Věc T-341/07
Jose Maria Sison
v.
Rada Evropské unie
„Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření namířená proti některým osobám a subjektům s cílem bojovat proti terorismu – Společný postoj 2001/931/SZBP a nařízení (ES) č. 2580/2001 – Zrušení opatření spočívajícího ve zmrazení finančních prostředků rozsudkem Tribunálu – Mimosmluvní odpovědnost – Dostatečně závažné porušení právní normy přiznávající práva jednotlivcům“
Shrnutí rozsudku
1. Řízení – Překážka věci rozsouzené – Rozsah
(Články 235 ES a 288 ES)
2. Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Dostatečně závažné porušení právní normy, která přiznává práva jednotlivcům – Omezený nebo neexistující prostor orgánu Společenství pro uvážení při přijímání aktu – Nutnost vzít v úvahu kontextuální hlediska
(Článek 288 druhý pododstavec ES)
3. Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Dostatečně závažné porušení právní normy, která přiznává práva jednotlivcům – Právní pravidlo přiznávající práva jednotlivcům – Pojem
(Článek 288 druhý pododstavec ES; společný postoj Rady 2001/931, čl. 1 odst. 4; nařízení Rady č. 2580/2001, čl. 2 odst. 3)
4. Evropská unie – Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Zvláštní omezující opatření namířená proti některým osobám a subjektům s cílem bojovat proti terorismu – Rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků
(Společný postoj Rady 2001/931, čl. 1 odst. 4; nařízení Rady č. 2580/2001, čl. 2 odst. 3)
1. V rámci žaloby mající za cíl určení mimosmluvní odpovědnosti Unie za situace, kdy byl Tribunál v prvním rozsudku toho názoru, že návrh na náhradu škody musí být zamítnut, jelikož skutečnost a rozsah škod dovolávaných žalobcem ani existence příčinné souvislosti mezi těmito škodami a věcnými protiprávnostmi uplatňovanými na podporu tohoto návrhu, nebyly prokázány právně dostačujícím způsobem, brání překážka věci rozsouzené, která se váže k tomuto rozsudku, tomu, aby žalobce mohl znovu požadovat na základě článků 235 ES a 288 ES náhradu újmy, jež odpovídá újmě, která byla uplatňována na tomtéž základě návrhem na náhradu, který byl již zamítnut uvedeným rozsudkem.
Úvahy týkající se neexistence důkazu o skutečnosti a rozsahu dovolávaných škod, jakož i existence příčinné souvislosti mezi těmito škodami a uplatňovanými věcnými protiprávnostmi nemohou být v posouzení Tribunálu kvalifikovány jako „vedlejší“ nebo „zbytné“.
(viz body 22–24)
2. K připuštění toho, že je splněna podmínka vzniku mimosmluvní odpovědnosti Společenství týkající se protiprávnosti jednání vytýkaného orgánům, je třeba, aby bylo prokázáno dostatečně závažné porušení právní normy, „jejímž předmětem je přiznání práv jednotlivcům“.
Rozhodujícím kritériem, na základě něhož lze mít za to, že je tento požadavek splněn, je skutečnost, že dotčený orgán zjevným a závažným způsobem překročil meze kladené jeho posuzovací pravomoci. Určujícím faktorem pro zjištění toho, zda se jedná o takové porušení, je tedy prostor pro uvážení, kterým disponuje dotčený orgán. Pokud tedy dotyčný orgán disponuje pouze značně omezeným, nebo dokonce nedisponuje žádným prostorem pro uvážení, může k prokázání existence dostatečně závažného porušení postačovat pouhé porušení práva Společenství.
Nicméně neexistuje žádná automatická souvislost mezi neexistencí prostoru pro uvážení dotyčného orgánu a kvalifikací protiprávního jednání jako dostatečně závažného porušení práva Společenství. I když má rozsah posuzovací pravomoci dotyčného orgánu určující povahu, není totiž výlučným kritériem. V tomto ohledu systém zavedený čl. 288 druhým pododstavcem ES zohledňuje navíc především složitost upravovaných situací a obtížnost použití nebo výkladu ustanovení právních předpisů. Z toho plyne, že odpovědnost Společenství umožňuje založit pouze zjištění nesprávnosti, které by se za obdobných okolností běžně obezřetná a s řádnou péčí postupující správa nedopustila.
Je proto na unijním soudu, aby poté, co nejprve stanoví, zda měl dotyčný orgán prostor pro uvážení, zohlednil složitost upravované situace, obtížnost použití nebo výkladu ustanovení právních předpisů, stupeň jasnosti a přesnosti porušeného pravidla a úmyslnost nebo neomluvitelnost pochybení. V každém případě je porušení práva Společenství zjevně závažné, jestliže přetrvávalo i přes vyhlášení rozsudku určujícího vytýkané nesplnění povinnosti, rozsudku v řízení o předběžné otázce nebo i přes ustálenou judikaturu v dané oblasti, z nichž vyplývá protiprávní povaha dotčeného jednání.
(viz body 33, 35–37, 39–40)
3. V oblasti mimosmluvní odpovědnosti Společenství je podmínka, že porušená právní norma musí mít za cíl přiznání práv jednotlivcům, splněna, pokud se tato norma, byť se svou povahou týká obecných zájmů, zaručuje rovněž ochranu individuálních zájmů dotyčných osob.
V tomto ohledu článek 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 o zvláštních omezujících opatřeních namířených proti některým osobám a subjektům s cílem bojovat proti terorismu a čl. 1 odst. 4 o uplatnění zvláštních opatření k boji proti terorismu zaručují ochranu individuálních zájmů osob, které by mohly být dotčeny, a je třeba je proto považovat za právní pravidla, jejichž předmětem je přiznání práv jednotlivcům. Pokud totiž nejsou hmotněprávní podmínky uvedené v čl. 2 odst. 3 tohoto nařízení ve spojení s čl. 1 odst. 4 tohoto společného postoje splněny, má dotyčný jednotlivec právo, aby nebyl dotčeným opatřením podroben. Takové právo nezbytně znamená, že se jednotlivec, jenž je podroben omezujícím opatřením za podmínek nestanovených dotčenými ustanoveními, může domáhat náhrady škodlivých následků těchto opatření, jestliže se prokáže, že se jejich uplatnění vůči němu odvíjí od dostatečně závažného porušení hmotněprávních norem použitých Radou.
(viz body 47, 52)
4. Rada nemá při posuzování, zda jsou skutkové a právní okolnosti, které mohou podmínit použití opatření směřujícího ke zmrazení finančních prostředků na určitou osobu, skupinu nebo subjekt, tak jak jsou vymezeny v čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 o zvláštních omezujících opatřeních namířených proti některým osobám a subjektům s cílem bojovat proti terorismu, ve spojení s čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931 o uplatnění zvláštních opatření k boji proti terorismu, v daném případě splněny, žádnou volnost. Je tomu tak především u ověření existence konkrétních informací nebo písemností ve spisu, které ukazují, že ve vztahu k dotyčnému bylo přijato rozhodnutí vnitrostátního orgánu odpovídající definici v čl. 1 odst. 4 uvedeného společného postoje, a následně u ověření důsledků tohoto rozhodnutí, k nimž došlo na vnitrostátní úrovni.
Tato jediná okolnost nicméně nepostačuje k tomu, aby porušení těchto ustanovení bylo v projednávaném případě považováno za dostatečně závažné na to, aby jím byla založena odpovědnost Společenství, když Rada přijala rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků na základě vnitrostátního rozhodnutí o zahájení vnitrostátního šetření nebo stíhání pro teroristický akt. Soud má totiž rovněž povinnost vzít v úvahu zejména právní a skutkovou složitost upravované situace, jakož i obtížnost použití nebo výkladu ustanovení právních předpisů při zohlednění zejména důležitosti sledovaných cílů obecného zájmu, a to za účelem zjištění, zda nesprávné právní posouzení, jehož se dopustila Rada, představuje nesprávnost, které by se za obdobných okolností běžně obezřetná a s řádnou péčí postupující správa nedopustila.
(viz body 57–58, 61)
ROZSUDEK TRIBUNÁLU (druhého rozšířeného senátu)
23. listopadu 2011 (*)
„Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření namířená proti některým osobám a subjektům s cílem bojovat proti terorismu – Společný postoj 2001/931/SZBP a nařízení (ES) č. 2580/2001 – Zrušení opatření spočívajícího ve zmrazení finančních prostředků rozsudkem Tribunálu – Mimosmluvní odpovědnost – Dostatečně závažné porušení právní normy přiznávající práva jednotlivcům“
Ve věci T‑341/07,
Jose Maria Sison, s bydlištěm v Utrechtu (Nizozemsko), zastoupený J. Fermonem, A. Comtem, H. Schultzem, D. Gürsesem a W. Kaleckem, advokáty,
žalobce,
proti
Radě Evropské unie, zastoupené M. Bishopem, E. Finnegan a R. Szostakem, jako zmocněnci,
žalované,
podporované
Nizozemským královstvím, zastoupeným C. Wissels, M. de Mol, Y. de Vriesem, M. Noort, J. Langerem a M. Bulterman, jako zmocněnci,
Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska, zastoupeným S. Behzadi Spencer a I. Rao, jako zmocněnkyněmi,
a
Evropskou komisí, původně zastoupenou P. Aaltem a S. Boelaert, dále S. Boelaert a P. Van Nuffelem, jako zmocněnci,
vedlejšími účastníky řízení,
jejímž předmětem je nyní, na základě rozsudku Tribunálu ze dne 30. září 2009, Sison v. Rada (T‑341/07, Sb. rozh. s. II‑3625), návrh na náhradu škody znějící na náhradu újmy, kterou žalobce údajně utrpěl v důsledku omezujících opatření přijatých ve vztahu k němu v rámci boje proti terorismu,
TRIBUNÁL (druhý rozšířený senát),
ve složení N. J. Forwood (zpravodaj), předseda, F. Dehousse, M. Prek, J. Schwarcz a A. Popescu, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: N. Rosner, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 30. března 2011,
vydává tento
Rozsudek
Skutečnosti předcházející sporu
1 Pokud jde o popis skutečností předcházejících projednávanému sporu, odkazuje se na rozsudek Tribunálu ze dne 11. července 2007, Sison v. Rada (T‑47/03, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, dále jen „rozsudek Sison I“), a na mezitímní rozsudek Tribunálu ze dne 30. září 2009, Sison v. Rada (T‑341/07, Sb. rozh. s. II‑3625, dále jen „rozsudek Sison II“).
Řízení
2 Projednávanou žalobu podal žalobce, Jose Maria Sison, návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 10. září 2007. Jejím původním předmětem byl návrh na částečné zrušení rozhodnutí Rady 2007/445/ES ze dne 28. června 2007, kterým se provádí čl. 2 odst. 3 nařízení (ES) č. 2580/2001 o zvláštních omezujících opatřeních namířených proti některým osobám a subjektům s cílem bojovat proti terorismu a zrušují rozhodnutí 2006/379/ES a 2006/1008/ES (Úř. věst. L 169, s. 58), podle článku 230 ES a dále návrh na náhradu škody podle článků 235 ES a 288 ES.
3 Dne 13. listopadu 2007 Tribunál (sedmý senát) rozhodl o projednání žaloby na neplatnost podle článku 230 ES ve zrychleném řízení. Na návrh účastníků řízení předseda sedmého senátu Tribunálu usnesením z téhož dne přerušil řízení ohledně žaloby na náhradu škody podle článků 235 ES a 288 ES, a to do doby, než bude vyhlášen rozsudek v řízení o žalobě na neplatnost podle článku 230 ES.
4 Rozsudkem Sison II, bod 1 výše, Tribunál zrušil veškerá zvláštní omezující opatření (zmrazení finančních prostředků) přijatá ve vztahu k žalobci po podání žaloby, a sice rozhodnutí 2007/445, rozhodnutí Rady 2007/868/ES ze dne 20. prosince 2007, kterým se provádí čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 a kterým se zrušuje rozhodnutí 2007/445 (Úř. věst. L 340, s. 100), rozhodnutí Rady 2008/343/ES ze dne 29. dubna 2008, kterým se mění rozhodnutí 2007/868 (Úř. věst. L 116, s. 25), rozhodnutí Rady 2008/583/ES ze dne 15. července 2008, kterým se provádí čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 a kterým se zrušuje rozhodnutí 2007/868 (Úř. věst. L 188, s. 21), rozhodnutí Rady 2009/62/ES ze dne 26. ledna 2009, kterým se provádí čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 a kterým se zrušuje rozhodnutí 2008/583 (Úř. věst. L 23, s. 25), a nařízení Rady (ES) č. 501/2009 ze dne 15. června 2009, kterým se provádí čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 a kterým se zrušuje rozhodnutí 2009/62 (Úř. věst. L 151, s. 14), v rozsahu, v němž se tyto akty týkaly žalobce. Jelikož tímto rozsudkem řízení ještě neskončilo, mělo být o nákladech řízení rozhodnuto později.
5 Po vyhlášení rozsudku Sison II, bod 1 výše, bylo v řízení pokračováno ohledně návrhu na náhradu škody podle článků 235 ES a 288 ES.
6 Jelikož Rada Evropské unie ve stanovené lhůtě nepředložila svoji žalobní odpověď, Tribunál (sedmý senát) vyzval žalobce, aby se vyjádřil k pokračování řízení s ohledem na čl. 122 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu.
7 Dopisem došlým kanceláři Tribunálu dne 8. února 2010 žalobce požádal Tribunál, aby navzdory opožděnému předložení přijal žalobní odpověď Rady, aby se řízení vrátila jeho obvyklá kontradiktorní povaha. Této žádosti bylo vyhověno rozhodnutím Tribunálu (sedmého senátu) z téhož dne, takže řízení řádně pokračovalo.
8 Poté, co se změnilo složení senátů Tribunálu, byl soudce zpravodaj přidělen k druhému senátu, kterému byla v důsledku toho přidělena i projednávaná věc.
9 Podle čl. 14 odst. 1 a čl. 51 odst. 1 jednacího řádu a na návrh druhého senátu plénum Tribunálu rozhodlo projednávanou věc předat druhému rozšířenému senátu.
10 Na základě zprávy soudce zpravodaje se Tribunál (druhý rozšířený senát) rozhodl zahájit ústní část řízení a v rámci organizačních procesních opatření stanovených v článku 64 jednacího řádu položil účastníkům řízení otázku a vyzval je, aby na ni písemně odpověděli. S výjimkou Spojeného království Velké Británie a Severního Irska účastníci řízení této výzvě vyhověli ve stanovené lhůtě.
11 Řeči účastníků řízení, s výjimkou Spojeného království, které nebylo zastoupeno, a jejich odpovědi na otázky položené Tribunálem byly vyslechnuty na jednání konaném dne 30. března 2011.
Návrhová žádání účastníků řízení
12 Žalobce navrhuje, aby Tribunál:
– uložil Evropskému společenství, aby mu na základě článků 235 ES a 288 ES zaplatilo náhradu škody ve výši 291 427,97 EUR, navýšenou o 200,87 EUR za každý měsíc až do vyhlášení rozsudku, a úroky od října 2002 až do úplného zaplacení;
– uložil Radě náhradu nákladů řízení.
13 Rada, podporovaná vedlejšími účastníky řízení, navrhuje, aby Tribunál:
– zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
– uložil žalobci náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
K přípustnosti
14 Žalobce ve svých písemnostech tvrdil, že je oprávněn požadovat náhradu újmy údajně způsobené souborem opatření směřujících ke zmrazení jeho majetku přijatých Radou od října 2002, aniž rozlišoval, zda se tato újma váže k aktům dotčeným ve věci, v níž byl vydán rozsudek Sison I, bod 1 výše, nebo k aktům dotčeným v projednávané věci.
15 Co se týče konkrétně aktů napadených ve věci, v níž byl vydán rozsudek Sison I, bod 1 výše, žalobce ve svých písemnostech tvrdil, že tento rozsudek měl být navrácen do právní situace, v níž se nacházel před jejich přijetím, jelikož měl zpětnou účinnost. Kromě toho je jasně prokázáno, že věcná protiprávnost, kterou jsou stiženy akty zrušené rozsudkem Sison II, bod 1 výše, postihovala týmž způsobem již akty napadené ve věci, v níž byl vydán rozsudek Sison I, bod 1 výše, i když v uvedené věci mohl Tribunál svůj soudní přezkum zaměřit pouze na dodržení procesních záruk, a neměl tak možnost tuto věcnou protiprávnost postihnout (viz rozsudek Sison I, bod 1 výše, bod 225).
16 Rada ve svých písemnostech tento výklad rozsahu projednávané žaloby na náhradu škody nezpochybnila.
17 Nicméně co se týče návrhu na náhradu újmy údajně vzniklé akty napadenými ve věci, v níž byl vydán rozsudek Sison I, bod 1 výše, Tribunál se zabýval i bez návrhu otázkou jeho přípustnosti. Organizačním procesním opatřením ze dne 21. února 2011 tak Tribunál účastníky řízení vyzval, aby se písemně vyjádřili k otázce, zda překážka věci rozsouzené, která se váže k rozsudku Sison I, bod 1 výše, nebrání tomu, aby mohl žalobce znovu požadovat na základě článků 235 ES a 288 ES náhradu újmy, jíž se týkající návrh na náhradu na tomtéž základě byl již zamítnut uvedeným rozsudkem (bod 243).
18 Ve svém písemném vyjádření, došlém kanceláři Tribunálu dne 8. března 2011, žalobce tvrdil, že překážka věci rozsouzené, která se váže k rozsudku Sison I, bod 1 výše, mu nebrání podat žalobu na náhradu škody ve znění obsaženém v jeho procesních úkonech. V podstatě tvrdil, že skutkové a právní otázky, kterých se týká tato žaloba, nebyly rozsudkem Sison, bod 1 výše I, „skutečně nebo nutně rozhodnuty“. Konkrétně uvedl, že, Tribunál v tomto rozsudku nepřezkoumal újmy vyplývající z jednání Rady po 29. květnu 2006 ani újmy vyplývající z „protiprávnosti podstaty“ jednání Rady. Kromě toho zamítnutí projednávané žaloby na náhradu škody založené na překážce věci rozsouzené by podle něho bylo zásahem do jeho práva na účinnou právní ochranu před nestranným soudem podle článku 47 Listiny základních práv Evropské unie, vyhlášené v Nice dne 7. prosince 2000 (Úř. věst. C 364, s. 1).
19 Ve svých písemných vyjádřeních, došlých kanceláři Tribunálu dne 8. a 7. března 2011, Rada a Nizozemské království na straně jedné a Evropská komise na straně druhé odpověděly na otázku položenou Tribunálem kladně.
20 V tomto ohledu je třeba připomenout, že námitka vycházející z překážky věci rozsouzené, podle které je nepřípustná žaloba, která se týká stejných účastníků řízení, téhož předmětu a je založena na stejném důvodu, jako žaloba, o níž již bylo rozhodnuto, je důvodem ke zkoumání toho zda jsou splněny nepominutelné podmínky řízení (viz rozsudek Tribunálu ze dne 26. února 2003, Lucaccioni v. Komise, T‑164/01, Sb. VS s. I‑A‑67 a II‑367, bod 28 a citovaná judikatura), a soud se jí tedy může, či dokonce musí zabývat i bez návrhu. Podle ustálené judikatury se překážka věci rozsouzené váže pouze ke skutkovým a právním otázkám, které byly skutečně nebo nutně rozhodnuty předmětným soudním rozhodnutím (viz rozsudky Soudního dvora ze dne 15. října 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij a další v. Komise, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P až C‑252/99 P a C‑254/99 P, Recueil, s. I‑8375, bod 44, a ze dne 12. června 2008, Komise v. Portugalsko, C‑462/05, Sb. rozh. s. I‑4183, bod 23 a citovaná judikatura).
21 V projednávaném případě ze srovnání mezi různými újmami, jejichž náhrada byla na základě mimosmluvní odpovědnosti Společenství požadována v rámci věci, v níž byl vydán rozsudek Sison I, bod 1 výše (viz bod 228 tohoto rozsudku), a některými újmami, jejichž náhrada je na základě téže odpovědnosti požadována v rámci projednávané věci (viz zpráva k jednání, body 38, 41 a 49), vyplývá, že se částečně ratione temporis prolínají, v rozsahu, v němž se vážou k období mezi říjnem 2002 a dnem vyhlášení rozsudku Sison I, bod 1 výše. Kromě toho sám žalobce ve svých písemnostech tvrdil, že všechny tyto újmy byly způsobeny toutéž věcnou protiprávností, kterou bylo stiženo jednání Rady (viz bod 15 výše).
22 Je přitom třeba připomenout, že v rozsudku Sison I, bod 1 výše, Tribunál, který měl za to, že není schopen posoudit, zda je splněna podmínka týkající se protiprávnosti jednání vytýkaného Radě, a zejména zda se Rada tím, že rozhodla o zmrazení finančních prostředků žalobce na základě poznatků, které měla k dispozici, dopustila zjevně nesprávného posouzení nebo zda zjevně a závažně překročila meze své posuzovací pravomoci (rozsudek Sison I, bod 1 výše, bod 242), dospěl k závěru, že návrh na náhradu škody musí být každopádně zamítnut, jelikož skutečnost a rozsah dovolávaných škod, tak jak jsou vyjmenovány v bodě 228 uvedeného rozsudku, ani existence příčinné souvislosti mezi těmito škodami a věcnými protiprávnostmi uplatňovanými na podporu tohoto návrhu nebyly prokázány právně dostačujícím způsobem (rozsudek Sison I, bod 1 výše, body 243 a 251).
23 Na rozdíl od tvrzení žalobce tyto úvahy týkající se neexistence důkazu o skutečnosti a rozsahu dovolávaných škod, jakož i existence příčinné souvislosti mezi těmito škodami a uplatňovanými věcnými protiprávnostmi nemohou být v posouzení Tribunálu kvalifikovány jako „vedlejší“ nebo „zbytné“. Žalobce ani nemá důvod tvrdit, že nebyl oprávněn podat kasační opravný prostředek proti zamítnutí své žaloby na náhradu škody odůvodněnému týmiž úvahami. A konečně zásada překážky věci rozsouzené představuje obecnou zásadu společnou právním řádům členských států, jejíž uplatnění v projednávaném případě nemůže být v žádném případě kvalifikováno jako odporující ustanovením článku 47 Listiny základních práv Evropské unie.
24 Z toho plyne, že pro období od října 2002 do vyhlášení rozsudku Sison I, bod 1 výše, dne 11. července 2007 brání překážka věci rozsouzené, která se váže k tomuto rozsudku, tomu, aby žalobce mohl znovu požadovat na základě článků 235 ES a 288 ES náhradu újmy, jež odpovídá újmě, která byla uplatňována na tomtéž základě návrhem na náhradu, který byl již zamítnut uvedeným rozsudkem (viz v tomto smyslu usnesení Soudního dvora ze dne 28. listopadu 1996, Lenz v. Komise, C‑277/95 P, Recueil, s. I‑6109, body 52 až 54, a ze dne 9. června 2010, Komise v. Schneider Electric, C‑440/07 P, nezveřejněné ve Sbírce rozhodnutí, body 52 a 53; rozsudky Tribunálu ze dne 8. prosince 2005, Reynolds v. Parlament, T‑237/00, Sb. VS s. I‑A‑385 a II‑1731, bod 193, a ze dne 15. října 2008, Camar v. Komise, T‑457/04 a T‑223/05, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 79).
25 Projednávaná žaloba na náhradu škody proto musí být odmítnuta jako nepřípustná v rozsahu, v němž směřuje k náhradě škody údajně vzniklé akty napadenými ve věci, v níž byl vydán rozsudek Sison I, bod 1 výše.
K věci samé
Úvodní poznámky k podmínkám vzniku mimosmluvní odpovědnosti Společenství a k významu rozsudku Sison II
26 Žalobce má za to, že ony tři podmínky vzniku mimosmluvní odpovědnosti Společenství uvedené v článku 235 ES a čl. 288 druhém pododstavci ES jsou v projednávaném případě splněny. Podle něho totiž protiprávnost, kterou jsou stiženy akty napadené v projednávaném případě, spočívá v dostatečně závažném porušení právní normy, jejímž předmětem je přiznání práv jednotlivcům, a dostatečně přímo mu způsobila závažnou újmu, kterou rozděluje do čtyř kategorií škod, přičemž úroky ponechává stranou.
27 Rada tvrdí, že žádná ze tří podmínek vzniku odpovědnosti Společenství není v projednávaném případě splněna.
28 Úvodem je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je vznik mimosmluvní odpovědnosti Společenství ve smyslu čl. 288 druhého pododstavce ES za protiprávní jednání jeho orgánů vázán na splnění souboru podmínek, a to protiprávnosti jednání vytýkaného orgánům, existence skutečné škody a existence příčinné souvislosti mezi tvrzeným jednáním a uplatňovanou škodou (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 9. září 2008, FIAMM a FIAMM Technologies v. Rada a Komise, C‑120/06 P a C‑121/06 P, Sb. rozh. s. I‑6513, bod 106 a citovaná judikatura; rozsudky Tribunálu ze dne 11. července 2007, Schneider Electric v. Komise, T‑351/03, Sb. rozh. s. II‑2237, bod 113, a Sison I, bod 1 výše, bod 232).
29 Kumulativní povaha těchto tří podmínek vzniku mimosmluvní odpovědnosti znamená, že pokud jedna z nich není splněna, musí být žaloba na náhradu škody zamítnuta v plném rozsahu, aniž je nezbytné zkoumat ostatní podmínky (rozsudek Soudního dvora ze dne 8. května 2003, T. Port v. Komise, C‑122/01 P, Recueil, s. I‑4261, bod 30; rozsudky Schneider Electric v. Komise, bod 28 výše, bod 120, a Sison I, bod 1 výše, bod 233).
30 V projednávaném případě má Tribunál za to, že je třeba nejprve přezkoumat, zda je splněna podmínka týkající se protiprávnosti jednání Rady.
31 V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury platí, že určení protiprávnosti právního aktu, jako je tomu v případě protiprávnosti aktů napadených v projednávaném případě s ohledem na čl. 2 odst. 3 nařízení Rady č. 2580/2001 ze dne 27. prosince 2001 (Úř. věst. L 344, s. 70, oprava Úř. věst. 2007, L 164, s. 36) a čl. 1 odst. 4 společného postoje Rady 2001/931/SZBP ze dne 27. prosince 2001 o uplatnění zvláštních opatření k boji proti terorismu, nepostačuje, i když je tato protiprávnost politováníhodná, k tomu, aby byla naplněna podmínka vzniku odpovědnosti Společenství týkající se protiprávnosti jednání vytýkaného orgánům [viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne 19. dubna 2007, Holcim (Deutschland) v. Komise, C‑282/05 P, Sb. rozh. s. I‑2941, bod 47, a rozsudky Tribunálu ze dne 6. března 2003, Dole Fresh Fruit International v. Rada a Komise, T‑56/00, Recueil, s. II‑577, body 72 až 75, a ze dne 9. září 2008, MyTravel v. Komise, T‑212/03, Sb. rozh. s. II‑1967, body 43 a 85].
32 Žaloba na náhradu škody byla totiž podle judikatury zavedena jako samostatný procesní prostředek, který má svou zvláštní funkci v systému procesních prostředků a který je závislý na podmínkách k jeho použití, které jsou přizpůsobeny jeho zvláštnímu účelu (rozsudek Soudního dvora ze dne 17. prosince 1981, Ludwigshafener Walzmühle Erling a další v. Rada a Komise, 197/80 až 200/80, 243/80, 245/80 a 247/80, Recueil, s. 3211, bod 4; v tomto smyslu viz rovněž rozsudek Soudního dvora ze dne 26. února 1986, Krohn Import-Export v. Komise, 175/84, Recueil, s. 753, bod 32 ). Zatímco žaloby na neplatnost a pro nečinnost směřují k nápravě protiprávnosti právně závazného aktu nebo neexistenci takového aktu, předmětem žaloby na náhradu škody je odškodnění újmy vyplývající z protiprávního aktu nebo jednání přičitatelného orgánu (rozsudek Tribunálu ze dne 27. listopadu 2007, Pitsiorlas v. Rada a ECB, T‑3/00 a T‑337/04, Sb. rozh. s. II‑4779, bod 283). Žaloba na náhradu škody tak nesměřuje k odškodnění újmy způsobené jakoukoliv protiprávností (rozsudek Tribunálu ze dne 3. března 2010, Artegodan v. Komise, T‑429/05, Sb. rozh. s. II-00491 , bod 51).
33 K připuštění, že je splněna podmínka vzniku mimosmluvní odpovědnosti Společenství týkající se protiprávnosti jednání vytýkaného orgánům, judikatura vyžaduje, aby bylo prokázáno dostatečně závažné porušení právní normy, „jejímž předmětem je přiznání práv jednotlivcům“ [rozsudky Soudního dvora ze dne 4. července 2000, Bergaderm a Goupil v. Komise, C‑352/98 P, Recueil, s. I‑5291, bod 42, a Holcim (Deutschland) v. Komise, bod 31 výše, bod 47; rozsudek Sison I, bod 1 výše, bod 234] nebo podle starší formulace právní normy „chránící jednotlivce“ (rozsudky Soudního dvora ze dne 13. března 1992, Vreugdenhil v. Komise, C‑282/90, Recueil, s. I‑1937, bod 19, a ze dne 11. února 1999, Antillean Rice Mills a další v. Komise, C‑390/95 P, Recueil, s. I‑769, body 58 a 59), případně právní normy, „jejímž předmětem je ochrana jednotlivců“ (rozsudky Tribunálu ze dne 14. listopadu 2002, Rica Foods v. Komise, T‑332/00 a T‑350/00, Recueil, s. II‑4755, bod 222, a ze dne 25. února 2003, Renco v. Rada, T‑4/01, Recueil, s. II‑171, bod 60). Tribunál považuje tyto tři výrazy za pouhé varianty téhož právního konceptu, vyjádřeného dále v tomto rozsudku výrazem „jejímž předmětem je přiznání práv jednotlivcům“.
34 Cílem tohoto požadavku dostatečně závažného porušení práva Společenství, ve smyslu rozsudku Bergaderm a Goupil v. Komise, bod 33 výše, je bez ohledu na povahu dotčeného protiprávního aktu předejít tomu, aby riziko, že bude nutné odškodnit újmu tvrzenou dotyčnými osobami, narušilo schopnost dotyčného orgánu plně vykonávat své pravomoci v obecném zájmu jak v rámci jeho normativní činnosti nebo jeho hospodářskopolitických rozhodnutí, tak v oblasti jeho správní pravomoci, aniž jsou přitom jednotlivci zatíženi důsledky závažných a neomluvitelných nesplnění povinností (v tomto smyslu viz rozsudky Schneider Electric v. Komise, bod 28 výše, bod 125; MyTravel Group v. Komise, bod 31 výše, bod 42, a Artegodan v. Komise, bod 32 výše, bod 55).
35 Rozhodujícím kritériem, na základě něhož lze mít za to, že je tento požadavek splněn, je skutečnost, že dotčený orgán zjevným a závažným způsobem překročil meze kladené jeho posuzovací pravomoci [rozsudky Bergaderm a Goupil v. Komise, bod 33 výše, bod 43, a Holcim (Deutschland) v. Komise, bod 31, výše bod 47; rozsudek Sison I, bod 1 výše, bod 235]. Určujícím faktorem pro zjištění toho, zda se jedná o takové porušení, je tedy prostor pro uvážení, kterým disponuje dotčený orgán (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 12. července 2005, Komise v. CEVA a Pfizer, C‑198/03 P, Sb. rozh. s. I‑6357, bod 66 a citovaná judikatura). Z kritérií vyplývajících z judikatury tak plyne, že pokud dotyčný orgán disponuje pouze značně omezeným, nebo dokonce nedisponuje žádným prostorem pro uvážení, může k prokázání existence dostatečně závažného porušení postačovat pouhé porušení práva Společenství (rozsudky Soudního dvora Bergaderm a Goupil v. Komise, bod 33 výše, bod 44; ze dne 10. prosince 2002, Komise v. Camar a Tico, C‑312/00 P, Recueil, s. I‑11355, bod 54, a ze dne 16. července 2009, Komise v. Schneider Electric, C‑440/07 P, Sb. rozh. s. I‑6413, bod 160; rozsudek Tribunálu ze dne 12. července 2001, Comafrica a Dole Fresh Fruit Europe v. Komise, T‑198/95, T‑171/96, T‑230/97, T‑174/98 a T‑225/99, Recueil, s. II‑1975, bod 134).
36 Nicméně tato judikatura nestanoví žádnou automatickou souvislost mezi neexistencí prostoru pro uvážení dotyčného orgánu a kvalifikací protiprávního jednání jako dostatečně závažného porušení práva Společenství (rozsudek Artegodan v. Komise, bod 32 výše, bod 59).
37 I když má rozsah posuzovací pravomoci dotyčného orgánu určující povahu, není totiž výlučným kritériem. V tomto ohledu Soudní dvůr opakovaně připomněl, že systém, k němuž Soudní dvůr dospěl na základě čl. 288 druhého pododstavce ES, zohledňuje mimoto především složitost upravovaných situací a obtížnost použití nebo výkladu ustanovení právních předpisů [rozsudky Soudního dvora Bergaderm a Goupil v. Komise, bod 33 výše, bod 40; Komise v. Camar a Tico, bod 35 výše, bod 52; Komise v. CEVA a Pfizer, bod 35 výše, bod 62; Holcim (Deutschland) v. Komise, bod 31 výše, bod 50, a Komise v. Schneider Electric, bod 35 výše, bod 161; rozsudek Tribunálu MyTravel v. Komise, bod 31 výše, bod 38].
38 Zejména v případě, kdy má Komise omezený prostor pro uvážení [rozsudek Tribunálu ze dne 21. dubna 2005, Holcim (Deutschland) v. Komise, T‑28/03, Sb. rozh. s. II‑1357, bod 100] nebo je její prostor značně omezený či dokonce žádný (rozsudek Komise v. Schneider Electric, bod 35 výše, bod 166), potvrdil Soudní dvůr správnost toho, že Tribunál zkoumal složitost upravovaných situací pro účely posouzení otázky, zda tvrzené porušení práva Společenství bylo dostatečně závažné [rozsudek ze dne 19. dubna 2007, Holcim (Deutschland) v. Komise, bod 31 výše, bod 51, a rozsudek Komise v. Schneider Electric, bod 35 výše, bod 160].
39 Z toho plyne, že založit odpovědnost Společenství umožňuje pouze zjištění nesprávnosti, které by se za obdobných okolností běžně obezřetná a s řádnou péčí postupující správa nedopustila (rozsudek Artegodan v. Komise, bod 32 výše, bod 62).
40 Je proto na soudu Unie, aby poté, co nejprve stanoví, zda měl dotyčný orgán prostor pro uvážení, zohlednil složitost upravované situace, obtížnost použití nebo výkladu ustanovení právních předpisů, stupeň jasnosti a přesnosti porušeného pravidla a úmyslnost nebo neomluvitelnost pochybení (v tomto smyslu viz rozsudky Tribunálu Comafrica a Dole Fresh Fruit Europe v. Komise, bod 35 výše, body 138 a 149, a ze dne 26. ledna 2006, Medici Grimm v. Rada, T‑364/03, Sb. rozh. s. II‑79, body 79 a 87, a obdobně k mimosmluvní odpovědnosti členského státu za porušení práva Společenství viz rozsudek Soudního dvora ze dne 4. července 2000, Haim, C‑424/97, Recueil, s. I‑5123, body 41 až 43). V každém případě je porušení práva Společenství zjevně závažné, jestliže přetrvávalo i přes vyhlášení rozsudku určujícího vytýkané nesplnění povinnosti, rozsudku v řízení o předběžné otázce nebo i přes ustálenou judikaturu v dané oblasti, z nichž vyplývá protiprávní povaha dotčeného jednání (viz obdobně rozsudek Soudního dvora ze dne 13. března 2007, Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation, C‑524/04, Sb. rozh. s. I‑2107, bod 120 a citovaná judikatura).
41 V projednávaném případě žalobce uplatňuje porušení čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 ve spojení s čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931 a dále porušení svých základních práv, zejména práva na respektování svého soukromého života a práva pokojně užívat svůj majetek.
42 Rada tvrdí, že čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 a čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931 nejsou právními normami, jejichž předmětem je přiznání práv jednotlivcům, a že jejich porušení každopádně není za okolností projednávaného případu dostatečně závažné. Dále tvrdí, že porušení základních práv žalobce není prokázáno právně dostačujícím způsobem.
43 V tomto ohledu je třeba uvést, že žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 a čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931 bylo Tribunálem vyhověno v rozsudku Sison II, bod 1 výše (body 122 a 138). Toto porušení musí být proto považováno za prokázané, jak připouštějí účastníci řízení. Naopak Tribunál zamítl žalobní důvody vycházející z porušení povinnosti odůvodnění (rozsudek Sison II, bod 1 výše, bod 71) a ze zjevně nesprávného posouzení skutečností (rozsudek Sison II, bod 1 výše, body 89 a 122). Kromě toho se Tribunál v rozsudku Sison II, bod 1 výše, nevyslovil k žalobním důvodům vycházejícím z porušení zásady proporcionality a porušení obecných zásad práva Společenství a základních práv (rozsudek Sison II, bod 1 výše, body 123 a 138).
44 Proto je třeba ve světle z judikatury vyplývajících kritérií uvedených výše ověřit, zda Rada nedodržením čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 a čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931 dostatečně závažným způsobem porušila právní pravidla, jejichž předmětem je přiznání práv jednotlivcům. Dále je třeba ověřit, zda je tvrzené porušení základních práv žalobce prokázáno, a je-li tomu tak, zda je toto porušení dostatečně závažné.
Ke vzniku odpovědnosti Společenství z důvodu porušení čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 a čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931
45 S ohledem na argumenty Rady je třeba nejprve přezkoumat, zda předmětem těchto ustanovení je skutečně přiznání práv jednotlivcům, ve smyslu ustálené judikatury uvedené v bodě 33 výše, jak tvrdí žalobce.
46 V tomto ohledu na rozdíl od tvrzení žalobce neposkytuje rozsudek Soudního dvora ze dne 18. ledna 2007, PKK a KNK v. Rada (C‑229/05 P, Sb. rozh. s. I‑439, body 110 a 111) žádný relevantní návod pro projednávaný případ. Tento rozsudek se týkal žaloby na neplatnost a Soudní dvůr v něm v žádném případě nerozhodoval o tom, zda je předmětem ustanovení dotčených v projednávaném případě přiznání práv jednotlivcům.
47 S ohledem na výše uvedené, z judikatury vyplývá, že tato podmínka je splněna, pokud porušená právní norma, byť se svou povahou týká obecných zájmů, zaručuje rovněž ochranu individuálních zájmů dotyčných osob (viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne 14. července 1967, Kampffmeyer a další v. Komise, 5/66, 7/66 a 13/66 až 24/66, Recueil, s. 317, 340; rozsudky Tribunálu ze dne 10. dubna 2002, Lamberts v. Veřejný ochránce práv, T‑209/00, Recueil, s. II‑2203, bod 87, a Artegodan v. Komise, bod 32 výše, bod 72).
48 Na rozdíl od tvrzení Rady, odkazující zejména na rozsudek Tribunálu ze dne 23. října 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran v. Rada, tzv. „PMOI I“ (T‑256/07, Sb. rozh. s. II‑3019), ustanovení dotčená v projednávaném případě nesměřují k vymezení oblastí pravomoci Společenství a členských států v rámci dvouúrovňového mechanismu spolupráce, který byl stanoven postupem vedoucím ke zmrazení finančních prostředků zavedeným společným postojem 2001/931, tím, že by určovala, která vnitrostátní rozhodnutí mohou vést k přijetí opatření v rámci Společenství (v tomto ohledu viz výše uvedený rozsudek PMOI I, bod 133).
49 V systému zavedeném nařízením č. 2580/2001, které má na úrovni Společenství zavést zvláštní omezující opatření namířená proti některým osobám a subjektům s cílem bojovat proti terorismu popsaná ve společném postoji 2001/931, totiž čl. 2 odst. 3 uvedeného nařízení, ve spojení s čl. 1 odst. 4 uvedeného společného postoje, uvádí spíše právní podmínky, za kterých mohou být taková opatření přijata Společenstvím, jehož pravomoc je v tomto ohledu považována za nepochybnou (rozsudek Sison II, bod 1 výše, bod 91 a následující). Nejedná se tedy o pouhá pravidla pro určení příslušnosti nebo pravidla týkající se právního základu, tak jako je tomu u pravidel dotčených ve věcech uplatňovaných Radou nebo ve věci, v níž byl vydán rozsudek Artegodan v. Komise, bod 32 výše. Judikatura vycházející z těchto věcí proto není v projednávaném případě rozhodující.
50 Kromě toho je třeba uvést, obdobně jak to činí žalobce, že tato omezující opatření, spočívající ve zmrazení veškerého majetku dotyčných osob, zcela zjevně představuje zásah veřejných orgánů do výkonu základních práv osob, které jsou jejich předmětem. Přestože otázka, zda byl v projednávaném případě tento zásah legitimní, je odlišnou otázkou, která bude muset být případně posouzena v rámci přezkumu tvrzeného porušení těchto práv, pouhá skutečnost, že takový zásah je přípustný pouze za určitých podmínek vymezených nástroji ochrany základních práv [viz například čl. 8 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“), co se týče práva na respektování soukromého života], má určité důsledky pro postavení pravidel, které tyto podmínky uvádějí v život.
51 Přestože je základním předmětem nařízení č. 2580/2001 posuzovaného společně se společným postojem 2001/931 umožnit Radě ukládat určitá omezení práv jednotlivců v rámci a ve jménu boje proti mezinárodnímu terorismu, základním předmětem ustanovení tohoto nařízení a tohoto společného postoje, která taxativně uvádějí podmínky, za nichž jsou taková omezení povolena, jako jsou ustanovení čl. 2 odst. 3 uvedeného nařízení, ve spojení s čl. 1 odst. 4 uvedeného společného postoje, je a contrario ochrana individuálních zájmů dotyčných jednotlivců omezením případů použití, rozsahu nebo intenzity omezujících opatření, která mohou být ve vztahu k nim právoplatně přijata.
52 Taková ustanovení tak zaručují ochranu individuálních zájmů osob, které by mohly být dotčeny, a je třeba je proto považovat za právní pravidla, jejichž předmětem je přiznání práv jednotlivcům, ve smyslu ustálené judikatury uvedené v bodě 33 výše. Pokud totiž nejsou hmotněprávní podmínky uvedené v čl. 2 odst. 3 tohoto nařízení ve spojení s čl. 1 odst. 4 tohoto společného postoje splněny, má dotyčný jednotlivec právo, aby nebyl dotčeným opatřením podroben. Takové právo nezbytně znamená, že se jednotlivec, jenž je podroben omezujícím opatřením za podmínek nestanovených dotčenými ustanoveními, může domáhat náhrady škodlivých následků těchto opatření, jestliže se prokáže, že se jejich uplatnění vůči němu odvíjí od dostatečně závažného porušení Radou použitých hmotněprávních norem (viz, obdobně, rozsudek MyTravel v. Komise, bod 31 výše, bod 48).
53 Zadruhé, co se týče podmínky týkající se dostatečně závažného porušení těchto pravidel, je nejprve třeba určit rozsah posuzovací pravomoci, kterou měla Rada v projednávaném případě.
54 V tomto ohledu je třeba uvést, že Rada má sice širokou posuzovací pravomoc, pokud jde o skutečnosti, které mají být zohledněny za účelem přijetí hospodářských a finančních sankcí na základě článků 60 ES, 301 ES a 308 ES, v souladu se společným postojem přijatým v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky, zejména co se týče úvah o účelnosti, na kterých jsou taková rozhodnutí založena (viz rozsudek Sison II, bod 1 výše, bod 97 a citovaná judikatura), je však na druhé straně vázána zákonnými podmínkami použití opatření, jehož účelem je zmrazení finančních prostředků, na určitou osobu, skupinu nebo subjekt, tak jak jsou určeny čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001, ve spojení s čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931 (viz rozsudek Sison II, bod 1 výše, bod 92 a citovaná judikatura).
55 Podle čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 Rada jednomyslně vypracuje, přezkoumává a mění seznam osob, skupin a subjektů, na které se vztahuje uvedené nařízení, v souladu s čl. 1 odst. 4 až 6 společného postoje 2001/931. Dotčený seznam tedy musí být vypracován v souladu s ustanoveními čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931 na základě přesných informací nebo materiálů v příslušném spisu, ze kterých vyplývá, že příslušný orgán přijal na základě závažných a věrohodných důkazů nebo indicií rozhodnutí ve vztahu k dotyčným osobám, skupinám a subjektům, které se týká zahájení vyšetřování nebo trestního stíhání za teroristický čin, pokus o spáchání teroristického činu, účast na něm nebo napomáhání k jeho spáchání nebo odsouzení za takové činy. „Příslušným orgánem“ se rozumí soudní orgán nebo – pokud soudní orgány nemají pravomoc v dané oblasti – rovnocenný příslušný orgán v této oblasti. Kromě toho se musí jména osob a subjektů uvedených na seznamu pravidelně, nejméně však jednou za šest měsíců, prověřovat s cílem zjistit, zda trvají důvody pro jejich uvedení na seznamu v souladu s ustanoveními čl. 1 odst. 6 společného postoje 2001/931.
56 V bodě 93 rozsudku Sison II, bod 1 výše, Tribunál připomněl, že v předchozích rozsudcích z těchto ustanovení vyvodil, že ověření existence rozhodnutí vnitrostátního orgánu odpovídající definici v čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931 se jeví být základní podmínkou, která musí být předem splněna k přijetí původního rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků Radou, zatímco ověření důsledků tohoto rozhodnutí, k nimž došlo na vnitrostátní úrovni, je nevyhnutelným v souvislosti s přijetím následného rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků.
57 Z této ustálené judikatury Tribunálu vyplývá, že Rada nemá při posuzování, zda jsou skutkové a právní okolnosti, které mohou podmínit použití opatření směřujícího ke zmrazení finančních prostředků na určitou osobu, skupinu nebo subjekt, tak jak jsou vymezeny v čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001, ve spojení s čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931, v daném případě splněny, žádnou volnost. Je tomu tak především u ověření existence konkrétních informací nebo písemností ve spisu, které ukazují, že ve vztahu k dotyčnému bylo přijato rozhodnutí vnitrostátního orgánu odpovídající definici v čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931, a následně u ověření důsledků tohoto rozhodnutí, k nimž došlo na vnitrostátní úrovni (v tomto ohledu viz rozsudek Sison II, bod 1 výše, bod 96 a citovaná judikatura vztahující se k věcem týkajícím se zmrazení finančních prostředků Organizace Mudžáhidů íránského lidu.
58 Na rozdíl od tvrzení žalobce však nepostačuje tato jediná okolnost k tomu, aby porušení těchto ustanovení bylo v projednávaném případě považováno za dostatečně závažné na to, aby jím byla založena odpovědnost Společenství. Jak již bylo připomenuto (viz body 37 až 39 výše), soud má totiž rovněž povinnost vzít v úvahu zejména právní a skutkovou složitost upravované situace, jakož i obtížnost použití nebo výkladu ustanovení právních předpisů.
59 V projednávaném případě je třeba mimoto uvést, že omezující opatření stanovená nařízením č. 2580/2001 a společným postojem 2001/931 mají za cíl provedení rezoluce Rady bezpečnosti Organizace spojených národů 1373 (2001) ze dne 28. září 2001, ve které stanovila rozsáhlé strategie pro boj proti terorismu, a zejména pro boj proti financování terorismu, na úrovni Společenství (rozsudek Sison I, bod 1 výše, body 4 až 12).
60 Soudní dvůr již v rámci jiného režimu omezujících opatření hospodářské povahy zavedeného v rámci Společenství, kterým byly rovněž provedeny rezoluce přijaté Radou bezpečnosti na základě kapitoly VII Charty Spojených národů, rozhodl, že boj všemi prostředky v souladu s uvedenou chartou proti ohrožení mezinárodního míru a bezpečnosti, které představují teroristické činy, představuje zásadní cíl obecného zájmu mezinárodního společenství, který v zásadě odůvodňuje přijetí takových omezujících opatření, jaká jsou dotčena v projednávaném případě, vůči určitým osobám (rozsudek Soudního dvora ze dne 3. září 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise, C‑402/05 P a C‑415/05 P, Sb. rozh. s. I‑6351, dále jen „rozsudek Soudního dvora Kadi“, body 361 až 363). Zásadní důležitost tohoto cíle obecného zájmu a zvláštní obtíže, které jeho sledování „všemi prostředky“ přináší dotčeným orgánům Unie, na naléhavou žádost Rady bezpečnosti Organizace spojených národů, jsou rovněž faktory, které je třeba vzít v potaz v souladu s judikaturou uvedenou v bodě 34 výše.
61 V projednávaném případě tudíž musí Tribunál zkoumat právní a skutkovou složitost upravované situace ve zvláštním případě žalobce, jakož i obtížnost použití nebo výkladu relevantních ustanovení nařízení č. 2580/2001 a společného postoje 2001/931 při zohlednění zejména důležitosti sledovaných cílů obecného zájmu, a to za účelem zjištění, zda nesprávné právní posouzení, jehož se dopustila Rada, představuje nesprávnost, které by se za obdobných okolností běžně obezřetná a s řádnou péčí postupující správa nedopustila (viz bod 39 výše).
62 V tomto kontextu je třeba vzít v úvahu zvláštní obtížnost související s výkladem a použitím těchto ustanovení v projednávaném případě, i když je porušení čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 ve spojení s čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931 jasně prokázáno (rozsudek Sison II, bod 1 výše, bod 113). V tomto ohledu má Tribunál za to, že obtíže spojené s doslovným a systematickým výkladem podmínek přijetí opatření směřujícího ke zmrazení finančních prostředků stanovených v uvedených ustanoveních ve světle celého systému Společenství týkajícího se zmrazení finančních prostředků a s ohledem na sledované cíle obecného zájmu mohly při neexistenci jasného precedentu v této oblasti rozumně vysvětlit nesprávné právní posouzení, kterého se dopustila Rada při použití těchto ustanovení tím, že nesprávně vycházela z rozsudku Raad van State (Státní rada, Nizozemsko) ze dne 17. prosince 1992 (dále jen „rozsudek Raad van State z roku 1992“) a z rozhodnutí arrondissementsrechtbank te ‘s-Gravenhage (obvodní soud v Haagu, dále jen „rechtbank“), Sector Bestuursrecht, Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken (oddělení správního práva, senát jednotného použití práva, věci týkající se cizích státních příslušníků) ze dne 11. září 1997 (dále jen „rozhodnutí rechtbank“).
63 Je totiž nutno bez dalšího konstatovat, že samotné znění těchto ustanovení je zvláště nejasné. Podle znění čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931 se tak „příslušným orgánem“ rozumí „justiční orgán, nebo pokud justiční orgány nemají pravomoc v oblasti, které se týká tento odstavec, rovnocenný příslušný orgán v této oblasti“. Není poskytnuto žádné vymezení, co by mohl být „příslušný orgán rovnocenný“ soudnímu orgánu příslušnému „v oblasti, které se týká tento odstavec“ , tedy oblasti zahajování vyšetřování nebo trestního stíhání za teroristický čin. Kromě toho je obtížné si představit, že by soudní orgány některého členského státu Unie, který je právním státem a členem Unie založené na dodržování práva, neměly žádnou „pravomoc“ v této oblasti. Stejně tak nelze pojem rozhodnutí o „zahájení vyšetřování nebo trestního stíhání“ za teroristický čin, a dokonce ani pojem rozhodnutí o „odsouzení za takové činy“ chápat jednoznačně. Nebylo ani specifikováno, zda tato ustanovení musí být vykládána v souvislosti s vnitrostátním právem a s odkazem na něj, nebo zda mají v právu Unie samostatný obsah, jehož výklad může poskytnout pouze soud Unie. Ani v jednom z těchto případů není zjevné, že jednotlivá jazyková znění těchto ustanovení pokrývají tutéž základní vnitrostátní realitu. V některých jazykových zněních tak mohou být používány výrazy trestního práva v úzkém slova smyslu, zatímco v jiných jazykových zněních může jejich výklad zasahovat i mimo tento striktně trestněprávní rámec.
64 Kromě toho je třeba uvést, že v projednávaném případě není zpochybněna odpovědnost Rady jako zákonodárného orgánu, který přijal dotčená ustanovení, ale jako správního orgánu, odpovědného za jejich provádění.
65 Výše uvedené obtíže spjaté s výkladem dotčených ustanovení přitom nutně vyvolaly značné obtíže při jejich uplatňování, což dokládá rozsáhlá judikatura Tribunálu týkající se tohoto zvláštního předmětu sporu [viz, mimo rozsudky Sison I a Sison II, bod 1 výše, rozsudky Tribunálu ze dne 12. prosince 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran v. Rada, tzv. „OMPI“ (T‑228/02, Sb. rozh. s. II‑4665); ze dne 11. července 2007, Al-Aqsa v. Rada, tzv. „Al-Aqsa I“ (T‑327/03, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí); PMOI I, bod 48 výše; ze dne 4. prosince 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran v. Rada, tzv. „PMOI II“ (T‑284/08, Sb. rozh. s. II‑3487, v současnosti předmětem kasačního opravného prostředku ve věci C‑27/09 P); ze dne 2. září 2009, El Morabit v. Rada (T‑37/07 a T‑323/07, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí); ze dne 9. září 2010, Al-Aqsa v. Rada, tzv. „Al-Aqsa II“ (T‑348/07, Sb. rozh. s. II-04575), a ze dne 7. prosince 2010, Fahas v. Rada (T‑49/07, Sb. rozh. s. II-05555)]. Teprve přezkumem zhruba deseti věcí v průběhu několika let tak Tribunál postupně vypracoval účelný a soudržný rámec pro výklad dotčených ustanovení. Tento postup postupného vytváření judikatury je zvláště viditelný v bodě 91 a následujících rozsudku Sison II, bod 1 výše, který je syntézou předchozích rozsudků v této oblasti.
66 Je třeba především uvést to, že Tribunál v rozsudku Sison I, bod 1 výše, neposkytl žádné vodítko ohledně toho, zda rozsudek Raad van State a rozhodnutí rechtbank mohou být považovány za rozhodnutí přijatá příslušným vnitrostátním orgánem, ve smyslu čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 a čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931 (v tomto ohledu viz rozsudek Sison I, bod 1 výše, bod 242). Tento rozsudek tedy ve smyslu judikatury uvedené v bodě 40 výše nemohl Radě sloužit jako precedens při přijímání aktů napadených v projednávaném případě.
67 V projednávaném případě Tribunál naopak dlouze přezkoumával obsah, význam a kontext rozhodnutí vnitrostátních orgánů, na nichž byly založeny napadené akty, a sice rozsudku Raad van State a rozhodnutí rechtbank, v bodech 46 až 70 rozsudku Sison I, bod 1 výše, a v bodech 88, 90 a 100 až 106 rozsudku Sison II, bod 1 výše, na něž je zde odkazováno.
68 Co se týče kvalifikace těchto vnitrostátních rozhodnutí s ohledem na čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 a čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931, která byla provedena v bodě 107 a následujících rozsudku Sison II, bod 1 výše, je třeba uvést, že v bodě 111 uvedeného rozsudku Sison II Tribunál poprvé uvedl určitá obecná kritéria pro výklad a použití těchto ustanovení. Tribunál tak „m[ěl] za to“, že s ohledem jak na znění, kontext a cíle ustanovení dotčených v projednávaném případě, tak na prvořadou úlohu vnitrostátních orgánů v postupech směřujících ke zmrazení finančních prostředků stanovenou v čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 musí být rozhodnutí o „zahájení vyšetřování nebo trestního stíhání“ k tomu, aby mohlo být platně Radou uplatňováno, přijato v rámci vnitrostátního řízení týkajícího se přímo a v první řadě uložení preventivního nebo represivního opatření dotyčné osobě na základě boje proti terorismu a z důvodu její účasti na něm. Tribunál upřesnil, že tento požadavek nesplňuje rozhodnutí vnitrostátního soudního orgánu, který o možné účasti dotyčné osoby na takové činnosti rozhoduje pouze akcesoricky a incidenčně v průběhu řízení například v rámci zpochybnění jejích občanských práv a povinností.
69 V projednávaném případě v bodě 113 rozsudku Sison II, bod 1 výše, Tribunál z restriktivního výkladového kritéria, které předtím formuloval, vyvodil, že předmětem dotčených řízení žalobce před Raad van State a rechtbank nebyla v žádném případě represe za jeho případnou účast na teroristických činech, ale že se tato řízení týkala pouze přezkumu legality rozhodnutí nizozemského státního tajemníka pro spravedlnost, které mu odmítá přiznat postavení uprchlíka a poskytnout mu povolení k pobytu v Nizozemsku.
70 Tribunál nicméně v bodě 114 rozsudku Sison II, bod 1 výše, rovněž uznal, že Raad van State a rechtbank se v rámci těchto řízení seznámily se spisem vnitřní bezpečnostní služby Nizozemska (dále jen „BVD“), týkajícím se údajné účasti žalobce na některých teroristických činech na Filipínách, přestože nerozhodly o zahájení vyšetřování těchto skutečností, tím méně o zahájení trestního stíhání žalobce.
71 Kromě toho je třeba zdůraznit, že na rozdíl od tvrzení žalobce odmítnutí nizozemského státního tajemníka pro spravedlnost přiznat mu postavení uprchlíka a udělit mu povolení k pobytu v Nizozemsku, zdůvodněné především skutečností, že z Nizozemska vedl nebo se pokoušel vést New People’s Army (NPA), ozbrojené křídlo Komunistické strany Filipín (CPP), které je odpovědné za velké množství teroristických činů na Filipínách, bylo v podstatě schváleno rechtbank po vyhlášení rozsudku Raad van State a poté, co se tento soud seznámil se spisem BVD (viz rozsudek Sison I, bod 1 výše, body 63, 66 a 68 až 70). Rada se tedy tím, že odkazovala na tyto skutkové okolnosti, nedopustila žádného nesprávného posouzení ani překročení mezí svého volného prostoru pro uvážení.
72 Konečně je třeba připomenout, že v rozsudku Sison II, bod 1 výše (body 88, 89 a 122), Tribunál zamítl žalobní důvod žalobce vycházející ze zjevně nesprávného posouzení skutečností. Konstatoval zejména to, že skutková tvrzení obsažená v odůvodněních přiložených k napadeným aktům byla řádně podpořena písemnostmi ve spisu, který mu byl předložen, a konkrétně skutkovými zjištěními, která v rámci své pravomoci učinily Raad van State a rechtbank. Tato skutková tvrzení se přitom týkají zapojení žalobce do teroristických činů spáchaných na Filipínách vyplývajícího z jeho vůdčí role v CPP a NPA, jakož i z kontaktů, které měl s vůdci jiných teroristických skupin (v tomto ohledu viz body 46 až 70 rozsudku Sison I, bod 1 výše, převzaté rovněž v bodě 106 rozsudku Sison II, bod 1 výše).
73 Za těchto podmínek je třeba mít za to, že s ohledem zaprvé na složitost právních a skutkových posouzení vyžadovaných k řešení projednávaného případu, zadruhé na obtíže související s výkladem a použitím čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 ve spojení s čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931 za okolností projednávaného případu a při neexistenci jasného precedentu před vyhlášením rozsudku Sison II, bod 1 výše, a zatřetí s ohledem na zásadní důležitost cílů obecného zájmu spojených s bojem proti mezinárodnímu terorismu sledovaných uvedeným nařízením lze porušení uvedených ustanovení Radou, třebaže jasně prokázaná, vysvětlit zvláštními překážkami a odpovědností, s nimiž se musel tento orgán vypořádat, a představuje nesprávnost, které by se za obdobných okolností mohla dopustit běžně obezřetná správa postupující s řádnou péčí.
74 Tribunál má v důsledku toho za to, že porušení čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 a čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931 v projednávaném případě, třebaže jasně prokázané, nelze považovat za dostatečně závažné porušení práva Společenství, které může založit mimosmluvní odpovědnost Společenství vůči žalobci.
K založení mimosmluvní odpovědnosti Společenství na základě tvrzeného porušení základních práv žalobce
75 V projednávaném případě je nesporné, že základní práva, jejichž porušení je žalobcem tvrzeno, představují právní normy, jejichž předmětem je přiznání práv jednotlivcům. Jejich porušení – kdyby bylo prokázáno – by proto mohlo založit mimosmluvní odpovědnost Společenství, bylo-li by dostatečně závažné.
76 V tomto ohledu se žalobce nedovolává protiprávnosti obecného režimu zmrazení finančních prostředků zavedeného nařízením č. 2580/2001 jako takové z hlediska základních práv, ale pouze nesprávného použití tohoto nařízení za zvláštních okolností projednávané věci, které vyvolalo uvedené porušení.
77 Mimoto slučitelnost takového režimu nebo obdobných režimů vyplývajících z provádění jiných rezolucí Rady bezpečnosti Organizace spojených národů se základními právy dotyčných osob je jasně zakotvena judikaturou Soudního dvora a Tribunálu (co se týče práva vlastnit majetek, viz rozsudek Soudního dvora Kadi, bod 60 výše, body 361 až 366, a rozsudek Tribunálu ze dne 9. července 2009, Melli Bank v. Rada, T‑246/08 a T‑332/08, Sb. rozh. s. II‑2629, body 111 a 112; co se týče práva na respektování soukromého a rodinného života, rozsudek Tribunálu ze dne 12. července 2006, Ayadi v. Rada, T‑253/02, Sb. rozh. s. II‑2139, bod 126, nezrušený Soudním dvorem v řízení o kasačním opravném prostředku; co se týče dodržení presumpce neviny, rozsudky El Morabit v. Rada, bod 65 výše, bod 40, a Fahas v. Rada, bod 65 výše, body 64 až 68).
78 Porušením základních práv žalobce by tedy nebylo uložení omezujících opatření stanovených nařízením č. 2580/2001 jako takové, ale byla by jím samotná okolnost, že mu tato opatření byla napadenými akty uložena za podmínek jiných, než jaké byly stanoveny právě za účelem omezení možností zásahů veřejných orgánů do výkonu těchto práv (viz body 50 a 51 výše) článkem 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 ve spojení s čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931.
79 Přitom byl již výše učiněn závěr, že tato neslučitelnost napadených aktů s podmínkami stanovenými čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001, která sice představuje protiprávnost, avšak nemůže být považována za dostatečně závažné porušení práva Společenství, které může založit mimosmluvní odpovědnost Společenství vůči žalobci.
80 Jelikož tvrzené porušení základních práv žalobce nelze oddělit od této protiprávnosti a je odvislé pouze od ní, je tedy třeba dojít k závěru, že není ani dostatečně závažné na to, aby mohlo za zvláštních okolností projednávaného případu založit mimosmluvní odpovědnost Společenství (obdobně viz rozsudek Artegodan v. Komise, bod 32 výše, body 131, 132 a 136).
81 V tomto ohledu je třeba doplnit, že Listina základních práv Evropské unie ani EÚLP zaručující právo na účinnou soudní ochranu nebrání tomu, aby založení mimosmluvní odpovědnosti Společenství za takových okolností, jaké jsou dány v projednávaném případě, podléhalo uznání dostatečně závažného porušení základních práv uplatňovaných žalobcem. Co se týče konkrétně práv zaručených protokolem č.1 k EÚLP, Evropský soud pro lidská práva zohlednil „různá omezení vyplývající ze skutečností, které je třeba prokázat v rámci žaloby“ na mimosmluvní odpovědnost Společenství zahrnující podle ustálené judikatury podmínku týkající se existence takového porušení, a došel k závěru, že právo Společenství nabízí ochranu základních práv rovnocennou ochraně zajištěné mechanismem EÚLP (viz ESLP, rozsudek Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi v. Irsko ze dne 30. června 2005, Sbírka rozsudků a rozhodnutí, 2005-VI, § 88, 163 a 165).
82 Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že podmínka pro vznik mimosmluvní odpovědnosti Společenství související s protiprávní povahou jednání vytýkaného Radě není v projednávaném případě splněna.
83 Žaloba tudíž musí být zamítnuta, aniž je třeba zkoumat ostatní podmínky vzniku mimosmluvní odpovědnosti Společenství.
K nákladům řízení
84 Podle čl. 87 odst. 1 jednacího řádu Tribunál rozhoduje o nákladech řízení v rozsudku nebo usnesení, jímž končí řízení. V souladu s tímto ustanovením bylo o nákladech řízení rozhodnuto rozsudkem Sison II, bod 1 výše.
85 Článek 87 odst. 3 jednacího řádu stanoví, že Tribunál může rozdělit náklady řízení mezi účastníky, nebo rozhodnout, že každý z účastníků řízení ponese své náklady, pokud každý účastník měl ve věci částečně úspěch i neúspěch, nebo pokud jsou k tomu dány výjimečné důvody. Článek 87 odst. 4 první pododstavec uvedeného jednacího řádu kromě toho stanoví, že členské státy a orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení.
86 V projednávaném případě měla Rada neúspěch, pokud jde o návrh na zrušení, ale žalobce byl neúspěšný ve věci návrhu na náhradu škody. Jelikož návrhy na zrušení a na náhradu škody byly po celou dobu řízení posuzovány odděleně, je v souladu se shora uvedenými ustanoveními spravedlivé rozhodnout, že Rada ponese veškeré náklady hlavních účastníků řízení vynaložené v řízení o žalobě na neplatnost, zatímco žalobce ponese veškeré náklady hlavních účastníků řízení vynaložené v řízení o žalobě na náhradu škody. Kromě toho je třeba rozhodnout, že Nizozemské království, Spojené království a Komise ponesou vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (druhý rozšířený senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba na náhradu škody se zamítá.
2) Rada Evropské unie ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Josem Mariou Sisonem v řízení o žalobě na neplatnost.
3) Jose Maria Sison ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Radou v řízení o žalobě na náhradu škody.
4) Nizozemské království, Spojené království Velké Británie a Severního Irska a Evropská komise ponesou vlastní náklady řízení.
Forwood
Dehousse
Prek
Schwarcz
Popescu
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 23. listopadu 2011.
Podpisy.
* Jednací jazyk: angličtina.
Full & Egal Universal Law Academy