EUR-Lex -  62008CC0263 - NL

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

E. SHARPSTON

van 2 juli 2009 (1)

Zaak C‑263/08

Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening

tegen

Stockholms kommun genom dess marknämnd

[verzoek van de Högsta domstol (Zweden) om een prejudiciële beslissing]

„Richtlijn 85/337/EEG – Milieueffectbeoordeling – Verdrag van Aarhus – Richtlijn 2003/35/EG – Toegang tot de rechter – Procesbevoegdheid van niet-gouvernementele milieubeschermingsorganisaties – Definitie van ‚betrokken publiek’ – Nationale wetgeving waarin de toegang tot de rechter wordt beperkt tot verenigingen met minstens tweeduizend leden”

1.        In het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing vraagt de Högsta domstol (Hooggerechtshof, Zweden) of richtlijn 85/337/EEG(2), na de wijziging van 2003 om ze aan te passen aan het Verdrag van Aarhus, toestaat dat een nationale wetgeving uitsluitend aan niet-gouvernementele milieuorganisaties met minstens tweeduizend leden de toegang tot de rechter garandeert.

2.        Daaraan voorafgaand dient ook te worden beantwoord of de aanleg van een tunnel voor elektrische kabels, en het onttrekken van grondwater, nodig voor de aanleg van die kabeltunnel, valt onder de „projecten” zoals genoemd in bijlage II van die richtlijn.

I –    Rechtskader

A –    Het Verdrag van Aarhus

3.        De Europese Gemeenschap, de lidstaten en negentien andere staten ondertekenden in 1998 het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, beter bekend als het Verdrag van Aarhus. Dit verdrag werd aangenomen in het kader van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties tijdens de bijeenkomst in die Deense stad op 25 juni 1998. Het verdrag werd definitief van kracht op 30 oktober 2001.

4.        In de zevende, de achtste, de dertiende en de achttiende overweging van de preambule van het verdrag worden de doelstellingen ervan genoemd:

„Tevens erkennend dat eenieder het recht heeft te leven in een milieu dat passend is voor zijn of haar gezondheid en welzijn en de plicht heeft, zowel individueel als tezamen met anderen, het milieu te beschermen en te verbeteren in het belang van de huidige en toekomstige generaties,

Overwegende dat, om dit recht te kunnen doen gelden en deze plicht te kunnen vervullen, burgers toegang tot informatie, recht op inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden moeten hebben, en in dit verband erkennend dat burgers bijstand nodig kunnen hebben om hun rechten uit te oefenen,

[...]

Voorts het belang erkennend van de onderscheiden rollen die individuele burgers, niet-gouvernementele organisaties en de particuliere sector spelen in het beschermen van het milieu,

[...]

Geleid door de wens het publiek, met inbegrip van organisaties, toegang te geven tot doelmatige mechanismen van rechtspraak, opdat zijn rechtmatige belangen worden beschermd en het recht wordt toegepast.”

5.        Artikel 2, leden 4 en 5, van het verdrag definieert het begrip „publiek” en „betrokken publiek” op de volgende wijze:

„Voor de toepassing van dit verdrag,

[...]

4.       wordt onder ‚het publiek’ verstaan een of meer natuurlijke of rechtspersonen en, in overeenstemming met nationale wetgeving of praktijk, hun verenigingen, organisaties of groepen;

5.       wordt onder ‚het betrokken publiek’ verstaan het publiek dat gevolgen ondervindt, of waarschijnlijk ondervindt van, of belanghebbende is bij, milieubesluitvorming; voor de toepassing van deze omschrijving worden niet-gouvernementele organisaties die zich inzetten voor milieubescherming en voldoen aan de eisen van nationaal recht geacht belanghebbende te zijn.”

6.        Artikel 9, leden 2, 4 en 5, van het verdrag bevatten bepalingen inzake de toegang tot de rechter, zowel van particulieren als van niet-gouvernementele organisaties, alsmede vereisten voor de gerechtelijke procedures:

„Elke partij waarborgt, binnen het kader van haar nationale wetgeving, dat leden van het betrokken publiek:

a)      die een voldoende belang hebben, dan wel

b)      stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een partij dit als voorwaarde stelt,

toegang hebben tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie en/of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan, om de materiële en formele rechtmatigheid te bestrijden van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen van artikel 6 en, wanneer het nationale recht hierin voorziet en onverminderd het navolgende lid 3, andere relevante bepalingen van dit verdrag.

Wat een voldoende belang en een inbreuk op een recht vormt, wordt vastgesteld in overeenstemming met de eisen van nationaal recht en strokend met het doel aan het betrokken publiek binnen het toepassingsgebied van dit verdrag ruim toegang tot de rechter te verschaffen. Hiertoe wordt het belang van elke niet-gouvernementele organisatie die voldoet aan de in artikel 2, lid 5, gestelde eisen voldoende geacht in de zin van het voorgaande onder a). Dergelijke organisaties worden tevens geacht rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt in de zin van het voorgaande onder b).

De bepalingen van dit lid 2 sluiten niet de mogelijkheid uit van een herzieningsprocedure voor een bestuursrechtelijke instantie en laten onverlet de eis van het uitputten van de bestuursrechtelijke beroepsgang alvorens over te gaan tot rechterlijke herzieningsprocedures, wanneer die eis bestaat naar nationaal recht.

[...]

4.      Aanvullend op en onverminderd het voorgaande lid 1, voorzien de in de voorgaande leden 1, 2 en 3 bedoelde procedures in passende en doeltreffende middelen, met inbegrip van, zo nodig, een dwangmiddel tot rechtsherstel en zijn zij billijk, snel en niet onevenredig kostbaar. Beslissingen ingevolge dit artikel zijn schriftelijk of worden schriftelijk vastgelegd. Beslissingen van rechterlijke instanties, en waar mogelijk van andere organen, zijn voor het publiek toegankelijk.

5.      Om de doeltreffendheid van de bepalingen van dit artikel te bevorderen waarborgt elke partij dat aan het publiek informatie wordt verstrekt over toegang tot bestuursrechtelijke en rechterlijke herzieningsprocedures en overweegt zij het instellen van passende mechanismen voor bijstand om financiële of andere belemmeringen voor de toegang tot de rechter weg te nemen of te verminderen.”(3)

B –    Richtlijn 85/337, zoals gewijzigd bij richtlijn 2003/35

7.        Het Verdrag van Aarhus is in gemeenschapsrecht omgezet door verschillende instrumenten, waaronder richtlijn 2003/35. Deze brengt een wijziging tot stand van verschillende bestaande richtlijnen, waarvan richtlijn 85/337, betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, voor de onderhavige zaak van bijzonder belang is.

8.        In de punten 3 en 4 van de considerans van richtlijn 2003/35 wordt een opsomming gegeven van de doelstellingen van het initiatief, waarbij in het bijzonder de rol van niet-gouvernementele milieuorganisaties wordt genoemd:

„(3)      Werkelijke inspraak bij het nemen van beslissingen biedt het publiek de gelegenheid zijn mening en bezorgdheid die van belang kunnen zijn voor die beslissingen, te uiten en stelt de besluitvormers in staat daarmee rekening te houden, hetgeen de verantwoording en de transparantie van de besluitvorming vergroot en bijdraagt tot de bewustheid bij het publiek van milieuvraagstukken en steun aan de genomen beslissingen.

(4)      Inspraak, waaronder inspraak van verenigingen, organisaties en groepen, in het bijzonder niet-gouvernementele organisaties die de milieubescherming bevorderen, moet derhalve worden aangemoedigd, onder meer door het stimuleren van scholing van het publiek op milieugebied.”

9.        Bij de wijziging van 2003 werden in richtlijn 85/337 onder meer de volgende aanpassingen in de artikelen 1 en 6 aangebracht en werd een nieuw artikel 10 bis toegevoegd. Aan artikel 1 worden de definities van „publiek” en „betrokken publiek” toegevoegd, artikel 6 voorziet in de procedure van inspraak en informatie in de milieueffectbeoordelingsprocedures, en artikel 10 bis geeft vorm aan het recht op toegang tot de rechter op het gebied van richtlijn 85/337. De gewijzigde versie bepaalt het volgende:

„‚publiek’: een of meer natuurlijke personen of rechtspersonen en, in overeenstemming met de nationale wetgeving of praktijk, hun verenigingen, organisaties of groepen;

‚betrokken publiek’: het publiek dat gevolgen ondervindt of waarschijnlijk ondervindt van of belanghebbende is bij de in artikel 2, lid 2, bedoelde milieubesluitvormingsprocedures; voor de toepassing van deze omschrijving worden niet-gouvernementele organisaties die zich voor milieubescherming inzetten en voldoen aan de eisen van nationaal recht, geacht belanghebbende te zijn.

[...]

Artikel 6

[...]

2.      Het publiek wordt door openbare kennisgevingen of op een andere passende wijze, bijvoorbeeld met elektronische middelen, indien beschikbaar in een vroeg stadium van de in artikel 2, lid 2, bedoelde milieubesluitvormingsprocedures en uiterlijk zodra redelijkerwijs informatie kan worden verstrekt in kennis gesteld van het volgende:

a)      de aanvraag om een vergunning;

b)      het feit dat het project aan een milieueffectbeoordelingsprocedure is onderworpen en, voor zover relevant, het feit dat artikel 7 van toepassing is;

c)      nadere gegevens betreffende de bevoegde instanties die verantwoordelijk zijn voor de besluitvorming, die waarbij relevante informatie kan worden verkregen, die waaraan opmerkingen of vragen kunnen worden voorgelegd en nadere gegevens betreffende de termijnen voor het toezenden van opmerkingen of vragen;

d)      de aard van de eventuele besluiten of, indien van toepassing, van het ontwerp-besluit;

e)      een indicatie van de beschikbaarheid van de ingevolge artikel 5 verzamelde informatie;

f)      tijd, plaats en wijze van verstrekking van de relevante informatie;

g)      nadere gegevens inzake de regelingen voor inspraak die ingevolge lid 5 zijn vastgesteld.

3.      De lidstaten zorgen ervoor dat het volgende binnen een redelijke termijn ter beschikking van het betrokken publiek wordt gesteld:

a)      de ingevolge artikel 5 verzamelde informatie;

b)      in overeenstemming met de nationale wetgeving, de voornaamste rapporten en adviezen die aan de bevoegde instanties zijn uitgebracht op het tijdstip waarop het betrokken publiek wordt geïnformeerd in overeenstemming met lid 2;

c)      overeenkomstig de bepalingen van richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG van de Raad, andere informatie dan de in lid 2 bedoelde die relevant is voor het besluit overeenkomstig artikel 8 en die pas beschikbaar wordt nadat het betrokken publiek overeenkomstig lid 2 is geïnformeerd.

4.      Het betrokken publiek dient in een vroeg stadium reële mogelijkheden tot inspraak in de in artikel 2, lid 2, bedoelde milieubesluitvormingsprocedures te krijgen en heeft daartoe het recht, wanneer alle opties open zijn, opmerkingen en meningen kenbaar te maken aan de bevoegde instantie(s) voordat het besluit over de vergunningsaanvraag wordt genomen.

5.      De nadere regelingen voor het informeren van het publiek (bijvoorbeeld met aanplakbiljetten binnen een bepaalde omtrek of publicatie in plaatselijke kranten) en de raadpleging van het betrokken publiek (bijvoorbeeld schriftelijk of met een openbare enquête) worden bepaald door de lidstaten.

6.      Er wordt voor de onderscheidene fasen in redelijke termijnen voorzien, die toereikend zijn voor de voorlichting van het publiek en, voor het betrokken publiek, voor doeltreffende voorbereiding op en inspraak in het milieubesluitvormingsproces overeenkomstig dit artikel.

[...]

Artikel 10 bis

De lidstaten zorgen ervoor dat, in overeenstemming met het toepasselijke nationale rechtsstelsel, leden van het betrokken publiek die:

a)      een voldoende belang hebben, dan wel

b)      stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een lidstaat dit als voorwaarde stelt,

in beroep kunnen gaan bij een rechtbank of een ander bij wet ingesteld onafhankelijke en onpartijdig orgaan om de materiële of formele rechtmatigheid van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen betreffende de inspraak van het publiek van deze richtlijn aan te vechten.

De lidstaten bepalen in welk stadium de besluiten, handelingen of nalatigheden kunnen worden aangevochten.

Wat een voldoende belang dan wel een inbreuk op een recht vormt, wordt bepaald door de lidstaten in het licht van de doelstelling om het publiek een ruime toegang tot de rechter te verlenen. Te dien einde wordt het belang van een niet-gouvernementele organisatie die voldoet aan de vereisten van artikel 1, lid 2, geacht voldoende te zijn in de zin van punt a) van dit artikel. Tevens worden die organisaties geacht rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt in de zin van punt b) van dit artikel.

De bepalingen van dit artikel sluiten een toetsingsprocedure in eerste instantie bij een bestuursrechtelijke instantie niet uit en doen niet af aan de eis dat de bestuursrechtelijke toetsingsprocedures doorlopen moeten zijn alvorens beroep bij een rechterlijke instantie kan worden ingesteld, wanneer die eis bestaat naar nationaal recht.

Een dergelijke procedure moet eerlijk, billijk en snel zijn en mag niet buitensporig kostbaar zijn.

Ter verhoging van de effectiviteit van het bepaalde in dit artikel dragen de lidstaten er zorg voor dat het publiek praktische informatie wordt verstrekt over toegang tot beroepsprocedures bij bestuursrechtelijke en rechterlijke instanties.”

10.      Voor de beantwoording van de eerste prejudiciële vraag (die niet de kern van deze zaak vormt) moet aandacht worden besteed aan artikel 4, alsook aan punt 11 van bijlage I en punt 10, sub l, van bijlage II van richtlijn 85/337. Artikel 4 van richtlijn 85/337 verlangt van de lidstaten dat zij een milieueffectbeoordeling verrichten, waarbij hun beslissingsbevoegdheid verschillend is. Van de projecten die in ieder geval aan een milieueffectbeoordeling moeten worden onderworpen, worden in bijlage I van de richtlijn genoemd:

„11.      Werkzaamheden voor het onttrekken of kunstmatig aanvullen van grondwater wanneer het jaarlijks volume onttrokken of aangevuld water 10 miljoen m3 of meer bedraagt.”

11.      Met betrekking tot projecten die aan een milieueffectbeoordeling worden onderworpen, maar dan conform de criteria die door de lidstaten zijn vastgesteld, worden in punt 10 van bijlage II genoemd:

„l)      Niet in bijlage I opgenomen werken voor het onttrekken of kunstmatig aanvullen van grondwater.”

C –    De nationale regeling

12.      De miljöbalk (milieuwet) bepaalt in hoofdstuk 11, §§ 2 en 9, dat voor werkzaamheden in verband met de afvoer van grondwater en de artificiële verhoging van het grondwaterpeil, alsmede met de aanleg van installaties daarvoor, een vergunning nodig is.

13.      Hoofdstuk 6 van de milieuwet bevat voorschriften inzake de milieueffectbeoordeling. § 4 bepaalt dat degene die van plan is om vergunningplichtige werkzaamheden uit te voeren, overleg moet plegen met het länsstyrelse, met de toezichthoudende autoriteiten en met de particulieren die waarschijnlijk bijzonder worden getroffen. Wanneer een werkzaamheid moet worden geacht een dergelijk effect te hebben, op grond van de uitvoeringsbepalingen van § 4 of een beslissing van het länsstyrelse, moet ook overleg worden gepleegd met de overige overheiddiensten, de gemeenten, het publiek in het algemeen en de organisaties die waarschijnlijk zullen worden getroffen.

14.      Het recht om bij de rechter op te komen tegen uitspraken en beslissingen op grond van de milieuwet is geregeld in hoofdstuk 16, §§ 12 en 13. In § 12 wordt die bevoegdheid toegekend; § 13 brengt daarop een aantal beperkingen aan voor verenigingen zonder winstoogmerk met als statutair doel de bescherming van de natuur en het milieu. Van die verenigingen verlangt § 13, lid 2, dat zij „ten minste drie jaar lang in Zweden actief zijn geweest en minstens tweeduizend leden hebben”.

II – Hoofdgeding en prejudiciële vragen

15.      De gemeente Stockholm heeft een overeenkomst gesloten voor de aanleg van een ondergrondse hoogspanningsleiding tussen de gebieden Hjorthagen en Fisksjöäng, gelegen in Djurgården-Noord. Voor de uitvoering van dat project moest de gecontracteerde onderneming een tunnel van ongeveer een kilometer lengte aanleggen. Daarvoor was nodig dat het grondwater dat in de kabeltunnel en de bijbehorende toegangstunnel zou binnensijpelen, kon worden afgevoerd. Ook moesten op bepaalde terreinen in de omgeving installaties worden aangelegd en onderhouden voor de afvoer van het grondwater en voor het terugpompen van het water in de grond of het gesteente ter compensatie van een eventuele daling van het grondwaterpeil.

16.      Volgens de verwijzingbeschikking heeft het Länsstyrelse i Stockholms län (provinciebestuur Stockholm) de aanvraag bestudeerd en op 27 mei 2004 verklaard dat de geplande werkzaamheden aanmerkelijke gevolgen hadden voor het milieu.

17.      Op 13 december 2006 heeft de miljödomstol vid Stockholms tingsrätt (milieukamer van de rechtbank van eerste aanleg te Stockholm) de gemeente Stockholm toestemming gegeven om de werkzaamheden te verrichten. In de loop van de procedure heeft Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (milieubeschermingsvereniging Djurgården-Lilla Värtans; hierna: „DVM”) bezwaren ingediend tegen de goedkeuring van de aanvraag.

18.      DVM vocht de beslissing van de miljödomstol aan bij de Miljööverdomstol (Svea hovrätt) (beroepskamer voor milieuzaken van het gerechtshof Svea), dat het beroep niet-ontvankelijk verklaarde wegens ontbreken van procesbevoegdheid. Volgens deze rechter had de appellant niet de tweeduizend leden die § 13 van hoofdstuk 16 van de milieuwet verlangde om beslissingen betreffende een vergunning op grond van de milieuwet in hoger beroep te kunnen aanvechten.

19.      Tegen de beslissing van de Miljööverdomstol stelde DVM cassatieberoep in bij de Högsta domstol.

20.      Dit hooggerechtshof heeft naar aanleiding van de argumenten van partijen besloten het Hof drie prejudiciële vragen voor te leggen:

„1)      Moet bijlage II, punt 10, bij richtlijn 85/337/EEG aldus worden uitgelegd, dat daaronder vallen waterwerkzaamheden waarbij binnensijpelend grondwater uit een tunnel met hoogspanningskabels wordt afgevoerd en water in de grond of het gesteente wordt gepompt (gebracht) ter compensatie van een eventuele daling van het grondwaterpeil, alsmede de aanleg en het onderhoud van installaties voor afvoer en toevoer van water?

2)      Indien vraag 1 bevestigend wordt beantwoord: Houdt artikel 10 bis van richtlijn 85/337 – bepalende dat het betrokken publiek onder bepaalde voorwaarden in beroep kan gaan bij een rechtbank of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan om de materiële of formele rechtmatigheid van enig besluit aan te vechten – ook de eis in dat het betrokken publiek het recht moet hebben een beslissing van een rechter over de verlening van een vergunning aan te vechten, in een geval waarin het betrokken publiek de mogelijkheid heeft gekregen deel te nemen aan de procedure voor de rechter over het verlenen van de vergunning en aldaar opmerkingen te maken?

3)      Indien de vragen 1 en 2 bevestigend worden beantwoord: Moeten de artikelen 1, lid 2, 6, lid 4, en 10 bis van richtlijn 85/337 aldus worden uitgelegd, dat een lidstaat verschillende voorwaarden kan stellen met betrekking tot het betrokken publiek als bedoeld in de artikelen 6, lid 4, en 10 bis, zodat kleine plaatselijke milieuorganisaties inspraak kunnen hebben in de in artikel 6, lid 4, bedoelde besluitvormingsprocedures betreffende projecten die aanzienlijke gevolgen kunnen hebben voor het milieu in het gebied waar de vereniging werkzaam is, maar geen recht hebben om in beroep te gaan in de zin van artikel 10 bis?”

21.      De Zweedse regering, DVM en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Ter terechtzitting van 7 mei 2009 zijn de vertegenwoordigers van de Zweedse regering, de Commissie en DVM gehoord in hun pleidooien.

III – Eerste prejudiciële vraag

22.      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen wat de werkingssfeer is van de gewijzigde richtlijn 85/337. Zijn twijfel betreft de reikwijdte van punt 10, sub l, van bijlage II bij die richtlijn, waarin de uitvoering van een milieueffectbeoordeling (hierna: „MEB”), overeenkomstig criteria die door elke afzonderlijke lidstaat zijn vastgesteld, wordt verlangd voor „werken voor het onttrekken of kunstmatig aanvullen van grondwater”. In wezen vraagt de verwijzende rechter of het „onttrekken” uitsluitend gericht moet zijn op een later nuttig gebruik van het grondwater, of dat daarentegen de onttrekking ook mag plaatsvinden met als enig doel het water af te voeren om een tunnel in goede staat te houden. De verwijzingsbeschikking rechtvaardigt deze twijfel door te verwijzen naar de verschillen tussen bepaalde taalversies van punt 10, sub l.

23.      Met betrekking tot dit punt meent zowel de Zweedse regering als de Commissie dat het onderhavige project valt onder bijlage II. DVM daarentegen spreekt zich niet over dit punt uit.

24.      In concreto voert de Commissie aan dat de restrictieve uitlegging waar de verwijzende rechter op doelt, in geen enkele taalversie van de gewijzigde richtlijn 85/337 te vinden is. Voor het geval de twijfel voortkomt uit een vertaling, zijn de Commissie en de Zweedse regering het erover eens dat een dergelijke afwijking niet mag leiden tot een beperkende uitlegging van de werkingssfeer van de richtlijn.

25.      Ik ben het eens met de Commissie en de Zweedse regering.

26.      In de rechtspraak van het Hof is herhaaldelijk bevestigd dat „richtlijn 85/337 een ruime werkingssfeer en een zeer breed doel heeft”.(4) Achter deze uitspraak schuilt de gegronde vrees dat er projecten zouden bestaan waarvan de invloed op het milieu buiten kijf staat, maar die als resultaat van een beperkende uitlegging van de gewijzigde richtlijn 85/337 niet aan een MEB worden onderworpen. Dat resultaat zou in strijd zijn met het doel van de richtlijn, die juist beoogt preventief een hoog niveau van bescherming van het milieu te garanderen, vanuit de overtuiging dat „het beste milieubeleid erin bestaat het ontstaan van vervuiling of hinder van meet af aan te vermijden, veeleer dan later de gevolgen ervan te bestrijden”.(5)

27.      De verschillende taalversies van punt 10, sub l, van bijlage II en de vergelijkbare bepaling van bijlage I vertonen geen belangrijke verschillen. De Commissie heeft gelijk wanneer zij meent dat de twijfels van de verwijzende rechter niet worden veroorzaakt door de verschillende vertalingen. Ik vermag niet in te zien in welke versie het onttrekken van grondwater wordt gekoppeld aan een bepaald doel, en nog minder aan het doel van een later nuttig gebruik.(6)

28.      Integendeel, punt 10 van bijlage II, betreffende „infrastructuurprojecten”, omvat dertien soorten projecten, waarvan slechts drie de toepassing verbinden aan een welbepaald doel. Zo verwijst sub g naar „stuwdammen en andere installaties voor het stuwen of voor de lange termijn opslaan van water”.(7) Sub k betreft „kustwerken om erosie te bestrijden en maritieme werken die de kust kunnen wijzigen”.(8) Ten slotte noemt sub h „trams, boven‑ en ondergrondse spoorwegen, zweefspoor en dergelijke bijzondere constructies, welke uitsluitend of overwegend voor personenvervoer zijn bestemd”.(9) Deze formuleringen contrasteren duidelijk met sub l, waar de onderhavige zaak om gaat, waarin geen gevolgen of doelen van de projecten voor het onttrekken of aanvullen van grondwater worden genoemd.

29.      Bovendien is, zoals de Commissie ter terechtzitting terecht heeft opgemerkt, het doel van een project een kenmerk dat niet gerelateerd is aan het effect dat het project kan hebben op het milieu. Hoewel het de te behalen doelstellingen aangeeft, kunnen deze volledig losstaan van het effect dat het project uiteindelijk op het milieu kan hebben. Ik geloof dus niet dat dit criterium de uitlegging van de bijlagen bij de richtlijn zou mogen beïnvloeden.

30.      Uit de rechtspraak van het Hof en de context van bijlage II is af te leiden dat een project van „het onttrekken of kunstmatig aanvullen van grondwater” niet als enig en exclusief doel het nuttig gebruik van de watervoorziening moet hebben. Als dat wel zo was, zou punt 10, sub l, van bijlage II slechts op een beperkt aantal projecten toepasselijk zijn, hetgeen in tegenspraak zou zijn met de „ruime” werkingssfeer die de gewijzigde richtlijn 85/337 volgens het Hof in de bovengenoemde rechtspraak heeft.

31.      Op grond van het voorgaande concludeer ik, in antwoord op de eerste vraag, dat punt 10 van bijlage II van de gewijzigde richtlijn 85/337 aldus moet worden uitgelegd, dat daaronder vallen de afvoer van binnensijpelend grondwater uit een tunnel met hoogspanningskabels en het pompen van water in de grond of het gesteente ter compensatie van een eventuele daling van het grondwaterpeil, alsmede de aanleg en het onderhoud van installaties voor afvoer en toevoer van water. Het is niet nodig dat het afgevoerde water voor een specifiek gebruik of doel wordt bestemd.

IV – Tweede prejudiciële vraag

32.      De Högsta domstol wenst vervolgens van het Hof te vernemen of artikel 10 bis van de gewijzigde richtlijn 85/337 het „betrokken publiek” dat aan de vergunningsprocedure heeft deelgenomen, toestaat zich zonder enige beperking rechtstreeks tot de rechter te wenden.

33.      Voor dit punt moet ik concreter onderzoeken – omdat dit de centrale vraag is die de verwijzende rechter stelt – of artikel 6 van de gewijzigde richtlijn 85/337, toegepast in combinatie met artikel 1, lid 2, waarin de inspraak van milieuorganisaties als „betrokken publiek” in de bestuursrechtelijke procedure inzake een vergunningsaanvraag wordt geregeld, werkt als een loper waarmee automatisch de deur wordt geopend naar de rechterlijke toetsing, bedoeld in artikel 10 bis.

34.      Ik zal echter eerst stilstaan bij een prealabele vraag: het rechterlijke dan wel bestuursrechtelijke karakter van de miljödomstol, een instantie die geïntegreerd is in de rechtsbedeling, maar die in de onderhavige zaak de vergunning verleende voor het project tot aanleg van een tunnel en tot afvoer van grondwater. Het is nodig dit punt te verduidelijken, want als de miljödomstol als rechterlijke instantie is opgetreden, zou niet artikel 6 van de gewijzigde richtlijn 85/337, maar artikel 10 bis van toepassing zijn, en zou de prejudiciële vraag dus zonder voorwerp kunnen zijn.

A –    Het bestuursrechtelijke dan wel rechterlijke karakter van de miljödomstol

35.      Artikel 6 van de gewijzigde richtlijn 85/337 betreft een bestuursrechtelijke procedure die alle belangen die in het spel zijn samenbrengt bij het nemen van een besluit op het gebied van het milieubeleid. Gezien de ruime beslissingsbevoegdheid die de autoriteiten uitoefenen bij het verrichten van een milieueffectbeoordeling die uitmondt in een besluit over een vergunning, bevordert de regeling een maximale inspraak, opdat de genomen maatregel niet alleen rechtmatig is, maar ook voldoet aan technologische, sociale, economische en andere criteria. Een gerechtelijke procedure daarentegen is een geschil tussen partijen dat in wezen draait om een discussie over het recht en de latere toepassing daarvan op concrete feiten.

36.      In ons geval wijst alles erop dat de miljödomstol bestuursrechtelijke functies heeft vervuld in het kader van een vergunningsprocedure.

37.      De milieuwet wijst bepaalde functies van beheer en supervisie toe aan in milieuzaken gespecialiseerde kamers van rechtbanken. In het onderhavige geval heeft de miljödomstol, die behoort tot de Zweedse rechterlijke organisatie, bestuursrechtelijke functies vervuld die uitmonden in de toewijzing of afwijzing van een vergunningsaanvraag voor de uitvoering van een project, op grond van de gevolgen daarvan voor het milieu. Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft gesteld, en zoals ook de vertegenwoordigster van de Zweedse regering tijdens de terechtzitting heeft uiteengezet, belet het feit dat de miljödomstol een rechterlijke instantie is, haar niet om bij de toepassing van de milieuwet op te treden als een bestuursrechtelijke instantie.(10)

38.      In de onderhavige zaak staat vast dat de miljödomstol niet-rechterlijke functies heeft vervuld. Derhalve maakt de beslissing die door deze instantie is genomen tijdens de vergunningsprocedure voor het project dat onderwerp is van deze zaak, deel uit van „de milieubesluitvormingsprocedures”, bedoeld in artikel 6 van de gewijzigde richtlijn 85/337.

B –    Artikel 6 van de gewijzigde richtlijn 85/337 als fase voorafgaand aan de toegang tot de rechter

39.      Voor mijn antwoord op de tweede vraag zal ik mij concentreren op de wijzigingen die in 2003 in richtlijn 85/337 zijn aangebracht en op hetgeen daarmee wordt beoogd.

40.      In navolging van de desbetreffende definities in het Verdrag van Aarhus, maakt artikel 1, lid 2, van de gewijzigde richtlijn 85/337 onderscheid tussen het „betrokken publiek” en het „publiek”, om het verschil aan te geven tussen diegenen die een direct belang hebben bij de uitvoering van een milieuproject, en diegenen die daar buiten staan. Teneinde het belang van milieuorganisaties te beklemtonen, voegt artikel 1, lid 2, daaraan toe dat „niet-gouvernementele organisaties die zich voor milieubescherming inzetten en voldoen aan de eisen van nationaal recht” worden geacht „betrokken publiek” te zijn.

41.      De praktische consequenties van de status van „betrokken publiek” worden aangegeven in de artikelen 6 en 10 bis van de gewijzigde richtlijn 85/337. In artikel 6 wordt aan het „betrokken publiek” het recht toegekend op toegang tot milieu-informatie(11) en op reële mogelijkheden tot inspraak tijdens de bestuursrechtelijke milieueffectbeoordelingsprocedure.(12) Artikel 10 bis werkt die gedachte verder uit en geeft deze categorie rechtssubjecten het recht in beroep te gaan bij een rechtbank of een ander vergelijkbaar orgaan om de rechtmatigheid aan te vechten van besluiten die vallen onder de gewijzigde richtlijn 85/337, mits zij „een inbreuk op een recht” hebben ondergaan(13) dan wel „een voldoende belang hebben”(14).

42.      In tegenstelling tot natuurlijke en rechtspersonen, hebben de niet-gouvernementele organisaties die zich voor milieubescherming inzetten altijd de status van „betrokken publiek”, wanneer zij overeenkomstig artikel 1, lid 2, voldoen aan „de eisen van nationaal recht”. Wanneer de milieuorganisatie aan deze definitie voldoet, bepaalt artikel 10 bis uitdrukkelijk dat de organisatie wordt geacht een „een inbreuk op een recht” te hebben ondergaan, of een „voldoende belang” te hebben.

43.      Daarom hebben deze organisaties automatisch toegang tot de rechter.(15) Het door artikel 1, lid 2, ten gunste van milieuorganisaties ingevoerde rechtsvermoeden, toegepast in combinatie met artikel 10 bis, levert voor die organisaties een gunstiger regeling op dan die voor natuurlijke of rechtspersonen die niet actief zijn op milieugebied.

44.      Kortom, een niet-gouvernementele organisatie die als „betrokken publiek” deelneemt aan een bestuursrechtelijke milieueffectbeoordelingsprocedure, heeft tevens een ruime procesbevoegdheid wanneer zij ervoor kiest het besluit van de autoriteiten bij de rechter aan te vechten. De toegang tot de rechter hangt echter niet af van een voorafgaande deelname aan de administratieve fase. De tekst van de bepaling geeft duidelijk aan, dat voor milieuorganisaties de deur naar de regeling van artikel 10 bis openstaat wanneer zij voldoen aan de eisen van artikel 1, lid 2, door hun de status van „betrokken publiek” toe te kennen.

45.      Bovendien denk ik niet dat het feit dat artikel 10 bis begint met het toekennen van een recht op toegang tot de rechter „in overeenstemming met het toepasselijke nationale rechtsstelsel”, wil zeggen dat het aan de lidstaten aanvullende bevoegdheden toekent bij de omzetting van dat artikel in nationaal recht. Deze zin verwijst mijns inziens slechts naar een feit waarop de aandacht moet worden gevestigd, namelijk dat de bepalingen inzake toegang tot de rechter worden toegepast binnen het processuele kader van elke lidstaat. Dat wil zeggen dat natuurlijke of rechtspersonen en milieuorganisaties, los van de rechten die artikel 10 bis hun toekent, onderworpen zijn aan de regels inzake nationale rechterlijke bevoegdheid, termijnen, procesbevoegdheid, enzovoort, zoals die zijn opgenomen in het nationale procesrecht.

46.      Op grond van deze stelling kunnen de argumenten van de Zweedse regering gemakkelijk worden weerlegd.

47.      Het standpunt van deze regering stoelt op het verschil tussen de doelstellingen van artikel 6 en artikel 10 bis, en op de vergelijkbare artikelen van het Verdrag van Aarhus. De regering voert tevens aan dat de nationale wetgeving het „publiek” vrijwel onbeperkte toegang geeft tot de administratieve fase van de milieueffectbeoordelingsprocedure. De Zweedse regering voert aan dat het feit dat de nationale regeling op dit punt een grotere bescherming biedt dan het Verdrag en de richtlijn, haar toestaat artikel 10 bis beperkter toe te passen.

48.      Ik ben het daar niet mee eens.

49.      De stelling van de Zweedse regering negeert een moeilijk te ontkennen feit: de partij die dit geding heeft aangespannen, is geen natuurlijke of rechtspersoon, maar een niet-gouvernementele milieuorganisatie. Zodra aan de vereisten van artikel 1, lid 2, is voldaan, bezitten deze organisaties de status van „betrokken publiek”.(16) Als zodanig hebben zij toegang tot informatie en inspraak in de administratieve fase, en toegang tot de rechter om besluiten van de administratieve autoriteiten aan te vechten.

50.      Met het hanteren van een definitie van „betrokken publiek” die in de hele richtlijn 85/337 uniform is, worden de doelstellingen van die richtlijn beter gewaarborgd. Bovendien bewijst het feit dat voor milieuorganisaties een eigen definitie van „betrokken publiek” wordt gegeven, die verschilt van die welke op natuurlijke of rechtspersonen van toepassing is, dat de regeling aan die organisaties een bijzondere toeziende rol toekent. Het zou strijdig zijn met die gedachte om, als die status eenmaal is toegekend, hem verderop in de tekst te ondergraven door toe te staan dat lidstaten de definitie naar eigen believen en voor elke bepaling van de richtlijn verschillend uitleggen.

51.      Daarom kom ik tot de conclusie dat de status van „betrokken publiek”, toegepast op niet-gouvernementele milieuorganisaties, in de hele gewijzigde richtlijn 85/337 op dezelfde wijze moet worden uitgelegd.(17) Als de uitlegging van deze definitie voor de artikelen 6 en 10 bis verschillend moest zijn, dan zou dat uitdrukkelijk in de tekst hebben gestaan.

52.      Om kort te gaan: een voorafgaande inspraak op grond van artikel 6 van de gewijzigde richtlijn 85/337 vormt geen algemene voorwaarde voor de toegang van het „betrokken publiek” tot de rechter. Een niet-gouvernementele milieuorganisatie die voldoet aan de voorwaarden om als „betrokken publiek” in de zin van artikel 1, lid 2, van de richtlijn te worden beschouwd, heeft automatisch het recht op toegang tot de rechter krachtens artikel 10 bis van de richtlijn.(18)

V –    Derde prejudiciële vraag

53.      Met zijn derde prejudiciële vraag wenst de Högsta domstol te vernemen of artikel 10 bis van de gewijzigde richtlijn 85/337 toestaat dat lidstaten beperkingen aanbrengen aan de toegang van milieuorganisaties tot de rechter, wanneer zij aan de milieubesluitvormingsprocedure hebben deelgenomen.

54.      De Commissie en de Zweedse regering hebben schriftelijke opmerkingen ingediend ter verdediging van tegengestelde standpunten.

55.      Naar de mening van de Commissie beperkt artikel 10 bis, door aan milieuorganisaties een ruimere toegang tot de rechter toe te kennen dan aan particulieren, de discretionaire bevoegdheid van de lidstaten nog meer, en belet het hen beperkingen vast te stellen die de door de richtlijn nagestreefde doelstellingen belemmeren. Daarom is de Commissie van oordeel dat de Zweedse wetgever, door de toegang tot de rechter te beperken tot milieuorganisaties met minstens tweeduizend leden, in strijd met het gemeenschapsrecht handelt.

56.      Daarentegen wijst de Zweedse regering opnieuw op de verhouding tussen de artikelen 6 en 10 bis van de gewijzigde richtlijn 85/337 en benadrukt zij dat het meer beschermende stelsel van Zweden voor deelneming aan de bestuursrechtelijke procedure, niet noodzakelijkerwijs betekent dat de toegang tot de rechter even ruim is geregeld. Zij voert aan dat de lidstaten strengere voorwaarden kunnen stellen om voor de rechter te procederen dan voor een bestuursrechtelijke instantie. Deze argumentatie, die identiek is aan die met betrekking tot de tweede prejudiciële vraag, brengt de Zweedse regering tot de conclusie dat de bestreden nationale regeling verenigbaar is met de gewijzigde richtlijn 85/337.

57.      Artikel 6 van richtlijn 85/337 werkt op zich niet als een loper die toegang tot de rechter waarborgt aan eenieder die de voorwaarde van „betrokken publiek” vervult.(19) Veeleer creëert artikel 10 bis voor niet-gouvernementele organisaties met de status van zoals die in artikel 1, lid 2, wordt gedefinieerd, een systeem van directe en onbeperkte toegang tot de rechter.(20) Als de richtlijn de lidstaten dus toestaat de procesbevoegdheid van de milieuorganisaties te beperken, vloeit die mogelijkheid niet voort uit artikel 10 bis, maar uit de definitie van „betrokken publiek” zoals die op die organisaties wordt toegepast en in artikel 1, lid 2, is geregeld.

58.      Verderop ga ik in op de beoordelingsmarge waarover de lidstaten beschikken bij het omzetten van deze definitie in hun nationale wetgeving.(21) Eerst zal ik de letterlijke interpretatie van de bewoordingen van de gewijzigde richtlijn 85/337 aanvullen met een analyse van de doelstellingen van het Verdrag van Aarhus en deze richtlijn met betrekking tot milieuorganisaties.

A –    De rol van de niet-gouvernementele organisaties bij de bescherming van het milieu en de rechtsbescherming op milieugebied

59.      De bepalingen over de toegang tot de rechter in milieuzaken die in dit geschil ter discussie staan, gaan uit van de volgende premisse: het milieu is niet een individueel, maar een collectief goed. Het voorkómen van milieuschade is een verantwoordelijkheid van de maatschappij, en niet enkel van personen of geïsoleerde belangen. Vanuit dat perspectief geven de bepalingen van het Verdrag van Aarhus en van de gewijzigde richtlijn 85/337 juridisch vorm aan de logica van de collectieve actie.(22) Een individu beschermt zich als het in groep optreedt, en de som van individuen maakt de groep sterk. De individuele en de algemene belangen worden dus beter beschermd, en voor alle deelnemers levert het meer voordelen op dan het offers vraagt. Daarom ziet zowel het Verdrag als de richtlijn een belangrijke rol voor de niet-gouvernementele milieuorganisaties.

60.      Deze gedachte brengt nog andere consequenties met zich mee waar ik bij wil stilstaan.

61.      In de eerste plaats vormen de niet-gouvernementele milieuorganisaties de uitdrukking van deze collectieve belangen. Omdat zij een aantal verschillende individuen en belangen vertegenwoordigen, zijn hun activiteiten gericht op de bescherming van algemene doelstellingen, hetgeen hun een collectieve dimensie geeft.(23) Ook dragen zij gespecialiseerde kennis aan, die helpt om onderscheid te maken tussen belangrijke en minder belangrijke zaken. Zij spreken uit één mond in naam van een veelheid van deelnemers en doen dat met een niveau van technische specialisatie waar een individu niet altijd over beschikt. Door hun omvang maken deze organisaties de manier waarop verschillende botsende belangen zich uitdrukken en tegenover de autoriteiten optreden efficiënter.

62.      In de tweede plaats beoogt deze opvatting van het milieubeleid ook de werking van het gerecht te versterken. Door te bevorderen dat geschillen via niet-gouvernementele milieuorganisaties worden gekanaliseerd, wordt in het Verdrag van Aarhus en de gewijzigde richtlijn 85/337 erkend dat deze organisaties de rechter niet overbelasten of verlammen. Integendeel, zij brengen in één eis de vorderingen van een groot aantal individuen samen. Weliswaar belet niets een lid van een niet-gouvernementele organisatie om ook individueel aan een procedure deel te nemen, maar het algemene resultaat van dit beleid werkt als een filter die op termijn het werk van de rechter gemakkelijker zal maken.(24) Als wij bovendien in rekening brengen dat, zoals ik in het vorige punt heb opgemerkt, deze organisaties vaak over een technische kennis beschikken die particulieren meestal missen, is het inbrengen van technische informatie in de procedure ook een positief element dat de rechter in een betere positie plaatst voor het nemen van de uiteindelijke beslissing.

63.      In de derde plaats vind ik het belangrijk op te merken dat het Verdrag van Aarhus en de gewijzigde richtlijn 85/337 zich hebben uitgesproken tegen de invoering van een actio popularis op milieugebied. Hoewel de lidstaten kunnen besluiten om een dergelijke procedure in hun nationale rechtsorde op te nemen, heeft noch het internationale recht, noch het communautaire recht in dit geval voor een dergelijke maatregel gekozen.(25) Juist omdat echter deze actie is verworpen, hebben de opstellers van het Verdrag van Aarhus ervoor gekozen de rol van de niet-gouvernementele milieuorganisaties te versterken. Met deze formule werd een middenweg gekozen tussen de zeer ruime opzet van de actio popularis en de zeer smalle opzet van de individuele vordering, uitsluitend beperkt tot diegenen voor wie directe belangen op het spel staan. De toekenning van een geprivilegieerde procesbevoegdheid aan niet-gouvernementele organisaties verzoent dus beide standpunten.(26) Naar mijn mening is dit een zeer redelijke afweging.

64.      Op grond van dit alles ben ik van mening dat het Verdrag van Aarhus en richtlijn 85/337, na de wijziging bij richtlijn 2003/35, uitdrukkelijk hebben gekozen voor versterking van de rol van de niet-gouvernementele milieuorganisaties, vanuit de gedachte dat hun deelname, zowel in de administratieve als in de gerechtelijke fase, ten goede komt aan de beslissingen van de overheid, maar ook de werking van de milieubesluitvormingsprocedures verbetert.

65.      Met dit in gedachten, zal ik nu onderzoeken of de deelname van deze organisaties aan voorwaarden is gebonden, en wat de grenzen daarvan zijn.

B –    De definitie van „betrokken publiek” in artikel 1, lid 2, van de gewijzigde richtlijn 85/337, en de „eisen van nationaal recht” waaraan niet-gouvernementele milieuorganisaties moeten voldoen

66.      Zoals ik eerder heb opgemerkt, bevat artikel 1, lid 2, van de gewijzigde richtlijn 85/337 de definities van „publiek” en „betrokken publiek”. Ten aanzien van die tweede categorie voegt die bepaling daaraan toe dat, naast natuurlijke en rechtspersonen die gevolgen ondervinden of waarschijnlijk ondervinden, ook „niet-gouvernementele organisaties die [...] voldoen aan de eisen van nationaal recht” worden geacht belanghebbende te zijn. De richtlijn creëert dus een rechtsvermoeden ten aanzien van deze organisaties, die daardoor zijn ontslagen van de verplichting om aan te tonen dat zij gevolgen ondervinden van het voorgenomen milieubesluit.

67.      De bepaling brengt echter een belangrijke nuance aan, namelijk dat de milieuorganisatie moet voldoen aan de eisen van nationaal recht. Volgens de Zweedse regering vormt juist deze zinsnede van artikel 1, lid 2, van de gewijzigde richtlijn 85/337 de grondslag van de hier bestreden beperking, waarbij de toegang tot de rechter uitsluitend wordt toegestaan aan niet-gouvernementele organisaties met minstens tweeduizend leden.

68.      Ik deel de mening van de Zweedse regering en de Europese Commissie, dat deze zinsnede de lidstaten een zekere beoordelingsmarge toekent.

69.      Ik ben het ook eens met Europese Commissie wanneer deze stelt dat, ondanks deze marge, de lidstaten alle passende maatregelen dienen te nemen die coherent zijn met de beoogde doelen van de gewijzigde richtlijn 85/337, zodat de werking daarvan niet wordt ondergraven.

70.      Op grond daarvan, en met het oog op hetgeen ik in de punten 57 tot en met 62 van deze conclusie heb aangegeven, lijkt het mij noodzakelijk de grenzen van deze verwijzing naar „de eisen van nationaal recht” behoedzaam te bepalen.

71.      De definitie van „betrokken publiek” is waarschijnlijk de sluitsteen van de koepel die gevormd wordt door het Verdrag van Aarhus en de gewijzigde richtlijn 85/337. Zoals ik aangaf in de punten 40 tot en met 45 van deze conclusie, is het, wanneer een milieuorganisatie eenmaal die status bezit, irrelevant of deelname aan de administratieve procedure een voorwaarde is voor latere toegang tot de rechter. Belangrijk is of de organisatie de status van „betrokken publiek” bezit, en niet zozeer of zij al of niet aan een fase van de procedure heeft deelgenomen.

72.      Gezien het belang van deze definitie, lijkt het mij evident dat het Verdrag van Aarhus en de gewijzigde richtlijn 85/337, waarvan het uitdrukkelijk doel is het waarborgen van „inspraak bij het nemen van beslissingen” waarbij „inspraak, [...] in het bijzonder [van] niet-gouvernementele organisaties die de milieubescherming bevorderen, moet [...] worden aangemoedigd”(27), geen uitlegging van hun bepalingen toelaten die als effect heeft de toegang van die organisaties tot bestuursrechtelijke en gerechtelijke procedures te bemoeilijken. In feite is, juist omdat de definitie van „betrokken publiek”, toegepast op milieuorganisaties, de deur opent tot het uitoefenen van alle wezenlijke bevoegdheden van het Verdrag van Aarhus en de gewijzigde richtlijn 85/337, een bijzondere waakzaamheid geboden met betrekking tot de uitlegging die de lidstaten van deze bewoordingen kunnen geven.(28)

73.      Ik ben van mening dat de woorden „eisen van nationaal recht” in artikel 1, lid 2, van de gewijzigde richtlijn 85/337 betrekking hebben op twee soorten voorwaarden. In de eerste plaats die ten aanzien van de naleving van nationale bepalingen inzake inschrijving, oprichting of erkenning van de organisaties, die tot doel hebben het bestaan van die organisaties binnen het nationale recht juridisch vast te stellen. In de tweede plaats die ten aanzien van de activiteiten van de organisaties en van de band die zij kunnen hebben met de legitieme bescherming van milieubelangen. Dit is de achilleshiel van de definitie, want met betrekking tot die band kunnen beperkingen worden ingevoerd die duidelijk in tegenspraak zijn met de doelstellingen van de gewijzigde richtlijn 85/337, waaronder, in de bewoordingen van artikel 10 bis, „het publiek een ruime toegang tot de rechter te verlenen”.

74.      Wanneer het nationale recht voorwaarden ten aanzien van het bestaan van een band tussen de organisatie en een milieubesluit stelt, moeten die voorwaarden inderdaad objectief, transparant en verenigbaar met de doelstellingen van de gewijzigde richtlijn 85/337 zijn. Het is dus niet mogelijk een autoriteit te belasten met een ruime beslissingsbevoegdheid om van geval tot geval te bepalen of milieuorganisaties al dan niet legitieme doelen nastreven. Ook kunnen geen voorwaarden worden toegestaan met een zo vage of gebrekkige omschrijving dat zij uiteindelijk onzekerheid of discriminatie opleveren. A fortiori te verwerpen, is elke beperking die als effect heeft de toegang van milieuorganisaties tot bestuursrechtelijke en gerechtelijke procedures te belemmeren in plaats van hem te vergemakkelijken.

75.      Afdeling 13 van hoofdstuk 16 van de milieuwet noemt drie eisen waaraan milieuorganisaties moeten voldoen, en waarvan één in de onderhavige procedure ter discussie wordt gesteld: de eis dat de organisatie minstens tweeduizend leden heeft. Op grond van hetgeen in het vorige punt is opgemerkt, lijkt het mij evident dat die bepaling de toets van de gewijzigde richtlijn 85/337 niet kan doorstaan.

76.      Om tot deze conclusie te komen, zal ik uitgaan van de laatste twee criteria die ik heb genoemd, betreffende de transparantie en de verenigbaarheid met de doelen van de richtlijn.

77.      De eis van een minimumaantal leden voor het verkrijgen van de status van „betrokken publiek” leidt tot een reeks praktische problemen. In de eerste plaats lijkt de Zweedse wetgeving niet duidelijk te zijn bij het definiëren van het begrip „lid”. Op een vraag hierover tijdens de terechtzitting, heeft de vertegenwoordigster van de Zweedse regering bevestigd dat het begrip vaag is en niet door de Zweedse rechter is verhelderd. In de tweede plaats wordt de eis van een bepaald aantal leden uitsluitend toegepast op niet-gouvernementele organisaties zonder winstoogmerk. Wat is dan de positie van milieuorganisaties die wél een winstoogmerk hebben? Ook over dat punt zijn aan de Zweedse vertegenwoordigster vragen gesteld, maar zij gaf daar geen antwoord op. Ik leid daaruit af dat het Zweedse stelsel, dat weliswaar objectief kan zijn, niet transparant is en onzekerheid in de hand werkt. Het beste bewijs van de nadelen van de Zweedse bepaling wordt door de feiten geleverd: zoals de Zweedse vertegenwoordigster tijdens de terechtzitting erkende, hebben op dit moment slechts twee milieuorganisaties krachtens de milieuwet toegang tot de Zweedse rechter.(29)

78.      Nog meer problemen levert de nationale bepaling op, wanneer zij wordt bezien vanuit het oogpunt van de door het Verdrag van Aarhus en de gewijzigde richtlijn 85/337 beoogde doelen. Een regeling die bepaalt dat een milieuorganisatie een minimumaantal leden moet hebben om toegang tot de rechter te krijgen, kan de weg afsluiten voor een veelheid van groepen die een legitiem belang zouden hebben bij toegang tot de rechter. In de onderhavige zaak is deze bepaling zeer nadelig voor plaatselijke milieuorganisaties, die geen toegang tot de rechter hebben, zelfs niet wanneer de te beoordelen projecten een zuiver plaatselijke dimensie hebben.(30) Ten overvloede kan nog worden opgemerkt dat het praktische effect van de regeling niet alleen is geweest dat de plaatselijke milieuorganisaties van de gerechtelijke kaart zijn geveegd, maar ook vele andere nationale en, wat nog opmerkelijker is, internationale organisaties.(31) Kortom, afdeling 13 van hoofdstuk 16 van de milieuwet bereikt een doel dat diametraal tegenovergesteld is aan het doel van het Verdrag van Aarhus en van de gewijzigde richtlijn 85/337.(32)

79.      Of dit resultaat nu bewust of onbewust door de Zweedse wetgever is gewenst, zeker is dat de Zweedse niet-gouvernementele milieuorganisaties op dit moment geen toegang hebben tot de rechter.

80.      Ik wil hier ten slotte nog aan toevoegen dat de uitkomst mijns inziens dezelfde zou zijn geweest indien er geen bepaling had bestaan zoals artikel 9 van het Verdrag van Aarhus of artikel 10 bis van de gewijzigde richtlijn 85/337. Het Hof heeft herhaaldelijk geoordeeld dat de lidstaten geen procesregels mogen vaststellen die de uitoefening van door de communautaire rechtsorde verleende rechten onmogelijk maken.(33) Richtlijn 85/337, die een systeem van milieueffectbeoordeling instelt en rechten toekent, zou in haar werking worden belemmerd als het nationale procesrecht de toegang tot de rechter niet zou waarborgen. Het onderhavige geval is er een duidelijk bewijs van – gegeven het feit dat praktisch alle milieuorganisaties geen toegang tot de rechter hebben – dat een zodanige maatregel onverenigbaar is met het communautaire doeltreffendheidsbeginsel.

81.      Daarom meen ik dat artikel 10 bis, in samenhang met artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337, zoals gewijzigd bij richtlijn 2003/35, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een bepaling als opgenomen in afdeling 13 van hoofdstuk 16 van de milieuwet, waarin de toegang tot de rechter wordt beperkt tot niet-gouvernementele milieubeschermingsorganisaties met minstens tweeduizend leden.

VI – Conclusie

82.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de gestelde prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden:

„1)      Bijlage II, punt 10, bij richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, zoals gewijzigd bij richtlijn 2003/35/EG, moet aldus worden uitgelegd dat daaronder vallen de afvoer van binnensijpelend grondwater uit een tunnel met hoogspanningskabels en het pompen van water in de grond of het gesteente ter compensatie van een eventuele daling van het grondwaterpeil, alsmede de aanleg en het onderhoud van installaties voor afvoer en toevoer van water. Het is niet nodig dat het afgevoerde water voor een specifiek gebruik of doel wordt bestemd.

2)      Artikel 10 bis van richtlijn 85/337, zoals gewijzigd bij richtlijn 2003/35, waarborgt niet in algemene termen dat het ‚betrokken publiek’, op grond van het feit dat het heeft deelgenomen aan de procedure voor de verlening van een vergunning in de zin van artikel 6 van die richtlijn, een onbeperkte toegang tot de rechter heeft. Een niet-gouvernementele milieubeschermingsorganisatie echter die voldoet aan de voorwaarden voor de status van ‚betrokken publiek’ in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337, zoals gewijzigd bij richtlijn 2003/35, heeft automatisch recht op toegang tot de rechter krachtens artikel 10 bis van deze richtlijn.

3)      Artikel 10 bis juncto artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337, zoals gewijzigd bij richtlijn 2003/35, dienen aldus te worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een bepaling als opgenomen in § 13 van hoofdstuk 16 van de miljöbalk, waarin de toegang tot de rechter wordt beperkt tot niet-gouvernementele milieubeschermingsorganisaties met minstens tweeduizend leden.”

1 – Oorspronkelijke taal: Spaans.

2 – Richtlijn van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L 175, blz. 40), zoals gewijzigd bij richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997 (PB L 73, blz. 5) en bij richtlijn 2003/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 mei 2003 tot voorziening in inspraak van het publiek in de opstelling van bepaalde plannen en programma’s betreffende het milieu en, met betrekking tot inspraak van het publiek en toegang tot de rechter, tot wijziging van de richtlijnen 85/337/EEG en 96/61/EG van de Raad (PB L 156, blz. 17).

3 –      Zweden heeft bij artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus een voorbehoud gemaakt, door voor milieuorganisaties de mogelijkheid te beperken om „plaatselijke administratieve beschikkingen inzake milieueffectbeoordeling aan een toetsing door de rechter te onderwerpen. […]” De tekst van het voorbehoud eindigt met de verklaring dat „de regering zich ten doel stelt dat Zweden zo spoedig mogelijk volledig voldoet aan de eisen van artikel 9, lid 2”.

4 – Zie arresten van 24 oktober 1996, Kraaijeveld e.a. (C‑72/95, Jurispr. blz. I‑5403, punt 31); 16 september 1999, WWF e.a. (C‑435/97, Jurispr. blz. I‑5613, punt 40); 13 juni 2002, Commissie/Spanje (C‑474/99, Jurispr. blz. I‑5293, punt 46); 28 februari 2008, Abraham e.a. (C‑2/07, Jurispr. blz. I‑1197, punt 32), en 25 juli 2008, Ecologistas en Acción-CODA (C‑142/07, Jurispr. blz. I‑0000, punt 28).

5 – Eerste overweging van de considerans van richtlijn 85/337.

6 – In de Duitse, de Engelse, de Spaanse, de Franse, de Italiaanse, de Nederlandse, de Portugese, de Finse en de Zweedse versie wordt geen enkel concreet doel genoemd.

7 – Cursivering van mij.

8 – Cursivering van mij.

9 – Cursivering van mij.

10 – Volgens de informatie die aan het Hof van Justitie is verstrekt, is de bestuursrechtelijke bevoegdheid van de miljödomstol gebaseerd op het belang van het project in kwestie. Wanneer een project minder belangrijk is, komt de bevoegdheid om van de beoordeling kennis te nemen toe aan bestuursrechtelijke instanties die niet vallen binnen de rechterlijke organisatie.

11 – Artikel 6, leden 3, 5 en 6.

12 – Artikel 6, leden 4, 5 en 6.

13 – Artikel 10 bis, sub b.

14 – Artikel 10 bis, sub a.

15 – Artikel 10 bis, vierde alinea.

16 – Zie punten 40‑45 van deze conclusie.

17 – Zie ook de Toepassingsleidraad van het Verdrag van Aarhus, 2000, blz. 41: „once an NGO meets the requirements set, it is a member of the ‚public concerned’ for all purposes under the Convention” (cursivering van mij). Als in het Verdrag van Aarhus in de hele tekst een uniforme definitie van het begrip „betrokken publiek” wordt gehanteerd, moet datzelfde dus ook gelden met betrekking tot de gewijzigde richtlijn 85/337.

18 – Een andere situatie bestaat wanneer een natuurlijke of rechtspersoon of een milieuorganisatie niet onder de definitie van „betrokken publiek” valt. In dat geval zou het gaan om „publiek” in de zin van artikel 1, lid 2, van de gewijzigde richtlijn 85/337, zoals de Zweedse vertegenwoordigster tijdens de terechtzitting erkende. In die situatie doet zich een ander probleem voor, namelijk de opwaardering van „publiek” tot „betrokken publiek” door het feit dat het heeft deelgenomen aan de vergunningsprocedures van artikel 6 van de richtlijn. Over deze kwestie bestaat een gezaghebbende uitspraak, namelijk in de bovengenoemde Toepassingsleidraad van het Verdrag van Aarhus, blz. 129: „it is consistent with the objectives of the Convention to hold that a member of the public who actually participates in a hearing under article 6, paragraph 7 [vergelijkbaar met artikel 6 van de gewijzigde richtlijn 85/337], would thereby gain the status of a member of the public concerned. This is logically supported by the fact that the full results of public participation must be taken into account by the public authority under article 6, paragraph 8.” Deze stelling zou betekenen dat een staat als Zweden, die ervoor heeft gekozen artikel 6 van de gewijzigde richtlijn 85/337 op een zeer ruime en beschermende wijze in nationaal recht om te zetten, de plicht heeft om rechtssubjecten die als „publiek” participeren in een vergunningsprocedure, als „betrokken publiek” te behandelen. In tegenstelling tot hetgeen de Zweedse regering beweert, zou dat niet tot gevolg hebben dat de nationale rechter wordt overbelast, want – met uitzondering van milieuorganisaties – zouden particulieren die aanspraak maken op de status van „betrokken publiek”, een inbreuk op een recht moeten hebben ondergaan of een voldoende belang moeten hebben, om toegang tot de rechter te krijgen (artikel 10 bis, tweede alinea). In het onderhavige geschil gaat het echter, zoals ik hiervoor al heb aangegeven, om de definitie als „betrokken publiek” van een milieuorganisatie, en is het niet nodig te debatteren over de veranderingen die het begrip „publiek” kan ondergaan.

19 – Zie punten 40‑45 van deze conclusie.

20 – Zie punt 42 van deze conclusie.

21 – Zie punten 61 e.v. van deze conclusie.

22 – Olson, M., „The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups”, Uitg. Harvard University Press, Cambridge, 1971.

23 – Zie punt 59 van deze conclusie, en De Sadeleer, N., Roller, G. & Dross, M., Access to Justice in Environmental Matters and the Role of NGOs. Empirical Findings and Legal Appraisal, Uitg. Europa Law Publishing, Groningen, 2005, blz. 177.

24 – Dit wordt aangetoond door een empirisch onderzoek van De Sadeleer, N., Roller, G. & Dross, M., op. cit., blz. 165‑170, naar de effecten van de deelname van milieuorganisaties op de gerechtelijke statistieken.

25 – In een document uit 2003 heeft de Commissie elke uitlegging van het Verdrag van Aarhus die uitgaat van het bestaan van een actio popularis, van de hand gewezen. In haar voorstel voor een richtlijn betreffende toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden [COM(2003) 624, van 24 oktober 2003], heeft de Commissie verklaard dat de actio popularis niet expliciet vereist wordt bij het Verdrag van Aarhus en derhalve aan de lidstaten moet worden overgelaten. Het komt mij voor dat deze verklaring, die dateert van na het voorstel voor een richtlijn dat tot richtlijn 2003/35 heeft geleid, met betrekking tot deze zaak een zeker gezag heeft.

26 – Ebbesson, J., „Access to Justice in Environmental Matters in the EU”, Uitg. Kluwer Law International, Den Haag, 2002, blz. 29.

27 – Punten 3 en 4 van de considerans van richtlijn 2003/35 (cursivering van mij).

28 – Dette, B., The Aarhus Convention and Legislative Initiatives for its Implementation, in Ormond, T., Führ, M., Barth, R. (editors), „Environmental Law and Policy at the Turn of the 21st Century. Liber amicorum Betty Gebers”, Uitg. Lexxion, Berlijn, 2006, blz. 78.

29 – De Zweedse regering en de Commissie stellen dat slechts de Sveriges ornitologiska förening (Zweedse ornithologische vereniging) en de Naturskyddsförening (Vereniging voor Natuurbescherming) voldoen aan de eis van tweeduizend leden. Volgens de Zweedse regering hebben de plaatselijke organisaties die niet aan de eisen van de milieuwet voldoen, altijd de mogelijkheid op te treden via de twee verenigingen die op dit moment procesbevoegdheid hebben. Deze weg lijkt mij totaal onvoldoende en moeilijk te rijmen met de filosofie die ten grondslag ligt aan het Verdrag van Aarhus en de gewijzigde richtlijn 85/337.

30 – In feite is DVM in de onderhavige zaak een plaatselijke organisatie die een voor de gemeente relevant besluit wil aanvechten.

31 – Zoals werd opgemerkt tijdens de terechtzitting, heeft een organisatie als Greenpeace Zweden op dit moment volgens de criteria van de milieuwet geen toegang tot de rechter.

32 – De Commissie merkt terecht op dat de Toepassingsleidraad van het Verdrag van Aarhus openlijk verwijst naar afdeling 13 van hoofdstuk 16 van de Zweedse milieuwet met de opmerking dat „parties may impose requirements based on objective criteria that are not unnecessarily exclusionary. For example, one UNECE country requires environmental NGOs to have been active in that country for three years and to have at least 2,000 members. […] The membership requirement might […] be considered overly strict under the Convention.” Ter terechtzitting heeft de Zweedse vertegenwoordigster (ondanks mijn suggestie) zich niet willen beroepen op het voorbehoud van Zweden ten aanzien van artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus. Dit lijkt erop te wijzen dat Zweden zelf niet zeker is van de rechtmatigheid van zijn regeling.

33 – Zie onder meer arresten van 14 december 1995, Van Schijndel en Van Veen (C‑430/93 en C‑431/93, Jurispr. blz. I‑4705, punt 17); 9 december 2003, Commissie/Italië (C‑129/00, Jurispr. blz. I‑14637, punt 25); 13 maart 2007, Unibet (C‑432/05, Jurispr. blz. I‑2271, punt 43), en 7 juni 2007, Van der Weerd e.a. (C‑222/05–C‑225/05, Jurispr. blz. I‑4233).

Full & Egal Universal Law Academy