neerlandês e da Comissão, não penso que seja possível prescindir de determinar se a taxa reclamada à Gosschalk no caso em apreço para os testes de detecção da BSE efectuados na sua exploração cabe no âmbito de aplicação de uma ou de outra disposição.

93.      Nesta matéria, o que importa não é a qualificação jurídica dessa taxa pelas autoridades nacionais (38), mas as suas características objectivas e finalidade.

94.      Na audiência, o representante da Gosschalk defendeu que a referida taxa não cabe no âmbito de aplicação do artigo 5.°, n.° 4, segundo parágrafo, da Directiva 85/73, uma vez que os testes de detecção da BSE em questão, realizados em animais em princípio saudáveis, constituem uma acção de «prevenção» e não de «luta» contra a BSE. Este argumento não me parece convincente, porquanto o termo «luta» utilizado no artigo 5.°, n.° 4, segundo parágrafo, da Directiva 85/73, não deve ser necessariamente referido a medidas relativas a animais doentes, podendo ser entendido num sentido mais abrangente que inclua também acções de prevenção da doença.

95.      A meu ver, o que resulta da noção de «taxa para a luta contra as epizootias e as doenças enzoóticas», na acepção da referida disposição, é uma taxa cobrada especificamente para cobrir total ou parcialmente os custos de uma inspecção ou de um controlo veterinário. Essa taxa deve estar sujeita às regras estabelecidas na Directiva 85/73. O objectivo desta directiva é estabelecer regras harmonizadas de financiamento das inspecções e dos controlos veterinários, de modo a evitar que a diferença de taxas cobradas a esse título nos vários Estados‑Membros possa conduzir a distorções da concorrência entre produções reguladas por organizações comuns de mercado e a desvios de comércio (v. quinto e sexto considerandos da Directiva 96/43). Ora, o efeito útil da directiva ficaria prejudicado se os Estados‑Membros fossem autorizados a cobrar taxas que, embora claramente destinadas ao financiamento de inspecções e controlos veterinários específicos, fossem fixadas segundo critérios diferentes dos estabelecidos pelas disposições harmonizadas, simplesmente por se afirmar que eram relativas à luta contra uma epizootia ou uma doença enzoótica.

96.      No caso em apreço, é pacífico que a taxa exigida à Gosschalk nos termos do regulamento tarifário se destina a cobrir parcialmente os custos dos testes de detecção da BSE efectuados na sua exploração e que, de um modo geral, só é aplicada aos operadores que são proprietários de bovinos efectivamente sujeitos ao teste de detecção da BSE.

97.      Considero, portanto, que o artigo 5.°, n.° 4, segundo parágrafo, da Directiva 85/73 não é relevante para o caso em apreço.

98.      Quanto à aplicabilidade do artigo 4.°, n.° 2, da mesma directiva, saliente‑se que ele permite aos Estados‑Membros cobrar taxas nacionais «para efeitos do n.° 1» do mesmo artigo, ou seja, para assegurar «o financiamento das inspecções e controlos não abrangidos pelos artigos 1.°, 2.° e 3.°» (39).

99.      Coloca‑se assim a questão, que não é fácil de resolver dada a formulação bastante obscura das disposições pertinentes, de saber se testes de detecção da BSE como os efectuados na Gosschalk estão compreendidos nas inspecções ou controlos que cabem no âmbito de um dos referidos artigos.

100. Tratando‑se de carne fresca de bovinos criados na Comunidade, como a Comissão confirmou na resposta às perguntas escritas que lhe foram dirigidas pelo Tribunal de Justiça, só há que fazer referência ao artigo 1.° da Directiva 85/73.

101. Nos termos desse artigo, «os Estados‑Membros garantirão, segundo as regras previstas no anexo A, a cobrança de uma taxa comunitária para os custos decorrentes das inspecções e controlos dos produtos referidos no referido anexo (…)».

102. O anexo A, capítulo I, da Directiva 85/73 estabelece regras harmonizadas para as «taxas aplicáveis às carnes abrangidas» por algumas directivas, entre as quais importa referir, no caso em apreço, a Directiva 64/433/CEE que, nos termos do seu artigo 1.° na versão em vigor no ano 2001, «estabelece as condições sanitárias aplicáveis à produção e à colocação no mercado de carnes frescas destinadas ao consumo humano e provenientes de animais domésticos» de várias espécies, incluindo os bovinos.

103. Na audiência, o representante da Gosschalk propôs que se desse resposta afirmativa à questão que mencionei no n.° 99, no sentido de os custos de execução dos testes de detecção da BSE já estarem cobertos pela participação comunitária fixada para as «despesas de inspecção ligadas às operações de abate» referidas no anexo A, capítulo I, ponto 1, da Directiva 85/73 e já pagas pela Gosschalk (40). Esses testes consistiriam em «análises laboratoriais» que «se necessário» devem ser efectuadas no âmbito da inspecção post mortem em conformidade com o anexo I, capítulo VIII, ponto 40, alínea e), da Directiva 64/443/CEE, na versão em vigor à data dos factos. Os Estados‑Membros não estariam portanto autorizados a cobrar uma taxa suplementar específica para a execução dos testes de detecção da BSE.

104. Por seu lado, a Comissão sustenta que, embora os testes de detecção da BSE possam, em abstracto, caber nas inspecções e nos controlos a que se refere o artigo 1.° da Directiva 85/73 (41), à data dos factos não tinha ainda sido fixada em concreto para os mesmos uma taxa comunitária nos termos daquele artigo. Se a minha interpretação deste argumento é correcta, essa situação tornaria aplicável o artigo 4.° da mesma directiva, à semelhança da situação, expressamente prevista nesse artigo, de inspecções ou controlos não abrangidos pelos artigos 1.°, 2.° e 3.°

105. Confesso que me é difícil compreender a lógica deste argumento. Se os testes de detecção da BSE que estão associados aos abates podem ser abrangidos nas inspecções e controlos referidos pela Directiva 64/443/CEE, a taxa comunitária fixada no anexo A, capítulo I, ponto 1, alínea a), da Directiva 85/73 deveria cobrir, como sustenta a Gosschalk, também os custos de execução desses testes, pelo que não haveria razão nem possibilidade de fixar uma taxa comunitária específica para os testes de detecção da BSE.

106. No processo em que foi proferido o acórdão Stratmann (42), o Tribunal de Justiça foi chamado a esclarecer, em especial, se a participação da Comunidade, devida pela inspecção de carne fresca efectuada nos termos da Directiva 64/433/CEE, compreendia também as despesas de um exame bacteriológico que se revelou necessário no caso que era objecto do processo nacional. O Tribunal de Justiça pronunciou‑se afirmativamente, considerando que esse exame cabia na noção de «análises laboratoriais» a efectuar «se necessário» de acordo com o anexo I, capítulo VIII, ponto 40, alínea e), da Directiva 64/433/CEE.

107. Os testes de detecção da BSE não são expressamente referidos pelas disposições da Directiva 64/433/CEE, na versão em vigor à data dos factos. Muito embora, como a Comissão salientou, não fossem controlos de rotina de carne fresca de bovino antes da adopção pela Comissão da Decisão 2000/764/CE, podiam no entanto satisfazer – além da disposição, invocada pela Gosschalk, constante do anexo I, capítulo VIII, ponto 40, alínea e), da Directiva 64/433/CEE relativa, precisamente, às «análises laboratoriais» que, «se necessário», devem ser efectuadas no âmbito das inspecções post‑mortem – o preceituado no anexo I, capítulo VI, ponto 27, alínea a), da Directiva 64/433/CEE, segundo o qual a inspecção sanitária ante mortem «deve permitir determinar», designadamente, «se os animais estão atingidos por doença transmissível ao homem e aos animais».

108. A circunstância de, à data dos factos, os referidos testes serem obrigatórios, no que diz respeito a bovinos não considerados de risco apenas para aqueles com mais de 30 meses de idade, não parece, per se, ser suficiente para excluir esses testes do alcance destas disposições da Directiva 64/433/CEE e, consequentemente, das disposições conjugadas do artigo 1.° e do anexo A, capítulo I, ponto 1, alínea a), da Directiva 85/73. Com efeito, o Tribunal de Justiça, no referido acórdão Stratmann, excluiu que a taxa comunitária em questão cubra apenas os custos de exames que têm lugar em todos os casos (43).

109. Nas conclusões que apresentou no processo em que foi proferido o referido acórdão (44) o advogado‑geral Léger afirmou, a propósito dos exames bacteriológicos, que, embora não expressamente mencionados nas disposições da Directiva 64/433/CEE, entram no âmbito das «análises laboratoriais» adequadas, destinadas a verificar que a carne examinada não é imprópria para consumo humano ou perigosa para a saúde humana, e que a circunstância de os exames bacteriológicos serem dispendiosos e demorarem vários dias não é razão suficiente para os afastar das «análises laboratoriais» previstas nessas disposições.

110. O mesmo advogado‑geral salientou que, sendo embora verdade que o sistema harmonizado de financiamento de inspecções e controlos veterinários tem como consequência a transferência de uma parte dos custos de determinados exames para os proprietários dos animais que não necessitam dessas medidas de controlo, «o próprio princípio das taxas fixas é no sentido de serem os proprietários dos animais a suportar o pagamento de uma taxa que, em certos casos, excede o custo real das medidas de inspecção e de controlo de que o seu animal necessitou e, noutros casos, é inferior a esse custo» (45).

111. Não obstante as considerações vertidas n.os 107 a 110, há dois elementos que me levam a excluir que os testes de detecção da BSE se possam, nos termos da Directiva 64/433/CEE, considerar abrangidos nas inspecções e nos controlos que estão cobertos pela taxa comunitária que decorre das disposições conjugadas do artigo 1.° e do anexo A, capítulo I, ponto 1, alínea a), da Directiva 85/73.

112. Por um lado, a ordem de grandeza do custo médio dos testes de detecção da BSE – que o Governo neerlandês disse ser, na altura, de 90 EUR para material, recolha e transporte das amostras e execução dos testes (46) – aparece absolutamente desproporcionado, já que é vinte vezes superior à taxa comunitária fixa em questão (4,5 EUR por bovino adulto).

113. Por outro lado, mesmo sendo também destinados a verificar que a carne examinada não é imprópria para consumo humano ou perigosa para a saúde humana, os testes de detecção da BSE em causa no processo principal não foram executados pontualmente na sequência de um juízo sobre a sua oportunidade por parte do veterinário oficial encarregado das inspecções ante e post mortem dos animais da Gosschalk, mas de forma sistemática em todos os bovinos com mais de 30 meses de idade de que esta era proprietária. Ora, a Directiva 64/443/CEE prevê uma série de exames que, no âmbito da inspecção post mortem, o veterinário deve «efectuar sistematicamente» (anexo 1, capítulo VIII, ponto 42 A) – entre os quais, por exemplo, a pesquisa de triquinas nas carnes provenientes de animais da espécie suína que incluam tecido muscular estriado, que o Tribunal de Justiça teve em consideração, juntamente com os exames bacteriológicos, no acórdão Stratmann – mas esses exames não incluem os testes de detecção da BSE. Estes testes foram efectuados sistematicamente nos bovinos da Gosschalk com mais de 30 meses de idade nos termos de uma obrigação prevista nas disposições nacionais de transposição da Decisão 2000/764/CE, ou seja, através de um acto normativo diferente da Directiva 64/433/CEE. Se se entendesse que a execução generalizada dos referidos testes já tinha sido contemplada nas acções de inspecção e de controlo harmonizadas por esta última directiva, não teria havido necessidade de a impor através da Decisão 2000/764/CE.

114. O montante considerável do custo dos testes de detecção da BSE em relação ao da taxa comunitária fixa prevista no anexo A, capítulo I, ponto 1, alínea a), da Directiva 85/73 e o carácter sistemático desses testes para uma parte substancial dos efectivos na falta de previsões expressas nesse sentido na Directiva 64/433/CEE parecem susceptíveis de infirmar, se esses testes fossem considerados compreendidos nos que estão cobertos pela referida taxa, a representatividade desta última enquanto aproximação a um custo médio razoável de realização das inspecções e dos controlos harmonizados previstos pela Directiva 64/433/CEE para os bovinos. O equilíbrio dos valores que estão na base da determinação do montante dessa taxa ficaria presumivelmente abalado.

115. Inclino‑me, portanto, para uma resposta negativa à questão suscitada no n.° 99, no sentido de que testes de detecção da BSE como os efectuados na Gosschalk não são abrangidos nas inspecções ou controlos que cabem no âmbito dos artigos 1.°, 2.° e 3.° da Directiva 85/73 e que estão cobertos por uma taxa comunitária nos termos dessa directiva.

116. Em consequência, como defenderam a Comissão e o Governo neerlandês, o artigo 4.°, n.° 2, daquela directiva, é aplicável no caso em apreço. A referida disposição autorizava portanto o Estado neerlandês a estabelecer uma taxa nacional aplicável aos operadores a fim de assegurar o financiamento dos testes de detecção da BSE impostos pelo artigo 1.°, n.° 3, da Decisão 2000/764/CE.

117. No que diz respeito aos requisitos a que deve subordinar‑se uma taxa nacional nos termos do artigo 4.°, n.° 2, da Directiva 85/73 – problema suscitado com a segunda parte da quinta questão prejudicial – bastará lembrar, com a Comissão, que é esta mesma disposição que precisa que essa taxa deve respeitar os «princípios aprovados para as taxas comunitárias». Como a Comissão demonstra, os referidos princípios são estabelecidos no artigo 5.°, n.os 1 a 3, da mesma directiva. Nestes termos, a taxa nacional:

–        deve ser fixada de forma a cobrir as despesas custeadas pela autoridade competente a título de salários e encargos sociais inerentes ao serviço de inspecção e as despesas administrativas resultantes da execução dos controlos e inspecções aos quais podem ser imputados os custos necessários para a formação permanente de inspectores (artigo 5.°, n.° 1);

–        não pode ser objecto de qualquer restituição directa ou indirecta (artigo 5.°, n.° 2);

–        pode ter um montante superior aos níveis das taxas comunitárias, desde que a integralidade da taxa cobrada por cada Estado‑Membro não seja superior ao custo real dos encargos de inspecção (artigo 5.°, n.° 3).

118. Naturalmente, nesse âmbito haverá que ter em conta apenas os custos que efectivamente ficaram a cargo da entidade competente, aos quais será descontada a participação financeira concedida pela Comunidade. A este respeito lembro, de resto, que o representante do Governo holandês afirmou, na audiência, que a taxa exigida à Gosschalk para a execução dos testes de detecção da BSE foi fixada, segundo o regulamento tarifário, deduzindo dos custos efectivos de execução dos testes o montante da participação financeira comunitária.

119. A resposta a dar à segunda parte da quinta questão prejudicial seria diferente se fosse de considerar, como foi defendido pela Gosschalk e ao contrário do que proponho, que os testes de detecção da BSE são abrangidos nas inspecções e controlos harmonizados para os quais foi estabelecida a taxa comunitária de montante fixo referida no anexo A, capítulo I, ponto 1, alínea a), da Directiva 85/73.

120. Nesse caso haveria que fazer referência, quanto ao espaço de manobra deixado ao Estado‑Membro por esta directiva, ao anexo A, capítulo I, pontos 4 e 5, desta última. O n.° 4 permite ao Estado‑Membro, «a fim de cobrir um aumento de custos» ou «aumentar, em relação a um determinado estabelecimento, os montantes fixos previstos no ponto 1 e na alínea a) do ponto 2» [n.° 4, alínea a)] ou «cobrar uma taxa específica que cubra as despesas efectivamente realizadas» [n.° 4, alínea b)]. Inversamente, o n.° 5 permite reduzir esses montantes fixos até ao nível dos custos reais de inspecção, sempre que estejam preenchidas certas condições.

121. Relativamente ao n.° 4, em especial, o Tribunal de Justiça, esclareceu no acórdão Stratmann (47), por um lado, relativamente à alínea a) do referido número, que «todo e qualquer aumento decidido por um Estado‑Membro deve incidir sobre o montante fixo da própria taxa comunitária e tomar a forma de um aumento desta» e, por outro, relativamente à alínea b) do mesmo número, que «a cobrança de uma taxa especial de montante superior aos níveis das taxas comunitárias deve cobrir todas as despesas efectivamente realizadas».

122. Portanto, do ponto de vista que apresentei a título subsidiário no n.° 119, o representante da Gosschalk tinha razão quando, na audiência, deduziu dessa afirmação do Tribunal de Justiça que o Estado neerlandês não podia exigir à Gosschalk, além da taxa comunitária por ela já paga, uma taxa específica destinada à cobertura, ainda que parcial, dos custos dos testes de detecção da BSE. Para cobrir esses custos, o Estado neerlandês só teria podido aumentar, «em relação a um determinado estabelecimento», o montante fixo da taxa comunitária a que se refere o anexo A, capítulo I, ponto 1, alínea a), da Directiva 85/73 ou então impor, em lugar dessa taxa, uma taxa de montante diferente e susceptível de cobrir o conjunto dos custos suportados com as inspecções e os controlos harmonizados, nos termos do anexo A, capítulo I, ponto 1, alínea a), da mesma directiva.

123. Relativamente a esta última faculdade, o Tribunal de Justiça declarou, no acórdão Feyrer (48), que os Estados‑Membros se podem socorrer dela «em termos gerais e de forma discricionária, com a única condição de a taxa não ultrapassar as despesas efectivamente realizadas». Como salientou o advogado‑geral Léger nas suas conclusões no processo em que foi proferido o acórdão Stratmann (49), «o respeito dessa condição implica (…) ter em consideração o conjunto dos custos reais realizados pelo Estado‑Membro em causa a título das medidas de inspecção e de controlo harmonizadas e opõe‑se, portanto, ao cúmulo da taxa fixa comunitária com uma taxa especial a título de uma medida especial».

124. A alegação da Gosschalk, baseada nos acórdãos Conceria Bresciani (50), Ligur Carni e o. (51) e Dubois e Général Cargo Services (52), de que, segundo o direito comunitário, as despesas resultantes de controlos efectuados no interesse público têm de ser suportadas pela colectividade e não pelos operadores interessados, merece apenas alguns breves reparos.

125. É verdade que, nesses acórdãos, o Tribunal de Justiça afirmou que:

–      «a actividade administrativa do Estado destinada a manter um regime de controlo sanitário no interesse geral não pode ser considerada um serviço individualmente prestado ao importador pelo qual se possa pretender, como contrapartida, o pagamento de um encargo pecuniário» pelo que as «correspondentes despesas devem ser suportadas pela colectividade nacional que beneficia, no seu conjunto, da livre circulação das mercadorias comunitárias» (53);

–      a actividade da administração do Estado nas verificações e nas inspecções sanitárias admitidas no seu território pela Directiva 64/433/CEE «exerce‑se no interesse geral e não pode ser considerada um serviço prestado ao importador», pelo que, «as respectivas despesas devem ser suportadas pela colectividade pública, que beneficia, no seu conjunto, da livre circulação das mercadorias comunitárias», e «a cobrança destas taxas aos importadores constitui, portanto, um entrave à livre circulação, proibido pelo Tratado» (54);

–      as despesas ocasionadas por controlos sanitários devem ser suportadas pela colectividade pública, pois esta beneficia, no seu conjunto, da livre circulação de mercadorias comunitárias» (55).

126. Estas afirmações não podem, contudo, ser consideradas fora do seu contexto. Nos referidos acórdãos, a disposição nacional várias vezes em questão era apreciada em relação às disposições do Tratado CE relativas à livre circulação de mercadorias. Esses acórdãos foram proferidos em processos em que encargos de ordem pecuniária haviam sido impostos unilateralmente pelo Estado‑Membro de importação para financiar a realização de controlos, em especial veterinários, efectuados à passagem na fronteira ou no município de trânsito ou de destino das mercadorias. O caso em apreço diz respeito a encargos pecuniários com controlos veterinários impostos a todos os Estados‑Membros por uma disposição comunitária e que devem ser efectuados no Estado‑Membro de produção, independentemente de a mercadoria em questão (carne fresca de bovinos) se destinar ao consumo interno ou à exportação. A jurisprudência citada não pode, portanto, ser transposta para o caso em apreço (56).

127. Tendo em atenção as considerações que antecedem, proponho que o Tribunal de Justiça responda à quinta questão prejudicial do modo seguinte:

«A Directiva 85/73 não se opõe a que um Estado‑Membro cobre aos operadores económicos interessados uma taxa nacional destinada a suportar as despesas dos testes de detecção da BSE efectuados pelos seus próprios serviços, em cumprimento de uma disposição nacional de transposição do artigo 1.°, n.° 3, da Decisão 2000/764/CE. De acordo com o artigo 4.°, n.° 2, da referida directiva, essa taxa deve respeitar os princípios aprovados para as taxas comunitárias previstos no seu artigo 5.°, n.os 1 a 3, desta última e dizer respeito apenas à parte das referidas despesas não coberta por uma participação financeira da Comunidade».

 Conclusões

128. Em face do exposto, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais submetidas pelo Raad van State do modo seguinte:

«1)      Os testes para detecção da encefalopatia espongiforme bovina (BSE) em bovinos mais com mais de 30 meses de idade abatidos para o consumo humano, executados em cumprimento de uma obrigação estabelecida por uma disposição nacional que transpõe o artigo 1.°, n.° 3, da Decisão 2000/764/CE da Comissão, de 29 de Novembro de 2002, relativa aos testes a realizar em bovinos para detecção da presença de encefalopatia espongiforme bovina e que altera a Decisão 98/272/CE relativa à vigilância epidemiológica das encefalopatias espongiformes transmissíveis, cabem na noção de testes para a detecção da BSE na acepção e para os efeitos do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000 da Comissão, de 18 de Dezembro de 2000, que adopta medidas excepcionais de apoio ao mercado da carne de bovino. No entanto, esses testes não são objecto do co‑financiamento comunitário instituído pelo artigo 2.°, n.° 2, deste regulamento, antes constituindo medidas previstas por acções veterinárias que podem eventualmente beneficiar de uma contribuição financeira da Comunidade nos termos do artigo 1.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento (CE) n.° 1258/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, relativo ao financiamento da política agrícola comum.

2)      A Decisão 90/424/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1990, relativa a determinadas despesas no domínio veterinário, e a Decisão 2000/773/CE da Comissão, de 30 de Novembro de 2000, que aprova os programas de vigilância da BSE apresentados pelos Estados‑Membros para 2001 e fixa a participação financeira da Comunidade, não se opõem a que um Estado‑Membro cobre aos operadores económicos interessados a parte não abrangida por uma participação financeira da Comunidade das despesas suportadas para os testes de detecção da BSE executados pelo seus serviços em cumprimento de uma disposição nacional de transposição do artigo 1.°, n.° 3, da Decisão 2000/764.

3)      A Directiva 85/73/CEE do Conselho, de 29 de Janeiro de 1985, relativa ao financiamento das inspecções e controlos sanitários dos animais referidos nas Directivas 89/662/CEE, 90/425/CEE, 90/675/CEE e 91/496/CEE, na versão alterada e codificada pela Directiva 96/43/CE do Conselho, de 26 de Junho de 1996, não se opõe a que um Estado‑Membro cobre aos operadores económicos interessados uma taxa nacional destinada a cobrir as despesas dos testes para o diagnóstico da BSE efectuados pelos seus próprios serviços em cumprimento de uma disposição nacional de transposição do artigo 1.°, n.° 3, da Decisão 2000/764. De acordo com o artigo 4.°, n.° 2, da referida directiva, essa taxa deve respeitar os princípios aprovados para as taxas comunitárias previstos no seu artigo 5.°, n.os 1 a 3, desta última e dizer respeito apenas à parte das referidas despesas não coberta por uma participação financeira da Comunidade».

1 – Língua original: italiano.

2 – JO L 321, p. 47.

3 – JO L 32, p. 14.

4 – Directiva que altera e codifica a Directiva 85/73/CEE para garantir o financiamento das inspecções e controlos veterinários de animais vivos e de certos produtos de origem animal e que altera as Directivas 90/675/CEE e 91/496/CEE (JO L 162, p. 1).

5 – JO L 160, p. 103.

6 – JO L 160, p. 21. Este regulamento foi revogado, com efeito a partir de 1 de Julho de 2008, pelo Regulamento (CE) n.° 1234 do Conselho de 22 de Outubro de 2007, que estabelece uma organização comum dos mercados agrícolas e disposições específicas para certos produtos agrícolas (Regulamento «OCM única») (JO L 299, p. 1).

7 – JO L 395, p. 13.

8 – JO L 224, p. 29.

9 – JO L 305, p. 35. Esta decisão – alterada pela decisão 2001/8/CE da Comissão de 29 de Dezembro de 2000, que altera a Decisão 2000/764/CE relativa aos testes a realizar em bovinos para detecção da presença de encefalopatia espongiforme bovina e que actualiza o anexo IV da Decisão 98/272/CE relativa à vigilância epidemiológica das encefalopatias espongiformes transmissíveis (JO 2001 L 2, p. 28) – foi revogada, com efeitos a partir de 1 de Julho de 2001, por força do Regulamento (CE) n.° 1248/2001 da Comissão de 22 de Junho de 2001, que altera os anexos III, X e XI do Regulamento (CE) n.° 999/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho relativamente à vigilância epidemiológica e aos testes de detecção de encefalopatias espongiformes transmissíveis (JO L 173, p. 12).

10 – Directiva do Conselho de 26 de Junho de 1964, relativa a problemas sanitários em matéria de comércio intracomunitário de carne fresca (JO 121, p. 2012), várias vezes alterada e posteriormente modificada e codificada pela Directiva 91/497/CEE do Conselho de 29 de Julho de 1991 que altera e codifica a Directiva 64/433/CEE, relativa aos problemas sanitários em matéria de comércio intracomunitário de carne fresca, a fim de a alargar à produção de carnes frescas e à sua colocação no mercado (JO L 268, p. 69). Depois de ter sofrido várias alterações, a Directiva 64/433/CEE foi revogada, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2006, pela Directiva 2004/41/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril de 2004, que revoga certas directivas relativas à higiene dos géneros alimentícios e às regras sanitárias aplicáveis à produção e à comercialização de determinados produtos de origem animal destinados ao consumo humano e altera as directivas 89/662/CEE e 92/118/CEE do Conselho e a Decisão 95/408/CEE do Conselho (JO L 157, p. 33).

11 – JO L 1, p. 23.

12 – JO L 147, p. 1.

13 – JO L 224, p. 19.

14 – JO L 308, p. 35.

15 – JO L 269, p. 54.

16 – JO L 181, p. 36.

17 – V. Regulamento (CE) n.° 1248/2001, referido na nota 9.

18 – A Directiva 85/73 foi revogada com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2008, pelo Regulamento (CE) n.° 882/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho de 29 de Abril de 2004, relativo aos controlos oficiais efectuados para assegurar a verificação do cumprimento da legislação relativa aos alimentos para animais e aos géneros alimentícios e das normas relativas à saúde e ao bem‑estar dos animais (JO L 165, p. 1).

19 – Staatscourant 1994, n.° 10.

20 – Staatscourant 2000, n.° 247, p. 39.

21 – Staatscourant 1984, n.° 252.

22 – Staatscourant 2000, n.° 249, p. 45.

23 – Staatscourant 1993, n.° 99. O Governo neerlandês observou que o referido regulamento foi revogado em 24 de Dezembro de 2005.

24 – Staatscourant 2001, n.° 64, p. 31.

25 – Staatscourant 2001, n.° 212, p. 16.

26 –      Acórdão Alemanha/Comissão (Colect., p. I‑10333).

27 – Referido na nota anterior.

28 – Como observa a Comissão, o prazo mais alargado foi fixado em 1 de Julho porque, em 1 de Janeiro de 2001, os Estados‑Membros ainda não dispunham, em geral, da capacidade de realizar testes rápidos de detecção da BSE em todos os bovinos referidos no artigo 1.°, n.° 3, da Decisão 2000/764/CE.

29 – Este artigo dispunha que a participação cobre «100 % das despesas (sem IVA) de aquisição de conjuntos de teste e reagentes até ao montante máximo de 30 EUR por teste».

30 – A fixação do montante da participação concedida para esses testes foi no entanto remetida para uma decisão posterior a adoptar antes de 1 de Julho de 2000 e foi estabelecida pela Decisão 2001/499CE que, alterando o artigo 18.° da Decisão 2000/773/CE, previu uma participação que cobre 100% das despesas (sem IVA) de aquisição de conjuntos de teste e reagentes até ao montante máximo de 15 EUR por teste.

31 – O anexo IV A da Decisão 98/272, com as alterações introduzidas pela Decisão 2001/8, refere os seguintes três métodos de diagnóstico: «1. Teste de imunotransferência, baseado numa técnica de «western blotting», para a detecção do fragmento resistente às proteases, PrPRes (teste de pesquisa priónica); 2. Teste ELISA de quimioluminescência constituído por uma etapa de extracção e a aplicação de uma técnica ELISA, com utilização de um reagente de aumento do sinal de quimioluminescência (teste de Enfer); 3. Imunoensaio em sanduíche para a detecção do PrPRes, após desnaturação e concentração (teste CEA)».

32 – Penso que se pode ignorar o facto de a disposição se referir não aos testes efectuados antes de uma determinada data mas aos testes efectuados «nos animais abatidos» antes de uma determinada data. Do segundo considerando do Regulamento (CE) n.° 2777/2000 decorre que os testes de detecção da BSE são efectuados normalmente «no abate».

33 – As palavras «e, em todo o caso, antes de 1 de Julho de 2001» com que termina o artigo 2.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000, destinam‑se a excluir do financiamento em questão os testes efectuados antes da introdução, a nível nacional, do programa de testes obrigatórios previsto no artigo 1.°, n.° 3, da Decisão 2000/764/CE, em caso de atraso do Estado‑Membro interessado relativamente ao prazo de 1 de Julho de 2001, fixado para a transposição dessa última disposição.

34 – O Governo neerlandês e a Comissão chegam a esta conclusão com base em percursos lógicos em parte diferentes do meu. Segundo a Comissão, em especial, o co‑financiamento pela Comunidade previsto no artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 2777/2000 não era aplicável aos Países Baixos pois estes estavam isentos por força da Decisão 2001/3/CE e tendo em consideração a introdução, a partir de 1 de Janeiro de 2001, da obrigação de efectuar os testes de detecção da BSE nos animais referidos no artigo 1.°, n.° 3, da Decisão 2000/764/CE, do regime de compra previsto no artigo 3.° daquele mesmo regulamento, não havendo assim lugar à aplicação do artigo 2.°, n.° 2, do mesmo o qual constituiria, segundo a Comissão, uma excepção ao referido regime.

35 – Na audiência, o representante da Comissão observou que esse facto não incide na natureza jurídica que deve ser reconhecida aos testes de detecção da BSE em questão, os quais, na sua opinião, foram acções veterinárias que teriam podido ser financiadas pela Comunidade de outro modo, por exemplo com base na Decisão 90/424/CE.

36 – V. ex multis, acórdãos de 20 de Março de 1986, Tissier (C‑35/85, Colect., p. 1207, n.° 9) e de 18 de Novembro de 1999, Teckal (C‑107/98, Colect. p. I‑8121, n.° 34).

37 – Acórdãos Tissier, n.° 9; de 2 de Fevereiro de 1994, Verband Sozialer Wettbewerb (C‑315/92, Colect., p. I‑317, n.° 7) e de 7 de Novembro de 2002, Bourrasse e Perchicot (processos apensos C‑228/01 e C‑289/01, Colect., p. I‑10213, n.° 33).

38 – No n.° 53 das suas observações escritas, o Governo neerlandês indicou que a referida taxa se «baseia (em particular) no artigo 5.°, n.° 4, da Directiva 85/73.»

39 – O itálico é meu.

40 – O ponto 1 do referido capítulo prevê a cobrança pelos Estados‑Membros das seguintes importâncias fixas para as «despesas de inspecção ligadas às operações de abate» de animais da espécie bovina: EUR 4,5 por cabeça para os bovinos adultos e EUR 2,5 por cabeça para os bovinos jovens.

41 – V. observações escritas da Comissão, n.° 47.

42 – Acórdão de 30 de Maio de 1992 proferido nos processos apensos C‑284/00 e C‑288/00 (Colect., p. I‑4611).

43 – Acórdão Stratmann, já referido, n.° 50.

44 – Conclusões apresentadas em 21 de Março de 2002, n.° 39.

45 – Ibidem, n.° 58.

46 – Observações escritas do governo neerlandês, n.° 30.

47 – Já referido, n.° 56.

48 – Acórdão de 9 de Setembro de 1999, (C‑374/97, Colect., p. I‑5153, n.° 27).

49 – Já referido, n.° 62.

50 – Acórdão de 5 de Fevereiro de 1976, processo 87/75 (Colect., p. 61).

51 – Acórdão de 15 de Dezembro de 1993, processos apensos C‑277/91, C‑318/91 e C‑319/91 (Colect., p. I‑6621).

52 – Acórdão de 11 de Agosto de 1995, C‑16/94 (Colect., p. I‑2421).

53 –      Acórdão Conceria Bresciani, já referido, n.° 10.

54 –      Acórdão Ligur Carni e o., já referido, n.° 51.

55 –      Acórdão Dubois e Général Cargo Services, já referido, n.° 14.

56 – Para um raciocínio em parte semelhante, v. acórdão de 15 de Abril de 1997, Bakers of Nailsea (C‑27/95, Colect., p. I‑1847, n.os 44 a 46) e as conclusões do advogado‑geral La Pergola apresentadas em 4 de Julho de 1996 nesse mesmo processo (nota 6, no n.° 8).

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