EUR-Lex -  62008CC0197 - PT

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

JULIANE KOKOTT

apresentadas em 22 de Outubro de 2009 1(1)

Processo C‑197/08

Comissão das Comunidades Europeias

contra

República Francesa

e

Processo C‑198/08

Comissão das Comunidades Europeias

contra

República da Áustria

e

Processo C‑221/08

Comissão das Comunidades Europeias

contra

Irlanda

«Preços mínimos – Tabacos manufacturados – Directiva 95/59/CE – Protecção da saúde»

I –    Introdução

1.        As presentes acções por incumprimento têm de novo por objecto regulamentações dos Estados‑Membros em que são fixados preços mínimos para tabacos manufacturados e em relação às quais a Comissão, invocando a jurisprudência proferida pelo Tribunal de Justiça até à data, considera que existe uma violação do artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 95/59/CE do Conselho, de 27 de Novembro de 1995, relativa aos impostos que incidem sobre o consumo de tabacos manufacturados, com excepção dos impostos sobre o volume de negócios (2).

2.        Os Estados‑Membros demandados alegam no essencial que, ao contrário da jurisprudência proferida pelo Tribunal de Justiça até à data, a fixação de preços mínimos não viola a Directiva 95/59, sendo em qualquer caso justificada por motivos de protecção da saúde. Neste contexto, invocam igualmente a Convenção‑Quadro da Organização Mundial da Saúde para a Luta Antitabaco (3).

II – Enquadramento jurídico

A –    Direito comunitário

3.        O artigo 9.°, n.° 1, segundo e terceiros parágrafos, da Directiva 95/59 dispõe o seguinte:

«Os fabricantes ou, se for caso disso, os seus representantes ou mandatários na Comunidade, bem como os importadores de países terceiros, determinam livremente os preços máximos de venda ao público de cada um dos seus produtos em cada Estado‑Membro em que se destinam a ser consumidos.

O disposto no segundo parágrafo não obsta, todavia, à aplicação das legislações nacionais sobre o controlo do nível de preços ou sobre a observância dos preços fixados, desde que estas sejam compatíveis com a regulamentação comunitária.»

B –    Direito internacional

4.        O artigo 6.° da Convenção da OMS tem a epígrafe «Medidas financeiras e fiscais para a redução da procura de tabaco» e prevê o seguinte (4):

«1. As Partes reconhecem que as medidas financeiras e fiscais são um meio eficaz e importante para a redução do consumo de tabaco entre os vários sectores da população, em particular entre os jovens.

2. Sem prejuízo do direito soberano de definir e estabelecer a sua própria política fiscal, cada Parte deverá ter em consideração os seus objectivos nacionais de saúde no que diz respeito à luta antitabaco e adoptar ou manter, consoante o caso, as seguintes medidas:

a) Aplicação de políticas fiscais e, se necessário, de políticas de preços para produtos do tabaco, de forma a contribuir para a concretização do objectivo de saúde que visa a redução do consumo do tabaco, e […]»

C –    Direito nacional

1.      França

5.        Em França, o Code général des impôts (Código Fiscal), alterado pela lei de 9 de Agosto de 2004, fixa, em relação à venda de cigarros, um montante abaixo do qual estes não podem ser vendidos. Este preço mínimo dos cigarros é fixado por decreto, sendo estabelecido de acordo com o preço médio no mercado. Para além disso, introduziu‑se no Code de la santé publique (Código da Saúde Pública) a proibição de venda dos produtos do tabaco a um preço de promoção contrário aos objectivos da saúde pública.

2.      Áustria

6.        Através de uma lei federal de 2006, foi introduzido no artigo 2.° da lei austríaca relativa ao tabaco um número que confere à Ministra da Saúde poderes para, no interesse da prevenção do consumo de tabaco, fixar por regulamento um preço mínimo de venda ao público dos produtos do tabaco, de forma a assegurar um nível de preços mínimo. A comercialização de produtos do tabaco abaixo do referido preço mínimo de venda ao público é proibida. De acordo com o referido regulamento relativo ao preço mínimo, o preço mínimo de venda ao público dos cigarros equivale, por unidade, a um mínimo de 92,75% do preço médio ponderado de todos os cigarros vendidos no ano civil anterior (5).

3.      Irlanda

7.        De acordo com o disposto no artigo 2.°, n.° 2, alínea i), da lei de 1978 sobre os produtos do tabaco, os regulamentos podem prever a proibição de venda desses produtos a preço mais reduzido que o de produtos equivalentes num determinado período, se a venda ao referido preço reduzido representar, no entender do Ministro, uma forma de promoção das vendas.

8.        O artigo 16.° (1) do regulamento irlandês relativo a produtos do tabaco de 1991 prevê que nenhum retalhista pode vender um produto de tabaco de uma determinada marca a um preço mais reduzido do que aquele que costuma obter para a referida marca. O artigo 17.° do referido regulamento dispõe que nenhum retalhista pode vender um produto de tabaco a um preço em relação ao qual o Ministro competente tenha concluído que a venda do referido produto pelo preço referido representa uma promoção de vendas. Um denominado Memorandum of Clarification esclarece que se considera que existe uma medida de promoção de vendas quando o preço de vendas dos cigarros for em mais de 3% inferior ao preço médio ponderado da referida categoria de produtos.

III – Processo pré‑contencioso e pedidos das partes

9.        A Comissão entende que as regulamentações nacionais acima expostas violam o artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 95/59, na medida em que fixam preços mínimos para a venda de cigarros e outros produtos de tabaco, tendo, por conseguinte, dado início aos presentes processos por incumprimento. Após ter enviado em 28 de Junho de 2006 (França), em 27 de Junho de 2007 (Áustria) e em 15 de Dezembro de 2006 (Irlanda) uma notificação para apresentação de observações (notificação para cumprir), a Comissão dirigiu a cada um dos Estados‑Membros um parecer fundamentado. No caso da Irlanda, dirigiu‑lhe em 7 de Julho de 2004 um novo parecer fundamentado, em que censurava a violação do artigo 10.° CE.

10.      Uma vez que os Estados‑Membros não deram seguimento às recomendações destes pareceres fundamentados, a Comissão intentou as presentes acções por incumprimento.

11.      No processo C‑197/08, a Comissão pede que

–        se declare que tendo adoptado e mantido em vigor um sistema de preços mínimos para os cigarros comercializados em França, bem como uma proibição de venda dos produtos do tabaco a um preço de promoção contrário aos objectivos da saúde pública, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 95/59/CE,

–        a República Francesa seja condenada nas despesas.

12.      A República Francesa pede que

–        a acção seja julgada improcedente,

–        a Comissão seja condenada nas despesas.

13.      No processo C‑198/08, a Comissão pede que

–        se declare que a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 95/59, ao adoptar e manter disposições legais nos termos das quais os preços mínimos de venda de cigarros e de tabaco de corte fino destinado a cigarros de enrolar são fixados pelo Estado,

–        a República da Áustria seja condenada nas despesas.

14.      A República da Áustria pede que

–        a acção da Comissão seja julgada improcedente,

–        a Comissão seja condenada nas despesas.

15.      No processo C‑221/08, a Comissão pede que

–        se declare

–        que, ao impor preços mínimos e máximos de venda a retalho dos cigarros, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 95/59,

–        que, ao não fornecer a necessária informação, relativa à legislação irlandesa aplicável, para permitir à Comissão o cumprimento do seu dever de verificar o respeito da Directiva 95/59, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 10.° CE;

–        a Irlanda seja condenada nas despesas.

16.      A Irlanda pede que

–        a acção seja julgada improcedente,

–        a Comissão seja condenada nas despesas.

17.      Os três Estados‑Membros e a Comissão participaram na audiência, comum aos três processos.

18.      Nas presentes conclusões, irei analisar os três processos em conjunto, uma vez que suscitam, no essencial, as mesmas questões.

IV – Apreciação jurídica

19.      As regulamentações controvertidas fixam preços mínimos para a venda de cigarros e outros produtos do tabaco na acepção da directiva. Contrariamente às alegações da Irlanda, não é relevante para a consideração da existência de um preço mínimo saber se este foi fixado directamente por um organismo estatal ou se o seu valor se orienta, como no presente caso, pelos preços médios no mercado, antes sendo decisivo que em todos os Estados‑Membros os fabricantes não possam vender os seus produtos do tabaco abaixo de um determinado preço, não sendo este fixado pelos próprios (6). A questão central das presentes acções por incumprimento diz respeito a saber se o artigo 9.°, n.° 1, segundo parágrafo, da directiva se opõe a este tipo de preços mínimos fixados por uma autoridade estatal ou se estes estão cobertos por uma das reservas constantes do artigo 9.°, n.° 1, terceiro parágrafo.

A –    Interpretação do artigo 9.° n.° 1, da Directiva 95/59/CE

20.      O artigo 9.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Directiva 95/59/CE prevê que os fabricantes e os importadores determinem livremente os preços máximos de venda ao público de cada um dos seus produtos.

21.      Antes de entrar na interpretação do artigo 9.°, n.° 1, segundo parágrafo, da directiva, importa expor sucintamente o contexto normativo em que se insere a referida disposição.

22.      A Directiva 95/59/CE regula a aplicação dos impostos que incidem sobre o consumo de tabacos manufacturados, sendo a estrutura dos referidos impostos definida no artigo 8.°, n.os 1 e 2, bem como no artigo 16.°, da directiva. Nos termos destas disposições, os cigarros estão sujeitos a um imposto proporcional, «calculado sobre o preço máximo de venda a retalho» e a um imposto específico «calculado por unidade de produto». De acordo com o mecanismo regulamentar da directiva, o preço máximo de venda ao público constitui, por conseguinte, a base para o cálculo e a cobrança do imposto proporcional sobre o consumo.

23.      O facto de o artigo 9.° se basear num preço máximo de venda ao público pode ser explicado pelo modo como são cobrados os impostos nos termos da directiva. O preço máximo aí referido constitui a base de tributação utilizada para o cálculo do imposto proporcional sobre o consumo. Sendo o imposto fixado com base no preço de venda ao público, a definição de um preço máximo garante que os fabricantes não indicam um preço de venda menor no momento da cobrança do imposto, de forma a obterem uma carga fiscal mais reduzida, para depois venderem os produtos a um preço mais elevado. A definição de um preço máximo representa, por conseguinte, uma garantia de carácter fiscal, destinada a evitar um comportamento deste tipo (7).

24.      Tendo em consideração o teor do artigo 9.°, n.° 1, segundo parágrafo, da directiva, é possível concluir, antes de mais, que este não contém explicitamente uma proibição de preços mínimos. O artigo 9.°, n.° 1, segundo parágrafo, apenas estipula que os fabricantes determinam «livremente» os preços máximos de venda ao público.

1.      Jurisprudência do Tribunal de Justiça

a)      Quanto ao artigo 9.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Directiva 95/59

25.      O Tribunal de Justiça já concluiu por diversas vezes que da livre determinação dos preços máximos de venda ao público, estipulada no artigo 9.°, n.° 1, segundo parágrafo, da directiva, resulta a proibição de preços mínimos fixados pelas autoridades. Neste sentido, o Tribunal de Justiça declarou que a fixação de um preço mínimo de venda ao público pelas autoridades públicas tem inevitavelmente por efeito limitar a liberdade de os produtores e importadores determinarem o seu preço máximo de venda ao público, uma vez que, em qualquer hipótese, o mesmo não pode ser inferior ao preço mínimo obrigatório (8).

26.      O Tribunal de Justiça considera que este seu entendimento do artigo 9.° é confirmado pela apreciação do sentido e da finalidade da directiva. Resulta dos terceiro e sétimo considerandos da Directiva 95/59 que esta se inscreve no quadro de uma política de harmonização das estruturas dos impostos sobre o consumo relativos aos tabacos manufacturados que tem como objectivo evitar que a concorrência entre diferentes categorias de tabacos manufacturados pertencentes a um mesmo grupo seja falseada e, assim, concretizar a abertura dos mercados nacionais dos Estados‑Membros (9).

27.      Neste sentido, as regulamentações nacionais que determinam preços vinculativos para tabacos manufacturados violam a directiva, na medida em que afectam a liberdade de preços dos fabricantes e, assim, colocam em risco a livre concorrência.

28.      Na sua interpretação, o Tribunal de Justiça invoca em particular também o sétimo considerando, que realça que os imperativos de concorrência implicam um regime de preços formados livremente para todos os grupos de tabacos manufacturados. A regra da livre determinação dos preços no sector do comércio do tabaco constitui a expressão do princípio da livre circulação de mercadorias realizada em condições normais de concorrência, também referido noutra parte dos considerandos (10).

b)      Quanto às reservas enunciadas no artigo 9.°, n.° 1, terceiro considerando da Directiva 95/59

29.      O artigo 9.°, n.° 1, terceiro parágrafo, estabelece que o disposto no segundo parágrafo não obsta à aplicação das legislações nacionais sobre o controlo do nível de preços ou sobre a observância dos preços fixados.

30.      Na sua jurisprudência, o Tribunal de Justiça interpretou restritivamente as referidas reservas e não as entendeu no sentido de permitirem a definição de preços mínimos pelas autoridades.

31.      O Tribunal de Justiça sublinha que as reservas referidas no terceiro parágrafo devem ser compatibilizadas com a regra geral da livre determinação do preço formulada no segundo parágrafo (11). Considerada deste ponto de vista, a expressão «controlo do nível de preços» não pode ser interpretada no sentido de que reserva aos Estados‑Membros um poder discricionário para fixar o preço dos tabacos manufacturados, na medida em que o exercício de um poder de tal modo amplo acabaria por retirar qualquer efeito útil ao princípio da livre determinação do preço (12).

32.      Neste sentido, o Tribunal de Justiça considera que a expressão «legislações nacionais sobre o controlo do nível de preços» apenas compreende medidas de carácter geral destinadas a travar a alta dos preços (13). Também a fórmula «legislações nacionais sobre a observância dos preços fixados» não deve ser entendida no sentido de permitir aos Estados‑Membros a fixação de preços mínimos. Pelo contrário, esta expressão deve ser entendida como designando a observância do preço que, uma vez determinado pelo fabricante ou importador e aprovado pela autoridade pública, se impõe como preço máximo de venda a retalho e deve ser observado como tal em todos os escalões da cadeia de distribuição até à venda ao consumidor (14). «Preços fixados» na acepção da referida disposição refere‑se, por conseguinte, ao preço determinado pelo fabricante e não um preço fixado pelas autoridades. Este mecanismo tem como função evitar que, através da ultrapassagem do preço previamente imposto, possa haver ofensa à integridade das receitas fiscais (15).

2.      Conclusão provisória

33.      Nos termos da jurisprudência do Tribunal de Justiça, o artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 95/59 opõe‑se, por conseguinte, à fixação por autoridades estatais de preços mínimos para tabacos manufacturados.

3.      Razões para uma alteração da jurisprudência vigente?

34.      Nas presentes acções por incumprimento, os Estados‑Membros demandados exortam o Tribunal de Justiça a reconsiderar a sua interpretação do artigo 9.°, n.° 1. Tendo em consideração o contexto normativo e a finalidade da directiva, bem como os novos desenvolvimentos a nível internacional, as regulamentações relativas a preços mínimos não deveriam ser consideradas uma violação da directiva.

a)      Argumentação relativa à finalidade da Directiva 95/59

35.      O Governo austríaco, em particular, argumenta que o artigo 9.°, n.° 1, segundo parágrafo, da directiva não pode, tendo em conta a sua base jurídica, ser entendido como uma proibição do preço mínimo.

36.      A Áustria remete para o facto de a Directiva 95/59 ter tido por base o artigo 99.° do Tratado CE (actual artigo 93.° CE) e, por conseguinte, as disposições do Tratado relativas à harmonização dos impostos indirectos. Neste sentido, o âmbito de aplicação da directiva reveste uma natureza meramente fiscal. Os Estados‑Membros demandados alegam ainda que não resulta da directiva que, na sua redacção, tenham sido tidas em conta considerações relativas à protecção da saúde. Por conseguinte, a directiva não pode ser entendida no sentido de proibir, por princípio, aos Estados‑Membros a adopção de medidas destinadas a concretizar o objectivo da protecção da saúde expressas sob a forma de preços mínimos.

37.      Este argumento do Governo austríaco não deve ser afastado de antemão. A Directiva 95/59 tem efectivamente por base a disposição do Tratado relativa à harmonização dos impostos indirectos e, por conseguinte, constitui antes de mais um regime técnico‑jurídico relativo à tributação de tabacos manufacturados na Comunidade. A directiva harmoniza a forma de tributação do consumo de tabacos manufacturados e determina, a título de exemplo, o preço máximo de venda ao público como base de cálculo do imposto proporcional sobre o consumo. À primeira vista, não é possível reconhecer que a proibição de preços mínimos para tabacos manufacturados seja parte integrante da harmonização fiscal.

38.      Deve‑se também concordar com os Estados‑Membros demandados em relação ao facto de não resultar de qualquer parte dos considerandos da directiva que as considerações de protecção da saúde e o significado da luta anti‑tabaco tenham sido incluídos na directiva. Esta conclusão não surpreende, na medida em que a Directiva 95/59 constitui, no essencial, uma codificação de directivas mais antigas, algumas das quais já datam de 1972. Nessa altura, a consciencialização para os perigos do tabaco ainda se encontrava num estádio inicial. Tendo em conta esta situação, seria possível advogar uma interpretação do artigo 9.°, n.° 1, que não se opusesse a uma medida dos Estados‑Membros na luta contra o consumo de tabaco sem deixar de reconhecer, em simultâneo, que a própria directiva teve amplamente em consideração as considerações relativas à luta anti‑tabaco. Saber se este tipo de medidas dos Estados‑Membros é compatível com o restante direito comunitário, em particular com o artigo 28.° CE, diz respeito a uma outra questão.

39.      Esta interpretação do artigo 9.°, n.° 1, que diverge da jurisprudência, pode, no entanto, ser contrariada pelo teor da directiva, que refere explicitamente a livre determinação do preço máximo de venda ao público. Tal como o Tribunal de Justiça correctamente concluiu, se existirem preços mínimos fixados por autoridades públicas não é possível referir de forma absoluta que os fabricantes determinam livremente o preço, pois este não poderá ser fixado abaixo do preço mínimo estatal.

40.      O segundo parágrafo, nos termos do qual o fabricante determina livremente os preços máximos de venda ao público, constitui, para além disso, uma parte fundamental do sistema normativo específico da directiva relativo aos impostos sobre o consumo. Para construir um mecanismo normativo deste tipo que seja compatível com a livre concorrência e a livre circulação de mercadorias, é essencial que os fabricantes possam fixar livremente o preço máximo de venda ao público, na medida em que, a haver um preço mínimo fixado por um Estado‑Membro, se corre o risco de prejudicar fabricantes de outros Estados‑Membros que pretendam obter vantagens concorrenciais através de preços máximos de venda ao público mais reduzidos. Através da fixação de um preço mínimo neutralizar‑se‑ia a vantagem competitiva resultante do preço de custo mais reduzido do produto importado.

41.      Apenas a liberdade dos fabricantes de determinar livremente o preço máximo de venda ao público garante, por conseguinte, que o regime de tributação previsto pela directiva não provoque, como efeito secundário, uma distorção da concorrência e um entrave à circulação de mercadorias, o que contrariaria o objectivo de harmonização do artigo 93.° CE.

42.      O segundo considerando da directiva esclarece que uma União Económica em que exista uma concorrência sã e que apresente características análogas às de um mercado interno no sector dos tabacos manufacturados pressupõe que a aplicação, nos Estados‑Membros, dos impostos que incidem sobre o consumo dos produtos não falseie as condições de concorrência e não crie obstáculos à livre circulação na Comunidade. Neste sentido, também a base de cálculo do imposto proporcional sobre o consumo seleccionada (o preço máximo de venda ao público) não pode conduzir ao falseamento da livre concorrência, o que é concretizado pela directiva ao permitir que o preço máximo de venda ao público seja determinado livremente pelos fabricantes. Neste sentido, também o sétimo considerando realça que os imperativos de concorrência implicam um regime de preços formados livremente.

43.      Tendo em conta as considerações que precedem, a interpretação do artigo 9.°, n.° 1, da directiva adoptada pelo Tribunal de Justiça afigura‑se perfeitamente defensável. No meu entender, não existe por conseguinte qualquer motivo para defender um afastamento da jurisprudência vigente. Deve também ser tido em consideração que os dois acórdãos pertinentes do Tribunal de Justiça são relativamente recentes. É ainda possível invocar os princípios da unidade da jurisprudência e da segurança jurídica para contrariar a tese que defende o afastamento da jurisprudência vigente (16).

b)      Alteração da jurisprudência em virtude da convenção‑quadro da OMS e de uma recomendação do Conselho?

44.      De forma a fundamentar um afastamento da jurisprudência vigente, os Estados‑Membros invocam a Convenção‑Quadro da OMS para a Luta Antitabaco, que foi aprovada em nome da Comissão por Decisão do Conselho de 2 de Junho de 2004 (17).

45.      Para além disso, os Estados‑Membros remetem para a Recomendação do Conselho, de 2 de Dezembro de 2002, relativa à prevenção do tabagismo e a iniciativas destinadas a reforçar a luta antitabaco (18).

46.      De acordo com o disposto no artigo 6.°, n.° 1, da convenção‑quadro da OMS, as suas partes contratantes reconhecem que as medidas financeiras e fiscais representam um meio eficaz e importante para a redução do consumo de tabaco, em particular entre os jovens. O artigo 6.°, n.° 2 prevê que as partes adoptem, ou se for o caso mantenham, medidas que, entre outros aspectos, podem abranger a aplicação de uma política fiscal e, se necessário, de uma política de preços para produtos do tabaco.

47.      As disposições do direito comunitário derivado devem ser, na medida do possível, interpretadas em conformidade com os acordos internacionais celebrados pela Comunidade, na medida em que estes acordos, nos termos do artigo 300.°, n.° 7, CE, são vinculativos para as instituições, não podendo ser violados pelo direito derivado, pois têm primado sobre este (19).

48.      A convenção‑quadro da OMS sublinha a importância atribuída actualmente à luta antitabaco para a protecção da saúde, evidenciando os diferentes meios à disposição dos Estados para combater o consumo de tabaco. Resulta do artigo 6.° que, a par da política fiscal, a política de preços é considerada uma opção válida. Os preços mínimos para produtos do tabaco podem ser abrangidos pelo conceito de política de preços.

49.      No meu entender, um afastamento da jurisprudência vigente não pode, no entanto, basear‑se na convenção‑quadro, na medida em que as disposições desta convenção relativamente às medidas em matéria de preços estão formuladas em termos demasiado amplos para imporem uma outra interpretação do artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 95/59.

50.      Importa salientar que a convenção‑quadro da OMS não contém uma obrigação concreta de encarecer os tabacos manufacturados especialmente por meio de medidas relacionadas com o preço. O artigo 6.°, n.° 2, da convenção apenas prevê que as partes, «desde que seja adequado», devem adoptar medidas que «podem abranger» a aplicação de uma política fiscal e, «se necessário, de uma política de preços» para produtos do tabaco.

51.      Neste sentido, a convenção‑quadro não impõe às partes quaisquer obrigações concretas no que diz respeito à política de preços, apenas descrevendo possíveis opções sem carácter vinculativo.

52.      Também da Recomendação 2003/54 do Conselho, para a qual os Estados remetem, não resulta uma conclusão diversa. No seu ponto 7, recomenda aos Estados‑Membros que adoptem e implementem medidas adequadas em matéria de preços dos produtos do tabaco, por forma a desencorajar o consumo do tabaco. Também esta recomendação não é adequada a fundamentar a necessidade de um afastamento da jurisprudência anterior do Tribunal de Justiça em relação à questão da admissibilidade de preços mínimos para tabacos manufacturados, na medida em que, por um lado, a recomendação do Conselho não produz quaisquer efeitos juridicamente vinculativos e, por outro, o seu teor vago não pode, mesmo no âmbito da interpretação, justificar um outro entendimento da directiva.

4.      Conclusão provisória

53.      Não se altera, por conseguinte, a conclusão de que as legislações dos Estados‑Membros violam o artigo 9.°, n.° 1, segundo parágrafo, da directiva.

B –    Justificação por razões de protecção da saúde?

54.      De forma a defenderem as suas medidas nacionais para a introdução de um preço mínimo, os Estados‑Membros invocam, além disso, razões de protecção de saúde nos termos do artigo 30.° CE. Remetem para a concorrência em matéria de preços, que provocou uma maior oferta de cigarros baratos, o que não é desejável do ponto de vista da política da saúde. Por conseguinte, pretendem encarecer os cigarros baratos através da introdução de preços mínimos.

1.      Classificação dogmática

55.      O facto de os Estados‑Membros poderem invocar o artigo 30.° CE levanta, no entanto, dúvidas, na medida em que este artigo refere as razões de interesse público que justificam o não cumprimento do artigo 28.° CE (livre circulação de mercadorias). No presente caso está, no entanto, em causa a justificação de uma violação do artigo 9.° da Directiva 95/59. Quando uma matéria está definitivamente harmonizada pelo direito comunitário derivado, um Estado‑Membro não pode invocar a protecção da saúde para justificar a violação do direito derivado (20). Além disso, as violações contra medidas diferentes das referidas no artigo 28.° CE não podem ser justificadas através da remissão para o artigo 30.° CE (21). Nas presentes acções por incumprimento, a Comissão não censurou uma violação do artigo 28.° CE, pelo que a questão não constitui, por conseguinte, objecto do processo.

56.      Apesar disso, no seu acórdão Comissão/França (22), que também tinha por objecto uma acção por incumprimento em matéria de preços mínimos para tabacos manufacturados, o Tribunal de Justiça, após ter concluído que as medidas dos Estados‑Membros violavam a Directiva 95/59, ainda as avaliou em relação a uma possível justificação de acordo com o disposto no artigo 30.° CE (23). Esta avaliação pode ser entendida como a confirmação da interpretação da directiva através de uma apreciação dos factos à luz do direito primário (24). O Tribunal de Justiça esclareceu deste modo que também uma apreciação da matéria de facto apenas com base no direito primário, no âmbito do qual deveria ser analisada a justificação nos termos do artigo 30.° CE, teria permitido concluir no sentido de uma inadmissibilidade da medida dos Estados‑Membros.

57.      Tendo em consideração o acima exposto, irei analisar resumidamente os artigos 28.° CE e 30.° CE.

2.      Análise da protecção da saúde

58.      O Tribunal de Justiça já concluiu que um preço mínimo para a venda a retalho de cigarros importados representa uma medida de efeito equivalente, na acepção do artigo 28.° CE, quando está fixado de tal modo que a vantagem competitiva resultante de preços de custo mais reduzidos seja neutralizada (25). No entanto, não é possível fazer afirmações definitivas quanto a este ponto, na medida em que a violação do artigo 28.° CE não é objecto do presente processo.

59.      No entender dos Estados‑Membros demandados, os preços mínimos são necessários no mercado do tabaco, pois apenas deste modo é possível concretizar um agravamento eficiente dos preços dos tabacos manufacturados, o que, por seu lado, provoca uma redução do consumo, em particular entre os jovens.

60.      A prevenção do tabagismo e a luta antitabaco são aspectos decisivos da protecção da saúde. O tabagismo constitui ainda a maior causa de mortes evitáveis na União Europeia (26), assumindo neste contexto a protecção dos jovens, em especial, uma importância elevada. Particularmente nos últimos anos, as medidas contra o consumo do tabaco representam uma importância prioritária nas políticas dos Estados‑Membros e da Comunidade Europeia em matéria de saúde pública. Por conseguinte, o combate ao consumo de tabaco representa indubitavelmente um objectivo legítimo.

61.      A questão decisiva prende‑se com o facto de saber se as medidas em causa são necessárias para a concretização do objectivo ou se existem alternativas igualmente adequadas, mas menos restritivas. Nesta avaliação importa ter em consideração que, nos termos da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, na apreciação da observância do princípio da proporcionalidade no domínio da saúde da população deve ser reconhecido que o Estado‑Membro pode decidir o nível a que pretende assegurar a protecção da saúde pública e o modo como esse nível deve ser alcançado, sendo reconhecido aos Estados‑Membros uma ampla margem de apreciação nesta questão (27).

62.      Num acórdão relativo a preços mínimos para produtos do tabaco, o Tribunal de Justiça concluiu que os preços mínimos não são necessários para a garantia da protecção da saúde. O objectivo de protecção da saúde pública pode ser adequadamente conseguido através de uma tributação acrescida dos produtos do tabaco manufacturado que mantenha o princípio da livre determinação dos preços, tendo os Estados‑Membros a liberdade de fixar, de acordo com o disposto no artigo 16.° da directiva, o valor global da tributação dos produtos do tabaco manufacturado (28). Esta argumentação também assume pertinência no presente processo.

63.      Em relação a este aspecto, os Estados‑Membros alegam que os fabricantes e os importadores poderiam contrariar o aumento fiscal através da redução da sua margem de lucro. O Tribunal de Justiça também já teve oportunidade de analisar este argumento na sua jurisprudência, remetendo correctamente para o facto de os Estados‑Membros poderem reagir à redução das margens de lucro com um maior aumento do nível fiscal, pelo que os fabricantes acabam por não conseguir evitar o aumento do preço visado com o aumento dos impostos (29).

64.      Efectivamente, a capacidade dos fabricantes e dos importadores de não repercutirem os aumentos dos impostos de consumo que incidem sobre os seus produtos está, em todo o caso, limitada pela dimensão da sua margem de lucro, pelo que os aumentos do imposto de consumo são mais tarde ou mais cedo repercutidos nos preços de venda ao público. Neste sentido, os aumentos dos impostos sobre o consumo constituem, por conseguinte, um meio menos restritivo do que os preços mínimos, que deixam de ser necessários.

3.      Conclusão provisória

65.      A título de conclusão provisória, importa salientar que as acções da Comissão devem ser julgadas procedentes, uma vez que, ao fixarem os preços mínimos de tabacos manufacturados, os Estados‑Membros violaram a Directiva 95/59.

C –    Particularidades do processo C‑221/08, Comissão/Irlanda

66.      Por fim, importa ainda analisar duas outras acusações, que a Comissão apenas formulou no processo C‑221/08, Comissão/Irlanda.

1.      Fixação de preços máximos

67.      No que diz respeito às disposições irlandesas relativas aos preços do tabaco, a Comissão censura o facto de estas também imporem preços máximos, na medida em que o preço de um produto do tabaco não pode ser superior em mais de 3% ao preço médio ponderado. Na sua contestação, a Irlanda observou que das disposições irlandesas não resulta um preço máximo obrigatório para tabacos manufacturados.

68.      Na réplica, a Comissão remete para o facto de se ter baseado a este respeito nas declarações de representantes irlandeses por ocasião de uma reunião com a Comissão. Após a clarificação desta situação, a Comissão não parece pretender continuar a manter a sua declaração de que existiria um preço máximo deste tipo para tabacos manufacturados na Irlanda, realçando, no entanto, que o mal‑entendido poderia ter sido evitado se a Irlanda tivesse colaborado convenientemente com a Comissão durante o procedimento pré‑contencioso. Por este motivo, a Comissão esclareceu na audiência que não pretendia desistir da acção quanto a este ponto.

69.      Na medida, porém, em que a própria Comissão já não mantém a sua alegação de que foram fixados preços máximos para tabacos manufacturados na Irlanda, a presente acusação não pode resultar numa condenação. Neste sentido, há que julgar improcedente a acção da Comissão. A questão de saber se a referida acusação se baseia numa cooperação insuficiente da Irlanda durante o procedimento pré‑contencioso apenas é relevante no que se refere a uma violação pela Irlanda do artigo 10.° CE, questão que será agora analisada.

2.      Violação do artigo 10.° CE

70.      De acordo com a Comissão, ao não fornecer a necessária informação relativa à legislação irlandesa aplicável para permitir à Comissão o cumprimento do seu dever de verificar o respeito da Directiva 95/59/CE, a Irlanda violou o artigo 10.° CE.

71.      Resulta do artigo 10.° CE que os Estados‑Membros estão obrigados a cooperar de boa‑fé com as investigações da Comissão no âmbito do artigo 226.° CE e a fornecer à Comissão todas as informações requeridas para o efeito (30).

72.      Por cartas de 29 de Julho de 2002 e de 1 de Outubro de 2002, a Comissão exigiu que a Irlanda a informasse sobre a actual legislação irlandesa relativa aos preços de tabaco, não tendo obtido qualquer resposta a este pedido. A Comissão intentou de seguida uma acção por incumprimento por violação do artigo 10.° CE, a par do processo relativo à violação da Directiva 95/59. Em 17 de Outubro de 2003, a Comissão enviou uma notificação para cumprir à Irlanda, a que se seguiu, em 7 de Julho de 2004, o parecer fundamentado, no qual foi estabelecido um prazo de dois meses a contar da recepção da carta. As autoridades irlandesas apenas responderam em 10 de Dezembro de 2004.

73.      Levantam‑se, desde logo, dúvidas em relação à questão de saber se as informações fornecidas na carta de 10 de Dezembro de 2004 representam uma resposta suficiente. É ponto assente que a carta não foi enviada atempadamente.

74.      A Irlanda invoca em sua defesa o facto de, posteriormente, a Comissão ter sido suficientemente informada no decurso do processo. Esta alegação não é, no entanto, adequada a justificar o incumprimento.

75.      Nos termos da jurisprudência constante, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado do parecer fundamentado (31). Mesmo que o incumprimento tenha sido eliminado após o termo do prazo fixado no parecer fundamentado, o prosseguimento da acção mantém utilidade. No presente caso, a resposta da Irlanda tem data posterior ao prazo fixado.

76.      Por conseguinte, há que considerar procedente a acusação da Comissão baseada na violação do artigo 10.° CE.

V –    Quanto às despesas

77.      Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. A República Francesa e a República da Áustria foram integralmente vencidas, enquanto a Irlanda foi vencida no essencial. Uma vez que a Comissão pediu a condenação nas despesas, a República Francesa, a República da Áustria e a Irlanda são condenadas nas despesas dos respectivos processos.

VI – Conclusão

78.      Tendo em consideração as observações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que decida do seguinte modo.

79.      No processo C‑197/08:

1.      Tendo adoptado e mantido em vigor um sistema de preços mínimos para os cigarros comercializados em França, bem como uma proibição de venda dos produtos do tabaco a um preço de promoção contrário aos objectivos da saúde pública, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 95/59/CE do Conselho, de 27 de Novembro de 1995, relativa aos impostos que incidem sobre o consumo de tabacos manufacturados, com excepção dos impostos sobre o volume de negócios.

2.      A República Francesa é condenada nas despesas.

80.      No processo C‑198/08:

1.      Tendo adoptado e mantido em vigor disposições legais nos termos das quais os preços mínimos de venda de cigarros e tabaco de corte fino destinado a cigarros de enrolar são fixados pelo Estado, a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 95/59/CE do Conselho, de 27 de Novembro de 1995, relativa aos impostos que incidem sobre o consumo de tabacos manufacturados, com excepção dos impostos sobre o volume de negócios.

2.      A República da Áustria é condenada nas despesas.

81.      No processo C‑221/08:

1.      Tendo imposto preços mínimos de venda a retalho para os cigarros, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 95/59/CE do Conselho, de 27 de Novembro de 1995, relativa aos impostos que incidem sobre o consumo de tabacos manufacturados, com excepção dos impostos sobre o volume de negócios.

2.      Não tendo fornecido a informação relativa à legislação irlandesa aplicável necessária para permitir à Comissão o cumprimento do seu dever de verificar o respeito da Directiva 95/59/CE, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 10.° CE.

3.      A acção é julgada improcedente quanto ao restante.

4.      A Irlanda é condenada nas despesas.

1 – Língua original: alemão.

2 – JO L 291, p. 40 (a seguir «Directiva 95/59»), alterada pela Directiva 1999/81/CE do Conselho de 29 de Julho de 1999 (JO L 211, p. 47) e pela Directiva 2002/10/CE do Conselho, de 12 de Fevereiro de 2002 (JO L 46, p. 26).

3 – Aprovada pela Comunidade através da Decisão 2004/513/CE do Conselho, de 2 de Junho de 2004, relativa à celebração da Convenção‑Quadro da Organização Mundial de Saúde para a Luta Antitabaco (JO L 213, p. 8).

4 – O teor da referida convenção apenas está publicado no Jornal Oficial da União Europeia nas línguas que fazem fé: inglês, francês e espanhol. Existe uma tradução alemã no Jornal Oficial alemão [Bundesgesetzblatt] 2004, parte II, p. 1538.

5 – No que diz respeito ao tabaco de corte fino, 90% do preço médio ponderado por grama de todos os tabacos de corte fino destinados a cigarros de enrolar vendidos no ano civil anterior.

6 – V., a este respeito, igualmente o acórdão de 27 de Fevereiro de 2002, Comissão/França (C‑302/00, Colect., p. I‑2055, n.° 14).

7 – V. as conclusões do advogado‑geral F. G. Jacobs, de 13 de Abril de 2000, no processo Comissão/Grécia (C‑216/98, Colect., p. I‑8921, n.° 20), que remete para o acórdão de 16 de Novembro de 1977, GB‑Inno‑BM (13/77, Colect., p. 2115, n.° 17).

8 – Acórdãos de 19 de Outubro de 2000, Comissão/Grécia (C‑216/98, Colect., p. I‑8921, n.° 21) e acórdão Comissão/França (já referido na nota 6, n.° 15).

9 – Acórdão Comissão/Grécia (já referido na nota 8, n.° 18).

10 – Acórdão de 21 de Junho de 1983, Comissão/França (90/82, Recueil, p. 2011, n.° 20).

11 – Acórdão Comissão/França (já referido na nota 10, n.° 20) e acórdão Comissão/Grécia (já referido na nota 8, n.° 25).

12 – Acórdão Comissão/França (já referido na nota 10, n.° 21).

13 – Acórdão Comissão/França (já referido na nota 10, n.° 21) e acórdão Comissão/Grécia (já referido na nota 8, n.° 25).

14 – Acórdão Comissão/Grécia (já referido na nota 8, n.° 26).

15 – Acórdão Comissão/Grécia (já referido na nota 8, n.° 26).

16 – V., a este respeito, as conclusões do advogado‑geral M. Poiares Maduro, de 1 de Fevereiro de 2006, no processo Cipolla e o. (C‑94/04 e C‑202/04, Colect., p. I‑11421, n.os 27 e segs.).

17 – Já referida na nota 3.

18 – JO 2003, L 22, p. 31.

19 – Acórdãos de 10 de Setembro de 1996, Comissão/Alemanha (C‑61/94, Colect., p. I‑3989, n.° 52) e de 1 de Abril de 2004, Bellio F.lli (C‑286/02, Colect., p. I‑3465, n.° 33).

20 – Acórdão de 17 de Abril de 2007, AGM‑COS.MET (C‑470/03, Colect., p. I‑2749, n.° 70).

21 – V. acórdão Comissão/França (já referido na nota 6, n.° 33) quanto a uma violação do artigo 8.°, n.° 2, e do artigo 16.°, n.° 5, da Directiva 95/59.

22 – Já referido na nota 6.

23 – Acórdão Comissão/França (já referido na nota 6, n.os 30 e segs.).

24 – V., neste sentido, acórdão de 3 de Abril de 2008, Rüffert (C‑346/04, Colect., p. I‑1989, n.° 36).

25 – Acórdão de 7 de Maio de 1991, Comissão/Bélgica (C‑287/89, Colect., p. I‑2233, n.° 17).

26 – Considerando 7 da Recomendação do Conselho 2003/54.

27 – V., neste sentido, os acórdãos de 2 de Dezembro de 2004, Comissão/Países Baixos (C‑41/02, Colect., p. I‑11375, n.os 46 e 51); de 10 de Março de 2009, Hartlauer (C‑169/07, ainda não publicado na Colectânea, n.° 30) e de 19 de Maio de 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e o. (C‑171/07 e C‑172/07, ainda não publicado na Colectânea, n.° 19).

28 – Acórdão Comissão/Grécia (já referido na nota 8, n.° 8).

29 – Acórdão Comissão/Grécia (já referido na nota 8, n.° 32). V. ainda o n.° 35 das conclusões do advogado‑geral F. G. Jacobs nesse processo.

30 – Acórdãos de 11 de Dezembro de 1985, Comissão/Grécia (192/84, Recueil, p. 3967, n.° 19); de 6 de Março de 2003, Comissão/Luxemburgo (C‑478/01, Colect., p. I‑2351, n.° 24); de 13 de Julho de 2004, Comissão/Itália (C‑82/03, Colect., p. I‑6635, n.° 15) e de 26 de Abril de 2005, Comissão/Irlanda (C‑494/01, Colect., p. I‑3331, n.° 198).

31 – V., entre outros, os acórdãos de 17 de Janeiro de 2002, Comissão/Irlanda (C‑394/00, Colect., p. I‑581, n.° 12) e de 20 de Junho de 2002, Comissão/Luxemburgo (C‑299/01, Colect., p. I‑5899, n.° 11).

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