Kohtuasi C‑166/07
Euroopa Parlament
versus
Euroopa Liidu Nõukogu
Tühistamishagi – Määrus (EÜ) nr 1968/2006 – Ühenduse rahaline toetus Rahvusvahelisele Iirimaa Fondile – Õigusliku aluse valik
Kohtuotsuse kokkuvõte
1. Institutsioonide aktid – Õigusliku aluse valik – Kriteeriumid
(EÜ artikkel 2, EÜ artikli 3 lõike 1 punkt k, EÜ artikli 159 kolmas lõik ja EÜ artikkel 308; nõukogu määrus nr 1968/2006)
2. Tühistamishagi – Tühistamisotsus – Mõju – Euroopa Kohtu kehtestatav piirang
(EÜ artikli 231 teine lõik; nõukogu määrus nr 1968/2006)
1. Ühenduse pädevuste süsteemi raames peab õigusakti õigusliku aluse valik põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult kontrollitavad ja mille hulka kuuluvad eelkõige õigusakti eesmärk ja sisu.
Tuginemine EÜ artiklile 308 kui õiguslikule alusele on põhjendatud vaid siis, kui üheski teises asutamislepingu sättes ei ole ühenduse institutsioonidele antud vajalikke volitusi selle akti vastuvõtmiseks. Lisaks nõuab tuginemine sellele artiklile, et kavandatav meede peaks osutuma vajalikuks „ühisturu toimimiseks”.
Esiteks vastavad määruse nr 1968/2006, mis käsitleb ühenduse rahalist toetust Rahvusvahelisele Iirimaa Fondile (2007–2010), eesmärgid ühenduse majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse poliitika eesmärkidele, mida kinnitab ka määruse põhjendus 2. Teiseks kuulub fondile antav ühenduse rahaline toetus, olenemata selle õigusraamistikust, erimeetmete hulka, mida võib EÜ artikli 159 kolmanda lõigu alusel võtta struktuurifondide väliselt, juhul kui need osutuvad vajalikuks, et saavutada EÜ artiklis 158 ette nähtud eesmärke.
Kuid ühenduse ja fondi koostöö tingimused ega ka ühenduse rahalise toetuse maksmise tingimused ja viis ei võimalda ühendusel vältida seda, et fondi poolt selle toetuse kasutamine ei hõlmaks meetmeid, mis Rahvusvahelist Iirimaa Fondi käsitleva lepingu eesmärke järgides väljuvad ühenduse majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse poliitika kohaldamisalast või mida vähemalt ei hallata vastavalt kriteeriumidele, mida ühendus selle poliitika raames kohaldab. Ühenduse seadusandja sai määruse nr 1968/2006 põhjenduses 6 õigusega märkida, et selle määruse alusel rahastatavate meetmete valik ulatub kaugemale ühenduse majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse poliitika kohaldamisalast.
EÜ artikkel 159 hõlmab üksnes ühenduse autonoomseid meetmeid, mida hallatakse vastavalt ühenduse õigusraamistikule ning mille sisu ei ulatu kaugemale ühenduse majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse poliitika kohaldamisalast. Järelikult ei anna EÜ artikli 159 kolmas lõik üksi ühendusele vajalikku pädevust, et taotleda ühenduse majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse poliitika eesmärke rahalise toetuse kaudu sellistel tingimustel, nagu näeb ette määrus nr 1968/2006.
Määruse nr 1968/2006 eesmärk on toetada kahe liikmesriigi asutatud rahvusvahelise organisatsiooni tegevust, mille eesmärk on majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse tugevdamine. Nagu nähtub EÜ artiklist 2 ja artikli 3 lõike 1 punktist k, on majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse tugevdamine üks ühenduse eesmärke ka väljaspool EÜ asutamislepingu XVII jaotist. Kõnesoleva määruse eesmärk paigutub ühisturu raamesse, arvestades et määrus peab silmas kahe liikmesriigi ebasoodsamate piirkondade majandusolukorra paranemist ning järelikult ühisturu toimimist.
Eeltoodud kaalutlustest nähtub, et määrusega nr 1968/2006 taotletakse eesmärke, mis on ette nähtud EÜ artiklis 2 ja artikli 3 lõike 1 punktis k ning EÜ asutamislepingu XVII jaotises, kuid see jaotis üksi ei anna ühendusele pädevust nende saavutamiseks, mistõttu oleks ühenduse seadusandja pidanud tuginema ühtaegu nii EÜ artikli 159 kolmandale lõigule kui ka EÜ artiklile 308, järgides seal sätestatud seadusandlikke menetlusi, st nii artiklis 251 sätestatud nn kaasotsustamismenetlust kui ka nõukogu ühehäälsuse nõuet.
(vt punktid 40, 42, 54, 58, 59, 63–65, 67–69)
2. Vastavalt EÜ artikli 231 teisele lõigule võib Euroopa Kohus määrust tühistades märkida, kui ta seda vajalikuks peab, milliseid tühiseks tunnistatud määruse tagajärgi loetakse kehtivaks.
Määruse nr 1968/2006, mis käsitleb ühenduse rahalist toetust Rahvusvahelisele Iirimaa Fondile (2007–2010), tühistamisel ilma selle tagajärgi kehtivaks lugemata oleks negatiivne mõju eelkõige seoses rahalise toetusega, mida on antud kavandatud ja käigus olevatele meetmetele ja projektidele, ning see tooks kaasa ebakindluse, mis kahjustaks fondi käimasolevaid ja tulevasi rahastamistoiminguid.
Neil asjaoludel õigustavad olulised õiguskindluse kaalutlused seda, et Euroopa Kohus kasutab talle EÜ artikli 231 teises lõigus antud pädevust ning märgib, milliseid tühiseks tunnistatud määruse tagajärgi loetakse kehtivaks. Seega tuleb otsustada, et määruse nr 1968/2006 tühistamine ei mõjuta määruse alusel enne käesoleva otsuse kuulutamist tehtud maksete ega võetud kohustuste kehtivust ning määruse tagajärjed loetakse kehtivaks seni, kuni mõistliku aja jooksul jõustub uus määrus, mis tugineb sobivatele õiguslikele alustele.
(vt punktid 72, 74 ja 75)
EUROOPA KOHTU OTSUS (neljas koda)
3. september 2009(*)
Tühistamishagi – Määrus (EÜ) nr 1968/2006 – Ühenduse rahaline toetus Rahvusvahelisele Iirimaa Fondile – Õigusliku aluse valik
Kohtuasjas C‑166/07,
mille ese on EÜ artikli 230 alusel 23. märtsil 2007 esitatud tühistamishagi,
Euroopa Parlament, esindajad: I. Klavina ning L. Visaggio ja A. Troupiotis, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
hageja,
versus
Euroopa Liidu Nõukogu, esindajad: A. Vitro ja M. Moore,
kostja,
keda toetavad:
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: L. Flynn ja A. Steiblytė, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
Iirimaa, esindaja: D. O’Hagan, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, esindaja: S. Behzadi-Spencer, keda abistas barrister D. W. Anderson, QC,
menetlusse astujad,
EUROOPA KOHUS (neljas koda),
koosseisus: koja esimees K. Lenaerts, kohtunikud T. von Danwitz (ettekandja), R. Silva de Lapuerta, E. Juhász ja G. Arestis,
kohtujurist: Y. Bot,
kohtusekretär: R. Grass,
arvestades kirjalikku menetlust,
olles 2. aprilli 2009. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Oma hagis palub Euroopa Parlament Euroopa Kohtul tühistada nõukogu 21. detsembri 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1968/2006, mis käsitleb ühenduse rahalist toetust Rahvusvahelisele Iirimaa Fondile (2007–2010) (ELT L 409, lk 86; edaspidi „vaidlustatud määrus”), sest see ei ole vastu võetud sobival õiguslikul alusel.
Õiguslik raamistik
Rahvusvaheline õiguslik kontekst
1985. aasta Inglise-Iiri leping
2 1980-ndate aastate keskpaiku toimunud Iirimaa valitsuse ning Suurbritannia ja Põhja-Iiri Kuningriigi valitsuse vahelised poliitilised läbirääkimised, mille eesmärk oli edendada rahu ja saavutada kahe Põhja-Iirimaa kogukonna leppimine, päädisid sellega, et nende valitsuste vahel allkirjastati 15. novembril 1985 leping (Recueil des traités des Nations unies, 1413. kd, lk I‑23668; edaspidi „Inglise-Iiri leping”), mille artikkel 2 näeb ette valitsustevahelise konverentsi loomise, et käsitleda poliitilisi, julgeoleku- ja õigusküsimusi, kaasa arvatud õigusemõistmise ja piiriülese koostöö edendamisega seotud küsimused.
3 Vastavalt Inglise-Iiri lepingu artikli 4 punkti a alapunktile ii kohustuvad need kaks valitsust tegema valitsustevahelise konverentsi raames koostööd, et tagada rahu, stabiilsus ja jõukus kogu Iirimaa saarel, edendades leppimist, inimõiguste austamist, terrorismivastast koostööd ning majandus-, sotsiaal- ja kultuurikoostöö arengut.
4 See leping näeb tegevusvaldkonnana muu hulgas ette piiriülese koostöö julgeoleku-, majandus-, sotsiaal- ja kultuuriküsimustes, kus need kaks valitsust teevad lepingu artikli 10 punkti a kohaselt koostööd, et edendada majanduslikku ja sotsiaalset arengut Iirimaa kummagi osa nendes piirkondades, mis on viimaste aastate ebastabiilse olukorra tõttu kõige enam kannatanud. Valitsused uurivad võimalust saada selleks rahvusvahelist tuge.
Leping Rahvusvahelise Iirimaa Fondi kohta
5 Inglise-Iiri lepingu artikli 10 punkti a alusel võtsid Iirimaa ja Ühendkuningriigi valitsus vastu 18. septembri 1986. aasta lepingu Rahvusvahelise Iirimaa Fondi kohta (Recueil des traités des Nations unies, 1515. kd, lk I‑26244; edaspidi „RIF‑leping”). Selle lepinguga asutasid nad Rahvusvahelise Iirimaa Fondi (edaspidi „fond”), mille eesmärgid on lepingu artikli 2 kohaselt edendada majanduslikku ja sotsiaalset arengut ning soodustada rahvuslaste ja unionistide vahelisi kontakte, dialoogi ja leppimist kogu Iirimaal.
6 Sama lepingu artiklis 4 on loetletud projektide ja meetmete liigid, mida fond peab prioriteetseks: erasektorile suunatud investeeringute ergutamine eelkõige riskikapitali pakkumise teel, piiriülese koostöö projektid majanduse, hariduse ja teadusuuringute valdkonnas, projektid infrastruktuuride parandamiseks eelkõige sotsiaal-, tervishoiu, hariduse ja keskkonnavaldkonnas ning välismaal läbiviidava kutseõppega seotud tegevused.
7 RIF‑lepingu artikli 5 kohaselt on fond õigusvõimeline rahvusvaheline organisatsioon, mille liikmeteks on kaks lepinguosalist valitsust. Mainitud lepingu artikli 6 kohaselt juhib fondi haldusnõukogu, mille liikmed ja esimehe nimetavad need kaks valitsust. Haldusnõukogu täidab oma ülesandeid vastavalt nende kahe valitsuse kindlaksmääratud üksikasjalikele eeskirjadele ja tingimustele. Doonorriigid võivad soovi korral saata haldusnõukogu koosolekutele vaatlejaid.
8 Doonorid on Ameerika Ühendriigid, Uus-Meremaa ja Austraalia ning Euroopa Ühendus.
Ühenduse õigus
Vaidlustatud määrus
9 Vaidlustatud määrus kehtestab õigusliku raamistiku ühenduse rahalise toetuse maksmiseks fondi ajavahemikul 2007–2010. Määrus võeti vastu EÜ artikli 308 alusel.
10 Määruse põhjenduse 2 kohaselt tunnistab ühendus, et fondi – millele ühendus on andnud rahalist toetust alates 1989. aastast – eesmärgid kajastavad ühenduse eesmärke. Määruse põhjenduses 3 on märgitud, et nõukogu 24. jaanuari 2005. aasta määruse (EÜ) nr 177/2005, mis käsitleb ühenduse rahalist toetust [fondile] (2005–2006) (ELT L 30, lk 1), artikli 5 alusel läbi viidud hindamine kinnitas vajadust jätkata fondi tegevuse toetamist, tugevdades samas eesmärkide koostoimet ja kooskõlastamist struktuurifondidega, eelkõige Põhja-Iiri ja Iirimaa piirialade rahu ja leppimise eriprogrammiga (edaspidi „programm PEACE”).
11 Vaidlustatud määruse põhjendusest 6 nähtuvalt on määruse peamine eesmärk rahu ja leppimise toetamine struktuurifondidega hõlmatust laiema meetmete valikuga, mis ulatub kaugemale ühenduse majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse poliitika kohaldamisalast. Fondi tegevuse lõppetapiks (2006–2010) käivitatud strateegiat arvesse võttes on määruse põhjenduse 15 kohaselt fondi ja määruse lõppeesmärk kogukondadevahelise leppimise soodustamine. Määruse põhjendustes 16 ja 17 on muu hulgas märgitud, et ühenduse toetus aitab tugevdada liikmesriikide ja nende rahvaste vahelist solidaarsust ning et määruse vastuvõtmist peetakse vajalikuks selleks, et saavutada ühenduse eesmärke ühisturu toimimise käigus.
12 Vaidlustatud määruse artikkel 1 määrab kindlaks fondile antava ühenduse rahalise toetuse lähtesumma kõnesolevaks ajavahemikuks.
13 Vaidlustatud määruse artikkel 2 sätestab:
„Fond kasutab toetust kooskõlas [RIF‑lepinguga].
Toetuse jagamisel eelistab fond piiriüleseid või kogukondadevahelisi projekte, et täiendada struktuurifondidest rahastatavaid meetmeid, eelkõige neid, mida toetatakse Põhja-Iirimaa ja Iirimaa piirialade programmi PEACE raames.
Toetust kasutatakse jätkusuutliku majandusliku ja sotsiaalse arengu saavutamiseks asjaomastes piirkondades. Seda ei kasutata muude avaliku või erasektori kulutuste asendajana.”
14 Määruse artikkel 3 sätestab:
„Fondi haldusnõukogu […] koosolekutel esindab ühendust vaatlejana komisjon.
Fond on vaatlejana esindatud programmi PEACE ja vajaduse korral muude struktuurifondide meetmete järelevalvekomitee koosolekutel.”
15 Fondi kulutuste abikõlblikkus ja fondile ühenduse rahalise toetuse maksmine on seotud rea tingimustega, mis on ette nähtud vaidlustatud määruse artiklites 6–11. Artikkel 6 sätestab, et hilisemate maksete tegemine fondi eeldab fondi tegevuse lõpetamise strateegia esitamist ja selle heakskiitmist komisjoni poolt. Lisaks sätestab määruse artikkel 7, et toetusi fondile haldab komisjon ning toetused makstakse osamaksetena, millest esimene tehakse pärast seda, kui komisjon on kätte saanud haldusnõukogu esimehe allkirjastatud kohustise, mille kohaselt fond täidab vaidlustatud määrusega sätestatud tingimusi toetuse andmiseks.
Määrus (EÜ) nr 1083/2006 ja programm PEACE
16 Nõukogu 11. juuli 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1083/2006, millega nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1260/1999 (ELT L 210, lk 25), kehtestab struktuurifonde ja Ühtekuuluvusfondi reguleerivad üldeeskirjad.
17 Programm PEACE on ühenduse algatus struktuurifondide raames. Vastavalt määruse nr 1083/2006 II lisa punktile 22 rakendatakse programmi PEACE määruse artikli 3 lõike 2 punkti c kohaselt kui piiriülest programmi Euroopa territoriaalse koostöö eesmärgi alusel. See sisaldab meetmeid ühtekuuluvuse edendamiseks kogukondade vahel, et parandada sotsiaalset ja majanduslikku stabiilsust antud piirkondades. Abikõlblikuks piirkonnaks on kogu Põhja-Iirimaa ning Iirimaa piiriäärsed maakonnad.
Poolte nõuded
18 Parlament palub Euroopa Kohtul:
– tühistada vaidlustatud määrus;
– mõista kohtukulud välja Euroopa Liidu Nõukogult.
19 Nõukogu palub Euroopa Kohtul:
– jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja parlamendilt;
– teise võimalusena lugeda vaidlustatud määruse tagajärgi EÜ artikli 231 kohaselt kehtivaks kuni uue määruse vastuvõtmiseni ning otsustada, et tühistamine ei puuduta vaidlustatud määruse alusel tehtud maksete ja võetud kohustuste kehtivust.
20 Euroopa Kohtu presidendi 20. septembri 2007. aasta määrusega lubati Iirimaal, Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigil ning komisjonil astuda käesolevas kohtuasjas menetlusse nõukogu nõuete toetuseks.
Hagi
Poolte argumendid
21 Oma hagi põhjenduseks esitab parlament väite, et rikutud on EÜ asutamislepingut, kuna EÜ artikkel 308 on valesti valitud õiguslik alus.
22 Parlament leiab, et ühenduse seadusandjal on vaidlustatud määruse vastuvõtmiseks vajalik pädevus EÜ artikli 159 kolmanda lõigu alusel. See säte annab institutsioonidele pädevuse võtta juhul, kui need osutuvad vajalikuks, struktuurifondide väliseid erimeetmeid EÜ artiklis 158 ette nähtud ühenduse majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse tugevdamise eesmärgi saavutamiseks.
23 Viimati mainitud sättes esinev mõiste „majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse tugevdamine” hõlmab kõiki meetmeid, mille eesmärk on ühenduse igakülgne harmooniline areng, sotsiaalse ja territoriaalse ühtekuuluvuse tugevdamine ning liikmesriikide ja ühenduse rahvaste vaheline solidaarsus.
24 Teabe alusel, mida sisaldab vaidlustatud määrus, määrus nr 1083/2006 ja määruse nr 77/2005 artikli 5 alusel koostatud 12. oktoobri 2006. aasta aruanne [fondi] kohta (KOM(2006) 563 (lõplik)), võib järeldada, et fondi eesmärgid vastavad eesmärkidele, mida ühendus ise püüab Iirimaa kahe osa asjassepuutuvates piirkondades saavutada struktuurifondide raames, nimelt sotsiaalse ühtekuuluvuse ja solidaarsuse tugevdamine Põhja-Iiri ja Iirimaa piirialade elanike vahel.
25 Nii programmi PEACE kui ka fondi praegused strateegiad keskenduvad kogukondade lepitamisele ja nendevaheliste suhete parandamisele. Rahastatavad meetmed nende kahe strateegilise prioriteedi saavutamiseks on kummalgi juhul täiesti homogeensed.
26 Meetmed, mille eesmärk on soodustada kogukondadevahelist leppimist Iirimaal, on vältimatult ühtekuuluvuspoliitika lahutamatu osa, kuna ilma kogukondade leppimiseta ja vastastikuse mõistmiseta ei saa kõnealustes piirkondades olla majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust.
27 Lisaks näib vaidlustatud määruse põhjendus 6 olevat kõigest nõukogu kavatsusi kajastav deklaratsioon, mille eesmärk on põhjendada tuginemist EÜ artiklile 308. EÜ artikli 159 kolmas lõik näeb ette erimeetmete võtmise pädevuse, täpsustamata, millistes sektorites võib selliseid meetmeid rakendada või millises vormis need võivad esineda, mis võimaldab ühendusel anda fondile rahalist toetust.
28 Veel märgib parlament, et tuvastamaks, kas EÜ artikkel 308 võib olla vaidlustatud määruse õiguslik alus, tuleb arvestada eesmärke, mida see määrus püüab fondile rahalise toetuse andmisega saavutada, mitte fondi enda eesmärke. Niisiis ei oma tähtsust see, et fond on õigusvõimeline valitsustevaheline organisatsioon, mida toetavad ka kolmandad riigid.
29 Nõukogu, keda toetavad menetlusse astujad, väidab, et EÜ asutamislepingu XVII jaotis, mis sisaldab artikleid 158–162, ei näe ette vajalikke volitusi fondi tegevuseks ega saa seetõttu olla sobiv õiguslik alus, et õigustada sellega seotud rahalise toetuse andmist.
30 Mainitud institutsioon märgib, et EÜ artiklite 158 ja 159 struktuur ja üldine ülesehitus on selline, et mõistet „erimeetmed” artikli 159 kolmanda lõigu tähenduses tuleb käsitada osana EÜ artiklis 158 mainitud eesmärkidest. Järelikult on struktuurifondide väliste erimeetmete vastuvõtmine vahend, mida kasutatakse samal alusel kui ühenduse osalemist fondide kaudu, et tugevdada ühenduse majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust tema igakülgse harmoonilise arengu edendamiseks.
31 Vaidlustatud määruse eesmärk on seevastu rahaliselt toetada rahvusvahelist organisatsiooni, mis on võtnud oma peamiseks ülesandeks Iiri kogukondade lepitamise, ühtlasi tunnustades ja arvestades Iirimaa saare territooriumil aset leidva konflikti ajaloolisi, poliitilisi, kultuurilisi ja usulisi põhjusi. Neid eesmärke ei hõlma ilmselgelt EÜ artikkel 158, mis peab eelkõige silmas eri piirkondade arengutaseme vahelise lõhe vähendamist. Rahvuslaste ja unionistide vahelise leppimise puudumine territooriumidel, millele fond on suunatud, on pigem käsitatav takistusena majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse poliitika elluviimisele neil aladel.
32 Veel märgib nõukogu, et programmi PEACE õiguslik alus ei anna talle fondi kogu praegust tegevust hõlmavaid volitusi, kuigi need kaks vahendit on teineteist täiendavad ning peavad töötama koos ja olema kooskõlas. Need kaks vahendit tegelevad paralleelselt ühelt poolt poliitilise ebastabiilsuse eri aspektidega ja teiselt poolt majandusliku ja sotsiaalse arenguga, kasutades erinevat lähenemisviisi: fond püüab saavutada leppimist, et edendada ühtekuuluvust, programm PEACE püüab saavutada ühtekuuluvust, et edendada leppimist. Seega on fond põhiosas väljaspool EÜ asutamislepingu XVII jaotise kohaldamisala.
33 Nõukogu ja Iirimaa leiavad, et see jaotis puudutab ühenduse enda meetmeid, mida hallatakse vastavalt ühenduse õigusraamistiku, sealhulgas finantsmääruse eeskirjadele. Nõukogu lisab, et EÜ asutamislepingu XVII jaotist ega ühenduse õigusraamistikku ei saa kohaldada rahvusvahelisele organisatsioonile, mille liige ühendus pealegi ei ole. Isegi kui eeldada, et mingil ajahetkel tegeleb fond pigem majandusliku ühtekuuluvuse kui lepitamisega, oleks ikkagi võimatu võtta ühenduse toetuste puhul aluseks asutamislepingu XVII jaotis.
34 Nõukogu märgib lisaks, et ta ei pidanud asjakohaseks viidata vaidlustatud määruses veel teisele õiguslikule alusele, mis hõlmaks majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse eesmärgi, kuna Iiri kogukondade lepitamise eesmärk on fondi peamine eesmärk ning fond on ühenduseväline organisatsioon. Majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse eesmärk on kõigest tagajärg, mille toob kaasa püüdlemine lepitusele, mis omakorda saavutatakse ühendusevälise rahvusvahelise organisatsiooni tegevusega.
35 Komisjon on seisukohal, et vaidlustatud määruse eesmärk, s.o aastatel 2007–2010 fondile ühenduse rahalise toetuse andmine, mida tuleb kasutada kooskõlas RIF‑lepinguga, tingib viitamise Inglise-Iiri lepingule, mille preambuli ja artikli 2 punkti a ning artikli 4 punkti a alapunkti ii kohaselt on lepingu ainus eesmärk rahu ja leppimine mõlema lepinguosalise riigi ning eelkõige Põhja-Iirimaa elanike huvides. Lähtekohaks on poliitiline ebastabiilsus, mitte majanduslikud või sotsiaalsed probleemid. RIF‑lepingu artiklis 2 mainitud eesmärgid aitavad kaasa Inglise-Iiri lepingu artikli 10 punktis a ette nähtud piiriülesele koostööle, mis ise on omakorda vahendiks, et saavutada selle lepingu eesmärk: rahu ja leppimine mõlema lepinguosalise riigi huvides. Järelikult ei ole Inglise-Iiri lepingus mainitud majanduslik ja sotsiaalne areng kunagi olnud eesmärk iseeneses.
36 Komisjon lisab, et kuigi fondi tegevuse ja struktuurifondide tegevuse vahel tuleb kahtlemata ette kattumisi, on fondil rida tegevusi, mis väljuvad ühenduse majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse poliitika kohaldamisalast. RIF‑lepingu artikkel 4, mis määrab kindlaks projektide ja meetmete liigid, mida fond rahastab kooskõlas selle lepingu eesmärkidega esmajärjekorras, ei ole sekkumisliikide loetlemise osas ammendav ning võib hõlmata ka ühenduse ühtekuuluvuspoliitika meetmeid, kuid ei ole nendega piiratud.
37 Lõpuks märgib komisjon, et EÜ asutamislepingu XVII jaotise artiklid on ühenduse ühtekuuluvuspoliitika elluviimisele suunatud ühenduse vahendite vastuvõtmise õiguslik alus. Kuna fond ei ole selline vahend ja tema tegevus väljub selle poliitika piirest, ei oleks vaidlustatud määrust saanud vastu võtta asutamislepingu XVII jaotise sätete alusel.
38 Iirimaa arvates tuleb silmas pidada, et fond, mille eesmärk on soodustada rahu ja leppimist kogukondade vahel, on eriline ja unikaalne. Seevastu majandusliku ja sotsiaalse arengu vastu tunneb fond huvi üksnes kui vahendi vastu. Selline areng ei ole eesmärk iseeneses, vaid leppimist ja poliitilisi edusamme soodustav tegur. Neljast fondi strateegia põhivaldkonnast aastatel 2006–2010 nähtub fondi peamine funktsioon: olla mehhanism rahvuslaste ja unionistide leppimise saavutamiseks.
39 Ühendkuningriigi valitsus märgib, et EÜ artiklid 158 ja 159 on suunatud majandusliku ja sotsiaalse tasakaalustamatuse kõrvaldamisele ühenduse eri piirkondades, mitte ühes piirkonnas asuvate eri kogukondade vahelise rahu ja leppimise edendamisele. Fondi uus strateegia keskendub selgelt lepitamisele. Isegi kui fond ja programm PEACE on teatud osas teineteist täiendavad, on nad siiski erinevad, sest programm PEACE on ühenduse poolt loodud spetsiaalselt selleks, et soodustada majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust ühenduses, samas kui fond vastab teist laadi vajadustele, mis on kindlaks määratud väljaspool ühenduse raamistikku.
Euroopa Kohtu hinnang
40 Tuginemine EÜ artiklile 308 kui õiguslikule alusele on väljakujunenud kohtupraktika järgi põhjendatud vaid siis, kui üheski teises asutamislepingu sättes ei ole ühenduse institutsioonidele antud vajalikke volitusi selle akti vastuvõtmiseks (12. novembri 1996. aasta otsus kohtuasjas C‑84/94: Ühendkuningriik vs. nõukogu, EKL 1996, lk I‑5755, punkt 48; 28. mai 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑22/96: parlament vs. nõukogu, EKL 1998, lk I‑3231, punkt 22, ning 2. mai 2006. aasta otsus kohtuasjas C‑436/03: parlament vs. nõukogu, EKL 2006, lk I‑3733, punkt 36 ja seal viidatud kohtupraktika).
41 Selle õigusliku aluse mõte on täita lünk juhul, kui ükski EÜ asutamislepingu erisäte ei anna ühenduse institutsioonidele otseseid või kaudseid volitusi tegutsemiseks, samas kui niisugused volitused tunduvad siiski olevat vajalikud, et võimaldada ühendusel täita oma ülesandeid asutamislepingus sätestatud eesmärkide saavutamisel (28. märtsi 1996. aasta arvamus 2/94, EKL 1996, lk I‑1759, punkt 29, ning 3. septembri 2008. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑402/05 P ja C‑415/05 P: Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 211).
42 Ühenduse pädevuste süsteemi raames peab õigusakti õigusliku aluse valik põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult kontrollitavad ja mille hulka kuuluvad eelkõige õigusakti eesmärk ja sisu (29. aprilli 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑338/01: komisjon vs. nõukogu, EKL 2004, lk I‑4829, punkt 54 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 6. detsembri 2001. aasta arvamus 2/00, EKL 2001, lk I‑9713, punkt 22 ja seal viidatud kohtupraktika).
43 Järelikult on vaja eespool mainitud kriteeriumide alusel hinnata, kas EÜ artikli 159 kolmas lõik on vaidlustatud määruse vastuvõtmiseks sobiv õiguslik alus, nagu väidab parlament, ning kas seetõttu oleks vaidlustatud määrus tulnud vastu võtta sellele õiguslikule alusele tuginedes.
EÜ asutamislepingu XVII jaotis
44 Sellega seoses tuleb uurida süsteemi, mille on loonud EÜ artiklitest 158–162 koosnev EÜ asutamislepingu XVII jaotis, mis annab ühendusele pädevuse viia ellu majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse poliitikat, et edendada ühenduse igakülgset harmoonilist arengut.
45 EÜ artikli 159 esimese lõigu kohaselt peavad nii liikmesriigid kui ka ühendus võtma selle ühenduse poliitikaga seonduvaid EÜ artiklis 158 seatud eesmärke arvesse ühenduse poliitika kavandamisel ja rakendamisel. Ühendus toetab nende eesmärkide saavutamist muu hulgas ka struktuurifondide kaudu võetavate meetmetega. Teatud tingimustel võib ühendus võtta EÜ artikli 159 kolmanda lõigu alusel fondideväliseid erimeetmeid.
46 On tõsi, et viimati mainitud säte ei näe ette, millises vormis need erimeetmed võivad olla. Kuid nagu Iirimaa, nõukogu ja komisjon sisuliselt väitsid, viib ühendus kõigi oma meetmetega ellu iseseisvat ühenduse poliitikat, nii et EÜ asutamislepingu XVII jaotis on sobiv õiguslik alus, mis võimaldab vastu võtta ühenduse enda meetmeid, mida hallatakse vastavalt ühenduse õigusraamistikule ja mille sisu ei ulatu kaugemale majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse poliitika kohaldamisalast.
Vaidlustatud määruse eesmärk ja sisu
47 Eeltoodut arvese võttes on vaja uurida vaidlustatud määruse eesmärki ja sisu, et teha kindlaks, kas need oleksid pidanud juhtima seadusandja vaidlustatud määruse vastuvõtmisel selleni, et ta oleks kasutanud õigusliku alusena EÜ artikli 159 kolmandat lõiku.
48 Vaidlustatud määruse eesmärgi kohta nähtub selle põhjendustest 6, 15 ja 16, et määruse peamine eesmärk on Põhja-Iirimaa kahe kogukonna vahelise rahu ja leppimise toetamine ning et ühenduse toetus aitab tugevdada liikmesriikide ja nende rahvaste vahelist solidaarsust.
49 Siinjuures tuleb arvesse võtta ka vaidlustatud määruse artiklit 2, mis puudutab mitte üksnes fondi poolt ühenduse rahalise toetuse kasutamise tingimusi, vaid ka eesmärke.
50 Mainitud säte näeb ühelt poolt ette, et fond eelistab piiriüleseid või kogukondadevahelisi projekte, et täiendada programmi PEACE raames rahastatavaid meetmeid, ning toetust kasutatakse jätkusuutliku majandusliku ja sotsiaalse arengu saavutamiseks asjaomastes piirkondades.
51 Teiselt poolt viitab see säte RIF‑lepingule. Niisiis tuleb RIF‑lepingu peamisi eesmärke, mida on kirjeldatud selle lepingu artiklis 2, pidada vaidlustatud määruse osaks. Mainitud lepingu artikli 2 kohaselt on lepingu eesmärk edendada majanduslikku ja sotsiaalset arengut ning soodustada rahvuslaste ja unionistide vahelisi kontakte, dialoogi ja leppimist kogu Iirimaal.
52 Seda tõdemust kinnitab ka vaidlustatud määruse õiguslik kontekst, eelkõige Inglise-Iiri leping, mis on RIF‑lepingu alus. Kui Inglise-Iiri lepingu peamine eesmärk on edendada rahu ja leppimist kahe Põhja-Iirimaa kogukonna vahel, siis RIF‑lepingu tegevusvaldkonna eesmärk on vastavalt lepingu artikli 10 punktile a piirkondade majandusliku ja sotsiaalse arengu edendamine.
53 Vaidlustatud määrusest ja viitest RIF‑lepingule tuleneb, et vaidlustatud määruse eesmärk on nii rahu ja leppimine Põhja-Iirimaa kahe kogukonna vahel kui ka relvakonfliktist mõjutatud piirkondade majanduslik ja sotsiaalne areng.
54 Järelikult vastavad vaidlustatud määruse eesmärgid ühenduse majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse poliitika eesmärkidele, mida kinnitab ka mainitud määruse põhjendus 2.
55 Mis puudutab vaidlustatud määruse sisu, siis määruse artiklis 1 on määratud kindlaks fondile antava ühenduse rahalise toetuse summa aastateks 2007–2010. Artiklites 2–11 on fondi poolt toetuse kasutamise osas viidatud RIF‑lepingule ning on ette nähtud toetuse kasutamise prioriteedid, samuti ühenduse ja fondi koostöö tingimused ning toetuse maksmise tingimused ja viis.
56 Vaidlustatud määruse artikli 2 teises lõigus on sätestatud, et ühenduse toetuse jagamisel eelistab fond piiriüleseid või kogukondadevahelisi projekte, et täiendada struktuurifondidest rahastatavaid meetmeid, eelkõige neid, mida toetatakse Põhja-Iirimaa ja Iirimaa piirialade programmi PEACE raames. Sama artikli kolmanda lõigu kohaselt kasutatakse toetust jätkusuutliku majandusliku ja sotsiaalse arengu saavutamiseks asjaomastes piirkondades.
57 Selle kohta nähtub vaidlustatud määruse artiklitest 6 ja 10, et ühenduse poolt fondi tehtavate maksete jätkumine ja iga-aastane ülekandmine sõltub sellest, kas komisjon kiidab fondi esitatud tegevuse lõpetamise strateegia heaks. Lisaks nähtub vaidlustatud määruse artiklist 7, et arvestatava osa väljamaksmine iga-aastasest toetusest toimub pärast seda, kui on kätte saadud RIF-i kohustis, mille kohaselt fond täidab määrusega sätestatud tingimusi, ning pärast seda, kui komisjon on heaks kiitnud fondi tegevuse aastaaruande.
58 Eeltoodust tuleneb, et fondile antav ühenduse rahaline toetus, olenemata selle õigusraamistikust, kuulub erimeetmete hulka, mida võib EÜ artikli 159 kolmanda lõigu alusel võtta struktuurifondide väliselt, juhul kui need osutuvad vajalikuks, et saavutada EÜ artiklis 158 ette nähtud eesmärke.
59 Kuid ühenduse ja fondi koostöö tingimused ega ka ühenduse rahalise toetuse maksmise tingimused ja viis ei võimalda ühendusel vältida seda, et fondi poolt selle toetuse kasutamine ei hõlmaks meetmeid, mis RIF‑lepingu eesmärke järgides väljuvad ühenduse majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse poliitika kohaldamisalast või mida vähemalt ei hallata vastavalt kriteeriumidele, mida ühendus selle poliitika raames kohaldab.
60 RIF‑lepingu artikli 5 kohaselt on fond rahvusvahelise avaliku õiguse alusel tegutsev juriidiline isik. Kuigi ühendusel on fondi haldusnõukogu koosolekutel vaatleja staatus ja kuigi vaidlustatud määrus näeb ette, et fondi ja struktuurifondide vahel – eelkõige programmi PEACE raames – peab kõigil tasanditel toimuma kooskõlastamine, ei kuulu ühendus siiski liikmena fondi ega selle haldusnõukogusse, mis RIF‑lepingu artikli 6 kohaselt juhindub tegutsedes üksikasjalikest eeskirjadest ja tingimustest, mille määravad kahe lepinguosalise riigi valitsused.
61 Veel näeb vaidlustatud määruse artikli 2 esimene lõik ette, et ühenduse rahalist toetust kasutatakse kooskõlas RIF‑lepinguga, mis – nagu komisjon õigesti märkis – ei loetle rahastatavaid meetmeid ammendavalt, vaid piirdub sellega, et loetleb artiklis 4 meetmete liigid, mida rahastatakse eelisjärjekorras. RIF‑lepingule viidates lubab vaidlustatud määrus anda rahalist toetust meetmetele, mille konkreetsed eesmärgid ja sisu ei olnud vähemalt vaidlustatud määruse vastuvõtmise kuupäeval teada, võttes arvesse, et programmitöö ega tegevuse läbiviimine ei lasu ühendusel.
62 Kuigi vaidlustatud määruse artiklites 6, 7 ja 10 on sätestatud formaalsed tingimused ühenduse rahalise toetuse väljamaksmiseks fondile, ei ole seal siiski ette nähtud toetusest rahastatavate meetmete kohta materiaalseid tingimusi, mis erineksid vaidlustatud määruse artiklis 2 sätestatutest. Vaidlustatud määruse kõnealused sätted ei saa vastupidi parlamendi väidetele seega tagada, et kõik ühenduse rahastatavad fondi sekkumised järgivad tõepoolest ühenduse majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse poliitika eesmärke.
63 Seetõttu sai ühenduse seadusandja vaidlustatud määruse põhjenduses 6 õigusega märkida, et vaidlustatud määruse alusel rahastatavate meetmete valik ulatub kaugemale ühenduse majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse poliitika kohaldamisalast.
64 Nagu sai märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 46, hõlmab EÜ artikkel 159 üksnes ühenduse autonoomseid meetmeid, mida hallatakse vastavalt ühenduse õigusraamistikule ning mille sisu ei ulatu kaugemale ühenduse majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse poliitika kohaldamisalast.
65 Järelikult EÜ artikli 159 kolmas lõik üksi ei anna ühendusele vajalikku pädevust, et taotleda ühenduse majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse poliitika eesmärke rahalise toetuse kaudu sellistel tingimustel, nagu näeb ette vaidlustatud määrus.
Sobiv õiguslik alus
66 Neil asjaoludel tuleb hinnata, kas seadusandja pidi vaidlustatud määruse vastuvõtmisel tuginema õigusliku alusena nii EÜ artiklile 308 kui ka EÜ artikli 159 kolmandale lõigule.
67 Sellega seoses olgu märgitud, et nagu sai selgitatud käesoleva kohtuotsuse punktis 41, on EÜ artikli 308 mõte täita lünk juhul, kui ükski EÜ asutamislepingu erisäte ei anna ühenduse institutsioonidele otseseid või kaudseid volitusi tegutsemiseks, samas kui niisugused volitused tunduvad siiski olevat vajalikud, et võimaldada ühendusel täita oma ülesandeid asutamislepingus sätestatud eesmärkide saavutamisel. Lisaks nähtub EÜ artiklist 308, et tuginemine sellele artiklile nõuab, et kavandatav meede peaks osutuma vajalikuks „ühisturu toimimiseks” (vt eespool viidatud kohtuotsus Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon, punkt 200).
68 Vaidlustatud määruse eesmärk on toetada kahe liikmesriigi asutatud rahvusvahelise organisatsiooni tegevust, mille eesmärk on majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse tugevdamine. Nagu nähtub EÜ artiklist 2 ja artikli 3 lõike 1 punktist k, on majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse tugevdamine üks ühenduse eesmärke ka väljaspool EÜ asutamislepingu XVII jaotist, mis annab ühendusele pädevuse ühenduse majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse poliitika elluviimiseks. Nagu nähtub ka vaidlustatud määruse põhjendusest 17, paigutub vaidlustatud määruse eesmärk ühisturu raamesse, arvestades et määrus peab silmas kahe liikmesriigi ebasoodsamate piirkondade majandusolukorra paranemist ning järelikult ühisturu toimimist.
69 Eeltoodud kaalutlustest nähtub, et vaidlustatud määrusega taotletakse eesmärke, mis on ette nähtud EÜ artiklis 2 ja artikli 3 lõike 1 punktis k ning EÜ asutamislepingu XVII jaotises, kuid see jaotis üksi ei anna ühendusele pädevust nende saavutamiseks, mistõttu oleks ühenduse seadusandja pidanud tuginema ühtaegu nii EÜ artikli 159 kolmandale lõigule kui ka EÜ artiklile 308 (vt selle kohta 30. mai 1989. aasta otsus kohtuasjas 242/87 komisjon vs. nõukogu, EKL 1989, lk 1425, punktid 6 ja 37, ning eespool viidatud kohtuotsus Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon, punktid 211–214), järgides seal sätestatud seadusandlikke menetlusi, st nii artiklis 251 sätestatud nn kaasotsustamismenetlust kui ka nõukogu ühehäälsuse nõuet.
Nõue lugeda vaidlustatud määruse tagajärjed kehtivaks
70 Nõukogu, keda selles küsimuses toetavad kõik menetlusse astujad, palub Euroopa Kohtul vaidlustatud määruse tühistamise korral lugeda EÜ artikli 231 teise lõigu alusel määruse tagajärjed kehtivaks kuni uue määruse vastuvõtmiseni ning otsustada, et tühistamine ei mõjuta vaidlustatud määruse alusel juba tehtud maksete ja võetud kohustuste kehtivust.
71 Nõukogu peab määruse tagajärgede kehtivaks lugemist vajalikuks nii käigusolevate projektidega kui ka fondi juhtkonna õiguspäraste ootustega seonduvatel olulistel õiguskindluse kaalutlustel.
72 Vastavalt EÜ artikli 231 teisele lõigule võib Euroopa Kohus määrust tühistades märkida, kui ta seda vajalikuks peab, milliseid tühiseks tunnistatud määruse tagajärgi loetakse kehtivaks.
73 Vaidlustatud määruse artikli 12 kohaselt jõustus määrus 1. jaanuaril 2007 ning see kaotab kehtivuse 31. detsembril 2010. Seega toimub vaidlustatud määruse tühistamine ajal, kui vähemalt kaks neljast iga-aastasest toetusest ning oluline osa neile vastavatest väljamaksetest on üle kantud ning fondi juhtkond võib õiguspäraselt eeldada, et ka ülejäänud osa talle üle kantakse.
74 Seetõttu oleks vaidlustatud määruse tühistamisel ilma selle tagajärgi kehtivaks lugemata negatiivne mõju eelkõige seoses rahalise toetusega, mida on antud kavandatud ja käigus olevatele meetmetele ja projektidele, ning see tooks kaasa ebakindluse, mis kahjustaks fondi käimasolevaid ja tulevasi rahastamistoiminguid.
75 Neil asjaoludel õigustavad olulised õiguskindluse kaalutlused seda, et Euroopa Kohus kasutab talle EÜ artikli 231 teises lõigus antud pädevust ning märgib, milliseid tühiseks tunnistatud määruse tagajärgi loetakse kehtivaks. Seega tuleb otsustada, et vaidlustatud määruse tühistamine ei mõjuta määruse alusel enne käesoleva otsuse kuulutamist tehtud maksete ega võetud kohustuste kehtivust ning vaidlustatud määruse tagajärjed loetakse kehtivaks seni, kuni mõistliku aja jooksul jõustub uus määrus, mis tugineb sobivatele õiguslikele alustele.
Kohtukulud
76 Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kodukorra artikli 69 lõike 3 esimese lõigu alusel võib Euroopa Kohus määrata kulude jaotuse või jätta kummagi poole kohtukulud tema enda kanda, kui osa nõudeid rahuldatakse ühe poole, osa teise poole kasuks, või kui tegemist on eriliste põhjustega.
77 Kuna käesoleval juhul jäeti nii osa nõukogu kui ka osa parlamendi nõudeid rahuldamata, tuleb kohtukulud jätta nende endi kanda.
78 Menetlusse astunud liikmesriigid kannavad kodukorra artikli 69 lõike 4 alusel ise oma kohtukulud.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (neljas koda) otsustab:
1. Tühistada nõukogu 21. detsembri 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1968/2006, mis käsitleb ühenduse rahalist toetust Rahvusvahelisele Iirimaa Fondile (2007–2010).
2. Lugeda määruse nr 1968/2006 tagajärjed kehtivaks kuni uue, sobival õiguslikul alusel vastu võetud määruse jõustumiseni mõistliku aja jooksul.
3. Määruse nr 1968/2006 tühistamine ei mõjuta määruse alusel tehtud maksete ega võetud kohustuste kehtivust.
4. Jätta Euroopa Parlamendi ja Euroopa Liidu Nõukogu kohtukulud nende endi kanda.
5. Iirimaa, Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik ning Euroopa Ühenduste Komisjon kannavad ise oma kohtukulud.
Allkirjad
* Kohtumenetluse keel: prantsuse.
Full & Egal Universal Law Academy