OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
YVES’A BOTA
przedstawiona w dniu 3 września 2009 r.(1)
Sprawa C‑341/08
Domnica Petersen
przeciwko
Berufungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen‑Lippe
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
złożony przez Sozialgericht Dortmund (Niemcy)]
Dyrektywa 2000/78/WE – Zakaz dyskryminacji ze względu na wiek – Przepisy krajowe przewidujące granicę wieku 68 lat dla wykonywania działalności dentysty ubezpieczenia zdrowotnego – Cel zmierzający do ochrony zdrowia pacjentów objętych ustawowym systemem ubezpieczenia zdrowotnego – Cel polegający na zachowaniu równowagi finansowej ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego – Cel mający zapewnić nowym pokoleniom możliwości wykonywania działalności dentysty ubezpieczenia zdrowotnego
1. W niniejszym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Sozialgericht Dortmund (Niemcy) poszukuje odpowiedzi na pytanie, czy dyrektywę Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającą ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy(2) winno się interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie przepisom krajowym, na mocy których dopuszczenie do wykonywania działalności dentysty ubezpieczenia zdrowotnego wygasa z końcem kwartału, w którym dentysta ubezpieczenia zdrowotnego osiąga 68. rok życia.
2. Szczególną cechą tej sprawy jest, iż sąd krajowy rozważa uzasadnienie tych przepisów jedynie w świetle celu ochrony zdrowia pacjentów objętych ustawowym systemem ubezpieczenia zdrowotnego, pod kątem utrzymania jakości usług medycznych z powodu domniemania spadku sprawności zawodowej dentystów ubezpieczenia zdrowotnego, którzy osiągnęli wiek 68 lat.
3. W niniejszej opinii wyjaśnię, dlaczego w moim przekonaniu nie należy ograniczać badania wspomnianych przepisów jedynie do tegoż aspektu ochrony zdrowia publicznego. Wykażę, iż z uwagi na ogólny kontekst przepisów krajowych rozpatrywanych w postępowaniu przed sądem krajowym ich uzasadnienie oceniane musi być przede wszystkim w świetle dwóch głównych założonych w tych przepisach celów, a mianowicie, po pierwsze, celu zmierzającego do zachowania równowagi finansowej ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego, a po drugie, celu polegającego na zapewnieniu nowym pokoleniom możliwości wykonywania działalności dentysty ubezpieczenia zdrowotnego.
4. Na podstawie tych dwóch celów uważam, iż art. 2 ust. 2 lit. a) i art. 2 ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78 należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie takim przepisom krajowym.
I – Ramy prawne
A – Dyrektywa 2000/78
5. Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2000/78 „celem niniejszej dyrektywy jest wyznaczenie ogólnych ram dla walki z dyskryminacją ze względu na religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną w odniesieniu do zatrudnienia i pracy, w celu realizacji w państwach członkowskich zasady równego traktowania”.
6. Artykuł 2 tej dyrektywy stanowi:
„1. Do celów niniejszej dyrektywy »zasada równego traktowania« oznacza brak jakichkolwiek form bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji z przyczyn określonych w art. 1.
2. Do celów ust. 1:
a) dyskryminacja bezpośrednia występuje, w przypadku gdy osobę traktuje się mniej przychylnie niż traktuje się, traktowano lub traktowano by inną osobę w porównywalnej sytuacji, z jakiejkolwiek przyczyny wymienionej w art. 1;
[…]
5. Niniejsza dyrektywa nie narusza środków przewidzianych przepisami krajowymi, które w społeczeństwie demokratycznym są niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, utrzymania porządku i zapobiegania działaniom podlegającym sankcjom karnym, ochrony zdrowia i ochrony praw i wolności innych osób”.
7. Artykuł 3 tej dyrektywy zatytułowany „Zakres” precyzuje w ust. 1:
„W granicach kompetencji Wspólnoty niniejszą dyrektywę stosuje się do wszystkich osób, zarówno sektora publicznego, jak i prywatnego, włącznie z instytucjami publicznymi, w odniesieniu do:
a) warunków dostępu do zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w tym również kryteriów selekcji i warunków rekrutacji, niezależnie od dziedziny działalności i na wszystkich szczeblach hierarchii zawodowej, również w odniesieniu do awansu zawodowego;
[…]
c) warunków zatrudnienia i pracy, łącznie z warunkami zwalniania i wynagradzania;
[…]”.
8. Artykuł 4 dyrektywy 2000/78 zatytułowany „Wymagania zawodowe” stanowi w ust. 1:
„Niezależnie od przepisów art. 2 ust. 1 i 2 państwa członkowskie mogą uznać, że odmienne traktowanie ze względu [na] cechy związane z jedną z przyczyn wymienionych w art. 1 nie stanowi dyskryminacji, w przypadku gdy ze względu na rodzaj działalności zawodowej lub warunki jej wykonywania dane cechy są istotnym i determinującym wymogiem zawodowym, pod warunkiem że cel jest zgodny z prawem, a wymóg jest proporcjonalny”.
9. Artykuł 6 tej dyrektywy zatytułowany „Uzasadnienie odmiennego traktowania ze względu na wiek” przewiduje w ust. 1:
„Niezależnie od przepisów art. 2 ust. 2, państwa członkowskie mogą uznać, że odmienne traktowanie ze względu na wiek nie stanowi dyskryminacji, jeżeli w ramach prawa krajowego zostanie to obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z przepisami celem, w szczególności celami polityki zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego, i jeżeli środki mające służyć realizacji tego celu są właściwe i konieczne.
Takie odmienne traktowanie może polegać między innymi na:
a) wprowadzeniu specjalnych warunków dostępu do zatrudnienia i kształcenia zawodowego, zatrudnienia i pracy, włącznie z warunkami zwalniania i wynagradzania, dla ludzi młodych, pracowników starszych i osób mających na utrzymaniu inne osoby, w celu wspierania ich integracji zawodowej lub zapewnienia im ochrony;
b) określeniu warunków dolnej granicy wieku, doświadczenia zawodowego lub stażu pracy, wymaganego do zatrudnienia lub niektórych korzyści związanych z zatrudnieniem;
c) określeniu górnej granicy wieku przy rekrutacji, z uwzględnieniem wykształcenia wymaganego na danym stanowisku lub potrzeby racjonalnego okresu zatrudnienia przed przejściem na emeryturę”.
B – Prawo krajowe
10. Gesetz zur Sicherung und Strukturverbesserung der gesetzlichen Krankenversicherung – Gesundheitsstrukturgesetz (ustawa w sprawie zabezpieczenia i strukturalnej poprawy ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego) z dnia 21 grudnia 1992 r.(3) wprowadziła mającą zastosowanie do lekarzy ubezpieczenia zdrowotnego maksymalną granicę wieku, która od dnia 14 listopada 2003 r. zawarta jest w § 95 ust. 7 zdanie trzecie księgi V Sozialgesetzbuch (kodeksu ubezpieczeń społecznych)(4).
11. Przepis ten przewiduje, że od dnia 1 stycznia 1999 r. dopuszczenie do wykonywania działalności lekarza ubezpieczenia zdrowotnego wygasa z końcem kwartału kalendarzowego, w którym lekarz osiągnął 68 lat. Zgodnie z § 72 ust. 1 zdanie drugie SGB V przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku dentystów.
12. Uzasadnienie GSG 1993 ma następujące brzmienie:
„Zwiększenie liczby lekarzy ubezpieczenia zdrowotnego stanowi istotną przyczynę nadmiernego przyrostu wydatków w ramach ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego. Mając na uwadze stale wzrastającą liczbę lekarzy ubezpieczenia zdrowotnego, istnieje konieczność ograniczenia tej liczby. Nadmierna oferta świadczeń opieki zdrowotnej nie może zostać ograniczona jedynie poprzez ograniczenia w dopuszczaniu i w związku z tym z niekorzystnym skutkiem dla młodego pokolenia lekarzy. W tym celu konieczne jest także wprowadzenie obowiązkowej granicy wieku dla lekarzy ubezpieczenia zdrowotnego”.
13. W późniejszym czasie ustawodawca niemiecki uchylił przepis SGB V ograniczający dopuszczanie do wykonywania zawodu w zależności od potrzeb, ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2007 r.
14. Ponadto na mocy Gesetz zur Stärkung des Wettbewerbs in der gesetzlichen Krankenversicherung (ustawy dotyczącej wzmocnienia konkurencji w ramach ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego) z dnia 26 marca 2007 r. ustawodawca niemiecki uchylił z dniem 1 kwietnia 2007 r. ogół ograniczeń w dopuszczaniu do wykonywania zawodu dentystów ubezpieczenia zdrowotnego w szczególności, ponieważ problem nadmiernej oferty nie występuje w takim stopniu w dziedzinie opieki dentystycznej ubezpieczenia zdrowotnego jak w dziedzinie opieki medycznej ubezpieczenia zdrowotnego. Granica wieku 68 lat została jednak utrzymana.
15. Dyrektywa 2000/78 została transponowana Gesetz zur Umsetzung europäischer Richtlinien zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung (ustawą dotyczącą transpozycji dyrektyw europejskich w sprawie urzeczywistnienia zasady równego traktowania) z dnia 14 sierpnia 2006 r., która weszła w życie w dniu 18 sierpnia 2006 r. Artykuł 1 tej ustawy zawiera Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz (ogólną ustawę o równym traktowaniu)(5). Ustawa ta nie zmieniła ani nie uchyliła granicy wieku przewidzianej w § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V.
II – Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
16. Urodzona w dniu 24 kwietnia 1939 r. D. Petersen osiągnęła wiek 68 lat w kwietniu 2007 r. Od dnia 1 kwietnia 1974 r. była ona dopuszczona do wykonywania świadczeń opieki dentystycznej ubezpieczenia zdrowotnego.
17. Na mocy decyzji z dnia 25 kwietnia 2007 r. komisja dopuszczająca do prowadzenia działalności dentystycznej w okręgu Westfalen‑Lippe stwierdziła, że zezwolenie to wygasa w dniu 30 czerwca 2007 r.
18. D. Petersen wniosła odwołanie od tej decyzji, wskazując w szczególności, że była ona sprzeczna z dyrektywą 2000/78 i niemiecką ustawą transponującą tę dyrektywę. Zażądała ona równocześnie zastosowania w drodze zarządzenia tymczasowego środków tymczasowych dopuszczających ją do wykonywania działalności jako dentysta ubezpieczenia zdrowotnego w okresie co najmniej dwóch dodatkowych lat. Żądanie to nie zostało jednak uwzględnione ani w pierwszej, ani w drugiej instancji.
19. Jako że jej odwołanie zostało rozpatrzone i oddalone przez Berufungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen Lippe, D. Petersen wniosła skargę przeciwko tej decyzji o oddaleniu do Sozialgericht Dortmund.
20. Sąd ten wskazuje, że oddalenie zażalenia D. Petersen jest zgodne z prawem krajowym, ponieważ niemiecka ustawa transponująca dyrektywę 2000/78 nie jest ustawą wyższej rangi aniżeli ustawa ustanawiająca granicę wieku, przez co nie unieważnia tej ostatniej. Zgodność tej granicy wieku z konstytucją została również zbadana przez Bundesverfassungsgericht.
21. W wyroku z dnia 7 sierpnia 2007 r. sąd ten orzekł, że omawiana granica wieku nie jest sprzeczna z niemiecką konstytucją. Granicę tę uzasadnia konieczność ochrony ubezpieczonych przed ryzykiem związanym z obniżoną sprawnością zawodową starszych dentystów ubezpieczenia zdrowotnego. Według Bundesverfassungsgericht zgodnie z ogólnym doświadczeniem życiowym ryzyko obniżenia sprawności zawodowej zwiększa się wraz z wiekiem. Sąd ten uznał, że niemiecki ustawodawca nie musi ograniczać się w ramach przyznanego mu zakresu uznania do ustanowienia indywidualnej kontroli dokonywanej w konkretnych przypadkach po ukończeniu 68. roku życia celem upewnienia się o umysłowej i fizycznej sprawności lekarzy ubezpieczenia zdrowotnego. Wręcz przeciwnie, ustawodawca może ustanowić przepisy ogólne, oparte na doświadczeniu życiowym. Bundesverfassungsgericht uznał również, że nie jest istotne, iż ochrona zdrowia ubezpieczonych nie została uwzględniona w uzasadnieniu ustawy. Według tego sądu bowiem zgodność z konstytucją przepisu ustawowego należy badać, biorąc pod uwagę wszystkie aspekty, nawet jeśli nie zostały one uwzględnione w uzasadnieniu ustawy.
22. Sąd krajowy zastanawia się jednak, czy ta analiza zachowuje ważność również w świetle dyrektywy 2000/78. Uważa on bowiem, iż występują poważne wątpliwości co do zgodności § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V z tą dyrektywą.
23. Wskazawszy, że jego zdaniem dyrektywa 2000/78 ma zastosowanie oraz że granica wieku 68 lat stanowi bezpośrednią dyskryminację związaną z wiekiem w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. a) tej dyrektywy, sąd krajowy uważa, iż ani art. 2 ust. 5, ani art. 4 ust. 1 wspomnianej dyrektywy nie pozwalają uzasadnić tej granicy wieku.
24. Zgodnie z art. 2 ust. 5 dyrektywy 2000/78 nie narusza ona środków przewidzianych przepisami krajowymi, które są niezbędne dla ochrony zdrowia. Jako że ustawodawca nie przyjął granicy wieku z takim założeniem, przepis ten nie ma znaczenia.
25. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej dyrektywy odmienne traktowanie ze względu na wiek może nie stanowić sprzecznej z tą dyrektywą dyskryminacji, jeżeli stanowi istotny i determinujący wymóg danej działalności zawodowej. Do granicy wieku stosują się jednak cztery odstępstwa, które według sądu krajowego czynią niemożliwym zastosowanie tego przepisu, a mianowicie:
– jeżeli dany lekarz (dentysta) w chwili osiągnięcia wieku 68 lat wykonywał działalność w ramach ubezpieczenia zdrowotnego w okresie krótszym niż 20 lat i był dopuszczony jako lekarz (dentysta) ubezpieczenia zdrowotnego przed 1 stycznia 1993 r., właściwa komisja dopuszczająca przedłuża dopuszczenie do wykonywania zawodu najdalej do upływu tego 20‑letniego okresu;
– jeżeli na pewnych obszarach danego regionu objętego zezwoleniem występuje lub ma wystąpić niedobór w ofercie świadczenia usług opieki zdrowotnej, granica wieku nie ma zastosowania;
– w przypadkach choroby, urlopu i udziału w szkoleniach lekarz (dentysta) ubezpieczenia zdrowotnego może być zastępowany przez lekarza (dentystę), który ze względu na wiek nie jest już dopuszczony do wykonywania działalności w ramach ubezpieczenia zdrowotnego;
– dentyści mogą w każdym razie kontynuować wykonywanie ich działalności po osiągnięciu wieku 68 lat poza systemem ubezpieczenia zdrowotnego.
26. Sąd krajowy wyraża również wątpliwości, jeśli chodzi o kwestię, czy przewidziana w § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V granica wieku jest objęta art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78. Według sądu odpowiedź na to pytanie zależy od interpretacji pojęć „zgodny z przepisami cel”, „właściwe” i „konieczne”, wymienionych w art. 6 ust. 1.
27. Sąd krajowy uważa, że cele, do jakich dąży niemiecki ustawodawca przy stanowieniu § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V, a mianowicie zapewnienie finansowania ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego oraz zrównoważonego podziału obowiązków między pokoleniami, stanowią bez wątpienia „cele zgodne z prawem” w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78. Jednak w przypadku dentystów ubezpieczenia zdrowotnego granica wieku nie jest już konieczna dla osiągnięcia tych celów. Sąd krajowy zauważa w tym względzie, że ustawa z dnia 26 marca 2007 r. dotycząca wzmocnienia konkurencji w ramach ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego zniosła ogół ograniczeń w dopuszczaniu do wykonywania działalności dentystów ubezpieczenia zdrowotnego z dniem 1 kwietnia 2007 r., ponieważ ustawodawca niemiecki uznał, iż problem nadmiernej oferty nie występował w takim stopniu w dziedzinie opieki dentystycznej ubezpieczenia zdrowotnego jak w dziedzinie opieki medycznej ubezpieczenia zdrowotnego.
28. Według sądu krajowego ochrona zdrowia ubezpieczonych stanowi zasadniczo „zgodny z przepisami cel” w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78. Sąd zaznacza jednak, iż cel ów w żaden sposób nie skłonił niemieckiego ustawodawcy do ustanowienia § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V. Oczywiste jest, że bez deficytowego położenia ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego i związanej z tym konieczności ograniczenia dopuszczania do wykonywania zawodu wiążące się z wiekiem wygaśnięcie dopuszczenia nie zostałoby ustanowione. Nic nie wskazuje, aby w ramach swej woli prawodawczej ustawodawca uwzględnił w późniejszym czasie ochronę zdrowia ubezpieczonych w związku z omawianą granicą wieku. Sąd krajowy wątpi zatem, aby ochrona zdrowia ubezpieczonych mogła w niniejszej sprawie stanowić cel zgodny z prawem.
29. Sąd wątpi również, aby ustanowiona w § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V granica wieku była właściwa i konieczna dla ochrony zdrowia ubezpieczonych. Zastanawia się on, czy nie byłoby możliwe przyjęcie łagodniejszych środków, w szczególności pozwalających na tymczasowe przedłużenie dopuszczenia do wykonywania zawodu po indywidualnej kontroli sprawności zawodowej. Wpływ granicy wieku jest bowiem bardzo niekorzystny dla dentystów ubezpieczenia społecznego chcących kontynuować działalność po osiągnięciu tego wieku, zważywszy, że 90% społeczeństwa jest ubezpieczone w ramach ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego.
30. W świetle tych rozważań Sozialgericht Dortmund postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy ustawowe uregulowanie wieku maksymalnego dla dopuszczenia do wykonywania zawodu (w niniejszej sprawie: działalność dentysty ubezpieczenia zdrowotnego) może stanowić obiektywny i racjonalny środek służący ochronie zgodnego z przepisami celu (w niniejszej sprawie zdrowie pacjentów korzystających z ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego) oraz właściwy i konieczny środek do realizacji tego celu w rozumieniu art. 6 dyrektywy 2000/78, jeżeli jest on oparty wyłącznie na wynikającym z »doświadczenia życiowego« przypuszczeniu generalnego spadku sprawności zawodowej występującego od pewnego wieku bez jakiegokolwiek uwzględnienia w tym zakresie indywidualnej sprawności konkretnej zainteresowanej osoby?
2) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze, czy wystąpienie zgodnego z przepisami celu w rozumieniu art. 6 dyrektywy 2000/78 (w niniejszej sprawie ochrona zdrowia pacjentów korzystających z ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego) może zostać przyjęte również wówczas, gdy cel ten nie miał dla ustawodawcy krajowego przy wykonywaniu jego kompetencji prawodawczych jakiegokolwiek znaczenia?
3) W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytania pierwsze i drugie, czy ustawa niezgodna z dyrektywą 2000/78/WE, przyjęta przed ustanowieniem tej dyrektywy może nie być stosowana na podstawie zasady pierwszeństwa prawa europejskiego, jeżeli prawo krajowe transponujące tę dyrektywę (w niniejszym przypadku ogólna ustawa o równym traktowaniu) nie przewiduje w przypadku naruszenia zakazu dyskryminacji takiego skutku prawnego?”.
III – Ocena
A – Dopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
31. Rząd niemiecki uważa, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny. W uwagach na piśmie rząd ten twierdzi, że sporny przepis ma zostać uchylony przez § 1 pkt 1 lit. i) Gesetz zur Weiterentwicklung der Organisationsstrukturen in der gesetzlichen Krankenversicherung (ustawy w sprawie zmian w strukturze organizacji ustawowego ubezpieczenia zdrowotnego) ze skutkiem wstecznym od dnia 1 października 2008 r. Według tego rządu ustawa ta ma zostać niebawem promulgowana, dając D. Petersen możliwość uzyskania, niezależnie od orzeczenia Trybunału, dopuszczenia do wykonywania działalności. W konsekwencji wyrok Trybunału nie jest konieczny dla rozstrzygnięcia sporu przed sądem krajowym.
32. Argument ten nie wydaje mi się trafny. Niezależnie od dalszych zmian w prawie krajowym odpowiedź Trybunału na pytania zadane przez sąd krajowy jest bowiem decydująca dla wyniku sporu zawisłego przed tym sądem, w szczególności dla stwierdzenia, czy odwołanie skarżącej zostało słusznie oddalone przez Berufungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen Lippe, a ona sama pozbawiona możliwości wykonywania działalności dentysty ubezpieczenia zdrowotnego po dniu 30 czerwca 2007 r.
B – W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego
33. Pytania pierwsze i drugie przeanalizuję łącznie. W pytaniach tych sąd krajowy poszukuje zasadniczo odpowiedzi na pytanie, czy dyrektywę 2000/78 winno się interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie przepisom krajowym, na których mocy dopuszczenie do wykonywania działalności dentysty ubezpieczenia zdrowotnego wygasa z końcem kwartału, w którym dentysta ubezpieczenia zdrowotnego osiąga wiek 68 lat. Sąd zastanawia się również nad metodą pozwalającą ustalić cel, ze względu na który należy oceniać uzasadnienie odmiennego traktowania ze względu na wiek.
34. Rozpocznę od zbadania, czy omawiane przepisy krajowe objęte są zakresem zastosowania dyrektywy 2000/78.
35. Zarówno z tytułu i preambuły dyrektywy 2000/78, jak też z jej treści i celu wynika, iż ma ona na celu wyznaczenie ogólnych ram dla zapewnienia wszystkim osobom równego traktowania „w sferze zatrudnienia i pracy”, udzielając im skutecznej ochrony przed dyskryminacją ze względu na przyczyny wskazane w jej art. 1, pośród których wymienia się wiek. W szczególności z art. 3 ust. 1 lit. a) i c) dyrektywy 2000/78 wynika, że w granicach kompetencji Wspólnoty stosuje się ją „do wszystkich osób, zarówno sektora publicznego, jak i prywatnego, włącznie z instytucjami publicznymi” z jednej strony w odniesieniu do „warunków dostępu do zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w tym również kryteriów selekcji i warunków rekrutacji, niezależnie od dziedziny działalności i na wszystkich szczeblach hierarchii zawodowej”, a z drugiej do „warunków zatrudnienia i pracy, łącznie z warunkami zwalniania i wynagradzania”.
36. Dentyści ubezpieczenia zdrowotnego udzielają opieki w ramach ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego. Paragraf 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V wymusza na nich, aby zaprzestali udzielania opieki w ramach ubezpieczenia zdrowotnego z chwilą osiągnięcia wieku 68 lat, co wpływa na wykonywanie ich działalności zawodowej. Ponadto konsekwencją ustanowienia takiej granicy wieku może być zakończenie ich działalności zawodowej z powodu nieopłacalności, ponieważ, jak wskazał to sąd krajowy, około 90% społeczeństwa jest ubezpieczone w ramach ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego. Po osiągnięciu 68 lat dentyści nie mają już dostępu do działalności w charakterze dentysty ubezpieczenia zdrowotnego, co ma, w bardziej ogólnym ujęciu, wpływ na wykonywanie ich działalności zawodowej dentysty. Te przepisy krajowe dotyczą więc według mnie „warunków dostępu do zatrudnienia lub pracy na własny rachunek” w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2000/78, jak też „warunków zatrudnienia i pracy” w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. c) tejże. Należy więc uznać, że przepisy krajowe o tym charakterze objęte są zakresem zastosowania wspomnianej dyrektywy.
37. Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy 2000/78 definiuje „zasadę równego traktowania”, której wprowadzenie w życie ma oznaczać „brak jakichkolwiek form bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji z przyczyn określonych w art. 1 [tej dyrektywy]”. Artykuł 2 ust. 2 lit. a) tej dyrektywy precyzuje, iż dla potrzeb stosowania jego ust. 1 dyskryminacja bezpośrednia występuje, w przypadku gdy osobę traktuje się mniej przychylnie niż osobę w porównywalnej sytuacji, z jakiejkolwiek przyczyny wymienionej w art. 1 tej dyrektywy.
38. Przepisy krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu przed sądem krajowym przewidują mniej przychylne traktowanie dentystów ubezpieczenia zdrowotnego, którzy osiągnęli 68 lat w porównaniu z dentystami, którzy tego wieku jeszcze nie osiągnęli. Przepisy te ustanawiają więc odmienne traktowanie wynikające bezpośrednio z wieku, które jest zasadniczo zakazane w art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2000/78.
39. Należy ponadto zbadać, czy takie odmienne traktowanie może być uzasadnione. Ważne jest w tym względzie, aby określić, pod jakim kątem należy analizować to uzasadnienie.
40. Sąd krajowy w dwóch pierwszych pytaniach kładzie nacisk jedynie na cel ochrony zdrowia pacjentów objętych ustawowym systemem ubezpieczenia zdrowotnego, pod kątem utrzymania jakości usług medycznych z powodu domniemania spadku sprawności zawodowej dentystów ubezpieczenia zdrowotnego, którzy osiągnęli 68. rok życia. Samo brzmienie tych dwóch pytań oraz przedstawione przez ów sąd w postanowieniu odsyłającym wyjaśnienia wskazują jednak, że powątpiewa on w stosowność tego celu dla uzasadnienia granicy wieku przewidzianej w § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V(6).
41. Rząd niemiecki usiłował na rozprawie uzasadnić ów przepis zasadniczo w świetle dwóch celów, a mianowicie, po pierwsze, celu, jakim jest zachowanie równowagi finansowej ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego, a po drugie, celu mającego zapewnić nowym pokoleniom możliwości wykonywania działalności dentysty ubezpieczenia zdrowotnego. Rząd ów wyraźnie wskazał, iż cel ochrony zdrowia pacjentów objętych ustawowym systemem ubezpieczenia zdrowotnego rozpatrywałby tylko na marginesie.
42. Stanowisko to umacnia moje przekonanie, iż ów ostatni cel ma charakter drugorzędny w stosunku do dwóch głównych celów, do jakich dąży § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V.
43. Analiza ogólnego kontekstu, w jakim mieści się ten przepis, potwierdza tę opinię. W tym względzie pragnę przypomnieć, iż Trybunał w wyrokach z dnia 16 października 2007 r. w sprawie Palacios de la Villa(7) oraz z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie Age Concern England(8) określił działanie, jakie należy podjąć dla ustalenia celu lub celów, które mogą być wzięte pod uwagę dla uzasadnienia odmiennego traktowania ze względu na wiek. Z wyroków tych wynika, że jeżeli cele, jakie realizują przepisy krajowe, nie są sprecyzowane, ważne jest, by inne elementy wynikające z ogólnego kontekstu danego środka pozwoliły na określenie celu leżącego u jego podstaw dla dokonania kontroli sądowej jego zgodności z prawem, a także właściwego i koniecznego charakteru środków zastosowanych do realizacji tego celu(9).
44. W świetle tych rozważań należy stwierdzić, że analiza § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V i zawierających go przepisów krajowych nie wskazuje wyraźnie, aby omawiana granica wieku została ustanowiona, a następnie utrzymana w oparciu o domniemanie, że poczynając od 68. roku życia jakość opieki udzielanej przez dentystów obniża się. Nie jest to zatem aspekt, który przyjęto, aby uzasadnić ustanowienie granicy wieku 68 lat.
45. Moim zdaniem ogólny kontekst przepisów krajowych nie pozwala również uznać, że domniemanie spadku sprawności zawodowej dentystów ubezpieczenia zdrowotnego, którzy osiągnęli wiek 68 lat, jest rozstrzygające dla wyjaśnienia utrzymania takiej granicy wieku. Należy bowiem przypomnieć, iż niemiecka ustawa, która początkowo ustanowiła ową granicę wieku, miała za przedmiot zabezpieczenie i strukturalną poprawę ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego w celu zapewnienia jego finansowania oraz iż owa granica znajduje się obecnie w niemieckim kodeksie ubezpieczeń społecznych. Z analizy ogólnego kontekstu wspomnianych przepisów wynika zatem, że aspekt ochrony zdrowia dotyczący równowagi finansowej ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego przeważa nad aspektem dotyczącym spadku jakości opieki dentystycznej udzielanej przez dentystów ubezpieczenia zdrowotnego w wieku powyżej 68 lat. Z uzasadnienia GSG 1993 wynika zresztą wyraźnie, iż ustanowienie granicy wieku dla wykonywania działalności lekarza ubezpieczenia zdrowotnego zostało pomyślane przez niemieckiego ustawodawcę jako instrument służący opanowaniu wzrostu wydatków zdrowotnych związanego z nadwyżką podaży opieki medycznej w ramach ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego.
46. Rząd niemiecki wyczerpująco wyjaśnił podczas rozprawy, dlaczego cel zmierzający do zachowania równowagi finansowej ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego zachował ważność, nawet po uchyleniu, od dnia 1 kwietnia 2007 r. ograniczeń w dopuszczaniu do wykonywania działalności jako dentysta ubezpieczenia zdrowotnego. Wskazał on, iż w celu ograniczenia wydatków zdrowotnych w ramach ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego niemiecki ustawodawca uznał, iż konieczne było zmniejszenie liczby lekarzy ubezpieczenia zdrowotnego, opierając się na założeniu popytu pobudzanego poprzez podaż. W tej perspektywie ustanowiono ograniczenia w dopuszczaniu do wykonywania działalności w charakterze lekarza ubezpieczenia zdrowotnego, przy czym nie były to jedyne środki służące walce ze wzrostem wydatków zdrowotnych. Do środków tych należało również ustanowienie granicy wieku 68 lat(10). Gdy w 2007 r. ustawodawca niemiecki uznał, iż problem nadmiernej oferty nie występuje w takim stopniu w dziedzinie opieki dentystycznej ubezpieczenia zdrowotnego jak w dziedzinie opieki medycznej ubezpieczenia zdrowotnego, postanowił znieść ograniczenia w dopuszczaniu do wykonywania zawodu dentystów ubezpieczenia zdrowotnego i rozpocząć fazę obserwacji mogącą ewentualnie doprowadzić do zniesienia ogółu środków regulacyjnych uprzednio wobec nich ustanowionych. Ustawodawca niemiecki nie pragnął jednak porzucić jednocześnie wszystkich środków służących ograniczaniu wydatków zdrowotnych. Pragnął on utrzymać tymczasowo jeden z tych środków, a mianowicie granicę wieku 68 lat, zachowując sobie możliwość jego późniejszego uchylenia w zależności od ewolucji wydatków zdrowotnych dotyczących opieki dentystycznej udzielanej w ramach ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego.
47. Elementy te wskazują moim zdaniem, iż cel zmierzający do zapewnienia równowagi finansowej ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się do celów realizowanych poprzez ustanowienie granicy wieku 68 lat w § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V.
48. Z uzasadnienia GSG 1993 wynika zresztą wyraźnie, iż ustanowienie granicy wieku 68 lat stanowi również środek mający zapewnić sprawiedliwy podział między pokoleniami służący uniknięciu, aby negatywne skutki związane z wprowadzeniem w życie polityki ograniczania wydatków zdrowotnych w ramach ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego ponosiło tylko młode pokolenie dentystów. Paragraf 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V realizuje więc cel, który ma zapewnić nowym pokoleniom możliwość wykonywania działalności dentysty ubezpieczenia zdrowotnego.
49. Powyższe uwagi nie oznaczają, iż w mojej opinii analiza uzasadnienia odmiennego traktowania ze względu na wiek musi zawsze ograniczać się do celów zakładanych początkowo przez ustawodawcę krajowego. Możliwe jest bowiem, iż ten sam środek zostanie utrzymany również wówczas, gdy ma realizować nowe cele, biorąc pod uwagę zmianę okoliczności społecznych, gospodarczych, demograficznych i budżetowych. Ogólny kontekst przepisu musi jednak pozwalać na ustalenie takich celów. Nie wydaje mi się, by miało to miejsce w przypadku celu zmierzającego do ochrony zdrowia pacjentów objętych ustawowym systemem ubezpieczenia zdrowotnego, z powodu spadku sprawności zawodowej dentystów ubezpieczenia zdrowotnego, którzy osiągnęli wiek 68 lat.
50. Pragnę jednak uściślić, iż jeżeli Trybunał miałby uznać, że ten aspekt celu ochrony zdrowia publicznego jest właśnie jednym z celów założonych w § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V, to granicę wieku w nim przewidzianą trudno byłoby moim zdaniem uważać za niezbędną w tym względzie, mając na uwadze odstępstwa, jakie od jej stosowania wprowadza prawo niemieckie. Odstępstwa te sprawiają, iż należy zastanowić się nad wewnętrzną spójnością tego przepisu rozważanego w tym kontekście. Jeżeli bowiem niemiecki ustawodawca rzeczywiście uważa, że z powodu domniemania spadku sprawności zawodowej dentystów ubezpieczenia zdrowotnego, którzy osiągnęli 68. rok życia, kontynuowanie przez nich działalności po osiągnięciu tego wieku może zagrażać zdrowiu pacjentów objętych ustawowym systemem ubezpieczenia zdrowotnego, trudno znaleźć solidne przyczyny wyjaśniające, dlaczego owi dentyści mogą mimo wszystko nadal wykonywać działalność w zastępstwie w przypadku niedoboru w ofercie świadczenia usług opieki zdrowotnej w danym regionie, czy też jeżeli wykonywali działalność w okresie krótszym niż 20 lat jako dentyści ubezpieczenia zdrowotnego. Rząd niemiecki przyznał zresztą na rozprawie, iż § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V ujmowany pod tym kątem nie jest pozbawiony pewnej niespójności. Stwierdzenie takiej niespójności nie jest bynajmniej zaskakujące, skoro wolą niemieckiego ustawodawcy wynikającą z ogólnego kontekstu omawianego środka nie była najwyraźniej ochrona pacjentów objętych ustawowym systemem ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie domniemania spadku sprawności zawodowej dentystów ubezpieczenia zdrowotnego, którzy osiągnęli wiek 68 lat.
51. Z powyższych powodów kwestię, czy granicę wieku 68 lat można uważać za uzasadnioną na mocy przepisów dyrektywy 2000/78 przeanalizuję jedynie w świetle dwóch głównych celów założonych w § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V, a mianowicie, po pierwsze, celu polegającego na zachowaniu równowagi finansowej ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego, a po drugie, celu mającego zapewnić nowym pokoleniom możliwości wykonywania działalności dentysty ubezpieczenia zdrowotnego. Cele te przeanalizuję jeden po drugim.
1. Cel zmierzający do zachowania równowagi finansowej ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego
52. Z orzecznictwa Trybunału wynika, iż cel polegający na zapobieganiu ryzyku poważnego naruszenia równowagi finansowej systemu zabezpieczenia społecznego stanowi jeden z aspektów celu ochrony zdrowia publicznego(11). W ww. wyroku w sprawie Hartlauer Trybunał wskazał w odniesieniu do opieki ambulatoryjnej, iż planowanie świadczeń opieki medycznej zmierza do zapewnienia kontroli nad kosztami i unikania, w największym możliwym zakresie, jakiegokolwiek marnotrawstwa zasobów finansowych, technicznych i ludzkich, jako że sektor opieki medycznej pociąga za sobą znaczące koszty i musi odpowiadać na wzrastające potrzeby, podczas gdy zasoby finansowe, które mogą być przeznaczone na opiekę zdrowotną, nie są, bez względu na stosowany sposób finansowania, nieograniczone(12).
53. Jako środek stanowiący element polityki planowania podaży opieki dentystycznej, służący opanowaniu wzrostu wydatków zdrowotnych ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego, granica wieku 68 lat przewidziana w § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V dąży do realizacji celu ochrony zdrowia publicznego pod kątem zachowania równowagi finansowej ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego.
54. W tym miejscu należy ustalić, który z przepisów dyrektywy 2000/78 jest najodpowiedniejszy dla analizy takiego uzasadnienia.
55. Nie jestem w tym względzie przekonany, aby art. 6 ust. 1 tej dyrektywy, rozumiany zgodnie z wykładnią Trybunału, stanowił odpowiedni przepis. Pragnę przypomnieć, iż w ww. wyroku w sprawie Age Concern England Trybunał wyraźnie wskazał, że z artykułu tego wynika, iż celami, które można uważać za „zgodne z przepisami” w rozumieniu tego przepisu i co za tym idzie za mogące uzasadnić odstępstwo od zakazu dyskryminacji ze względu na wiek, są cele z zakresu polityki społecznej, takie jak cele związane z polityką zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego(13). Jako że cel ochrony zdrowia trudno jest moim zdaniem zrównać z celem polityki społecznej bez istotnego rozszerzania zakresu tego ostatniego pojęcia uważam, iż należy analizować go w świetle art. 2 ust. 5 dyrektywy 2000/78, który to wyraźnie wymienia ochronę zdrowia.
56. Pragnę przypomnieć, iż zgodnie z tym artykułem dyrektywa 2000/78 „nie narusza środków przewidzianych przepisami krajowymi, które w społeczeństwie demokratycznym są niezbędne dla […] ochrony zdrowia”. Artykuł ten wskazuje więc na ochronę zdrowia jako powód mogący uzasadnić różnicę traktowania ze względu na jedną z przyczyn zakazanych przez tę dyrektywę. Należy zatem ustalić, czy § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V stanowi środek, który można uważać za niezbędny dla ochrony zdrowia.
57. Analizę niezbędności środka ze względu na ochronę zdrowia przeprowadzić należy, mając na uwadze okoliczność, że zarówno z orzecznictwa Trybunału, jak też z art. 152 ust. 5 WE wynika, iż prawo wspólnotowe nie narusza kompetencji państw członkowskich w zakresie organizacji systemów zabezpieczenia społecznego w szczególności w zakresie stanowienia przepisów regulujących organizację usług zdrowotnych i opieki medycznej(14). Jednakże przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie powinny przestrzegać prawa wspólnotowego, a w niniejszej sprawie w szczególności przepisów dyrektywy 2000/78. Przy ocenie przestrzegania tego obowiązku należy uwzględnić okoliczność, że zdrowie i życie osób ma pierwszorzędne znaczenie pośród dóbr i interesów chronionych traktatem i że do państw członkowskich należy decyzja o poziomie, na którym chcą zapewnić ochronę zdrowia publicznego i sposobie osiągnięcia tego poziomu. Jako że poziom ten może być różny w poszczególnych państwach członkowskich, należy przyznać państwom członkowskim swobodę uznania w tym zakresie(15).
58. Mając na uwadze to orzecznictwo, uważam, że państwo członkowskie może w ramach uprawnień w zakresie organizacji udzielania opieki dentystycznej i w celu osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony zdrowia publicznego przyjąć środek regulacyjny polegający na ustaleniu granicy wieku 68 lat dla wykonywania działalności dentysty ubezpieczenia zdrowotnego.
59. W moim mniemaniu środek taki jest właściwy dla zapewnienia celu ochrony zdrowia publicznego. W szczególności, jeżeli państwo członkowskie uważa, że podaż opieki dentystycznej przedstawia ryzyko dla równowagi finansowej ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego tego państwa, musi ono mieć możliwość zapobiegawczego przyjęcia środków regulacyjnych pozwalających ograniczyć to ryzyko(16).
60. Należy również wskazać, że według Trybunału ustawodawstwo krajowe jest właściwe dla zagwarantowania realizacji przywołanego celu, wyłącznie gdy rzeczywiście odpowiada trosce o jego realizację w sposób spójny i systematyczny(17). W tym względzie uważam, że istnienie odstępstw od stosowania granicy wieku 68 lat nie narusza wewnętrznej spójności § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V w świetle celu ochrony zdrowia publicznego. Innymi słowy, odstępstwa te nie zaprzeczają, moim zdaniem, stwierdzeniu, zgodnie z którym granica wieku 68 lat przewidziana w tym przepisie jest właściwa dla osiągnięcia celu zmierzającego do zachowania równowagi finansowej ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego.
61. Pragnę w tym względzie przypomnieć, że do granicy wieku stosują się cztery następujące odstępstwa:
– w przypadku jeżeli dany lekarz (dentysta) w chwili osiągnięcia wieku 68 lat wykonywał działalność w ramach ubezpieczenia zdrowotnego w okresie krótszym niż 20 lat i był dopuszczony jako lekarz (dentysta) ubezpieczenia zdrowotnego przed 1 stycznia 1993 r. właściwa komisja dopuszczająca przedłuża dopuszczenie do wykonywania zawodu najdalej do upływu tego 20 letniego okresu;
– jeżeli na pewnych obszarach danego regionu objętego zezwoleniem występuje lub ma wystąpić niedobór w ofercie świadczenia usług opieki zdrowotnej, granica wieku nie ma zastosowania;
– w przypadkach choroby, urlopu i udziału w szkoleniach lekarz (dentysta) ubezpieczenia zdrowotnego może być zastępowany przez lekarza (dentystę), który ze względu na wiek nie jest już dopuszczony do wykonywania działalności w ramach ubezpieczenia zdrowotnego;
– dentyści mogą w każdym razie kontynuować wykonywanie ich działalności po 68. roku życia poza systemem ubezpieczenia zdrowotnego.
62. Te cztery odstępstwa mają na celu łagodzenie nadużyć, do jakich doprowadzić mogłoby zbyt rygorystyczne stosowanie granicy wieku 68 lat, i wynikają z wyważenia różnych godnych ochrony interesów.
63. Pierwsze z odstępstw wynika z woli ustawodawcy niemieckiego, aby nie wpływać w nadmierny sposób na warunki wykonywania przez dentystów ubezpieczenia zdrowotnego ich działalności. Konkretnie, gwarantując im co najmniej 20‑letni czas trwania działalności w charakterze dentysty ubezpieczenia zdrowotnego, ustawodawca pragnął zagwarantować, aby dentyści ci mogli korzystać z emerytury po zakończeniu ich kariery zawodowej. W ww. wyroku w sprawie Palacios de la Villa Trybunał położył nacisk na znaczenie, jakie ma możliwość takiej rekompensaty finansowej po zakończeniu kariery zawodowej pracowników, których dotyczy granica wieku(18). Ponadto, jako że na mocy tego odstępstwa dopuszczenie do wykonywania działalności w charakterze dentysty ubezpieczenia zdrowotnego może ulec przedłużeniu jedynie na rzecz dentystów, którzy byli doń dopuszczeni przed dniem 1 stycznia 1993 r., odstępstwo to ma charakter tymczasowy i dotyczy ograniczonej liczby dentystów ubezpieczenia zdrowotnego. Nie narusza ono więc moim zdaniem spójności § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V w świetle celu zmierzającego do zachowania równowagi finansowej ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego.
64. Odstępstwa drugie i trzecie mają na celu niedopuszczenie, aby granica wieku prowadziła do niedoboru lub braku dentystów w szczególnych okolicznościach lub na niektórych obszarach. Ustawodawca niemiecki uwzględnił okoliczność, iż zbyt rygorystyczne stosowanie granicy wieku mogłoby w pewnych przypadkach mieć negatywne konsekwencje dla ochrony zdrowia publicznego. Ponieważ odstępstwa drugie i trzecie przyczyniają się do zapewnienia ciągłości i dostępności opieki dentystycznej ubezpieczenia zdrowotnego mają one na celu zapewnienie odpowiedniej jakości dostępnej dla wszystkich opieki medycznej co stanowi inny aspekt celu ochrony zdrowia publicznego(19). Realizacja tego aspektu ochrony zdrowia publicznego nie jest moim zdaniem wcale sprzeczna z celem zmierzającym do zachowania równowagi finansowej ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego.
65. Czwarte odstępstwo ma na celu ochronę swobody wykonywania działalności zawodowej dentystów. Jako że odstępstwo to umożliwia im wykonywanie działalności po ukończeniu 68 lat poza systemem ubezpieczenia zdrowotnego, również nie podważa ono spójności § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V w świetle celu zmierzającego do zachowania równowagi finansowej ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego.
66. Przepis ten nie wykracza zresztą poza to, co jest niezbędne dla zagwarantowania takiego celu. Państwo członkowskie w ramach przysługującej mu kompetencji w zakresie organizacji usług zdrowotnych i swobody uznania może bowiem, moim zdaniem, uznać wiek 68 lat za wystarczająco zaawansowany, aby wyznaczał on koniec dopuszczenia do wykonywania działalności w charakterze dentysty ubezpieczenia zdrowotnego. Uważam również, że określenie granicy wieku 68 lat dla wykonywania działalności w charakterze dentysty ubezpieczenia zdrowotnego nie jest nieproporcjonalne w świetle średniej wieku generalnie przyjmowanej w państwach członkowskich jako wieku uprawniającego do emerytury.
67. Z powyższych względów uważam, że granicę wieku 68 lat przewidzianą w § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V można uznać za niezbędną dla ochrony zdrowia w rozumieniu art. 2 ust. 5 dyrektywy 2000/78, co oznacza, że ta granica wieku nie narusza tej dyrektywy.
68. Taką granicę wieku uzasadnia również cel zmierzający do zapewnienia nowym pokoleniom możliwości wykonywania działalności dentysty ubezpieczenia zdrowotnego.
2. Cel zmierzający do zapewnienia nowym pokoleniom możliwości wykonywania działalności dentysty ubezpieczenia zdrowotnego
69. Sąd krajowy uważa, że celu tego nie można powoływać dla uzasadnienia granicy wieku 68 lat. Wskazuje on, iż granica ta była początkowo pomyślana przez ustawodawcę niemieckiego jako środek towarzyszący ograniczeniom udzielania dopuszczenia do wykonywania działalności w charakterze dentysty ubezpieczenia zdrowotnego, w celu uniknięcia, aby tylko młodzi dentyści znosili niedogodności związane z takimi ograniczeniami. Granicę wieku ustanowiono więc w celu sprawiedliwego podziału obowiązków pomiędzy dentystami już dopuszczonymi do wykonywania zawodu oraz młodym pokoleniem dentystów pragnących uzyskać dopuszczenie do wykonywania zawodu. Ponieważ jednak ustawodawca niemiecki uznał następnie, że system ograniczający dopuszczenie do wykonywania zawodu w zależności od potrzeb powinien zostać uchylony, granica wieku utraciła swą początkową funkcję, z uwagi na co cel zmierzający do zapewnienia nowym pokoleniom możliwości wykonywania działalności dentysty ubezpieczenia zdrowotnego nie mógł już jej uzasadniać.
70. W przeciwieństwie do stanowiska sądu krajowego i wobec wyjaśnień przedstawionych przez rząd niemiecki na rozprawie nie uważam, aby takie uzasadnienie mogło zostać w tak kategoryczny sposób odrzucone. Nawet bowiem po uchyleniu ograniczeń udzielania dopuszczenia do wykonywania działalności jako dentysta ubezpieczenia zdrowotnego granica wieku 68 lat nadal według mnie spełniała jej początkową funkcję, polegającą na zapewnieniu nowym pokoleniom możliwości wykonywania działalności w charakterze dentysty ubezpieczenia zdrowotnego, w szczególności na najbardziej atrakcyjnych obszarach. Uchylenie tych ograniczeń nie zmieniło więc woli, jaką mógł mieć niemiecki ustawodawca, wspierania wymiany pokoleń dentystów w regionach, w których duża podaż usług opieki dentystycznej ubezpieczenia zdrowotnego stała na przeszkodzie rozpoczynaniu działalności przez młodych dentystów ubezpieczenia zdrowotnego.
71. Takie uzasadnienie opierające się na celu zmierzającym do zapewnienia nowym pokoleniom możliwości wykonywania działalności dentysty ubezpieczenia zdrowotnego należy według mnie przeanalizować w świetle art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78. Z artykułu tego wynika, iż odmienne traktowanie ze względu na wiek „nie stanowi dyskryminacji, jeżeli w ramach prawa krajowego zostanie to obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z przepisami celem, w szczególności celami polityki zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego, i jeżeli środki mające służyć realizacji tego celu są właściwe i konieczne”.
72. Należy ponadto przypomnieć, że celami, które mogą być uznane za „zgodne z przepisami” w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78, a co za tym idzie za mogące uzasadnić odstępstwo od zakazu dyskryminacji ze względu na wiek, są cele z zakresu polityki społecznej, takie jak cele związane z polityką zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego(20).
73. Cel zmierzający do zapewnienia nowym pokoleniom możliwości wykonywania działalności dentysty ubezpieczenia zdrowotnego, a bardziej ogólnie do wspierania wymiany pokoleń dentystów ubezpieczenia zdrowotnego należy moim zdaniem do kategorii celów zgodnych z przepisami. Z orzecznictwa Trybunału wynika bowiem, że wspieranie zatrudniania stanowi zgodny z przepisami cel polityki społecznej, czy też polityki zatrudnienia państw członkowskich i ta ocena znajduje zastosowanie do instrumentów polityki krajowego rynku pracy mających na celu zwiększenie szans na włączenie do aktywnego życia pracowników określonych kategorii(21).
74. Cel taki musi w konsekwencji zostać uznany za „obiektywnie i racjonalnie” uzasadniający „w ramach prawa krajowego”, tak jak przewiduje to art. 6 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2000/78, odmienne traktowanie ze względu na wiek takie jak ustanowione w § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V.
75. Zgodnie z brzmieniem samego art. 6 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy należy również zbadać, czy środki mające służyć realizacji tego celu są „właściwe i konieczne”.
76. W tym zakresie państwa członkowskie dysponują bezspornie szerokim zakresem uznania w kwestii wyboru środków właściwych dla realizacji przyjętych przez nie celów w dziedzinie polityki socjalnej i zatrudnienia(22).
77. Ów szeroki zakres uznania należy zresztą uwzględnić, tym bardziej że chodzi o środek, który jak już powiedziano, objęty jest również kompetencją przysługującą państwom członkowskim w zakresie organizacji ich usług zdrowotnych i opieki medycznej.
78. W tych okolicznościach uważam, że granica wieku 68 lat przewidziana w § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V stanowi środek właściwy dla realizacji celu zmierzającego do zapewnienia nowym pokoleniom możliwości wykonywania działalności dentysty ubezpieczenia zdrowotnego.
79. Odstępstwa od stosowania takiej granicy wieku nie osłabiają wagi tej oceny, ponieważ nie podważają wewnętrznej spójności tego przepisu krajowego w świetle wyżej wspomnianego celu. Odsyłając do uwag poczynionych przeze mnie w odniesieniu do tych odstępstw, pragnę odnotować, iż pierwsze odstępstwo dotyczy ograniczonej liczby dentystów ubezpieczenia zdrowotnego, drugie odnosi się do obszarów o najbardziej niekorzystnych z medycznego punktu widzenia warunkach, na których nie występuje problem dostępu do zawodu młodych dentystów ubezpieczenia zdrowotnego, trzecie dotyczy czasowego zastępstwa dentystów, a czwarte wreszcie, dotyczy odejścia z systemu ubezpieczenia zdrowotnego, przez co nie może mieć negatywnego wpływu na cel zmierzający do zapewnienia nowym pokoleniom możliwości wykonywania działalności dentysty ubezpieczenia zdrowotnego.
80. Przewidziana w § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V granica wieku 68 lat nie wykracza zresztą, moim zdaniem poza to, co jest właściwe i konieczne dla osiągnięcia celu zmierzającego do zapewnienia nowym pokoleniom możliwości wykonywania działalności dentysty ubezpieczenia zdrowotnego. Jak wskazałem powyżej, uważam, że określenie granicy wieku 68 lat dla wykonywania działalności dentysty ubezpieczenia zdrowotnego nie jest nieproporcjonalne w świetle średniej wieku generalnie przyjmowanej w państwach członkowskich jako wiek uprawniający do emerytury. Ustawodawca niemiecki przyjął ponadto zrównoważone podejście, wykluczając zastosowanie takiej granicy wieku w regionach znajdujących się w sytuacji niedoboru podaży usług opieki zdrowotnej lub w regionach, w których dostęp do działalności dentysty ubezpieczenia zdrowotnego nie stwarza trudności.
81. Z powyższego wynika według mnie, iż odmienne traktowanie ze względu na wiek ustanowione w § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V można uznać za obiektywnie i racjonalnie uzasadnione celem zmierzającym do zapewnienia nowym pokoleniom możliwości wykonywania działalności dentysty ubezpieczenia zdrowotnego oraz nie wykracza poza to, co jest właściwe i konieczne dla osiągnięcia tego celu.
C – W przedmiocie pytania trzeciego
82. W związku z proponowaną przeze mnie odpowiedzią na pytania pierwsze i drugie nie ma potrzeby, abym proponował odpowiedź na pytanie trzecie.
IV – Wnioski
83. W świetle całości powyższych rozważań proponuję, by Trybunał orzekł:
Artykuł 2 ust. 2 lit. a) i art. 2 ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy winno się interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, jak te rozpatrywane w postępowaniu przed sądem krajowym, na mocy których dopuszczenie do wykonywania działalności dentysty ubezpieczenia zdrowotnego wygasa z końcem kwartału, w którym dentysta ubezpieczenia zdrowotnego osiąga wiek 68 lat.
1 Język oryginału: francuski.
2 – Dz.U. L 303, s. 16.
3 – BGBl. I, s. 2266, zwana dalej „GSG 1993”.
4 – Zwany dalej „SGB V”.
5 – BGBl. I, s. 1897, zwana dalej „AGG”.
6 – Zobacz pkt 28 niniejszej opinii.
7 – C‑411/05, Zb.Orz. s. I‑8531.
8 – C‑388/07, Zb.Orz. s. I‑1569.
9 – Wyżej wymienione wyroki: w sprawie Palacios de la Villa, pkt 57;w sprawie Age Concern England, pkt 45.
10 – Jako inny środek regulacji wskazać można reformę studiów medycznych w celu osiągnięcia spadku liczby studentów medycyny o 20% [zob. sprawozdanie nr 1675 Institut de recherche et documentation en économie de la santé (IRDES), listopad 2007, s. 49].
11 – Zobacz w szczególności wyrok z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie C‑169/07 Hartlauer, Zb.Orz. s. I‑1721, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo.
12– Ibidem, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo.
13– Punkt 46. Zobacz także wyrok z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie C‑88/08 Hütter, Zb.Orz. s. I‑5325, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo.
14 – Zobacz w szczególności ww. wyrok w sprawie Hartlauer, pkt 29, a także wyrok z dnia 19 maja 2009 r. w sprawach połączonych C‑171/07 i C‑172/07 Apothekerkammer des Saarlandes i in., Zb.Orz. s. I‑4171, pkt 18.
15– Zobacz w szczególności ww. wyrok w sprawie Apothekerkammer des Saarlandes i in., pkt 19.
16– Zobacz analogicznie w odniesieniu do zagrożenia dla stałego i dobrego jakościowo zaopatrzenia ludności w produkty lecznicze ww. wyrok w sprawie Apothekerkammer des Saarlandes i in., pkt 30.
17– Zobacz ww. wyrok w sprawie Apothekerkammer des Saarlandes i in., pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo.
18– Punkt 73.
19– Zobacz ww. wyrok w sprawie Hartlauer, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo.
20 – Zobacz ww. wyrok w sprawie Hartlauer, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo.
21– Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Palacios de la Villa, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo.
22– Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Hütter, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo.
Full & Egal Universal Law Academy