EUR-Lex -  62008CC0334 - FR

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

Mme Juliane Kokott

présentées le 15 avril 2010 (1)

Affaire C‑334/08

Commission européenne

contre

République italienne

«Recours en manquement – Ressources propres – Refus de mettre à la disposition des Communautés européennes les droits de douane correspondant à l’importation de certains biens en raison d’autorisations douanières irrégulières – Article 17 du règlement (CE, Euratom) n° 1150/2000 – Force majeure – Effets de l’inscription de la dette dans la comptabilité séparée»

I –    Introduction

1.        Dans la présente procédure en manquement, la Commission européenne fait grief à la République italienne d’avoir violé l’article 10 CE, l’article 8 de la décision 2000/597/CE, Euratom (2), ainsi que plusieurs dispositions du règlement (CE, Euratom) n° 1150/2000 (3), en ne mettant pas à la disposition de la Commission certaines ressources propres. Ces dernières sont constituées de droits de douane sur l’importation de lingots d’aluminium, pour lesquels les fonctionnaires des douanes compétents avaient accordé une exonération douanière manifestement illicite.

2.        Cette affaire exige d’examiner la notion de force majeure, qu’invoque la République italienne pour justifier son comportement. L’autre question que soulève cette affaire est celle de la date à laquelle il convient de mettre à disposition les ressources propres qui ont été inscrites dans la comptabilité B.

3.        Comme ce dernier point n’a été invoqué que par la République fédérale d’Allemagne en sa qualité de partie intervenante au soutien des conclusions de la République italienne, il convient également d’examiner si une partie intervenante est en droit de soutenir d’autres moyens que la partie principale.

II – Cadre juridique

4.        L’article 8 de la décision 2000/597 charge les États membres de percevoir les ressources propres et de les mettre à la disposition de la Commission.

5.        Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1150/2000, un droit des Communautés sur les ressources propres est «constaté dès que sont remplies les conditions prévues par la réglementation douanière en ce qui concerne la prise en compte du montant du droit et sa communication au redevable». En vertu du paragraphe 2, la date à retenir pour la constatation visée au paragraphe 1 est la date de la prise en compte prévue par la réglementation douanière.

6.        L’article 6, paragraphe 3, du règlement n° 1150/2000 dispose:

«a)      Les droits constatés conformément à l’article 2 sont, sous réserve du point b) du présent paragraphe, repris dans la comptabilité au plus tard le premier jour ouvrable après le 19 du deuxième mois suivant celui au cours duquel le droit a été constaté.

b)      Les droits constatés et non repris dans la comptabilité visée au point a) parce qu’ils n’ont pas encore été recouvrés et qu’aucune caution n’a été fournie sont inscrits, dans le délai prévu au point a) dans une comptabilité séparée. Les États membres peuvent procéder de la même manière lorsque les droits constatés et couverts par des garanties font l’objet de contestations et sont susceptibles de subir des variations à la suite des différends survenus.

[…]»

7.        L’article 10, paragraphe 1, du règlement n° 1150/2000 prévoit:

«Après déduction des frais de perception, en application de l’article 2, paragraphe 3, et de l’article 10, paragraphe 3, de la décision 2007/436/CE, Euratom, l’inscription des ressources propres visées à l’article 2, paragraphe 1, point a), de cette décision intervient au plus tard le premier jour ouvrable après le 19 du deuxième mois suivant celui au cours duquel le droit a été constaté conformément à l’article 2 du présent règlement.

Toutefois, pour les droits repris dans la comptabilité séparée conformément à l’article 6, paragraphe 3, point b), du présent règlement, l’inscription doit intervenir au plus tard le premier jour ouvrable après le 19 du deuxième mois suivant celui du recouvrement des droits.»

8.        L’article 17, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 1150/2000 dispose:

«1. Les États membres sont tenus de prendre toutes les mesures nécessaires pour que les montants correspondant aux droits constatés conformément à l’article 2 soient mis à la disposition de la Commission dans les conditions prévues par le présent règlement.

2. Les États membres ne sont dispensés de mettre à la disposition de la Commission les montants correspondant aux droits constatés que si le recouvrement n’a pu être effectué pour des raisons de force majeure. En outre, dans des cas d’espèce, les États membres peuvent ne pas mettre ces montants à la disposition de la Commission lorsqu’il s’avère, après examen approfondi de toutes les données pertinentes du cas en question, qu’il est définitivement impossible de procéder au recouvrement pour des raisons qui ne sauraient leur être imputables. […]»

9.        Le règlement n° 1150/2000 a été modifié par le règlement (CE, Euratom) n° 2028/2004 du Conseil, du 16 novembre 2004 (4). Ce dernier est entré en vigueur le 28 novembre 2004. Il a remplacé l’article 17, paragraphe 2, du règlement n° 1150/2000 par le texte suivant:

«Les États membres sont dispensés de mettre à la disposition de la Commission les montants correspondant aux droits constatés qui s’avèrent irrécouvrables:

a)      soit pour des raisons de force majeure;

b)      soit pour d’autres raisons qui ne leur sont pas imputables.

Les montants de droits constatés sont déclarés irrécouvrables par décision de l’autorité administrative compétente constatant l’impossibilité du recouvrement.

Les montants de droits constatés sont réputés irrécouvrables au plus tard après une période de cinq ans à compter de la date à laquelle le montant a été constaté conformément à l’article 2 ou, en cas de recours administratif ou judiciaire, à compter de la date de la notification ou de la publication de la décision définitive. […]

Les montants déclarés ou réputés irrécouvrables sont définitivement retirés de la comptabilité séparée visée à l’article 6, paragraphe 3, point b). Ils sont mentionnés en annexe au relevé trimestriel visé au paragraphe 4, point b), du même article ainsi que, le cas échéant, dans le relevé trimestriel visé au paragraphe 5 de cet article.»

III – Les faits

10.      Il ressort d’un rapport d’audit interne des autorités italiennes que la Direzione Compartimentale delle Dogane per le Regioni Puglia e Basilicata (direction régionale des douanes des Pouilles et de la Basilicate) a, par l’intermédiaire de la circonscription douanière de Taranto, délivré à deux entreprises, les 27 février 1997 et 14 mai 2002, une série d’autorisations concernant la création de deux entrepôts douaniers privés de type C et la transformation de lingots d’aluminium (position tarifaire 7601 – droit de douane 6 %) en débris (déchets) d’aluminium (position tarifaire 7602 – franchise de droits) en utilisant la procédure de transformation sous douane.

11.      Selon le rapport d’audit, ces autorisations avaient été émises en violation de la législation douanière de l’Union (antérieurement: législation douanière communautaire) et avaient eu pour effet que, de 1997 à 2002, les droits de douane correspondants n’avaient été ni constatés ni perçus. La Commission a déduit des informations fournies par les autorités italiennes que les recettes détournées s’élevaient à 22 730 818,35 euros.

12.      Le 4 décembre 2002, les autorités compétentes ont révoqué les autorisations qui avaient été émises, décision qui a débouché sur la constatation ultérieure de la dette douanière. Les autorités compétentes ont inscrit les montants en cause dans la comptabilité B entre mars et juillet 2003. Des procédures pénales sont en cours contre les responsables des entreprises et les fonctionnaires de l’administration des douanes qui ont délivré les autorisations. Les dettes douanières n’ont toujours pas été acquittées et la République italienne n’a pas transféré les ressources propres correspondantes à l’Union.

IV – Procédure administrative et recours

13.      Au cours de la procédure administrative, qui s’est déroulée de façon régulière, la Commission a fait grief à la République italienne d’avoir refusé de mettre à la disposition de la Commission les ressources propres nées dans les conditions indiquées ci-dessus. Les moyens de défense invoqués par la République italienne n’ayant pas convaincu la Commission, celle-ci a formé le présent recours le 21 juillet 2008, dans lequel elle conclut à ce qu’il plaise à la Cour:

–        constater que, en refusant de mettre à la disposition de la Commission les ressources propres correspondant à la dette douanière née à la suite de la délivrance irrégulière par la Direzione Compartimentale delle Dogane per le Regioni Puglia e Basilicata, sise à Bari, le 27 février 1997, d’autorisations de création et de gestion d’entrepôts douaniers de type C à Tarente, puis d’autorisations consécutives de transformation sous douane et de perfectionnement actif, jusqu’à leur révocation le 4 décembre 2002, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 10 CE, de l’article 8 de la décision 2000/597 et des articles 2, 6, 10, 11 et 17 du règlement n° 1150/2000;

–        condamner la République italienne aux dépens.

14.      La République italienne conclut au rejet du recours.

15.      Par ordonnance du 3 décembre 2008, la Cour a autorisé la République fédérale d’Allemagne à intervenir au soutien des conclusions de la République italienne.

V –    Appréciation juridique

16.      Les parties s’accordent sur le fait que les exonérations douanières accordées ont été délivrées en violation des dispositions de la législation douanière et que c’est donc à tort que les droits n’ont pas été perçus à concurrence du montant qu’invoque la Commission. La présente affaire a donc pour seul objet de savoir si, et le cas échéant quand, la République italienne doit mettre ces sommes à la disposition de la Commission.

17.      Les États membres sont tenus de constater le droit de l’Union sur les ressources propres dès que leurs autorités douanières disposent des éléments nécessaires et qu’elles sont donc en mesure de calculer le montant des droits résultant d’une dette douanière et de déterminer le débiteur (5). Cette constatation emporte en principe l’obligation de verser les ressources correspondantes à l’Union, conformément à l’article 10 du règlement n° 1150/2000.

18.      La Commission estime qu’il convient, à cet égard, de se fonder sur les différentes importations d’aluminium au cours de la période comprise entre 1997 et 2002, et que la République italienne aurait dû depuis longtemps régler à l’Union les droits de douane y afférents.

19.      La République italienne considère, en revanche, qu’elle n’est pas tenue de mettre ces montants à disposition au motif qu’elle n’a pas pu les percevoir pour des raisons de force majeure. Elle s’appuie à cet effet sur l’article 17 du règlement n° 1150/2000 (6).

A –    L’argument de la force majeure

20.      Pour justifier l’existence de la force majeure et la dispense, qui en découle, de l’obligation de verser les ressources propres à l’Union, la République italienne s’appuie sur deux arguments. Elle fait valoir, d’une part, que les fonctionnaires des douanes compétents ont agi en collusion avec les entreprises importatrices et que, d’autre part, les autorisations délivrées par ces fonctionnaires ont entravé la découverte des irrégularités, de sorte que les contrôles habituels n’auraient pas permis de les déceler.

 La notion de force majeure

21.      La Cour ne s’est pas encore prononcée sur l’interprétation précise qu’il convient de réserver à la notion de force majeure au sens de l’article 17 du règlement n° 1150/2000. On trouve cependant de la jurisprudence sur l’interprétation de cette notion dans le cadre d’autres dispositions. La Cour a itérativement souligné que la notion de force majeure n’a pas nécessairement un contenu identique dans les divers domaines d’application du droit de l'Union et que sa signification doit être déterminée en fonction du cadre légal dans lequel elle est destinée à produire ses effets (7). Elle n’en pose pas moins, au départ de toute analyse, une définition générale qui s’applique abstraction faite des particularités des domaines spécifiques où elle est utilisée (8).

22.      Aussi exposerons-nous d’abord la jurisprudence qu’a rendue la Cour dans d’autres domaines, avant d’examiner si elle peut être transposée telle quelle au règlement n° 1150/2000 ou si des adaptations sont nécessaires.

a)      Jurisprudence de la Cour dans d’autres domaines

23.      L’essentiel de la jurisprudence en matière de force majeure concerne les dispositions relatives à l’organisation commune des marchés dans le domaine agricole. Mais la Cour a également été amenée à se prononcer sur l’interprétation de cette notion dans des arrêts rendus au sujet de l’article 45 de son statut.

24.      Selon cette jurisprudence, ne relèvent en principe de la notion de force majeure, telle qu’établie par le droit de l’Union, que les circonstances qui sont étrangères à celui qui l’invoque, anormales et imprévisibles, et dont les conséquences n’auraient pu être évitées malgré toutes les diligences déployées (9). Il en résulte que la notion de force majeure comporte un élément objectif, relatif aux circonstances anormales et étrangères à la personne qui en fait état, et un élément subjectif tenant à l’obligation, pour l’intéressé, de se prémunir contre les conséquences de l’événement anormal en prenant des mesures appropriées sans consentir des sacrifices excessifs (10).

b)      Transposition dans la présente affaire

25.      Il convient dans ces conditions de rejeter l’existence d’une force majeure dans la présente affaire. La République italienne ne saurait en l’espèce invoquer la force majeure, et ce du simple fait que ses fonctionnaires ont empêché la perception des droits en délivrant des autorisations illicites, en sorte que la cause de la non-perception ne lui est pas étrangère. Au surplus, la République italienne aurait été parfaitement en mesure de faire obstacle aux agissements illicites par des mécanismes de contrôle effectifs.

26.      La condition de l’origine externe de l’événement constitutif de la force majeure n’est en l’espèce pas remplie. Il n’est pas contesté que l’autorité compétente, la Direzione Compartimentale delle Dogane per le Regioni Puglia e Basilicata, a délivré les autorisations pour la création des entrepôts douaniers privés, ainsi que pour la transformation de lingots d’aluminium, qui sont soumis à des droits de douane, en déchets d’aluminium, qui en sont exonérés.

27.      Les fonctionnaires des douanes ont agi dans l’exercice de leurs fonctions, de sorte que la République italienne doit assumer les conséquences juridiques de leurs actions. La cause de la non-perception des droits de douane n’étant ainsi pas étrangère à la République italienne, cette dernière ne saurait invoquer la force majeure.

28.      L’État membre défendeur estime ne pas être tenu de supporter les conséquences financières des agissements administratifs de ses fonctionnaires, dès lors que ceux-ci ont commis des actes pénalement répréhensibles. C’est la raison pour laquelle, fait-il valoir, il conviendrait d’attendre l’issue de la procédure pénale et de l’action civile en réparation du dommage qui a été engagée, afin que la responsabilité des agents publics puisse être établie.

29.      Un État membre ne saurait toutefois s’exonérer dans le cadre d’un recours en manquement en prétendant que le comportement de ses fonctionnaires ne lui est pas imputable. Précisons d’abord, à cet égard, que la culpabilité des fonctionnaires concernés n’a pas encore été définitivement établie en l’espèce, puisque les procédures qui les visent sont toujours pendantes. Mais, même s’il était constaté qu’ils ont commis une infraction pénale, cela n’empêcherait pas l’imputation de leur comportement à l’État.

30.      Une telle imputation est conforme au projet de la Commission du droit international sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite (11); de même la Commission européenne des droits de l’homme et la Cour européenne des droits de l’homme ont-elles constaté qu’un État était responsable des violations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales commises par ses fonctionnaires, quel que soit leur rang, même s’ils ont agi sans pouvoir, voire en dehors de leurs instructions ou en contravention avec celles-ci (12).

31.      Enfin, la République italienne ne saurait davantage faire valoir, pour justifier l’existence de la force majeure, que les irrégularités n’auraient pas été décelées dans le cadre des contrôles habituels, mais uniquement sur plainte d’une entreprise concurrente. Comme la cause de la non-perception des droits de douane relève en l’espèce du champ de la responsabilité de la République italienne, les mesures concrètes qui auraient été ou non susceptibles de prévenir les agissements en cause ne présentent plus aucune pertinence.

32.      Du reste, on ne voit pas non plus pourquoi des contrôles internes effectifs n’auraient pas permis d’empêcher la présente affaire ou, à tout le moins, de la découvrir rapidement. Il est, à cet égard, sans pertinence que sa mise à jour n’ait été rendue possible que par la dénonciation externe d’une autre entreprise. En effet, celle-ci a simplement fourni l’occasion d’ouvrir une enquête, dont l’exécution incombait de toute façon à l’État dans le cadre de ses pouvoirs de surveillance, qui découlent directement du droit de l’Union.

33.      Les conditions de la définition générale de la force majeure qu’a posées la Cour ne sont donc pas remplies en l’espèce.

c)      Adaptation de la définition aux fins de la disposition litigieuse?

34.      Le règlement n° 1150/2000 ne comporte aucun élément qui indiquerait que la notion de force majeure y présente un contenu normatif particulier, s’écartant de la définition générale. Au contraire, l’effet utile des dispositions sur la perception des ressources propres de l’Union plaide en faveur d’une application sans modification de la définition générale exposée ci-dessus.

35.      La stabilité du système de financement de l’Union exige que les règles relatives à la constatation, à la perception et à la mise à disposition des ressources propres soient précisément respectées. En effet, un État membre qui ne suit pas ces règles porte préjudice aux autres États membres qui sont forcés de compenser cette perte, et agit en contravention avec l’obligation qui lui incombe de contribuer solidairement au financement de l’Union.

36.      À l’effet de garantir efficacement la stabilité du système de financement de l’Union, l’acception générale de la notion de force majeure fixe les limites requises quant aux possibilités dont dispose un État membre de justifier la non‑perception des droits de douane. Il n’y a donc en l’espèce aucune marge permettant d’envisager une conception plus large.

B –    Les effets de l’inscription des droits constatés dans la comptabilité séparée

37.      En sa qualité d’intervenante au soutien de la République italienne, la République fédérale d’Allemagne estime qu’en tout état de cause, à la date pertinente pour le présent recours en manquement (l’échéance indiquée dans l’avis motivé), la Commission ne pouvait pas (encore) prétendre à la mise à disposition des ressources propres. La République italienne n’a, quant à elle, pas soulevé une telle objection dans son mémoire en défense.

38.      Selon le gouvernement allemand, l’article 17 du règlement n° 1150/2000, tel que modifié par le règlement n° 2028/2004, autorise la République italienne à maintenir l’inscription des montants litigieux dans la «comptabilité B», qui est intervenue en 2003, durant toute la période de cinq ans visée par cette disposition, c’est-à-dire au moins jusqu’en juillet 2008. Le droit de la Commission n’est donc devenu exigible qu’au plus tôt en 2008, à l’expiration de ce délai. Comme le délai fixé dans l’avis motivé a expiré dès décembre 2007 (13), il n’y avait pas encore de manquement à la date pertinente.

39.      Cette objection soulevée par la partie intervenante exige préalablement d’examiner deux questions, à savoir, premièrement, si un intervenant peut introduire dans la discussion un aspect juridique que la partie principale qu’il soutient n’a pas fait valoir et, deuxièmement, si le règlement n° 2028/2004 s’applique également aux dettes douanières comptabilisées avant son entrée en vigueur.

1.      Portée licite de l’intervention

40.      Il convient, en premier lieu, d’examiner dans quelle mesure un intervenant peut, dans le cadre de son intervention, mettre l’accent sur de nouveaux aspects d’un litige.

41.      Aux termes de l’article 40, quatrième alinéa, du statut de la Cour de justice, les conclusions de l’intervenant doivent soutenir les conclusions de l’une des parties. Un intervenant ne saurait donc présenter des conclusions différentes de celles de la partie principale qu’il soutient. En l’espèce, la République fédérale d’Allemagne aussi bien que la République italienne concluent au rejet du recours, de sorte que la partie principale et la partie intervenante formulent des conclusions de même teneur.

42.      Il ne fait aucun doute qu’un intervenant peut faire état d’arguments différents de ceux de la partie qu’il soutient, pourvu qu’il vise à soutenir les conclusions de cette partie (14). En effet, si un intervenant ne pouvait que répéter les arguments de la partie principale, sans compléter ceux-ci par les siens, l’intervention n’aurait d’autre sens qu’une simple manifestation de solidarité.

43.      La République fédérale d’Allemagne ne s’est toutefois pas bornée, dans son exposé, à de nouveaux arguments, mais a soutenu un nouveau moyen. Elle s’est référée à la modification du règlement n° 1150/2000 par le règlement n° 2028/2004, qui n’avait pas encore fait l’objet de la procédure, pour en déduire que le droit de la Commission n’était pas encore échu à la date pertinente, celle de l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé. Contrairement au gouvernement italien, le gouvernement allemand ne s’intéresse pas à l’existence même du droit, mais soulève pour la première fois la question de la date de son exigibilité.

44.      À la différence de la question de la présentation de nouveaux arguments, celle de savoir dans quelle mesure un intervenant peut énoncer des moyens nouveaux que n’a pas fait valoir la partie principale qu’il soutient n’a pas encore été clairement traitée par la jurisprudence. On trouve, d’une part, des arrêts dans lesquels la formulation de nouveaux moyens par l’intervenant a été jugée licite (15). Dans d’autres arrêts, la Cour a estimé que la formulation de tels moyens par l’intervenant était irrecevable (16). Ces arrêts ont toutefois principalement concerné la situation particulière où l’intervenant avait soulevé pour la première fois une exception d’irrecevabilité.

45.      Il suffit de se référer à l’article 93, paragraphe 5, du règlement de procédure de la Cour pour constater que l’intervenant dispose, en principe, du droit d’exposer ses propres moyens, sans être limité à de simples arguments. Cette disposition lui impose d’énoncer ses moyens dans son mémoire en intervention. S’il devait se borner aux moyens formulés par la partie principale qu’il soutient, cette disposition serait privée de son sens.

46.      Il convient toutefois de s’interroger encore sur la période pendant laquelle l’intervenant peut faire valoir des moyens que n’invoque pas la partie principale qu’il soutient.

47.      Les articles 42, paragraphe 2, et 93, paragraphe 4, du règlement de procédure de la Cour forment le point de départ de cette question.

48.      En vertu de l’article 93, paragraphe 4, du règlement de procédure de la Cour, l’intervenant accepte le litige dans l’état où il se trouve lors de son intervention.

49.      Il ressort de l’article 42, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour que la partie principale ne peut soulever de moyens nouveaux au cours de la procédure, mais qu’elle doit au contraire en principe les formuler de manière exhaustive dans la requête ou le mémoire en défense.

50.      On pourrait en déduire qu’il est interdit à un intervenant d’invoquer des moyens que la partie qu’il soutient est elle-même empêchée de produire pour cause de forclusion (17).

51.      Autoriser l’intervenant à présenter des moyens autonomes aboutit en revanche nécessairement à ce que, par l’intermédiaire de l’intervenant, puissent être introduits dans une procédure devant la Cour de nouveaux aspects que la partie bénéficiant du soutien était à cette date déjà empêchée d’invoquer pour cause de forclusion. En effet, l’intervention au soutien de la partie requérante, notamment, ne peut jamais survenir que postérieurement au recours, de sorte qu’elle est nécessairement lancée à une date à laquelle la partie principale ne pouvait plus faire valoir de moyens nouveaux.

52.      Il ressort de la considération qui précède que l’article 93, paragraphe 4, du règlement de procédure de la Cour ne doit pas faire l’objet d’une interprétation trop étroite. L’«état du litige» à la date de l’intervention ne limite pas les moyens de l’intervenant à ceux que la partie principale, qui bénéficie du soutien, avait déjà exposés au moment de l’intervention. L’intervenant devrait en effet sinon toujours se borner aux moyens déjà énoncés par la partie principale, mais dont on ne pourrait alors dire qu’ils constituent «ses» moyens au sens de l’article 93, paragraphe 5, du règlement de procédure de la Cour. Aussi la production de nouveaux moyens par l’intervenant devrait-elle également être recevable (18).

53.      Cette analyse n’a pas non plus pour effet de rendre vaine la restriction découlant de l’article 93, paragraphe 4, du règlement de procédure. L’intervenant étant lié par l’état dans lequel se trouve le litige lors de son intervention, les conclusions qui ont été formulées par les parties à cette date, et, partant, l’objet du litige qui en résulte constituent le cadre qu’il ne peut dépasser. Cette disposition garantit, par ailleurs, qu’une intervention ne vienne pas retarder le litige. En effet, l’obligation d’accepter le litige en son état exclut de devoir répéter une phase de la procédure du fait de l’intervention. Le risque d’un ralentissement de la procédure est évidemment exclu dans une situation telle que celle de la présente affaire.

54.      Eu égard aux considérations qui précèdent, nous ne voyons aucun obstacle à ce que la Cour examine sur le fond l’argumentation de la République fédérale d’Allemagne.

2.      Applicabilité dans le temps du règlement n° 2028/2004

55.       La République fédérale d’Allemagne estime que le fait que la Commission n’ait pas attendu l’expiration du délai de cinq ans que le règlement n° 2028/2004 a inscrit à l’article 17, paragraphe 2, du règlement n° 1150/2000 suffit à rejeter le présent recours en manquement.

56.      Il convient, ci-après, d’examiner d’abord si le règlement n° 2028/2004 qu’invoque la République fédérale d’Allemagne est applicable ratione temporis. En effet, les droits de douane litigieux sont nés de 1997 à 2002 et ont été inscrits dans la comptabilité B en juillet 2003, alors que le nouveau règlement n’est entré en vigueur qu’en 2004.

57.      Aux termes du nouveau libellé de l’article 17, paragraphe 2, institué par le règlement n° 2028/2004, les montants inscrits dans la comptabilité B sont considérés comme irrécouvrables au plus tard à l’expiration d’une période de cinq ans.

58.      Selon nous, l’application de cette disposition aux montants qui ont été inscrits dans la comptabilité B avant la date d’entrée en vigueur ne constitue pas une véritable rétroactivité. En effet, l’inscription dans la comptabilité B n’a pas créé une situation définitive qui devrait être changée a posteriori. La disposition modifiée s’attache plutôt aux conséquences qui résultent de l’inscription d’un montant dans la comptabilité B.

59.      Quand bien même voudrait-on voir une rétroactivité dans l’application du nouveau règlement que celle-ci n’en serait pas moins justifiée en l’espèce.

60.      En vertu d’une jurisprudence constante, la possibilité d’une application rétroactive dépend essentiellement du point de savoir si la disposition constitue une règle de procédure ou de fond. Les règles de procédure sont en général applicables à tous les litiges pendants lors de leur entrée en vigueur, tandis que les règles de fond sont habituellement interprétées comme ne visant que les situations acquises antérieurement à leur entrée en vigueur (19). Les règles de droit matériel peuvent toutefois elles-mêmes être exceptionnellement interprétées comme s’appliquant aux situations nées avant leur entrée en vigueur, «dans la mesure où il ressort clairement de leurs termes, finalités ou économie, qu’un tel effet doit leur être attribué» (20). L’essentiel est, à cet égard, qu’il n’y ait pas d’atteinte aux principes de sécurité juridique et de confiance légitime, sur lesquels repose l’interdiction de la rétroactivité des dispositions de fond.

61.      Même si l’on considérait la modification susvisée comme une règle de fond et non comme une simple règle de procédure, elle n’en serait sans doute pas moins applicable.

62.      En effet, l’application du règlement modificatif aux faits qui ont débuté avant son entrée en vigueur correspond d’abord à la finalité de ce texte.

63.      Ainsi que l’indique le sixième considérant du règlement n° 2028/2004, le système initial «n’a répondu que partiellement à ses objectifs quant au mode d’apurement de la comptabilité séparée. Les contrôles de la Cour des comptes et de la Commission ont mis en évidence des anomalies récurrentes dans la tenue de la comptabilité séparée qui ne permettent pas à cette comptabilité de refléter la réalité de la situation en matière de recouvrement. Il convient notamment d’apurer la comptabilité séparée des montants dont le recouvrement s’avère aléatoire à la fin d’une période donnée et dont le maintien en fausse le solde. Par ailleurs, en termes de coût-efficacité, les États membres seront libérés des frais administratifs engagés pour assurer le suivi de tels montants».

64.      L’introduction du délai de cinq ans a donc pour effet utile d’éliminer les inconvénients de l’ancien système. Cet objectif ne peut être complètement réalisé que si le délai nouvellement institué s’applique également aux montants qui ont été enregistrés dans la comptabilité B avant l’entrée en vigueur du règlement modificatif.

65.      L’application du nouvel article 17, paragraphe 2, du règlement n° 1150/2000 aux situations établies dès avant son entrée en vigueur ne viole non plus aucune attente légitime de l’État membre quant au maintien de la disposition antérieurement applicable. Enfin, et ainsi qu’il résulte du sixième considérant, la modification n’avait d’autre but que d’éliminer des irrégularités, tout en libérant les États membres de la charge financière qu’emportait le suivi, sans limite de durée, des montants figurant dans la comptabilité B.

66.      On peut donc, en principe, envisager d’appliquer en l’espèce la nouvelle version de l’article 17, paragraphe 2, du règlement n° 1150/2000.

3.      Licéité de l’enregistrement des montants dans la comptabilité B

67.      Avant d’interpréter l’article 17, paragraphe 2, du règlement n° 1150/2000, il convient toutefois d’abord d’examiner si la République italienne a légalement inscrit les montants litigieux dans la comptabilité B. La Commission estime que la République italienne les y a enregistrés à tort.

68.      En effet, seuls les montants valablement inscrits dans la comptabilité B sont susceptibles de relever du champ d’application de l’article 17, paragraphe 2, du règlement n° 1150/2000 (21) et peuvent soulever la question de savoir si des ressources propres effectivement non recouvrées doivent être ou non portées au crédit de l’Union.

69.      La République italienne estime que les ressources propres litigieuses ont été légalement inscrites dans la comptabilité B au motif qu’elle n’a pas encore perçu les droits constatés en 2003 et qu’aucune caution n’a non plus été fournie pour ceux-ci.

70.      Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1150/2000, un droit des Communautés sur les ressources propres est constaté dès que sont remplies les conditions prévues par la réglementation douanière en ce qui concerne la prise en compte du montant du droit et sa communication au redevable.

71.      L’article 6 du règlement n° 1150/2000 fixe ensuite des dispositions sur la comptabilisation des ressources propres et distingue, dans son paragraphe 3, deux comptabilités: les droits constatés conformément à l’article 2 sont en principe repris dans la comptabilité A; seuls les droits qui, bien que constatés, n’ont pas encore été recouvrés et pour lesquels aucune caution n’a été fournie sont inscrits dans une comptabilité séparée, la comptabilité B.

72.      La distinction entre ces deux comptabilités a, notamment, une incidence sur la date à laquelle l’État membre est tenu de mettre les ressources propres à la disposition de l’Union. Alors que, conformément à l’article 10 du règlement n° 1150/2000, les ressources propres inscrites dans la comptabilité A doivent être portées au crédit de l’Union dans un certain délai après leur constatation, celles enregistrées dans la comptabilité B ne doivent l’être que dans un certain délai suivant leur recouvrement.

73.      On ne saurait toutefois établir de lien purement formel en l’espèce. Ce serait en effet oublié, en allant à l’encontre de la finalité de la disposition, que la République italienne avait dès auparavant, entre 1997 et 2002, manqué à son obligation de constater le droit de l’Union aux ressources propres.

74.      Les États membres sont tenus de constater le droit des Communautés sur les ressources propres dès que leurs autorités douanières disposent des éléments nécessaires et, partant, sont en mesure de calculer le montant des droits résultant d’une dette douanière et de déterminer le débiteur (22).

75.      Si, violant en cela déjà ses obligations, un État membre omet de constater le droit de l’Union à des ressources propres, en ne posant donc même pas les bases requises pour percevoir le montant correspondant et le mettre à la disposition de la Commission, l’enregistrement dudit montant dans la comptabilité B est, a priori, exclue.

76.      L’inscription dans la comptabilité B ne saurait donc être envisagée lorsque c’est l’État membre lui-même qui en crée les conditions. Cette règle traduit l’idée selon laquelle nul ne peut tirer avantage d’un comportement contraire à la bonne foi. La Cour en a déjà posé le principe à propos de la non-constatation de droits de douane du fait d’une erreur des autorités douanières (23). Il doit en aller a fortiori de même lorsque les autorités omettent de façon illicite et délibérée de comptabiliser les droits de douane.

77.      Il en résulte en l’espèce que la République italienne doit, d’une part, accepter, pour la période comprise entre 1997 et 2002, d’être placée dans une situation équivalente à celle où elle aurait constaté les droits – ce qui conduit à une inscription fictive dans la comptabilité A. D’autre part, elle ne saurait faire valoir que les conditions d’une inscription dans la comptabilité B sont remplies. Car, en n’ayant pas constaté les droits, elle a elle-même provoqué l’émergence des conditions de l’article 6, paragraphe 3, sous b), du règlement n° 1150/2000, à savoir l’impossibilité de recouvrer les droits et la non-constitution d’une caution.

78.      On retiendra donc, en résumé, que la République italienne n’était pas en droit d’inscrire les montants litigieux dans la comptabilité B. Entrant dans la comptabilité A, ces montants devaient donc être mis directement à la disposition de l’Union, conformément à l’article 10, indépendamment de leur recouvrement effectif.

4.      Interprétation de l’article 17, paragraphe 2, du règlement n° 1150/2000 (tel que modifié par le règlement n° 2028/2004)

79.      Les montants litigieux n’ayant pas été valablement inscrits dans la comptabilité B, l’application de l’article 17 du règlement n° 1150/2000 n’est pas envisageable. Il n’est donc pas nécessaire de s’interroger, d’une part, sur la question de savoir si un État membre est libéré de son obligation de mise à disposition en cas d’impossibilité de recouvrer les ressources propres et, d’autre part, sur l’importance que revêt le délai de cinq ans que le règlement n° 2028/2004 a institué à l’article 17, paragraphe 2. L’argument que la République fédérale d’Allemagne a tiré, en sa qualité de partie intervenante, de ce délai de cinq ans est donc sans pertinence.

80.      Il n’en convient pas moins, à titre subsidiaire, de démontrer ci-après que, même si l’on estimait que la présente affaire est en principe susceptible de relever du champ d’application de l’article 17, paragraphe 2, du règlement n° 1150/2000, la République italienne n’en pourrait pas pour autant, au final, faire valoir le délai de cinq ans qui y est prévu.

81.      Cette disposition fixe, pour les ressources propres irrécouvrables, une exception à l’obligation de la mise à disposition et concerne, pour dire les choses brièvement, la dernière partie de la procédure douanière, c’est-à-dire le paiement à l’Union des montants constatés.

82.      L’article 17, paragraphe 2, prévoit que les États membres ne sont pas tenus de créditer les montants qui s’avèrent irrécouvrables a) soit pour des raisons de force majeure, b) soit pour d’autres raisons qui ne leur sont pas imputables. Les montants de droits constatés peuvent être, d’une part, déclarés irrécouvrable par une décision de l’autorité administrative compétente. L’article 17, paragraphe 2, troisième alinéa, prévoit, d’autre part, que les montants sont réputés irrécouvrables au plus tard après une période de cinq ans (calculée à compter de leur constatation (24)).

83.      Contrairement à la thèse du gouvernement allemand, le délai fixé à l’article 17, paragraphe 2, ne se traduit cependant pas en toute hypothèse par un moratoire de cinq ans. Dans les cas où il est parfaitement évident que les conditions matérielles de l’article 17, paragraphe 2, ne sont pas constituées, c’est‑à-dire en l’absence de force majeure ou de non-imputabilité, et qu’il est donc établi que l’État membre doit en définitive porter les montants au crédit de la Communauté, il n’est pas permis d’invoquer le délai de cinq ans.

84.      Il s’agit là d’une conséquence de l’effet utile de cette disposition. Le délai de cinq ans évite en effet à l’État membre et à la Commission, pour des raisons d’économie de procédure, de discuter du problème parfois fort complexe et difficile de l’existence de la force majeure ou d’autres raisons non imputables à cet État, avant qu’il ne soit répondu – par exemple dans le cadre d’une procédure juridictionnelle – à la question de savoir si, et le cas échéant pour quelles raisons, un droit s’avère irrécouvrable. En effet, à supposer que le droit puisse être recouvré dans le délai de cinq ans, il devra en tout état de cause être transféré à la Commission, et la discussion déjà engagée s’avérera rétrospectivement superflue. Mais, s’il est a priori évident que l’État membre ne peut invoquer les exceptions visées à l’article 17, paragraphe 2, le principe de l’économie de procédure plaide à l’encontre d’un nouveau délai. Pourquoi l’État membre serait-il en droit de retarder d’encore cinq ans le paiement à la Communauté, alors que l’obligation est déjà déterminée avec certitude dans son principe et son montant?

85.      Si, comme en l’espèce, il est manifeste (25) avant l’expiration du délai de cinq ans qu’il n’existe pas de force majeure et que les raisons de l’absence d’accord sont imputables à l’État membre, ce dernier n’est plus protégé par le délai de l’article 17, paragraphe 2, et doit immédiatement mettre les ressources propres à la disposition de la Commission. Aussi estimons-nous que l’article 17, paragraphe 2, du règlement n° 1150/2000, tel que modifié par le règlement n° 2028/2004, n’empêche pas en l’espèce de faire droit au recours en manquement engagé contre la République italienne.

C –    Conclusion intermédiaire

86.      La République italienne a donc manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 8 de la décision 2000/597 et des articles 2, 6, 10, 11 et 17 du règlement n° 1150/2000.

87.      Quant à l’article 10 CE, également invoqué par la Commission, il n’y a pas lieu de constater un manquement aux obligations générales contenues dans les dispositions de cet article qui serait distinct du manquement constaté aux obligations communautaires spécifiques (26).

VI – Dépens

88.      En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens; la Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

89.      Conformément à l’article 69, paragraphe 4, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens.

VII – Conclusion

90.      Au vu des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de:

1)         constater que, en refusant de mettre à la disposition de la Commission européenne les ressources propres correspondant à la dette douanière née à la suite de l’importation de lingots d’aluminium, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 8 de la décision 2000/597/CE, Euratom du Conseil, du 29 septembre 2000, relative au système des ressources propres des Communautés européennes, et des articles 2, 6, 10, 11 et 17 du règlement (CE, Euratom) n° 1150/2000 du Conseil, du 22 mai 2000, portant application de la décision 94/728/CE, Euratom relative au système des ressources propres des Communautés;

2)         condamner la République italienne aux dépens;

3)         constater que la République fédérale d’Allemagne supporte ses propres dépens.

1 – Langue originale: l’allemand.

2 – Décision du Conseil, du 29 septembre 2000, relative au système des ressources propres des Communautés européennes (JO L 153, p. 42).

3 – Règlement du Conseil, du 22 mai 2000, portant application de la décision 94/728/CE, Euratom relative au système des ressources propres des Communautés (JO L 130, p. 1).

4 – JO L 352, p. 1.

5 – Arrêt du 18 octobre 2007, Commission/Danemark (C‑19/05, Rec. p. I‑8597).

6 – Tant dans sa rédaction initiale que dans le libellé que lui a donné le règlement n° 2028/2004, cette disposition dispense les États membres de mettre à la disposition de la Commission les ressources propres correspondant aux droits constatés qui s’avèrent irrécouvrables «pour des raisons qui ne sauraient leur être imputables» (libellé initial) ou «pour d’autres raisons qui ne leur sont pas imputables» (selon le libellé du règlement n° 2028/2004).

7 – Arrêts du 7 décembre 1993, Huygen e.a. (C‑12/92, Rec. p. I‑6381, point 30), et du 29 septembre 1998, First City Trading e.a. (C‑263/97, Rec. p. I‑5537, point 41).

8 – Ordonnance du 5 mars 1993, Ferriere Acciaierie Sarde/Commission (C‑102/92, Rec. p. I‑801, point 20).

9 – Jurisprudence constante; voir, par exemple, arrêts du 5 février 1987, Denkavit (145/85, Rec. p. 565, point 11); du 7 décembre 1993, Huygen e.a. (C‑12/92, Rec. p. I‑6381, point 31), ainsi que du 5 octobre 2006, Commission/Allemagne (C‑105/02, Rec. p. I‑9659, point 89) et Commission/Belgique (C‑377/03, Rec. p. I‑9733, point 95).

10 – Arrêt du 15 décembre 1994, Bayer/Commission (C‑195/91 P, Rec. p. I‑5619, point 32), et ordonnance du 18 janvier 2005, Zuazaga Meabe/OHMI (C‑325/03 P, Rec. p. I‑403, point 25).

11 – Voir article 7 («Excès de pouvoir ou comportements contraires aux instructions») du projet de la Commission du droit international sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite: «Le comportement d’un organe de l’État ou d’une personne ou entité habilitée à l’exercice de prérogatives de puissance publique est considéré comme un fait de l’État d’après le droit international si cet organe, cette personne ou cette entité agit en cette qualité, même s’il outrepasse sa compétence ou contrevient à ses instructions».

12 – La Cour européenne des droits de l’homme a suivi la Commission européenne des droits de l’homme sur le fond (voir Cour eur. D. H., arrêt Irlande c. Royaume-Uni du 18 janvier 1978, requête n° 5310/71, série A n° 25, § 159), et a expressément confirmé en 1999 la position alors adoptée par la Commission européenne des droits de l’homme (voir Wille c. Lichtenstein, du 28 octobre 1999, requête n° 28396/95, Recueil 1999‑VII, point 46).

13 – En vertu d’une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé; les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour: en ce sens voir, par exemple, arrêts du 7 décembre 2000, Commission/Royaume-Uni (C‑69/99, Rec. p. I‑10979, point 22); du 17 janvier 2008, Commission/Allemagne (C‑152/05, Rec. p. I‑39, point 15), et du 10 septembre 2009, Commission/Grèce (C‑286/08, non encore publié au Recueil, point 45).

14 – Voir arrêts du 19 novembre 1998, Royaume-Uni/Conseil (C‑150/94, Rec. p. I‑7235, point 36), ainsi que du 8 juillet 1999, ICI/Commission (C‑200/92 P, Rec. p. I‑4399, points 31 et 32) et Chemie Linz/Commission (C‑245/92 P, Rec. p. I‑4643, point 32).

15 – Voir arrêt du 23 février 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Haute Autorité (30/59, Rec. p. 1), rendu dans une affaire dans laquelle l’intervenante avait, au soutien des conclusions de la partie principale, présenté des moyens qui étaient en contradiction avec l’argumentation de cette partie et que celle-ci avait expressément rejetés; voir, également, arrêt du 15 juillet 2004, Espagne/Commission (C‑501/00, Rec. p. I‑6717, points 131 et suiv.).

16 – Arrêts du 24 mars 1993, CIRFS e.a./Commission (C‑313/90, Rec. p. I‑1125, points 21 et 22); du 15 juin 1993, Matra/Commission (C‑225/91, Rec. p. I‑3203, points 11 et 12). Voir également arrêt du 10 février 2009, Irlande/Parlement et Conseil (C‑301/06, Rec. p. I‑593, point 57), dans lequel la Cour a estimé qu’un nouveau moyen avancé par la partie intervenante ne relevait pas de l’objet du litige, mais sans se prononcer sur la question de la portée licite de l’intervention.

17 – C’est la thèse que soutient l’avocat général Darmon dans ses conclusions du 22 janvier 1987 dans l’affaire Bonino/Commission (arrêt du 12 février 1987, 233/85, Rec. p. 739, point 7).

18 – Ainsi que l’ont estimé l’avocat général Slynn dans ses conclusions du 18 septembre 1986 dans l’affaire GAEC de la Ségaude/Conseil et Commission (arrêt du 15 janvier 1987, 253/84, Rec. p. 123), de même que l’avocat général Gulmann dans ses conclusions du 1er juin 1994 dans l’affaire RTE et ITP/Commission (arrêt du 6 avril 1995, C‑241/91 P et C‑242/91 P, Rec. p. I‑743, point 23), étant entendu que la version allemande des conclusions ne fait état que de la présentation de «nouveaux arguments», tandis que la version française et la version originale danoise utilisent la notion de «moyens».

19 – Voir, notamment, arrêts du 12 novembre 1981, Salumi e.a., dit «Salumi II» (212/80 à 217/80, Rec. p. 2735, point 9); du 6 juillet 1993, CT Control (Rotterdam) et JCT Benelux/Commission (C‑121/91 et C‑122/91, Rec. p. I‑3873, point 22); du 7 septembre 1999, De Haan (C‑61/98, Rec. p. I‑5003, point 13); du 14 novembre 2002, Ilumitrónica (C‑251/00, Rec. p. I‑10433, point 29), et du 1er juillet 2004, Tsapalos et Diamantakis (C‑361/02 et C‑362/02, Rec. p. I‑6405, point 19).

20 – Arrêts du 15 juillet 1993, GruSa Fleisch (C‑34/92, Rec. p. I‑4147, point 22); du 24 septembre 2002, Falck et Acciaierie di Bolzano/Commission (C‑74/00 P et C‑75/00 P, Rec. p. I‑7869, point 119), et Salumi II (précité note 19, point 9).

21 – Voir, en ce sens, arrêt du 5 octobre 2006, Commission/Belgique (C‑378/03, Rec. p. I‑9805, point 44).

22 – Arrêt Commission/Danemark (précité note 5, point 32).

23 – Voir arrêt Commission/Danemark (précité note 5, points 33 et suiv.).

24 – Ou, en cas de recours administratif ou judiciaire, à compter de la date de la notification ou de la publication de la décision définitive.

25 – Par la voie d’une décision administrative juridictionnelle ou définitive, par exemple, ainsi qu’il est indiqué à l’article 17, paragraphe 2.

26 – Arrêt Commission/Danemark (précité note 5, point 36).

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