EUR-Lex -  62007CC0445 - FR

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

Mme Juliane Kokott

présentées le 12 février 2009 (1)

Affaires C‑445/07 P et C‑455/07 P

Commission des Communautés européennes

contre

Ente per le Ville vesuviane

et

Ente per le Ville vesuviane

contre

Commission des Communautés européennes

«Pourvoi – Fonds européen de développement régional (FEDER) – Clôture du concours financier communautaire – Recevabilité d’un pourvoi – Incident de procédure – Qualité pour agir – Affectation directe»

I –    Introduction

1.        La présente procédure concerne un litige entre l’Ente per le Ville vesuviane (ci-après l’«Ente») et la Commission des Communautés européennes ayant pour objet la clôture du concours financier du Fonds européen de développement régional (FEDER) à des projets de l’Ente.

2.        L’Ente est une entité regroupant l’État italien, la région de Campanie, la province de Naples ainsi que plusieurs communes. Il possède la personnalité juridique de droit public. Il a été constitué par la loi italienne n° 578 du 29 juillet 1971 en vue d’assurer la sauvegarde et la mise en valeur des ensembles architecturaux constitués par les villas vésuviennes du XVIIIe siècle et par leurs dépendances.

3.        Par un arrêt du 18 juillet 2007 (ci-après l’«arrêt frappé de pourvoi») (2), le Tribunal de première instance des Communautés européennes a rejeté comme non fondé le recours introduit contre la décision de la Commission de procéder à la clôture du concours financier du FEDER.

4.        Par son pourvoi, l’Ente tente encore d’obtenir en définitive l’annulation de ladite décision. La Commission a également formé un pourvoi dans lequel elle fait grief au Tribunal de ne pas avoir déclaré d’emblée le recours irrecevable en raison de l’absence d’affectation directe de l’Ente et donc de la qualité pour agir.

5.        La présente procédure offre ainsi l’occasion d’approfondir la question de l’affectation directe des requérants dans le cadre de concours du FEDER.

II – Le cadre juridique

6.        Le Tribunal a présenté le cadre juridique aux points 1 à 3 de l’arrêt frappé de pourvoi de la manière suivante:

«1.       Le Fonds européen de développement régional (FEDER) a été créé par le règlement (CEE) n° 724/75 du Conseil, du 18 mai 1975 (JO L 110, p. 44), modifié à plusieurs reprises puis remplacé, à compter du 1er janvier 1985, par le règlement (CEE) n° 1787/84 du Conseil, du 19 juin 1984, relatif au FEDER (JO L 169, p. 1). En 1988, le régime des fonds structurels a été réformé par le règlement du Conseil (CEE) n° 2052/88, du 24 juin 1988, concernant les missions des fonds à finalité structurelle, leur efficacité ainsi que la coordination de leurs interventions entre elles et celles de la Banque européenne d’investissement et des autres instruments financiers existants (JO L 185, p. 9).

2.       Le 19 décembre 1988, le Conseil a adopté le règlement (CEE) n° 4254/88, portant dispositions d’application du règlement n° 2052/88 en ce qui concerne le FEDER (JO L 374, p. 15). Le règlement n° 4254/88 a remplacé le règlement n° 1787/84. Il a été modifié par le règlement (CEE) n° 2083/93 du Conseil, du 20 juillet 1993, portant dispositions d’application du règlement n° 2052/88 en ce qui concerne le FEDER (JO L 193, p. 34).

3.       L’article 12 du règlement n° 4254/88, intitulé ‘Dispositions transitoires’, dispose:

         Les parties des sommes engagées au titre d’octroi de concours pour les projets décidés par la Commission avant le 1er janvier1989 au titre du FEDER, et qui n’ont pas fait l’objet d’une demande de paiement définitif à la Commission avant la date du 31 mars 1995, sont dégagées d’office par celle-ci au plus tard le 30 septembre 1995, sans préjudice des projets qui font l’objet de suspension pour raison judiciaire.»

III – Les faits et la procédure en première instance

7.        L’État italien a sollicité de la Commission, sur demande de l’Ente, l’octroi d’un concours du FEDER pour un investissement en infrastructures destiné à la remise en état de trois de ces villas vésuviennes. Par décision du 18 décembre 1986 (3) (ci-après la «décision d’octroi»), adressée à la République italienne, la Commission a octroyé un concours financier du FEDER pour la mise en valeur à des fins touristiques de ces villas.

8.        La décision d’octroi désigne l’Ente à la fois comme bénéficiaire de l’aide (troisième considérant et article 3 de la décision) et comme responsable de la demande et de la réalisation du projet (annexe de ladite décision).

9.        Aux termes de l’article 4 de la décision d’octroi, la Commission peut réduire ou annuler le concours du FEDER ou bien en exiger le remboursement, en cas de méconnaissance des conditions mentionnées dans cette décision, notamment celles relatives à l’échéancier de réalisation du projet. L’article 4 dispose en outre qu’une annulation ou une demande de remboursement ne peut intervenir qu’après que le bénéficiaire aura été mis en mesure de présenter ses observations.

10.      En exécution de cette décision, deux avances ont été versées par la Commission respectivement en 1988 et en 1990.

11.      Conformément à l’article 12 du règlement n° 4254/88, tel que modifié par le règlement nº 2083/93, les demandes de paiement définitif de concours du FEDER devaient être présentées à la Commission avant le 31 mars 1995, sans préjudice des projets qui faisaient l’objet de suspension pour raison judiciaire.

12.      Par lettre du 29 mars 1995, l’État italien a sollicité de la Commission une prorogation de ce délai en faisant valoir que les projets avaient été suspendus pour des raisons judiciaires au sens de l’article 12 du règlement n° 4254/88, ce qui l’avait empêché de présenter une demande de paiement définitif dans les délais.

13.      Par lettre du 12 octobre 2001, la Commission a fait part à la République italienne de son intention de clôturer le concours financier. La Commission a considéré que le délai prévu à l’article 12 du règlement n° 4254/88 pour présenter les décomptes avait expiré et que, contrairement à l’avis des autorités italiennes, il n’existait aucune raison de proroger le délai au sens dudit article 12.

14.      Par lettre du 13 mars 2002, la Commission a communiqué aux autorités italiennes sa décision définitive de procéder à la clôture du concours financier du FEDER (4) (ci-après la «décision attaquée) sur la base des demandes de paiement qui lui avaient été transmises avant le 31 mars 1995.

15.      La République italienne n’ayant présenté qu’une seule demande de paiement relative à un montant partiel inférieur aux acomptes versés à titre d’avance, d’une part, elle est désormais, tenue de rembourser la différence qui en résulte et, d’autre part, elle ne peut pas recevoir d’autres paiements du FEDER pour les projets en question.

16.      La Commission a souligné dans la décision attaquée que ni ladite décision ni aucune autre disposition du droit communautaire n’obligeait l’État membre à procéder à la récupération auprès de l’Ente, en sa qualité de bénéficiaire, des sommes déjà versées.

17.      L’Ente a introduit un recours en annulation de la décision de la Commission du 13 mars 2002 devant le Tribunal.

IV – L’arrêt attaqué

18.      Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal constate tout d’abord que, contrairement à l’avis de la Commission, le recours est recevable. Selon le Tribunal, l’Ente est directement concerné par la décision attaquée et possède donc la qualité pour agir au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE.

19.      Sur le fond, le Tribunal rejette comme non fondé le recours en annulation de l’Ente. Dans son premier moyen, l’Ente avait fait valoir que c’est à tort que la Commission avait considéré que les conditions d’un retard pour raison judiciaire au sens de l’article 12 du règlement n° 4254/88 n’étaient pas remplies et que, pour cette raison, la demande de paiement était forclose. Le Tribunal a confirmé la décision de la Commission sur ce point.

20.      Dans son deuxième moyen, l’Ente avait fait grief à la Commission de ne pas l’avoir mis en mesure de présenter ses observations avant l’adoption de la décision attaquée et y avait vu une violation de ses droits de la défense. Le Tribunal a constaté, à cet égard, que l’Ente jouissait certes d’un droit de présenter ses observations, mais que le fait de ne pas avoir pu être entendu ne conduisait pas, en l’espèce, à l’invalidation de la décision attaquée. En effet, l’Ente n’a présenté, à la demande du Tribunal, aucun élément qui aurait été susceptible d’aboutir à une décision différente si la Commission avait entendu l’Ente.

21.      En outre, l’Ente avait fait grief à la Commission d’une analyse insuffisante des éléments de fait ainsi que d’un défaut de motivation de la décision attaquée. Le Tribunal a toutefois également jugé le recours non fondé à cet égard.

V –    Le pourvoi

22.      Le pourvoi de l’Ente est fondé sur deux moyens. Dans son premier moyen, l’Ente fait en substance grief au Tribunal d’une violation de l’article 12 du règlement n° 4254/88. Dans son second moyen, il lui fait grief d’avoir conclu que la Commission n’avait pas violé son droit de présenter des observations avant l’adoption de la décision attaquée.

23.      La Commission a, elle aussi, formé un pourvoi. Dans son pourvoi, elle fait grief au Tribunal de ne pas avoir rejeté le recours comme irrecevable pour défaut de qualité pour agir.

24.      Les parties ont présenté les demandes suivantes:

25.      Dans l’affaire C-455/07 P concernant le pourvoi formé par l’Ente, ce dernier demande à ce qu’il plaise à la Cour:

–        annuler partiellement l’arrêt frappé de pourvoi, et, par conséquent, déclarer la nullité de la décision attaquée; et, le cas échéant et pour autant que de raison, de la note de la direction générale de la politique régionale de la Commission du 12 octobre 2001;

–        à titre subsidiaire, annuler partiellement l’arrêt frappé de pourvoi et renvoyer l’affaire devant le Tribunal afin qu’il juge sur le fond le présent litige à la lumière des indications que la Cour voudra fournir à cet effet;

–        condamner la Commission aux dépens, tant de la présente procédure que de la procédure en première instance.

La Commission conclut, pour sa part, au rejet du recours de l’Ente et à la condamnation de celui-ci aux dépens.

26.      Dans l’affaire C-445/07 P concernant le pourvoi de la Commission, celle-ci demande à ce qu’il plaise à la Cour:

–        annuler l’arrêt frappé de pourvoi dans la mesure où il déclare recevable le recours en annulation formé par l’Ente;

–        déclarer irrecevable le recours en annulation formé par l’Ente contre la décision attaquée;

–        condamner l’Ente aux dépens de la présente procédure et de la procédure en première instance.

L’Ente conclut, pour sa part, au rejet du pourvoi de la Commission et à la condamnation de cette dernière aux dépens.

VI – Analyse

A –    Le pourvoi formé par la Commission

27.      Dans son pourvoi, la Commission estime que le Tribunal n’aurait pas dû juger au fond, mais qu’il aurait dû rejeter le recours comme irrecevable.

1.      La recevabilité du pourvoi

28.      On pourrait s’interroger sur la recevabilité du pourvoi de la Commission puisque, en ayant rejeté le recours comme non fondé, le Tribunal a rendu en définitive un arrêt favorable à la Commission.

29.      L’Ente n’a certes pas conclu à l’irrecevabilité du pourvoi de la Commission, mais il y a toutefois lieu d’examiner d’office la recevabilité (5). La Commission elle-même examine en détail la question de la recevabilité de son pourvoi dans son mémoire.

30.      En vertu de l’article 56, premier alinéa, du statut de la Cour de justice, un pourvoi peut être formé devant la Cour contre les décisions du Tribunal mettant fin à l’instance, ainsi que contre ses décisions qui mettent fin à un incident.

31.      Selon la Commission, le pourvoi qu’elle a formé contre l’arrêt du Tribunal est recevable en tant que pourvoi contre une décision qui met fin à un incident.

32.      On ne peut pas souscrire à l’argument de la Commission, puisqu’il n’y avait aucun incident de procédure dans le cas présent. En vertu de l’article 114 (6) du règlement de procédure du Tribunal, si une partie demande que le Tribunal statue sur un incident, elle présente nécessairement sa demande par acte séparé. Dans les cas dans lesquels la Cour a admis l’existence d’une décision qui met fin à un incident au sens de l’article 56, deuxième alinéa, du statut de la Cour, l’irrecevabilité avait été soulevée, pour autant que cela apparaît, par acte séparé (7).

33.      L’exigence d’un acte séparé garantit le déroulement d’une procédure transparente. En effet, cela garantit que la demande puisse être facilement identifiable en tant que telle. Cela est important, avant tout, parce que l’incident interrompt la procédure au principal. Il est donc nécessaire de préciser au Tribunal par acte séparé si une objection doit ou non faire l’objet d’un incident de procédure. Si un incident de procédure pouvait être soulevé dans le cadre des autres mémoires, on ne saurait pas avec certitude s’il s’agit ou non d’un incident de procédure.

34.      Il est incontesté que, en l’espèce, la Commission n’a pas soulevé l’irrecevabilité du recours par acte séparé. Il n’y avait donc pas d’incident de procédure et l’arrêt du Tribunal ne peut dès lors pas être qualifié de décision qui met fin à un incident.

35.      Toutefois, le pourvoi de la Commission est recevable en tant que pourvoi contre une décision du Tribunal mettant fin à l’instance. En effet, en vertu de l’article 56, deuxième alinéa, du statut de la Cour, le pourvoi peut être formé par toute partie ayant partiellement ou totalement succombé en ses conclusions.

36.      En l’espèce, la Commission avait conclu en première instance, à titre principal, au rejet du recours de l’Ente pour irrecevabilité. Seule sa demande subsidiaire visait au rejet du recours comme infondé.

37.      Le Tribunal ayant explicitement constaté la recevabilité du recours et fondé son rejet sur le seul manque de fondement du recours, la Commission a succombé en sa conclusion principale et elle n’a obtenu gain de cause que pour sa demande subsidiaire. Le fait que la Commission n’ait que partiellement succombé conduit à la recevabilité du pourvoi de la Commission.

38.      La Cour a en effet précisé dans une procédure de référé les conditions dans lesquelles un grief d’irrecevabilité infructueux constitue un cas dans lequel la partie succombe partiellement et sur lequel cette partie peut baser son pourvoi (8).

39.      Dans cette procédure de référé, la requérante au pourvoi avait contesté devant le Tribunal la recevabilité de la demande initiale dans ses observations «sans conclure formellement à l’irrecevabilité de la demande» (9). La Cour est parvenue à la conclusion que, dans un tel cas de figure, il n’est pas possible de faire grief, dans un pourvoi, du rejet de la demande au fond sans avoir, d’emblée, fait grief de son irrecevabilité.

40.      Si, comme en l’espèce, il a été conclu au rejet du recours pour irrecevabilité par un chef de conclusion distinct, il y aurait lieu d’y voir un grief formel d’irrecevabilité qui, en cas de rejet, pourrait donner lieu à un pourvoi.

41.      On peut donc tirer comme conclusion intermédiaire que le pourvoi de la Commission est recevable.

2.      Le bien-fondé du pourvoi

42.      Dans son pourvoi, la Commission fait grief au Tribunal d’avoir considéré que l’Ente disposait de la qualité pour agir.

43.      En vertu de l’article 230, quatrième alinéa, CE, toute personne physique ou morale peut former un recours contre les décisions qui, bien que prises sous l’apparence d’une décision adressée à une autre personne, la concernent directement et individuellement. Il est incontesté que le destinataire de la décision attaquée est l’État italien et non l’Ente. Ce dernier est certes concerné individuellement par la décision attaquée, mais l’on peut se demander si ladite décision concerne également directement l’Ente.

44.      La Cour a déjà été appelée à se prononcer dans deux arrêts, qui concernaient également la clôture de concours financiers du FEDER, sur le critère de l’affectation directe (10). Il s’agissait dans les deux cas de recours de la Regione Siciliana contre des décisions de la Commission qui avaient clôturé la participation financière du FEDER.

45.      Dans ces arrêts, la Cour s’est référée à sa jurisprudence constante selon laquelle la condition d’affectation directe d’une personne physique ou morale par la décision attaquée, mentionnée à l’article 230, quatrième alinéa, CE, requiert que la mesure communautaire incriminée produise directement des effets sur la situation juridique du particulier et qu’elle ne laisse aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires de cette mesure qui sont chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation communautaire sans application d’autres règles intermédiaires (11).

46.      Dans ses arrêts Regione Siciliana/Commission, la Cour est parvenue à la conclusion que les requérantes n’étaient pas directement affectées par la décision de la Commission. Elle s’est notamment appuyée, à cet égard, sur le fait que la décision d’octroi avait désigné les requérantes dans ces affaires «comme autorité responsable de la réalisation d’un projet du Fonds européen de développement régional» (12) ou bien «comme autorité responsable de la demande du concours financier» (13) et non comme «titulaire du droit au concours» (14). La position d’autorité responsable de la demande n’a pas eu pour conséquence, selon la Cour, de placer la requérante dans l’affaire C‑15/06 P dans un rapport direct avec le concours communautaire, sollicité par le gouvernement italien et octroyé à la République italienne (15).

47.      Dans la présente affaire, le Tribunal a relevé, par rapport aux faits à la base des arrêts rendus dans les affaires Regione Siciliana/Commission, des différences qui l’ont amené à reconnaître l’affectation directe de l’Ente. Premièrement, l’Ente n’aurait pas été uniquement désigné dans la décision d’octroi comme autorité responsable de la réalisation d’un projet, mais nommément comme bénéficiaire. Deuxièmement, la discrétion dont dispose l’État italien pour décider de recouvrer la subvention versée serait sans importance puisqu’il avait déjà indiqué, avant même l’adoption de la décision de la Commission, son intention de recouvrer l’argent et de ne pas intervenir financièrement. Troisièmement, un droit de recours serait nécessaire, selon le Tribunal, afin que l’Ente puisse garantir la protection de ses droits de la défense.

48.      Les différences par rapport aux faits à la base des arrêts rendus dans les affaires Regione Siciliana/Commission, soulignées par le Tribunal dans la décision attaquée, n’étayaient cependant, en définitive, aucune appréciation divergente par rapport à celle portée dans ces affaires.

49.      Dans son arrêt du 2 mai 2006, Regione Siciliana/Commission, la Cour a écarté la qualité pour agir de la Regione Siciliana au motif que la fonction d’autorité responsable de la réalisation d’un projet n’impliquait pas que la requérante fût «elle-même titulaire du droit au concours».

50.      Dans le cas présent, le requérant en première instance a été désigné comme bénéficiaire dans la décision attaquée. Il ne résulte pas toutefois de ladite décision que l’Ente se soit vu octroyer un droit au concours tiré du droit communautaire. Dans les motifs de l’arrêt, le Tribunal n’a pas non plus considéré que l’Ente fût titulaire du droit au concours. C’est bien l’État italien qui a introduit auprès de la Commission une demande de concours du FEDER pour les mesures d’infrastructures réalisées par l’Ente et c’est à cet État que ce concours a été octroyé. En l’espèce, seule la République italienne est ainsi demandeur, titulaire du droit et destinataire de la décision de la Commission. En conséquence, c’est à bon droit que la Commission a ainsi désigné l’Ente comme «bénéficiaire» dans sa décision d’octroi et non comme titulaire du droit au concours.

51.      Dans le cas présent, le lien entre l’Ente, en sa qualité de «bénéficiaire»,  et le concours du FEDER semble toutefois plus étroit que celui qui prévalait dans le cas des requérantes dans les affaires Regione Siciliana/Commission, qui n’étaient que des «autorités responsables». Il n’y a pas lieu de déduire de l’arrêt du 2 mai 2006 que seul le titulaire d’un droit au concours tiré du droit communautaire dispose de la qualité pour agir. La Cour a uniquement constaté que le responsable de la réalisation du projet, qui ne disposait pas d’un droit au concours, n’avait pas la qualité pour agir. Dans ses arrêts antérieurs, la Cour a estimé que la mesure attaquée produit des effets sur la situation juridique d’un particulier (16). Par conséquent, on peut se demander si la décision attaquée produit des effets sur la situation juridique de l’Ente en sa qualité de bénéficiaire, alors même qu’il n’était pas titulaire d’un droit au concours financier tiré du droit communautaire.

52.      À cet égard, on pourrait argumenter que l’Ente est affecté du fait de sa situation juridique, puisqu’il pourrait se voir réclamer le remboursement de l’aide par l’Italie. Dans le cadre de décisions de la Commission qui imposent aux États membres de recouvrer des aides contraires au droit communautaire, la qualité pour agir des entreprises concernées est également reconnue en définitive, bien que celles-ci ne disposent d’aucun droit à l’aide tiré du droit communautaire. En outre, l’Ente devrait cependant être directement concerné par la décision de la Commission.

53.      Conformément à une jurisprudence constante, un particulier qui n’est pas destinataire d’une décision de la Commission n’est concerné de manière directe que si la mesure communautaire contestée ne laisse aucun pouvoir d’appréciation à ses destinataires qui sont chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique ;(17).

54.      L’interposition d’une volonté autonome du destinataire entre la décision et ses répercussions sur le requérant implique que celui-ci n’est pas affecté directement (18). Si la décision du destinataire n’est imposée juridiquement ni par le droit communautaire ni par la décision concrète de la Commission, mais qu’elle repose sur une décision autonome de l’État membre, il n’existe alors aucun lien direct entre la décision de la Commission et le requérant.

55.      En l’espèce, il est incontesté que le gouvernement italien n’était pas tenu de recouvrer les subventions communautaires auprès de l’Ente. Il lui était loisible de prendre à sa charge le remboursement au FEDER et de supporter sur ses propres fonds la tranche du concours communautaire ainsi libérée pour financer l’achèvement des travaux. En vertu du droit communautaire, il n’était précisément pas tenu de procéder au recouvrement des fonds auprès de l’Ente, ce que la Commission a explicitement indiqué dans la décision attaquée.

56.      Comme l’a indiqué à juste titre l’avocat général Ruiz-Jarabo Colomer dans ses conclusions présentées dans l’affaire Regione Siciliana/Commission, cela correspond à la structure complexe des relations que la gestion des fonds structurels fait ressortir (19). Celle-ci confère aux États membres une position déterminante et une subvention du FEFER fonde un rapport entre la Commission et l’État membre (20). Du point de vue de la Commission, les projets subventionnés sont donc des projets de l’État membre. L’État membre concerné conserve ainsi la possibilité de décider si le projet d’infrastructure sera poursuivi dans le cas où la Communauté met fin à son concours financier.

57.      Dans l’arrêt frappé de pourvoi, le Tribunal a considéré que la liberté dont dispose l’État membre dans la mise en œuvre de la décision de la Commission était sans pertinence, puisque le gouvernement italien avait exprimé, avant même l’adoption de la décision attaquée, son intention de ne pas prendre lui-même à sa charge le montant recouvré, mais de le réclamer à l’Ente. Selon le Tribunal, il est donc purement théorique que la République italienne fasse supporter au budget de l’État les versements correspondants qui ne seront pas pris en charge par le FEDER.

58.      Le Tribunal se réfère, à cet égard, à des arrêts de la Cour dans lesquels celle-ci avait également déjà admis, lorsque des décisions discrétionnaires du destinataire s’interposent, une exception dans les cas dans lesquels il était d’emblée acquis que le requérant devrait payer postérieurement à la décision du destinataire. Si la possibilité dont dispose l’État membre de mettre en œuvre l’acte communautaire sans imposer de charge au requérant est purement théorique, parce qu’il ne faisait aucun doute, dès le départ, que les autorités nationales mettraient en œuvre un acte communautaire d’une tout autre manière, le requérant est déjà directement concerné par l’acte communautaire (21).

59.      On peut s’interroger sur le point de savoir si cette jurisprudence est transposable à un cas comme le cas présent dans le cadre de concours du FEDER. En l’espèce, il ne faisait, selon les constatations du Tribunal, aucun doute non plus, avant l’adoption de la décision attaquée, que la République italienne, en qualité de destinataire de ladite décision, la mettrait en œuvre sans imposer de charge au requérant. À première vue, une transposition de la jurisprudence semble donc possible (22).

60.      Il y a toutefois lieu de remarquer que les arrêts dans lesquels la Cour s’est fondée sur le caractère purement théorique de la discrétion dont dispose le destinataire d’une décision pour la mettre en œuvre, parce qu’il n’y avait aucun doute sur la nature de cette mise en œuvre, reposaient sur des cas de figure très spécifiques. On peut s’interroger sur le point de savoir s’il y a donc nécessairement lieu de transposer les constatations faites dans ces arrêts à des cas comme le cas d’espèce.

61.      Dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Piraiki-Patraiki e.a./Commission (23), la Commission avait autorisé la République française, à la demande de celle-ci, à limiter les importations en provenance de Grèce sans, bien entendu, que cette autorisation soit contraignante. Il apparaît dans les faits tout à fait théorique que le destinataire d’une décision rendue à sa demande exerce sa discrétion en ce sens qu’il ne fasse aucun usage de cette décision. Dans un tel cas de figure, il ne serait pas équitable de nier le caractère direct d’une charge financière résultant d’une décision de la Commission en raison de la discrétion dont dispose juridiquement le destinataire de ladite décision. Dans cet arrêt, la Cour a donc reconnu la qualité pour agir de certains exportateurs grecs concernant l’aspect de l’affectation directe.

62.      Dans l’arrêt Dreyfus/Commission (24), la Cour a considéré, sur la base d’une appréciation globale de circonstances objectives extrêmement complexes et après avoir tenu compte du contexte socio-économique d’une décision de la Commission dans le cadre de l’octroi d’un financement communautaire pour l’exportation de produits agricoles vers la Fédération de Russie, de l’existence d’une affectation directe d’un fournisseur qui ne pouvait en réalité attendre de son cocontractant russe que des paiements d’un montant équivalant à l’aide accordée par la Communauté, bien que ce cocontractant était tenu à des paiements plus importants en vertu de rapports de droit privé. Là encore, la Cour a considéré que la simple possibilité théorique que le cocontractant du requérant remplisse ses obligations contractuelles, bien que le cas échéant il perdrait son financement communautaire, était tellement improbable qu’elle a jugé que la décision de la Commission concernant certaines conditions du financement imposait déjà une obligation directe sur le fournisseur requérant.

63.      Dans les deux affaires, une appréciation des faits a conduit la Cour à considérer opportuns des cas restreints d’exception au principe selon lequel un tiers n’est pas concerné par une décision de la Commission lorsque le destinataire de ladite décision conserve une marge d’appréciation.

64.      La situation est cependant différente dans le cas présent. À la différence des affaires précitées, on ne peut pas, de la même manière, tirer de l’ensemble des faits objectifs une conclusion contraignante pour le comportement postérieur du destinataire de la décision, et ce d’autant plus que l’État italien détient une participation dans l’Ente. On peut uniquement invoquer l’annonce subjective faite par les autorités italiennes. Celle-ci n’est pas contraignante et la République italienne n’est effectivement en aucune manière empêchée de s’abstenir de récupérer l’aide accordée à l’Ente ou de la financer sur ses propres fonds. Il ne paraît pas donc convainquant de déduire une affectation directe de l’Ente de la simple annonce par les autorités italiennes de leur volonté de recouvrer l’aide auprès de celui-ci (25). Un État membre aurait d’ailleurs ainsi la possibilité de décider, par le biais de l’annonce juridiquement non contraignante d’un comportement futur, si la personne concernée dispose ou non de la qualité pour agir devant les juridictions communautaires.

65.      En conclusion, il n’y a pas lieu de reconnaître le caractère direct de l’affectation de l’Ente, puisque la République italienne n’était pas tenue de recouvrer l’aide auprès de celui-ci.

66.      Le Tribunal a en outre été conforté dans sa reconnaissance de la qualité pour agir de l’Ente par le fait que la décision d’octroi prévoyait une audition de l’Ente avant l’adoption de la décision de clôture du concours du FEDER. Il y a lieu d’approuver le Tribunal lorsqu’il constate que cette audition obligatoire confère à l’Ente une position plus solide dans le cadre de la procédure que celle dans laquelle se trouvait la requérante dans les affaires Regionale Siciliana. On ne saurait toutefois déduire de la seule prescription de l’audition d’un tiers, destinée à garantir la fiabilité de la base d’une décision de la Commission visant un État membre, un droit d’action autonome contre la décision au fond, lorsque le tiers qui doit être mis en mesure de présenter ses observations n’est pas – comme en l’espèce – directement affecté par le contenu de la décision.

67.      Pour terminer, il convient encore d’aborder la question de savoir si ce refus de reconnaître la qualité pour agir équivaut à un déni de justice. À cet égard, il y a lieu de rappeler que les particuliers doivent pouvoir bénéficier d’une protection juridictionnelle effective des droits qu’ils tirent de l’ordre juridique communautaire (26).

68.      La protection juridictionnelle des personnes physiques ou morales qui ne peuvent pas, en raison des conditions de recevabilité prévues à l’article 230, quatrième alinéa, CE, attaquer directement des actes communautaires du type de la décision litigieuse doit être assurée de manière efficace par les voies de recours devant les juridictions nationales. À égard, la Cour a souligné que celles-ci sont, conformément au principe de coopération loyale énoncé à l’article 10 CE, tenues d’interpréter et d’appliquer, dans toute la mesure du possible, les règles internes de procédure gouvernant l’exercice des recours d’une manière qui permette auxdites personnes de contester en justice la légalité de toute décision ou de toute autre mesure nationale relative à l’application, à leur égard, d’un acte communautaire tel que celui en cause, en excipant de l’invalidité de ce dernier et en amenant ainsi ces juridictions à interroger, à cet égard, la Cour par la voie de questions préjudicielles (27).

69.      En conclusion, il y a lieu de retenir que le recours de l’Ente était déjà irrecevable en première instance faute de qualité pour agir. Le pourvoi de la Commission est par conséquent fondé.

B –    Le pourvoi formé par l’Ente per le ville vesuviane

70.      Le recours introduit par l’Ente devant le Tribunal étant irrecevable, son pourvoi contre la partie de l’arrêt du Tribunal concernant le bien-fondé de ce recours est devenu sans objet, de sorte qu’il n’y a donc pas lieu de l’examiner (28). Il s’ensuit qu’il n’y a plus lieu de statuer.

71.      Pour le cas où la Cour porterait une appréciation différente sur la recevabilité du recours, je vais aborder, à titre subsidiaire, dans les considérations qui suivent la question du bien-fondé du pourvoi de l’Ente.

1. Examen subsidiaire des moyens du pourvoi

a) Premier moyen du pourvoi

72.      Dans son premier moyen, l’Ente fait grief au Tribunal d’une erreur de droit, d’une analyse insuffisante des éléments de fait et d’un défaut de motivation par rapport à l’article 12 du règlement n° 4254/88. Cet article fixe le délai dans lequel les demandes de paiement doivent être introduites auprès de la Commission pour pouvoir être prises en compte. L’article 12 dudit règlement prévoit une exception à ce délai pour les projets qui sont suspendus pour raison judiciaire.

73.      Selon l’Ente, la prorogation du délai s’applique à l’ensemble du projet, même lorsque la réglementation dérogatoire prévue à l’article 12 du règlement n° 4254/88 ne joue que pour une partie du projet approuvé, c’est-à-dire pour une seule des trois villas.

74.      Le Tribunal a toutefois considéré à bon droit que, dans la mesure où un projet est divisible, la réglementation dérogatoire ne s’applique qu’aux parties du projet suspendues pour raison judiciaire. La possibilité de proroger le délai constitue une exception au principe selon lequel toutes les demandes de paiements doivent être introduites auprès de la Commission dans des délais prescrits. C’est donc à bon droit que le Tribunal a souligné qu’il y a lieu d’interpréter de manière restrictive la prorogation de délai prévue à l’article 12 du règlement n° 4254/88. Une planification financière correcte et fiable des moyens du FEDER exige un calcul le plus rapide possible des fonds. Dans la mesure où un projet est divisible et où la réglementation d’exception prévue à l’article 12 dudit règlement ne s’applique qu’à une partie de ce projet, l’obligation d’établir, dans les délais, le décompte des parties du projet achevées s’applique dès lors pleinement.

75.      Dans la mesure où l’Ente fait en outre grief au Tribunal d’avoir considéré de manière inexacte que le projet approuvé était divisible, il y a lieu de rejeter ce grief comme irrecevable. En effet, l’Ente fait ainsi grief d’une constatation de fait du Tribunal. Au demeurant, je ne vois aucun élément qui plaide contre un décompte individuel distinct des travaux concernant chacune des trois villas.

76.      Le premier moyen du pourvoi ne peut donc pas être accueilli.

b) Second moyen du pourvoi

77.      Dans son second moyen, l’Ente fait grief à la Commission de ne pas avoir été mis en mesure de présenter ses observations avant l’adoption de la décision attaquée.

78.      Le Tribunal a constaté dans l’arrêt frappé de pourvoi que l’Ente a été habilité à l’article 4 de la décision d’octroi à présenter ses observations. Cet article prévoit, en effet, que la Commission doit entendre le bénéficiaire avant toute décision portant clôture ou recouvrement du concours communautaire.

79.      Le Tribunal constate, en outre, que la Commission n’a pas entendu l’Ente avant l’adoption de la décision attaquée et a donc violé les droits de la défense de l’Ente. Selon le Tribunal, cette violation des droits de la défense du requérant ne pouvait toutefois pas justifier l’annulation de la décision attaquée, parce que ladite violation n’était pas susceptible d’exercer une incidence sur le contenu de cette décision

80.      En première instance, l’Ente n’a en effet soulevé aucune objection pertinente qui aurait contraint la Commission à adopter une décision différente.

81.      L’Ente fait grief à cet égard au Tribunal d’avoir allégué à tort que les travaux de la Villa Ruggero étaient déjà terminés en 1992. L’Ente allègue avoir produit devant le Tribunal des documents exhaustifs d’où il ressort que les travaux de la Villa Ruggero ont été suspendus pour raisons judiciaires au minimum entre 1989 et fin 1996.

82.      Il y a lieu de constater, tout d’abord, que la question de savoir à quel moment les travaux de la Villa Ruggero ont été achevés et quels ont été les motifs d’empêchement relève de l’appréciation des faits réservée au seul Tribunal et celle-ci ne peut en principe pas faire l’objet d’un pourvoi.

83.      À titre exceptionnel, la Cour n’est habilitée à invalider l’arrêt du Tribunal que dans les cas dans lesquels ce dernier a procédé à une appréciation des faits qu’il y a lieu de qualifier de dénaturation des preuves.

84.      En l’espèce, il n’est pas nécessaire d’analyser si les constatations factuelles du Tribunal concernant la date d’achèvement des travaux de la Villa Ruggero doivent être qualifiées de dénaturation des preuves. En effet, à supposer qu’il résulte, sans doute possible, des documents produits devant le Tribunal que ces travaux n’étaient pas encore achevés en 1992, mais qu’ils ont été suspendus jusqu’à fin 1996 pour raisons judiciaires, comme l’a affirmé l’Ente, la Commission aurait pu clôturer le concours du FEDER en 2002, au moment de l’adoption de la décision attaquée, en raison de l’absence de présentation des décomptes dans les délais. Il résulte en effet du caractère dérogatoire restrictif, décrit plus haut, de la disposition de l’article 12 du règlement n° 4254/88 concernant les délais que le projet aurait dû en tout état de cause être exécuté et faire l’objet d’un décompte immédiatement après la disparition des raisons juridiques justifiant la suspension. L’Ente n’a toutefois pas invoqué une telle exécution et un tel décompte immédiats et il n’a présenté, au demeurant, aucun élément en faveur d’une durée des travaux impérative au-delà de l’année 2000.

85.      Le moyen allégué n’est donc pas de nature à remettre en cause l’arrêt frappé de pourvoi. À défaut de cette aptitude, ce moyen n’est pas susceptible d’atteindre l’objectif visé par le pourvoi et celui-ci est donc mal-fondé.

86.      Le second moyen du pourvoi ne peut donc pas non plus être accueilli.

2. Conclusion intermédiaire concernant le pourvoi formé par l’Ente

87.      On doit conclure à ce stade que le pourvoi de l’Ente est sans objet.

VII – Dépens

88.      Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, rendu applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 118 du même règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Aux termes de l’article 69, paragraphe 6, de ce règlement, également applicable à la procédure de pourvoi en vertu dudit article 118, en cas de non-lieu à statuer, la Cour règle librement les dépens.

89.      La Commission ayant conclu à la condamnation de l’Ente aux dépens et l’Ente ayant succombé dans le cadre du pourvoi formé par la Commission, il y a lieu de condamner l’Ente aux dépens du pourvoi.

90.      Le pourvoi de l’Ente est devenu sans objet en raison du bien-fondé du pourvoi formé par la Commission; il y a donc également lieu de condamner l’Ente aux dépens exposés dans le cadre de son propre pourvoi.

91.      La Commission ayant en outre conclu à la condamnation de l’Ente aux dépens dans la procédure en première instance et le recours introduit devant le Tribunal devant être rejeté comme irrecevable, il y a lieu de condamner l’Ente aux dépens de la procédure en première instance.

VIII – Conclusion

92.      Je suggère donc à la Cour de statuer comme suit dans la présente procédure:

«1)      L’arrêt du Tribunal de première instance des Communautés européennes du 18 juillet 2007, Ente per le Ville vesuviane/Commission (T‑189/02) est annulé.

2)      Le recours en annulation de la décision D(2002) 810111 de la Commission, du 13 mars 2002, portant clôture du concours financier du Fonds européen de développement régional (FEDER), introduit par l’Ente per le Ville vesuviane, est rejeté comme irrecevable.

3)      Le pourvoi formé par l’Ente per le Ville vesuviane contre l’arrêt mentionné au point 1 est sans objet.

4)      L’Ente per le Ville vesuviane est condamné aux dépens de la présente procédure ainsi qu’aux dépens de la procédure en première instance.»

1 – Langue originale: l’allemand.

2 – Arrêt Ente per le Ville vesuviane/Commission (T-189/02, non encore publié au Recueil, le dispositif est reproduit au Rec. p. II-89*).

3 – Décision C(86) 2029/120 de la direction générale de la politique régionale de la Commission.

4 – Décision D(2002) 8101111 prot. 102504 de la direction générale de la politique régionale de la Commission.

5 – Arrêt du 26 février 2002, Conseil/Boehringer (C-23/00 P, Rec. p. I-1873, point 46).

6 – Cet article dispose que, si une partie demande que le Tribunal statue sur l’irrecevabilité, sur l’incompétence ou sur un incident, sans engager le débat au fond, elle présente sa demande par acte séparé. La disposition correspondante du règlement de procédure de la Cour à l’article 91 est libellée comme suit: «Si une partie demande que la Cour statue sur une exception ou un incident sans engager le débat au fond, elle présente sa demande par acte séparé. La demande contient l’exposé des moyens de fait et de droit sur lesquels elle est fondée […]».

7 – Voir, concernant des affaires dans lesquelles il existait un incident de procédure, arrêts du 21 janvier 1999, France/Comafrica e.a. (C-73/97 P, Rec. p. I-185); du 22 février 2005, Commission/max.mobil (C-141/02 P, Rec. p. I-1283, points 50 et 51), et du 7 juin 2007, Wunenburger/Commission (C-362/05 P, Rec. p. I-4333).

8 – Ordonnance du président de la Cour du 17 décembre 1998, Emesa Sugar/Conseil [C-363/98 P (R), Rec. p. I-8787, points 43 et suiv.].

9 – Ibidem, point 44.

10 – Arrêts du 2 mai 2006, Regione Siciliana/Commission (C-417/04 P, Rec. p. I-3881), et du 22 mars 2007, Regione Siciliana/Commission (C-15/06 P, Rec. p. I-2591).

11 – Voir arrêts du 5 mai 1998, Glencore Grain/Commission (C-404/96 P, Rec. p. I‑2435, point 41), et Dreyfus/Commission (C-386/96 P, Rec. p. I‑2309, point 43); du 29 juin 2004, Front national/Parlement (C-486/01 P, Rec. p. I-6289, point 34); du 2 mai 2006, Regione Siciliana/Commission (précité note 10, point 28), et du 13 mars 2008, Commission/Infront (C‑125/06 P, Rec. p. I-1451, point 47).

12 – Arrêt du 2 mai 2006, Regione Siciliana/Commission (précité note 10, point 29).

13 – Arrêt du 22 mars 2007, Regione Siciliana/Commission (précité note 10, point 36).

14 – Arrêt du 2 mai 2006, Regione Siciliana/Commission (précité note 10, point 30).

15 – Arrêt précité note 10, point 36.

16 – Arrêt Glencore Grain/Commission (précité note 11, point 41 et jurisprudence citée).

17 – Voir seulement arrêt du 2 mai 2006, Regione Siciliana/Commission (précité note 10, point 28 et jurisprudence citée).

18 – Voir conclusions de l’avocat général Ruiz-Jarabo Colomer présentées le 12 janvier 2006 dans l’affaire Regione Siciliana/Commission (arrêt du 2 mai 2006), point 76.

19 – Ibidem, point 80.

20 – Ibidem, point 84.

21 – Arrêts du 17 janvier 1985, Piraiki-Patraiki e.a./Commission (11/82, Rec. p. 207, points 8 à 10), et Dreyfus/Commission (précité note 11, points 43 et suiv.).

22 – Les constatations de l’avocat général Ruiz-Jarabo Colomer dans ses conclusions présentées dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 2 mai 2006, Regione Siciliana/Commission, suggèrent également qu’il envisage la possibilité de transposer cette jurisprudence. En effet, l’avocat général mentionne le fait que la Commission ne connaissait pas ou n’aurait pu connaître au préalable l’intention des autorités italiennes à cet égard. En définitive, cet aspect n’a pas été déterminant dans l’arrêt rendu dans cette affaire. Voir conclusions dans l’affaire Regione Siciliana/Commission (précitées note 18, points 77 et suiv.).

23 – Arrêt précité note 21.

24 – Arrêt précité note 11.

25 – Voir, à cet égard, ordonnance du 6 juin 2002, SLIM Sicilia/Commission (T-105/01, Rec. p. II‑2697, point 52), selon laquelle l’intention des autorités nationales ne saurait suffire.

26 – Arrêt du 1er avril 2004, Commission/Jégo-Quéré (C-263/02 P, Rec. p. I-3425, point 29 et jurisprudence citée).

27 – Arrêt du 22 mars 2007, Regione Siciliana/Commission (précité note 10, point 39 avec une référence à l’arrêt Commission/Jégo-Quéré, précité note 26, points 30 à 32).

28 – Voir arrêt du 22 Mars 2007, Regione Siciliana/Commission (précité note 10, point 44).

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