Věc C-457/07
Komise Evropských společenství
v.
Portugalská republika
„Nesplnění povinnosti státem – Články 28 ES a 30 ES – Stavební výrobky – Vnitrostátní schvalovací řízení – Nezohlednění certifikátů o schválení vydaných v jiných členských státech – Rozsudek Soudního dvora, kterým se určuje nesplnění povinnosti – Nevyhovění rozsudku – Článek 228 ES – Předmět sporu – Vymezení během postupu před zahájením soudního řízení – Následné rozšíření – Nepřípustnost“
Shrnutí rozsudku
1. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Rozsudek Soudního dvora, kterým se určuje nesplnění povinnosti – Lhůta k vyhovění rozsudku
(Článek 228 ES)
2. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Rozsudek Soudního dvora, kterým se určuje nesplnění povinnosti – Nevyhovění rozsudku
(Článek 226 ES a čl. 228 odst. 2 ES)
3. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Předmět sporu – Vymezení během postupu před zahájením soudního řízení – Odůvodněné stanovisko konstatující nedostatečné vyhovění rozsudku Soudního dvora
(Článek 226 ES a čl. 228 odst. 2 ES)
4. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Předmět sporu – Vymezení během postupu před zahájením soudního řízení – Odůvodněné stanovisko konstatující nedostatečné vyhovění rozsudku Soudního dvora
(Článek 226 ES a čl. 228 odst. 2 ES)
1. Ačkoli článek 228 ES neupřesňuje lhůtu, v níž musí být vyhověno rozsudku Soudního dvora, kterým bylo určeno, že stát nesplnil svoji povinnost, z ustálené judikatury vyplývá, že zájem na okamžitém a jednotném uplatňování práva Společenství vyžaduje, aby plnění povinností vyplývajících z rozsudku bylo započato okamžitě a bylo završeno v co nejkratší možné lhůtě.
Dále platí, že datem rozhodným pro posouzení existence nesplnění povinnosti podle článku 228 ES je uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku vydaném podle tohoto ustanovení.
(viz body 38–39)
2. Vzhledem k tomu, že na řízení podle čl. 228 odst. 2 ES musí být nahlíženo jako na zvláštní soudní řízení za účelem výkonu rozsudků Soudního dvora, jinými slovy jako na prostředek soudního výkonu rozhodnutí, může být v jeho rámci projednáváno pouze nesplnění povinností vyplývajících pro členský stát ze Smlouvy, které Soudní dvůr považoval na základě článku 226 ES za opodstatněné.
(viz bod 47)
3. Ačkoli musí být na řízení podle článku 228 odst. 2 ES nahlíženo jako na zvláštní soudní řízení za účelem výkonu rozsudků Soudního dvora, toto řízení, obdobně jako řízení podle článku 226 ES, vyžaduje, aby byl dodržen postup před zahájením soudního řízení.
V rámci žaloby podané na základě článku 226 ES, výzva dopisem zaslaná Komisí členskému státu a odůvodněné stanovisko vydané uvedeným orgánem vymezují v tomto ohledu předmět sporu, který již nemůže být následně rozšířen. Možnost dotčeného členského státu předložit vyjádření totiž představuje, i když se tento stát rozhodne této možnosti nevyužít, základní záruku zamýšlenou Smlouvou a dodržování této záruky je podstatnou procesní náležitostí řízení pro nesplnění povinnosti členským státem. V důsledku toho musí být odůvodněné stanovisko a žaloba Komise založeny na stejných vytýkaných skutečnostech, jako byly skutečnosti vytýkané ve výzvě dopisem, kterou se zahajuje postup před zahájením soudního řízení.
Je tomu tak i v případě žaloby podané podle čl. 228 odst. 2 ES, jejíž předmět je vymezen postupem před zahájením soudního řízení upraveným v tomto ustanovení v tom směru, že Komise ve své žalobě nemůže rozšířit předmět sporu uplatněním nových vytýkaných skutečností oproti těm uvedeným v odůvodněném stanovisku, ve kterém Komise upřesnila body, v nichž dotyčný členský stát nevyhověl rozsudku Soudního dvora, kterým bylo určeno nesplnění povinnosti.
Je pravda, že požadavek, podle kterého je předmět žaloby podané na základě článků 226 ES a 228 odst. 2 ES vymezen postupem před zahájením soudního řízení upraveným těmito ustanoveními, nemůže jít tak daleko, aby ve všech případech trval na dokonalé shodě mezi vytýkanými skutečnostmi uvedenými ve výzvě dopisem, výrokem odůvodněného stanoviska a návrhovými žádáními žaloby, jestliže předmět sporu nebyl rozšířen nebo změněn. Pokud tedy byla změna právních předpisů přijata v průběhu postupu před zahájením soudního řízení, pak se žaloba může týkat vnitrostátních ustanovení, která nejsou totožná s těmi, která jsou uvedena v odůvodněném stanovisku. Tak je tomu zejména tehdy, když členský stát následně po vydání odůvodněného stanoviska přijme změny vnitrostátních ustanovení, která jsou předmětem odůvodněného stanoviska, aby tak odstranil vytýkané skutečnosti plynoucí z nevyhovění rozsudku, kterým bylo určeno nesplnění povinnosti.
V žalobě podané podle čl. 228 odst. 2 ES však Komise nemůže kritizovat vnitrostátní ustanovení, která, přestože byla použitelná již v průběhu postupu před zahájením soudního řízení, nebyla jeho předmětem, ať již výslovně anebo – existuje-li přímý vztah mezi těmito ustanoveními a aspekty vnitrostátní právní úpravy kritizovanými v odůvodněném stanovisku – implicitně. Proto vzhledem k tomu, že Komise je povinna v odůvodněném stanovisku vydaném na základě čl. 228 odst. 2 ES upřesnit body, v nichž dotyčný členský stát nevyhověl rozsudku Soudního dvora, kterým bylo určeno nesplnění povinnosti, nemůže být předmět sporu rozšířen na povinnosti neuvedené v odůvodněném stanovisku, jinak by totiž došlo k porušení podstatných formálních náležitostí zajišťujících řádný postup. Komise tedy nemůže, aniž by rozšířila předmět sporu, a tudíž aniž by porušila právo na obhajobu, předložit důvod, který neuplatnila ve fázi před zahájením soudního řízení, poprvé až ve fázi žaloby.
(viz body 54–60, 77)
4. Stejně jako v případě postupu před zahájením soudního řízení stanoveného v článku 226 ES má postup stanovený v čl. 228 odst. 2 ES za cíl dát dotčenému členskému státu příležitost splnit povinnosti, které pro něj vyplývají z práva Společenství, nebo užitečně uplatnit důvody na jeho obranu proti výtkám Komise, pokud jde o trvání nesplnění povinnosti.
Odůvodněné stanovisko a žaloba podle čl. 228 odst. 2 ES musejí uvádět výtky souvisle a přesně, aby členský stát a Soudní dvůr mohly přesně pochopit, v jakém rozsahu bylo vyhověno rozsudku, kterým bylo určeno nesplnění povinností, což je podmínka nezbytná k tomu, aby uvedený členský stát mohl užitečně uplatnit důvody na svou obranu a Soudní dvůr ověřit trvání uvedeného porušení povinnosti.
(viz body 67–68)
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (čtvrtého senátu)
10. září 2009(*)
„Nesplnění povinnosti státem – Články 28 ES a 30 ES – Stavební výrobky – Vnitrostátní schvalovací řízení – Nezohlednění certifikátů o schválení vydaných v jiných členských státech – Rozsudek Soudního dvora, kterým se určuje nesplnění povinnosti – Neprovedení – Článek 228 ES – Předmět sporu – Vymezení během postupu před zahájením soudního řízení – Následné rozšíření – Nepřípustnost“
Ve věci C‑457/07,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 228 ES, podaná dne 9. října 2007,
Komise Evropských společenství, zastoupená S. Pardo Quintillán a P. Guerra e Andradem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucembursku,
žalobkyně,
proti
Portugalské republice, zastoupené L. Inês Fernandesem, jako zmocněncem, ve spolupráci s N. Ruizem a C. Farinhasem, advogados,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení K. Lenaerts (zpravodaj), předseda senátu, T. von Danwitz, R. Silva de Lapuerta, E. Juhász a G. Arestis, soudci,
generální advokátka: J. Kokott,
vedoucí soudní kanceláře: M. Ferreira, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 7. května 2009,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generální advokátky, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1 Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá toho, aby Soudní dvůr:
– určil, že Portugalská republika tím, že nepřijala opatření nezbytná k tomu, aby vyhověla rozsudku ze dne 10. listopadu 2005, Komise v. Portugalsko (C‑432/03, Sb. rozh. s. I‑9665), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 228 odst. 1 ES;
– uložil Portugalské republice, aby jí zaplatila penále ve výši 34 542 eur za každý den prodlení s plněním povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku Komise v. Portugalsko, ode dne vyhlášení tohoto rozsudku až do dne splnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku Komise v. Portugalsko;
– uložil Portugalské republice, aby jí zaplatila paušální částku ve výši 6 060 eur, vynásobenou počtem dní, které uplynou mezi dnem vyhlášení výše uvedeného rozsudku Komise v. Portugalsko a dnem, ke kterému tento členský stát vyhoví uvedenému rozsudku, či dnem vyhlášení tohoto rozsudku, a
– uložil Portugalské republice náhradu nákladů řízení.
Právní rámec
Právní úprava Společenství
2 Podle čl. 2 odst. 1 směrnice Rady 89/106/EHS ze dne 21. prosince 1988 o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se stavebních výrobků. (Úř. věst. 1989, L 40, s. 12; Zvl. vyd. 13/09, s. 296), ve znění směrnice Rady 93/68/EHS ze dne 22. července 1993 (Úř. věst. L 220, s. 1; Zvl. vyd. 13/12, s. 173, dále jen „směrnice 89/106“), členské státy přijmou všechna nezbytná opatření k tomu, aby zajistily, že „stavební výrobky“ ve smyslu směrnice 89/106 mohou být uvedeny na trh pouze tehdy, jsou-li vhodné k tomuto určenému použití, to znamená, že mají takové vlastnosti, že stavby, do kterých mají být zabudovány, sestaveny, použity nebo instalovány, mohou, jsou-li řádně navrženy a provedeny, splňovat základní požadavky stanovené v článku 3 uvedené směrnice, jestliže se na tyto stavby vztahují předpisy obsahující tyto požadavky.
3 Článek 3 odst. 1 směrnice 89/106 stanoví, že tyto základní požadavky jsou uvedeny v příloze I této směrnice v podobě podmínek. Uvedené požadavky se týkají některých vlastností staveb v oblasti mechanické odolnosti a stability, požární bezpečnosti, hygieny, ochrany zdraví a životního prostředí, bezpečnosti při užívání, ochrany proti hluku, úspory energie a [tepelné izolace].
4 Článek 4 odst. 2 uvedené směrnice stanoví, že členské státy předpokládají, že výrobky jsou vhodné pro použití, jestliže umožní, aby stavby, ve kterých budou použity, plnily tytéž základní požadavky, a jestliže jsou tyto výrobky opatřeny označením „CE“, které vyjadřuje, že vyhovují vnitrostátním normám přejímajícím harmonizované normy, evropskému technickému schválení či vnitrostátním technickým specifikacím, u kterých existuje předpoklad shody s těmito základními požadavky.
5 Článek 16 odst. 1 téže směrnice stanoví:
„Neexistují-li pro daný výrobek technické specifikace stanovené v článku 4, je členský stát, pro který je výrobek určen, povinen považovat výrobek na žádost v jednotlivých případech za shodný s platnými vnitrostátními předpisy, pokud vyhovuje zkouškám a inspekcím, které byly provedeny schváleným orgánem v členském státě výrobce podle metod platných v členském státě určení nebo uznaných tímto státem za rovnocenné.“
6 Podle článku 1 rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 3052/95/ES ze dne 13. prosince 1995, kterým se zavádí postup výměny informací o vnitrostátních opatřeních odchylných od zásady volného pohybu zboží v rámci Společenství (Úř. věst. L 321, s. 1; Zvl. vyd. 13/15, s. 427), členské státy oznámí Komisi každé opatření směřující k zabránění volnému pohybu konkrétního vzoru nebo druhu výrobku, který je zákonně vyráběn nebo uváděn na trh v jiném členském státě, nebo jeho uvedení na trh, je-li přímým nebo nepřímým účinkem takového opatření obecný zákaz zboží, odmítnutí udělení povolení k uvedení zboží na trh, změna vzoru nebo druhu daného výrobku, aby mohl být na trh uveden nebo na trhu ponechán, nebo stažení zboží z trhu. Podle čl. 4 odst. 2 rozhodnutí č. 3052/95 musí být toto oznámení provedeno ve lhůtě 45 dnů ode dne, ve kterém bylo uvedené opatření přijato.
7 V průběhu února roku 2004 bylo přijato několik evropských norem o technických specifikacích použitelných na polyetylenové trubky PEX.
Vnitrostátní právní úprava
8 Podle článku 17 obecného nařízení o urbanistické výstavbě (Regulamento Geral das Edificações Urbanas), které bylo přijato vládním nařízením č. 38/382 ze dne 7. srpna 1951 (Diário do Governo, řada I, č. 166, ze dne 7. srpna 1951, dále jen „RGEU“), ve znění použitelném před vyhlášením výše uvedeného rozsudku Komise v. Portugalsko, platí, že použití nových materiálů nebo stavebních postupů, pro které neexistují oficiální specifikace ani dostatečná užívací praxe, podléhá předběžnému stanovisku Laboratório Nacional de Engenharia Civil (Národní laboratoře pro stavební inženýrství, dále jen „LNEC“).
9 Podle vyhlášek ministerstva veřejných prací ze dne 2. listopadu 1970 (Diário do Governo, řada II, č. 261, ze dne 10. listopadu 1970) a ze dne 7. dubna 1971 (Diário do Governo, řada II, č. 91, ze dne 19. dubna 1971) mohou být ve vodárenské distribuční síti používány pouze plastové materiály schválené LNEC.
10 Směrnice 89/106 byla do portugalského práva provedena vládním nařízením č. 113/93 ze dne 10. dubna 1993 (Diário da República I, řada A, č. 84, ze dne 10. dubna 1993).
11 Článek 9 odst. 2 vládního nařízení č. 113/93, ve znění vládního nařízení č. 139/95 ze dne 14. června 1995 (Diário da República I, řada A, č. 136, ze dne 14. června 1995), jakož i vládním nařízením č. 374/98 ze dne 24. listopadu 1998 (Diário da República I, řada A, č. 272, ze dne 24. listopadu 1998), stanoví, že v konkrétních případech, a neexistují-li technické specifikace, považují se výrobky na žádost výrobce se sídlem v některém členském státě nebo jeho zástupce za shodné s vnitrostátními předpisy přijatými v souladu se Smlouvou o ES, pokud vyhovují zkouškám a inspekcím, které byly provedeny schváleným orgánem v členském státě výrobce podle metod platných v Portugalsku nebo uznaných Instituto Português da Qualidade (Portugalský institut pro ověřování jakosti, dále jen „IPG“) za rovnocenné.
Výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko a skutečnosti, které mu předcházely
12 V průběhu roku 2000 Komise obdržela stížnost od portugalského podniku, kterému bylo odmítnuto povolení nezbytné pro instalaci polyetylenových trubek dovezených z Itálie a Španělska ve stavbě z důvodu, že tyto trubky nebyly schváleny LNEC. Když tento podnik požádal LNEC o vydání osvědčení o rovnocennosti cizích certifikátů, jichž byl držitelem, LNEC ho vyrozuměl, že jeho žádost o vydání osvědčení o rovnocennosti certifikátu vydaného Istituto Italiano dei Plastici (dále jen „IIP“) musí být odmítnuta z důvodu, že IIP nepatří mezi členské orgány Evropské unie pro technické schvalování ve výstavbě ani mezi dalšími orgány, se kterými LNEC uzavřel dohodu o spolupráci.
13 Komise poté, co zaslala Portugalské republice výzvu dopisem a posléze odůvodněné stanovisko, zahájila řízení o nesplnění povinnosti, ve kterém tvrdila, že tím, že tento členský stát podle článku 17 RGEU podrobil polyetylenové trubky dovezené z jiných členských států schvalovacímu řízení, aniž by zohlednil certifikáty o schválení vydané těmito jinými členskými státy, a neinformoval Komisi o takovém opatření, nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z článků 28 ES a 30 ES, jakož i z článku 1 a čl. 4 odst. 2 rozhodnutí č. 3052/95.
14 V bodě 33 výše uvedeného rozsudku Komise v. Portugalsko Soudní dvůr nejprve připomněl, že se dotčené trubky nebyly předmětem harmonizované normy či evropského technického schválení ani vnitrostátní technické specifikace uznávané na úrovni Společenství ve smyslu čl. 4 odst. 2 směrnice 89/106.
15 Dále Soudní dvůr vyvodil z čl. 6 odst. 2 směrnice 89/106, podle kterého členské státy umožní, aby výše uvedené výrobky byly na jejich území uváděny na trh, jestliže tyto výrobky splňují vnitrostátní předpisy, které jsou v souladu se Smlouvou, že tato směrnice potvrzuje, že členský stát může podrobit uvedení stavebního výrobku, na který se nevztahují technické specifikace harmonizované nebo uznávané na úrovni Společenství, na trh na svém území pouze vnitrostátním předpisům, které jsou v souladu s povinnostmi vyplývajícími ze Smlouvy, zejména pak se zásadou volného pohybu zboží uvedenou v článcích 28 ES a 30 ES (výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko, body 34 a 35).
16 V tomto ohledu Soudní dvůr uvedl, že jak požadavek předběžného schválení výrobku pro ověření jeho vhodnosti pro dané použití, tak odmítnutí – v tomto rámci – uznání rovnocennosti certifikátů vydaných v jiném členském státě omezují přístup na trh členského státu dovozu, a musejí být tedy považovány za opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu ve smyslu článku 28 ES (výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko, bod 41).
17 Pokud jde o otázku, zda je opatření v podobě článku 17 RGEU přiměřené ve vztahu k cíli ochrany zdraví a života osob, o jehož dosažení usiluje, Soudní dvůr připomněl, že i když má členský stát volnost podrobit výrobek, který již byl předmětem schválení v jiném členském státě, novému zkušebnímu a schvalovacímu řízení, mají orgány členských států nicméně povinnost přispívat k usnadnění kontrol v obchodě v rámci Společenství. Z toho vyplývá, že nemají právo vyžadovat, není-li to nutné, technické nebo chemické analýzy nebo laboratorní zkoušky, pokud tytéž analýzy nebo zkoušky již byly uskutečněny v jiném členském státě a jejich výsledky jsou k dispozici těmto orgánům nebo jim mohou být dány k dispozici na jejich žádost (výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko, bod 46).
18 Poté, co Soudní dvůr připomněl, že striktní dodržování této povinnosti vyžaduje aktivní přístup ze strany vnitrostátního orgánu, kterému byla předložena žádost o schválení výrobku nebo v tomto rámci o uznání rovnocennosti certifikátu vydaného schvalovacím orgánem jiného členského státu, učinil závěr, že v projednávaném případě LNEC odmítl uznat rovnocennost certifikátu vydaného IIP, aniž by požádal podnik podávající stížnost o informace, které měl k dispozici a které by LNEC umožnily posoudit povahu certifikátu vydaného IIP, a aniž by kontaktoval IIP za účelem získání takovýchto informací (výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko, body 47 a 48).
19 Za těchto okolností dospěl Soudní dvůr k závěru, že portugalské orgány tím, že na základě článku 17 RGEU podrobily použití dotčeného výrobku schvalovacímu řízení, aniž by byl v tomto rámci zohledněn certifikát vydaný schvalovacím orgánem jiného členského státu a aniž by byl podnik podávající stížnost nebo uvedený orgán požádán o nezbytné informace, nesplnily povinnost spolupráce, která v kontextu žádosti o schválení výrobku dovezeného z jiného členského státu vyplývá z článků 28 ES a 30 ES (výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko, bod 49).
20 Pokud jde o konkrétní požadavky, kterým podléhá schválení dotčených trubek v Portugalsku, Soudní dvůr připomněl, že aby byl předběžný správní povolovací režim odůvodněn, i když omezuje základní svobody, musí se v každém případě zakládat na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích, a to tak, aby byla vymezena posuzovací pravomoc vnitrostátních orgánů tak, že tato pravomoc nebude vykonávána svévolně (výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko, bod 50).
21 V projednávaném případě měl Soudní dvůr za to, že článek 17 RGEU nesplňuje tyto požadavky, jelikož toto ustanovení stanoví pouze to, že použití nových materiálů nebo stavebních postupů, pro které neexistují oficiální specifikace ani dostatečná užívací praxe, podléhá předběžnému stanovisku LNEC (výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko, bod 51).
22 Soudní dvůr dospěl k závěru, že portugalská právní úprava tím, že podrobuje dotčené trubky takovému schvalovacímu řízení, jaké je stanoveno v článku 17 RGEU, nerespektuje zásadu proporcionality, a v důsledku toho je v rozporu s články 28 ES a 30 ES (výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko, bod 52).
23 Vzhledem k tomu, že rozhodnutí přijatá portugalskými orgány na základě RGEU a na základě ministerských vyhlášek ze dne 2. listopadu 1970 a ze dne 7. dubna 1971 měla skutečně za účinek zákaz použití dotčených trubek, takže měla být považována za rozhodnutí, na něž se vztahuje článek 1 rozhodnutí č. 3052/95, a přesto nebyla Komisi oznámena, měl Soudní dvůr za to, že Portugalská republika porušila rovněž povinnosti, které pro ni vyplývají z tohoto rozhodnutí (výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko, body 58 a 60).
24 Soudní dvůr tedy ve výroku výše uvedeného rozsudku Komise v. Portugalsko rozhodl, že Portugalská republika tím, že na základě článku 17 RGEU nezohlednila certifikáty o schválení vydané jinými členskými státy ve schvalovacím řízení pro polyetylenové trubky dovezené z těchto jiných členských států, a tím, že toto opatření neoznámila Komisi, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 28 ES a 30 ES, jakož i z článku 1 a čl. 4 odst. 2 rozhodnutí č. 3052/95.
Skutečnosti předcházející sporu
25 Dne 10. ledna 2006 portugalské orgány oznámily Komisi, že ministr veřejných prací, dopravy a spojů vydal dne 23. prosince 2005 ministerskou vyhlášku č. 1726/2006, která zrušila ministerské vyhlášky ze dne 2. listopadu 1970 a 7. dubna 1971 (Diário da República, řada II, č. 16, ze dne 23. ledna 2006).
26 Ministerská vyhláška č.1726/2006 stanovila ve svých bodech 2 a 3, že plastové potrubní systémy pro distribuci vody určené k lidské spotřebě, na které se vztahují evropské normy přijaté v Portugalsku, měly být schválenými orgány certifikovány jakožto splňující základní požadavky. Podle bodu 3 této vyhlášky, se uznání certifikátů shody vydaných v jiném členském státě provádí podle čl. 9 odst. 2 vládního nařízení č. 113/93. Podle bodů 4 a 5 uvedené vyhlášky platí, že v případě, že nebyly v Portugalsku evropské normy přijaty, měly být výrobky schváleny LNEC, přičemž mohly být na žádost subjektu žádajícího o schválení a v souladu s čl. 9 odst. 2 vládního nařízení č. 113/93 zohledněny zkoušky a inspekce provedené v jiném členském státě.
27 Výzvou dopisem ze dne 4. července 2006 Komise oznámila portugalským orgánům, že ministerská vyhláška č. 1726/2006 nezajišťuje úplné splnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku Komise v. Portugalsko. Zaprvé, jelikož má ministerská vyhláška v hierarchii právních norem nižší právní sílu než vládní nařízení, nebyl ministerskou vyhláškou č. 1726/2006 zrušen článek 17 RGEU, který nadále podřizuje použití některých materiálů předběžnému stanovisku LNEC, aniž by stanovil, že mají být zohledňovány zkoušky a inspekce provedené v jiných členských státech. Krom toho, tato ministerská vyhláška údajně nijak neodkazuje na článek 17 RGEU. Zadruhé uvedená ministerská vyhláška podle Komise zmiňuje pouze potrubní systémy pro rozvod vody podléhající evropským normám, aniž by upravovala jednotlivé trubky. Krom toho, co se týče schvalovacího řízení potrubních systémů, které nepodléhají evropským normám, ministerská vyhláška č. 1726/2006 stanoví, že zkoušky nebo inspekce provedené v jiném členském státě mohou být vzaty v úvahu, aniž by byla v tomto ohledu ukládána jakákoli povinnost. Zatřetí portugalské orgány neoznámily opatření přijatá ohledně hospodářských subjektů dotčených vnitrostátními právními předpisy, což Soudní dvůr považoval za odporující článkům 28 ES a 30 ES.
28 Vzhledem k tomu, že výtky uvedené ve výzvě dopisem zůstaly i nadále platné, zaslala Komise dne 18. října 2006 Portugalské republice odůvodněné stanovisko, ve kterém ji vyzvala, aby nejpozději do 18. prosince 2006 přijala opatření nezbytná k zajištění splnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku Komise v. Portugalsko.
29 Dopisem ze dne 12. ledna 2007 Portugalská republika odpověděla na uvedené odůvodněné stanovisko a informovala Komisi, že v mezidobí objasnila použitelná ustanovení.
30 Nejprve došlo ke zrušení ministerské vyhlášky č. 1726/2006 vyhláškou ministerstva veřejných prací, dopravy a spojů č. 19563/2006 ze dne 4. září 2006 (Diário da República, řada II, č. 185, ze dne 25. září 2006), která upravuje nejen schvalování potrubních systémů, ale rovněž schvalovaní trubek a příslušenství, jasně odkazuje na článek 17 RGEU, a rovněž výslovně stanoví povinnost zohlednit zkoušky a inspekce provedené v jiných členských státech.
31 Poté vládní nařízení č. 4/2007 ze dne 8. ledna 2007 (Diário da República, řada I, č. 5, ze dne 8. ledna 2007) změnilo článek 9 vládního nařízení č. 113/93 tak, aby bylo mezi členskými státy zejména pro účely schvalovacího řízení zajištěno vzájemné uznávání certifikátů shody, zkoušek a kontrol.
32 Pokud jde o článek 17 RGEU, portugalské orgány vysvětlily, že toto ustanovení mělo být v každém případě vykládáno v souladu s ministerskou vyhláškou č. 19563/2006 a zásadou vzájemného uznávání stanovenou v čl. 9 odst. 2 vládního nařízení č. 113/93, která plně zaručuje spolupráci mezi vnitrostátními orgány. Uvedené orgány dodaly, že byla provedena nezbytná šetření a nebyl odhalen žádný případ nesprávného použití článku 17 RGEU ze strany LNEC. Konečně vzhledem k tomu, že od přijetí evropských norem v průběhu února roku 2004 se potřeba schvalovat polyetylenové trubky a příslušenství stala výjimkou, zrušil LNEC veškerou schvalovací dokumentaci týkající se plastových potrubních systémů, které byly předmětem takových norem.
33 Dopisem ze dne 17. srpna 2007 informovaly portugalské orgány Komisi, že bylo k témuž dni přijato vládní nařízení č. 290/2007 (Diário da República, řada I, č. 128, ze dne 17. srpna 2007), které vstoupilo v platnost dne 18. srpna 2007 a které změnilo článek 17 RGEU tím, že do něj doplnilo odstavec, podle kterého schválení LNEC musí zohlednit zkoušky a inspekce provedené v jiném členském státě.
34 Vzhledem k tomu, že Komise nebyla s odpovědí poskytnutou portugalskými orgány na odůvodněné stanovisko spokojena, podala projednávanou žalobu.
Vývoj ve věci v průběhu řízení před Soudním dvorem
35 V průběhu března roku 2008 Portugalská republika informovala Soudní dvůr o přijetí vládního nařízení č. 50/2008 ze dne 19. března 2008 (Diário da República, řada I, č. 56, ze dne 19. března 2008), které vstoupilo v platnost dne 20. března 2008 a které změnilo článek 17 RGEU následovně:
„1. Budovy musí být stavěny a renovovány tak, aby bylo zajištěno, že splňují základní požadavky mechanické odolnosti a stability, bezpečnosti při užívání a požární bezpečnosti, hygieny, ochrany zdraví a životního prostředí, ochrany proti hluku, úspory energie, tepelné izolace a ostatní požadavky, týkající se zejména funkčnosti, odolnosti a jiných vlastností, stanovené v tomto nařízení nebo ve zvláštních právních předpisech.
2. Jakost, povaha a způsob používání materiálů užívaných při stavbě nových budov a při renovacích musí dodržovat konstrukční pravidla a použitelnou právní úpravu a zajišťovat, aby budovy splňovaly podmínky a požadavky uvedené v odstavci 1 v souladu s technickými specifikacemi stavebního projektu.
3. Použití stavebních výrobků v nových budovách nebo při renovacích podléhá na základě použitelných právních předpisů odpovídajícímu označení CE nebo v případě neexistence označení, kromě případů vzájemného uznání, certifikaci jejich shody s technickými specifikacemi platnými v Portugalsku.
4. Každá dotčená osoba může žádat o certifikaci shody s technickými specifikacemi platnými v Portugalsku a je třeba za tímto účelem vždy zohlednit certifikáty shody s technickými specifikacemi platnými v každém členském státě Evropské unie, v Turecku nebo v některém smluvním státě Dohody o Evropském hospodářském prostoru, jakož i kladné výsledky ověření a zkoušek provedených v členském státě výrobce, za podmínek stanovených v čl. 9 odst. 2 vládního nařízení č. 113/93 ze dne 10. dubna 1993.
5. V případech, kdy stavební výrobky nesplňují žádnou z podmínek uvedených v odstavci 3, a hrozí-li, že jejich použití v nových budovách nebo při renovacích nebude splňovat základní požadavky uvedené v odstavci 1, pak toto použití podléhá schválení [LNEC], které musí být uděleno v případě, že jsou tyto výrobky opatřeny certifikáty shody vydanými schváleným orgánem v některém členském státě Evropské unie, v Turecku nebo v některém smluvním státě Dohody o Evropském hospodářském prostoru, které dostatečně osvědčují splnění uvedených požadavků.
6. Každá dotčená osoba může žádat o schválení uvedené v předchozím bodě a [LNEC] musí vždy zohlednit, za podmínek stanovených v čl. 9 odst. 2 vládního nařízení č. 113/93 ze dne 10. dubna 1993, certifikáty shody vydané schváleným orgánem v některém členském státě Evropské unie, v Turecku nebo v některém smluvním státě Dohody o Evropském hospodářském prostoru, jakož i zkoušky a ověření provedená výše uvedenými orgány a spolupracovat s těmito orgány za účelem vzájemného poskytování a analyzování výsledků.
7. Potřebu opětovně provést jakoukoli ze zkoušek a ověření uvedených v odstavcích 4 a 6 musí [LNEC] náležitě odůvodnit.
8. Schválení je uděleno v případě, že jsou splněny podmínky uvedené v příloze I vládního nařízení č.113/93 ze dne 10. dubna 1993.“
36 Komise Soudnímu dvoru na jednání sdělila, že má za to, že uvedené vládní nařízení od svého vstupu v platnost zajišťuje úplné splnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku Komise v. Portugalsko.
37 Komise proto upustila od svého návrhu na uložení penále. Trvá nicméně na uložení paušální částky.
K žalobě
38 Ačkoli článek 228 ES neupřesňuje lhůtu, v níž musí být vyhověno rozsudku Soudního dvora, kterým bylo určeno, že stát nesplnil povinnost, z ustálené judikatury vyplývá, že zájem na okamžitém a jednotném uplatňování práva Společenství vyžaduje, aby toto plnění povinností vyplývajících z rozsudku bylo započato okamžitě a bylo završeno v co nejkratší možné lhůtě (viz zejména rozsudek ze dne 9. prosince 2008, Komise v. Francie, C‑121/07, Sb. rozh. s. I-9159, bod 21 a citovaná judikatura).
39 Dále platí, že datem rozhodným pro posouzení existence nesplnění povinnosti podle článku 228 ES je uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku vydaném podle tohoto ustanovení (viz zejména rozsudek ze dne 4. června 2009, Komise v. Řecko, C‑109/08, Sb. rozh. s. I-0000, bod 15 a citovaná judikatura).
40 Je tudíž třeba přezkoumat, zda, jak tvrdí Komise, Portugalská republika k datu, ke kterému uplynula dvouměsíční lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, tedy ke dni 18. prosince 2006, dosud nezajistila, aby bylo vyhověno výše uvedenému rozsudku Komise v. Portugalsko.
41 Komise má totiž za to, že Portugalská republika až do přijetí vládního nařízení č. 50/2008 nepřijala opatření nezbytná k tomu, aby bylo postupováno v souladu s výše uvedeným rozsudkem Komise v. Portugalsko.
42 V rámci toho Komise uplatňuje první žalobní důvod, podle kterého článek 17 RGEU ve spojení s čl. 9 odst. 2 vládního nařízení č. 113/93 před tímto datem neodstranily překážku ve volném pohybu zboží, kterou představoval požadavek schválení výrobků, pro které neexistují technické specifikace. Komise rovněž uvádí čtyři přesnější žalobní důvody týkající se slučitelnosti portugalské právní úpravy s požadavky vyplývajícími z výše uvedeného rozsudku Komise v. Portugalsko.
K žalobnímu důvodu vycházejícímu z překážky volnému pohybu zboží, kterou představuje schvalovací řízení upravené v článku 17 RGEU a čl. 9 odst. 2 vládního nařízení č.113/93
43 Komise zaprvé tvrdí, že před přijetím vládního nařízení č. 50/2008 představoval požadavek schvalovacího řízení stanovený v článku 17 RGEU ve spojení s čl. 9 odst. 2 vládního nařízení č. 113/93 pro výrobky, na které se nevztahují technické specifikace, opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu ve smyslu článku 28 ES.
44 V odpovědi na tento žalobní důvod Portugalská republika poznamenává, že ve výše uvedeném rozsudku Komise v. Portugalsko Soudní dvůr nezpochybnil skutečnost, že pokud jde o výrobky, pro které neexistují technické specifikace ani vzájemné uznávání certifikátů, musí členský stát zavést schvalovací režim, který vyplývá z článku 17 RGEU. Pokud by tento členský stát takový režim neupravil, nerespektoval by povinnost zajistit, aby byly používány pouze stavební výrobky, které jsou vhodné k tomuto určenému použití, uloženou směrnicí 89/106.
45 V tomto ohledu je třeba připomenout, že Soudní dvůr sice ve výše uvedeném rozsudku Komise v. Portugalsko dospěl k závěru, že odmítnutí ze strany schvalovacího orgánu uznat v rámci schvalovacího řízení vyplývajícího z článku 17 RGEU rovnocennost certifikátu vydaného schvalovacím orgánem v jiném členském státě představuje překážku volnému pohybu zboží. Nicméně poté, co přezkoumal, zda by takové opatření mohlo být odůvodněno důvody obecného zájmu, konstatoval v bodech 49 až 52 uvedeného rozsudku, že povinnosti vyplývající z článků 28 ES a 30 ES nebyly splněny, pouze pokud portugalské orgány při použití dotčeného schvalovacího řízení nezohlednily certifikáty vydané v jiných členských státech a nepožádaly podnik podávající stížnost nebo uvedený orgán o nezbytné informace a dále pokud se uvedené schvalovací řízení, které je stanoveno portugalskou právní úpravou, nezakládalo na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích.
46 Z uvedeného rozsudku tedy nijak nevyplývá, že by členský stát neplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z práva Společenství, jen tím, že upraví schvalovací řízení pro výrobky, pro které neexistují technické specifikace ani vzájemné uznávání certifikátů shody.
47 Přitom vzhledem k tomu, že na řízení podle čl. 228 odst. 2 ES musí být nahlíženo jako na zvláštní soudní řízení za účelem výkonu rozsudků Soudního dvora, jinými slovy jako na prostředek soudního výkonu rozhodnutí (rozsudek ze dne 12. července 2005, Komise v. Francie, C‑304/02, Sb. rozh. s. I‑6263, bod 92), může být v jeho rámci projednáváno pouze nesplnění povinností vyplývajících pro členský stát ze Smlouvy, které Soudní dvůr považoval na základě článku 226 ES za opodstatněné.
48 První žalobní důvod je tedy třeba zamítnout jako nepřípustný.
K žalobnímu důvodu vycházejícímu z omezení práva žádat o uznání certifikátů vydaných v jiných členských státech pouze na výrobce a jeho zástupce
Argumentace účastnic řízení
49 Svým druhým žalobním důvodem Komise kritizuje skutečnost, že v případě neexistence technických specifikací mohl pouze výrobce dotčeného výrobku nebo jeho zástupce žádat o uznání certifikátů vydaných schvalovacími orgány se sídlem v jiných členských státech, což znamenalo, že jakýkoli jiný hospodářský subjekt, který chtěl využít ustanovení článku 28 ES, musel žádat o schválení uvedeného výrobku.
50 Tento žalobní důvod musí být podle Portugalské republiky považován za nepřípustný, jelikož toto pravidlo se vyskytovalo již v původním znění článku 9 vládního nařízení č. 113/93 a Komise před podáním projednávané žaloby nikdy nevznesla námitku ohledně skutečnosti, že žádost o certifikát shody pro výrobky, pro které neexistují technické specifikace, je vyhrazena výrobci nebo jeho zástupcům.
51 Pokud jde o věc samu, Portugalská republika poznamenává, že vnitrostátní právní úprava tím, že omezila možnost podat žádost o certifikát shody na výrobce nebo jeho zástupce, pouze postavila na roveň jednak režim certifikace shody CE výrobků, na které se vztahují technické specifikace, který podle směrnice 89/106 a portugalských ustanovení provádějících tuto směrnici stanoví pouze zapojení těchto dotčených osob, a jednak režim certifikace shody s vnitrostátními ustanoveními v případě neexistence technických specifikací. Toto omezení práva žádat o uznání certifikátů o schválení bylo v každém případě zrušeno změnou vládního nařízení č. 113/93 vládním nařízením č. 50/2008.
Závěry Soudního dvora
52 S ohledem na argumentaci Portugalské republiky rozvinutou ohledně nepřípustnosti tohoto druhého žalobního důvodu je třeba upřesnit zásady, ve světle kterých je třeba přezkoumat žalobní důvody uvedené Komisí v žalobě podané podle čl. 228 odst. 2 ES.
53 Podle tohoto ustanovení, pokud Soudní dvůr uznal, že členský stát nesplnil některou z povinností, které pro něj vyplývají ze Smlouvy, a že Komise má následně za to, že tento členský stát nepřijal opatření, která si žádá vyhovění rozsudku Soudního dvora, kterým bylo určeno nesplnění povinnosti, vydá Komise poté, co poskytla dotyčnému členskému státu příležitost se vyjádřit, odůvodněné stanovisko upřesňující body, v nichž tento členský stát nevyhověl tomuto rozsudku. Nepřijme-li uvedený členský stát opatření, která si žádá vyhovění uvedenému rozsudku, ve lhůtě stanovené Komisí, může Komise věc předložit Soudnímu dvoru.
54 Z toho plyne, že ačkoli, jak bylo připomenuto v bodě 47 tohoto rozsudku, na řízení podle článku 228 odst. 2 ES musí být nahlíženo jako na zvláštní soudní řízení za účelem výkonu rozsudků Soudního dvora, toto řízení, obdobně jako řízení podle článku 226 ES, vyžaduje, aby byl dodržen postup před zahájením soudního řízení.
55 V tomto ohledu z ustálené judikatury vyplývá, že v rámci žaloby podané na základě článku 226 ES, výzva dopisem zaslaná Komisí členskému státu a odůvodněné stanovisko vydané uvedeným orgánem vymezují předmět sporu, který již nemůže být následně rozšířen. Možnost dotčeného členského státu předložit vyjádření totiž představuje, i když se tento stát rozhodne této možnosti nevyužít, základní záruku zamýšlenou Smlouvou a dodržování této záruky je podstatnou procesní náležitostí řízení pro nesplnění povinnosti členským státem. V důsledku toho musí být odůvodněné stanovisko a žaloba Komise založeny na stejných vytýkaných skutečnostech, jako byly skutečnosti vytýkané ve výzvě dopisem, kterou se zahajuje postup před zahájením soudního řízení (viz zejména rozsudky ze dne 14. června 2007, Komise v. Belgie, C‑422/05, Sb. rozh. s. I‑4749, bod 25, a ze dne 18. prosince 2007, Komise v. Španělsko, C‑186/06, Sb. rozh. s. I‑12093, bod 15).
56 Je tomu tak i v případě žaloby podané podle čl. 228 odst. 2 ES, jejíž předmět je vymezen postupem před zahájením soudního řízení upraveným v tomto ustanovení v tom směru, že Komise ve své žalobě nemůže rozšířit předmět sporu uplatněním nových vytýkaných skutečností oproti těm uvedeným v odůvodněném stanovisku, ve kterém Komise upřesnila body, v nichž dotyčný členský stát nevyhověl rozsudku Soudního dvora, kterým bylo určeno nesplnění povinnosti (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 14. března 2006, Komise v. Francie, C‑177/04, Sb. rozh. s. I‑2461, body 37 až 39).
57 Je pravda, že požadavek, podle kterého je předmět žaloby podané na základě článků 226 ES a 228 odst. 2 ES vymezen postupem před zahájením soudního řízení upraveným těmito ustanoveními, nemůže jít tak daleko, aby ve všech případech trval na dokonalé shodě mezi vytýkanými skutečnostmi uvedenými ve výzvě dopisem, výrokem odůvodněného stanoviska a návrhovými žádáními žaloby, jestliže předmět sporu nebyl rozšířen nebo změněn (viz zejména, ohledně použití článku 226 ES, rozsudky ze dne 7. července 2005, Komise v. Rakousko, C‑147/03, Sb. rozh. s. I‑5969, bod 24, a ze dne 8. prosince 2005, Komise v. Lucembursko, C‑33/04, Sb. rozh. s. I‑10629, bod 37, jakož i ohledně použití čl. 228 odst. 2 ES, výše uvedený rozsudek ze dne 14. března 2006, Komise v. Francie, bod 37).
58 Soudní dvůr tudíž dospěl k závěru, že když byla změna právních předpisů přijata v průběhu postupu před zahájením soudního řízení, pak se žaloba může týkat vnitrostátních ustanovení, která nejsou totožná s těmi, která jsou uvedena v odůvodněném stanovisku (viz zejména rozsudky ze dne 1. února 2005, Komise v. Rakousko, C‑203/03, Sb. rozh. s. I‑935, bod 29, a ze dne 14. března 2006, Komise v. Francie, uvedený výše, bod 38). Tak je tomu zejména tehdy, když členský stát následně po vydání odůvodněného stanoviska přijme změny vnitrostátních ustanovení, které jsou předmětem odůvodněného stanoviska, aby tak odstranil vytýkané skutečnosti plynoucí z nevyhovění rozsudku, kterým bylo určeno nesplnění povinnosti.
59 Avšak v žalobě podané podle čl. 228 odst. 2 ES Komise nemůže kritizovat vnitrostátní ustanovení, která, přestože byla použitelná již v průběhu postupu před zahájením soudního řízení, nebyla jeho předmětem, ať již výslovně anebo – existuje-li přímý vztah mezi těmito ustanoveními a aspekty vnitrostátní právní úpravy kritizovanými v odůvodněném stanovisku – implicitně.
60 Proto vzhledem k tomu, že Komise je povinna v odůvodněném stanovisku vydaném na základě čl. 228 odst. 2 ES upřesnit body, v nichž dotyčný členský stát nevyhověl rozsudku Soudního dvora, kterým bylo určeno nesplnění povinnosti, nemůže být předmět sporu rozšířen na povinnosti neuvedené v odůvodněném stanovisku, jinak by totiž došlo k porušení podstatných formálních náležitostí zajišťujících řádný postup.
61 V daném případě nelze než konstatovat, že Komise ve výzvě dopisem, jakož i v odůvodněném stanovisku k projednávané věci sice uvedla, že změny, které Portugalská republika přijala ve své právní úpravě, podle ní nezajišťují úplné splnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku Komise v. Portugalsko, nekritizovala však v této výzvě dopisem ani v tomto odůvodněném stanovisku pravidlo, podle kterého smí práva žádat o uznání certifikátů shody využít pouze výrobce zboží nebo jeho zástupce.
62 Přitom, jak uvedla Portugalská republika, toto pravidlo bylo ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, pokud jde o stavební výrobky, pro které neexistují technické specifikace, obsaženo v čl. 9 odst. 2 vládního nařízení č. 113/93, což znamená, že se uplatňovalo nejen v průběhu postupu před zahájením soudního řízení týkajícího se projednávané věci, ale rovněž v průběhu postupu, ve kterém byl vydán výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko, aniž by ovšem bylo předmětem některého z těchto postupů.
63 Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, žalobní důvod vycházející z uvedeného pravidla nemůže být považován za přípustný s poukazem na to, že ve skutečnosti odpovídá kritice portugalské právní úpravy vyjádřené Soudním dvorem ve výše uvedeném rozsudku Komise v. Portugalsko, podle níž tato právní úprava představuje omezení volného pohybu zboží, na které narazí každý hospodářský subjekt, který má v úmyslu v Portugalsku používat dotčené výrobky.
64 Je třeba v tomto ohledu upřesnit, že ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko, nebyla Soudnímu dvoru předložena otázka týkající se omezení práva žádat o uznání certifikátů vydaných v jiných členských státech, upraveného v čl. 9 odst. 2 vládního nařízení č.113/93.
65 Krom toho, když Komise v průběhu postupu před zahájením řízení, který vedl k projednávané věci, upřesnila body, v nichž Portugalská republika nevyhověla rozsudku, nezabývala se případnou neslučitelností portugalské právní úpravy s články 28 ES a 30 ES, která by byla výsledkem toho, že Portugalská vláda vyžadovala, pokud jde o stavební výrobky, na které se nevztahují technické specifikace, aby žádost o uznání certifikátů vydaných v jiných členských státech pocházela buď od výrobce dotčeného zboží nebo od jeho zástupce.
66 Za těchto okolností je tedy třeba mít za to, že se Komise, která ve své žalobě kritizovala uvedený aspekt portugalské právní úpravy, neomezila jen na body, v nichž s ohledem na výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko a podle jejího odůvodněného stanoviska Portugalská republika nevyhověla tomuto rozsudku.
67 Stejně jako v případě postupu před zahájením soudního řízení stanoveného v článku 226 ES má totiž postup stanovený v čl. 228 odst. 2 ES za cíl dát dotčenému členskému státu příležitost splnit povinnosti, které pro něj vyplývají z práva Společenství, nebo užitečně uplatnit důvody na jeho obranu proti výtkám Komise, pokud jde o trvání nesplnění povinnosti (viz zejména obdobně rozsudek ze dne 23. dubna 2009, Komise v. Řecko, C‑331/07, bod 26).
68 Odůvodněné stanovisko a žaloba podle čl. 228 odst. 2 ES musejí uvádět výtky souvisle a přesně, aby členský stát a Soudní dvůr mohly přesně pochopit, v jakém rozsahu bylo vyhověno rozsudku, kterým bylo určeno nesplnění povinností, což je podmínka nezbytná k tomu, aby uvedený členský stát mohl užitečně uplatnit důvody na svou obranu a Soudní dvůr ověřit trvání uvedeného porušení povinnosti (viz obdobně rozsudek ze dne 1. února 2007, Komise v. Spojené království, C‑199/04, Sb. rozh. s. I‑1221, bod 21).
69 Z toho plyne, že tento druhý žalobní důvod musí být považován za nepřípustný.
K žalobnímu důvodu vycházejícímu z nedostatku upřesnění, pokud jde o kritéria, která musí být zohledněna při schvalování výrobků, pro které neexistují technické specifikace
Argumentace účastnic řízení
70 Ve svém třetím žalobním důvodu má Komise za to, že portugalská právní úprava zůstala v rozporu se zásadou proporcionality, jelikož nevymezila kritéria, která musí být zohledněna pro účely schválení výrobků, pro které neexistují technické specifikace. Článek 17 odst. 2 RGEU totiž i ve znění pozměněném vládním nařízením č. 290/2007 uvádí pouze, že schválení musí zohlednit zkoušky a inspekce provedené v jiných členských státech, aniž by ovšem upřesnil jakékoli kritérium, které musí být splněno.
71 Krom toho nebylo možné na základě takto pozměněného znění článku 17 RGEU určit, jaký orgán je příslušný k provedení tohoto schválení, jelikož toto znění již neobsahovalo odkaz na předběžné stanovisko LNEC.
72 Podle Portugalské republiky je tento žalobní důvod nepřípustný, jelikož nebyl zmíněn ani v rámci věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko, ani v průběhu postupu před zahájením soudního řízení týkajícího se projednávané věci.
73 Portugalská republika v každém případě tvrdí, že jak ministerská vyhláška č. 1726/2006, tak ministerská vyhláška č. 19563/2006 zajistily, že bylo vyhověno výše uvedenému rozsudku Komise v. Portugalsko, jelikož příslušný vnitrostátní orgán musí během schvalovacího řízení výrobků, pro které neexistují technické specifikace, zohlednit zkoušky a inspekce provedené v členském státě. Pokud jde o polyetylenové trubky, mělo by být od přijetí evropských norem pouze ve výjimečných případech, kdy tyto trubky nerespektují uvedené normy, během schvalovacího řízení certifikováno, že jsou bezpečné a vhodné k určenému použití. Tento přezkum by se měl provádět s ohledem na základní požadavky uvedené v příloze I směrnice 89/106 a provedené v Portugalsku v příloze I vládního nařízení č. 113/93 ve výjimečných případech, kdy je obtížné upřesnit kritéria pro schválení nad rámec těchto základních požadavků. V tomto ohledu tedy podle Portugalské republiky změna bodu 8 článku 17 RGEU vládním nařízením č. 50/2008 pouze objasnila to, že schvalovací řízení je prováděno s ohledem na uvedené základní požadavky.
74 Pokud jde o nevymezení orgánu příslušného ke schválení stavebních výrobků, pro které neexistují technické specifikace, Portugalská republika poznamenává, že i když článek 17 RGEU v určitém okamžiku již neoznačoval výslovně LNEC jakožto příslušný orgán, příslušnost tohoto orgánu jednoznačně vyplývá z vnitrostátní právní úpravy jako celku.
Závěry Soudního dvora
75 Co se týče jednak žalobního důvodu vycházejícího z nedostatku upřesnění, pokud jde o kritéria, která musí být zohledněna během schvalování prováděného LNEC na základě článku 17 RGEU, je třeba konstatovat, že tuto vytýkanou skutečnost Komise neuvedla ani ve své výzvě dopisem, ani ve svém odůvodněném stanovisku k projednávané věci, které ohledně tohoto řízení o schválení vytýkají Portugalské republice pouze to, že namísto změny článku 17 RGEU provedla změny právního rámce přijetím ministerské vyhlášky, a to vyhlášky č. 1723/2006, jakož i, pokud jde o uvedenou vyhlášku, tím, že přijala text, který zaprvé nijak neodkazuje na uvedený článek 17, zadruhé opomíná upravit jednotlivé trubky, a zatřetí nestanoví povinnost zohlednit certifikáty vydané v jiných členských státech.
76 Když následně Komise ve své žalobě nadále kritizovala schvalovací řízení stanovené v článku 17 RGEU, neuvedla vytýkané skutečnosti vyjádřené v průběhu postupu před zahájením soudního řízení, ale výhradně žalobní důvod vycházející z nedostatku upřesnění, pokud jde o kritéria, která musí být zohledněna během tohoto schvalovacího řízení, který tedy nebyl předmětem postupu před zahájením soudního řízení.
77 Komise tedy nemůže, aniž by rozšířila předmět sporu, a tudíž aniž by porušila právo na obhajobu, předložit poprvé až ve fázi žaloby důvod, který neuplatnila ve fázi před zahájením soudního řízení.
78 Žalobní důvod Komise vycházející z nedostatku upřesnění, pokud jde o kritéria, která musí být zohledněna během schvalovacího řízení stanoveného v článku 17 RGEU, nemůže být rovněž považován za přípustný pouze ze samotného důvodu, že údajně odpovídá kritice vyslovené Soudním dvorem v bodě 50 výše uvedeného rozsudku Komise v. Portugalsko, týkající se neexistence objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií, kterým podléhají dotčené trubky během tohoto řízení o schválení.
79 Když totiž Komise v průběhu postupu před zahájením soudního řízení vedoucího k projednávané věci upřesnila body, v nichž Portugalská republika nevyhověla uvedenému rozsudku, nezabývala se případným porušením článků 28 ES a 30 ES vyplývajícím ze skutečnosti, že portugalská právní úprava, ani po změnách mezitím provedených, stále dostatečně neupřesňovala kritéria, která musí být zohledněna během uvedeného řízení o schválení.
80 Krom toho, ani ve své výzvě dopisem, ani ve svém odůvodněném stanovisku Komise nepřezkoumávala ustanovení vládního nařízení č. 113/93, na která odkazuje jak ministerská vyhláška č. 1726/2006, tak ministerská vyhláška č. 19563/2006, pokud jde o podmínky, za nichž LNEC zohledňuje během schvalovacího řízení pro trubky zkoušky a kontroly provedené v jiných členských státech.
81 Vzhledem k tomu, že se Komise, když ve své žalobě kritizovala tento aspekt portugalské právní úpravy, neomezila na body, v nichž podle jejího odůvodněného stanoviska Portugalská republika nevyhověla výše uvedenému rozsudku Komise v. Portugalsko, musí být tedy tento žalobní důvod považován za nepřípustný.
82 Na druhé straně, pokud jde o nedostatek upřesnění v článku 17 RGEU ve znění vládního nařízení č. 290/2007 ohledně orgánu příslušného provádět schvalování výrobků, pro které neexistují technické specifikace, je třeba poznamenat, že pokud Komise neodkazovala na tuto skutečnost během postupu před zahájením soudního řízení, je tomu tak proto, že tato skutečnost vytýkaná Komisí se týká ustanovení přijatého portugalskými orgány v reakci na výtky vyjádřené Komisí během postupu před zahájením soudního řízení.
83 Nicméně, jak tvrdí Portugalská republika, tento žalobní důvod není opodstatněný, jelikož článek 17 RGEU měl být i po přijetí vládního nařízení č. 290/2007 vykládán ve spojení s ostatními příslušnými vnitrostátními ustanoveními, které vymezují úkoly LNEC, zvláště s čl. 3 odst. 2 písm. d) vládního nařízení č. 304/2007 ze dne 24. srpna 2007 (Diário da República, řada I, č. 163, ze dne 24. srpna 2007), z něhož vyplývá, že LNEC je příslušným orgánem.
84 Je tedy třeba zamítnout třetí žalobní důvod jako částečně nepřípustný a částečně neopodstatněný.
K žalobnímu důvodu vycházejícímu z použití diskriminačních kritérií při uznávání certifikátů vydaných v jiných členských státech
Argumentace účastnic řízení
85 Svým čtvrtým žalobním důvodem Komise kritizuje skutečnost, že čl. 9 odst. 2 vládního nařízení č. 113/93 podrobuje v Portugalsku uznávání certifikátů vydaných v jiných členských státech kritériím tzv. „trojí státní příslušnosti“, podle kterých musí být příslušné zkoušky a inspekce provedeny v členském státě výrobce podle metod platných v Portugalsku nebo uznaných portugalským veřejným orgánem za rovnocenné a v rámci portugalského systému jakosti. Podle Komise z toho vyplývá, v rozporu s tím, co Soudní dvůr vyžadoval v bodech 50 a 51 výše uvedeného rozsudku Komise v. Portugalsko, že rozhodnutí o uznání uvedených certifikátů nebyla přijata na základě objektivních a nediskriminačních kritérií.
86 Podle Portugalské republiky není tento žalobní důvod přípustný v rozsahu, v němž se kritéria tzv. „trojí státní příslušnosti“ vyskytovala již v původním znění čl. 9 odst. 2 vládního nařízení č. 113/93 a Komise nikdy v tomto ohledu nevznesla sebemenší námitky, ať již v průběhu postupu před zahájením soudního řízení vedoucího k projednávané věci nebo v rámci postupu před zahájením soudního řízení vedoucího k věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko, nebo v rámci řízení probíhajícího před Soudním dvorem v posledně jmenované věci.
87 Pravidlo, podle kterého v případě neexistence technických specifikací příslušný portugalský orgán uzná zkoušky a inspekce provedené v jiných členských státech, pouze pokud byly provedeny podle metod platných v Portugalsku nebo považovaných za rovnocenné uvedeným orgánem, představovalo v každém případě pouhé provedení čl. 16 odst. 1 směrnice 89/106 určené k zajištění bezpečnosti stavebních výrobků, pro které neexistují technické specifikace. Cílem použití tohoto pravidla na schvalovací řízení zahájená podle článku 17 RGEU bylo právě usnadnit zohlednění zkoušek a kontrol provedených v jiném členském státě.
Závěry Soudního dvora
88 Je třeba konstatovat, že Komise nekritizovala ve své výzvě dopisem ani ve svém odůvodněném stanovisku skutečnost, že tato právní úprava podrobovala prohlášení o shodě výrobků pocházejících z jiných členských států, pro které neexistují technické specifikace, stejně jako uznávání certifikátů shody vydaných v jiných členských státech pro takovéto výrobky, požadavku, aby tyto výrobky vyhovovaly zkouškám a inspekcím provedeným schváleným orgánem členského státu výrobce podle metod platných v Portugalsku nebo uznaných za rovnocenné Instituto Português da Qualidade.
89 Jak však poznamenala Portugalská republika, ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku byl tento požadavek uveden, pokud jde o stavební výrobky, pro které neexistují technické specifikace, v čl. 9 odst. 2 vládního nařízení č. 113/93, který měl za cíl provést čl. 16 odst. 1 směrnice 89/106 do portugalského práva. I když se tento požadavek uplatňoval nejen v době, kdy probíhal postup před zahájením soudního řízení vedoucího k projednávané věci, ale rovněž v době, kdy probíhal postup před zahájením soudního řízení, ve kterém byl vydán výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko, nebyl předmětem žádného z těchto postupů. Posledně uvedený rozsudek se nijak nezabývá neslučitelností vládního nařízení č. 113/93, zejména pak ne ustanovení čl. 9 odst. 2 s články 28 ES a 30 ES.
90 Za těchto okolností žalobní důvod Komise vycházející z kritérií, kterým musí vyhovovat zkoušky a inspekce provedené v jiných členských státech, nemůže být považován za přípustný z důvodu, že ve skutečnosti odpovídá kritice vyslovené Soudním dvorem v bodě 51 výše uvedeného rozsudku Komise v. Portugalsko, pokud jde o neexistenci objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií, kterým podléhají dotčené trubky během schvalovacího řízení stanoveného v článku 17 RGEU.
91 Vzhledem k tomu, že se Komise, když ve své žalobě kritizovala podmínky uznávání stanovené v čl. 9 odst. 2 vládního nařízení č. 113/93, neomezila na body, v nichž Soudní dvůr uznal, ve výše uvedeném rozsudku Komise v. Portugalsko, že Portugalská republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají ze Smlouvy, musí být tento čtvrtý žalobní důvod rovněž považován za nepřípustný.
K žalobnímu důvodu vycházejícímu z nepřijetí opatření týkajících se hospodářských subjektů dotčených předmětnými vnitrostátními právními předpisy
Argumentace účastnic řízení
92 Svým pátým žalobním důvodem má Komise za to, že Portugalská republika nevyhověla výše uvedenému rozsudku Komise v. Portugalsko, jelikož nepřijala opatření týkající se hospodářských subjektů dotčených předmětnými vnitrostátními právními předpisy. Navzdory skutečnostem konstatovaným Soudním dvorem v bodě 48 výše uvedeného rozsudku Komise v. Portugalsko se totiž Portugalská republika omezila na tvrzení, že nebyl zjištěn žádný případ, ve kterém by schvalování trubek bylo odmítnuto podle ustanovení, která nebyla v souladu s články 28 ES a 30 ES. Komise poté, co nejprve připomněla vyšetřovací pravomoc, kterou – jak se vyjádřila samotná Portugalská republika – mají portugalské správní orgány, tvrdí, že se Portugalská republika neměla omezit na tvrzení, že z důvodu, že podnik, který podal stížnost, nežádal o schválení svých výrobků, nýbrž pouze o uznání certifikátu vydaného v Itálii, nebylo ve skutečnosti jeho cílem získat takové schválení.
93 V tomto ohledu Portugalská republika nejprve poznamenává, že Komise uvedla pouze ve své žalobě okolnosti zmíněné Soudním dvorem v bodě 48 výše uvedeného rozsudku Komise v. Portugalsko.
94 Tento členský stát dále vysvětluje, že z korespondence, která proběhla mezi LNEC a podnikem, který podal stížnost, vyplývá, že tento podnik nikdy nezamýšlel zahájit řízení o schválení pro polyetylenové trubky, které chtěl uvést na trh v Portugalsku, ale že pouze žádal, aby byly jeho zahraniční certifikáty považovány za dostačující a aby se nepřistupovalo ke schvalovacímu řízení. Vzhledem k tomu, že LNEC od tohoto podniku neobdržel žádnou žádost o schválení ani žádost o informaci ohledně průběhu schvalovacího řízení, má Portugalská republika za to, že by bylo přehnané požadovat po LNEC, aby připomínal uvedenému podniku podmínky, za kterých může být certifikát vydaný IIP nebo jakýkoli jiný certifikát použit za účelem získání certifikátu shody, a je-li to nezbytné, ke schválení dotčených trubek. LNEC nicméně, aby rozptýlil jakékoli pochybnosti, informoval dne 12. února 2008 podnik, který podal stížnost, o tom, že již nějakou dobu mohl uvádět předmětné výrobky na vnitrostátní trh bez jakéhokoli požadavku na předběžné schválení.
95 Konečně Portugalská republika zdůrazňuje, že nebyl zjištěn žádný případ nerespektování výše uvedeného rozsudku Komise v. Portugalsko v oblasti schvalovacího řízení pro potrubní systémy nebo jejich součásti. Dodává, že podnik, který podal stížnost, mohl před vnitrostátními soudy požadovat náhradu škody případně utrpěné během roku 2000 z důvodu nesprávného použití článku 17 RGEU, což neučinil.
Závěry Soudního dvora
96 Nejprve je třeba poznamenat, že vzhledem k tomu, že Komise již v průběhu postupu před zahájením soudního řízení kritizovala skutečnost, že Portugalská republika nepřijala opatření týkající se hospodářských subjektů dotčených právní úpravou, která byla předmětem výše uvedeného rozsudku Komise v. Portugalsko, přípustnost tohoto žalobní důvodu nemůže být zpochybňována.
97 Dále je třeba konstatovat, co se týče meritorního přezkumu tohoto žalobního důvodu, že se Komise omezila na připomenutí skutkových okolností, které vedly k uvedenému rozsudku, aniž by Soudnímu dvoru poskytla informace nezbytné pro určení rozsahu, v jakém bylo vyhověno rozsudku, kterým bylo určeno nesplnění povinnosti (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 4. července 2000, Komise v. Řecko, C‑387/97, Recueil, s. I‑5047, bod 73, a ze dne 7. července 2009, Komise v. Řecko, C‑369/07, Sb. rozh. s. I-0000, bod 74).
98 Komise tedy nepředložila žádný důkaz, kterým by mohla vyvrátit tvrzení Portugalské republiky, podle kterého, kromě případu podniku, jehož stížnost vedla k vydání výše uvedeného rozsudku Komise v. Portugalsko, nebyl zjištěn žádný jiný případ, kdy by se podnik setkal s obtížemi při získávání schválení výrobků nebo uznání certifikátů vydaných jinými členskými státy, co se týče stavebních výrobků, pro které neexistují technické specifikace.
99 Konečně, pokud jde o podnik, který podal stížnost ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko, postačí konstatovat, že jak poznamenala Portugalská republika, aniž jí v tom Komise odporovala, tento podnik jednak nepodnikl žádné další kroky k získání schválení svých výrobků nebo uznání certifikátů vydaných v jiných členských státech, a že dále pak od přijetí evropských norem pro dotčené výrobky v uvedeném rozsudku Komise v. Portugalsko a od vstupu ministerské vyhlášky č. 1726/2006 v platnost se již nevyžadovalo schválení uvedených výrobků, pokud se na ně vztahovaly tyto normy.
100 Za těchto okolností je třeba dospět k závěru, že Komise neprokázala, že Portugalská republika tím, že nepřijala opatření týkající se subjektů dotčených předmětnou vnitrostátní právní úpravou, porušila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 28 ES a 30 ES, a tím nevyhověla výše uvedenému rozsudku Komise v. Portugalsko.
101 Je tedy třeba zamítnout pátý žalobní důvod jako neopodstatněný.
102 V důsledku toho je třeba zamítnout žalobu Komise v rozsahu, v němž se Komise touto žalobou domáhá určení, že Portugalská republika tím, že nepřijala opatření nezbytná k zajištění toho, aby bylo vyhověno výše uvedenému rozsudku Komise v. Portugalsko, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 228 odst. 1 ES.
103 Je tedy rovněž třeba zamítnout uvedenou žalobu v rozsahu, v němž se Komise touto žalobou domáhá, aby bylo Portugalské republice uloženo zaplatit paušální částku z důvodu tohoto nesplnění povinnosti.
K nákladům řízení
104 Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Portugalská republika požadovala náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Komisi Evropských společenství se ukládá náhrada nákladů řízení.
Podpisy.
* Jednací jazyk: portugalština.
Full & Egal Universal Law Academy