CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
PAOLO MENGOZZI
presentate il 25 marzo 2010 1(1)
Causa C‑439/08
Vlaamse federatie van verenigingen van Brood- en Banketbakkers, Ijsbereiders en Chocoladebewerkers VZW (VEBIC)
contro
Raad voor de Mededinging,
Minister van Economie
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dallo Hof van beroep te Brussel (Belgio)]
«Politica della concorrenza – Interpretazione degli artt. 2, 5, 15, n. 3, e 35, n. 1, del regolamento (CE) n. 1/2003 – Procedimento nazionale – Presentazione da parte delle autorità garanti della concorrenza nazionali di osservazioni scritte e di motivi di fatto e di diritto nell’ambito di un procedimento d’appello avviato contro la loro decisione – Pluralità di autorità in uno Stato membro – Principi di equivalenza e di effettività»
I – Introduzione
1. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli artt. 2, 5, 15, n. 3, e 35 del regolamento (CE) del Consiglio 16 dicembre 2002, n. 1/2003, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del Trattato (2).
2. Il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se le menzionate disposizioni autorizzino, ovvero obblighino, le autorità nazionali garanti della concorrenza a presentare osservazioni scritte o una memoria difensiva nell’ambito di un procedimento di annullamento avviato contro una decisione adottata da una di tali autorità.
II – Contesto normativo
A – Diritto dell’Unione
3. L’art. 2 del regolamento n. 1/2003, intitolato «Onere della prova», dispone:
«In tutti i procedimenti nazionali o comunitari relativi all’applicazione degli articoli 81 e 82 del Trattato, l’onere della prova di un’infrazione dell’articolo 81, paragrafo 1, o dell’articolo 82 del Trattato incombe alla parte o all’autorità che asserisce tale infrazione. Incombe invece all’impresa o associazione di imprese che invoca l’applicazione dell’articolo 81, paragrafo 3, del Trattato l’onere di provare che le condizioni in esso enunciate sono soddisfatte».
4. L’art. 5 del regolamento n. 1/2003 così recita:
«Le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri sono competenti ad applicare gli articoli 81 e 82 del Trattato in casi individuali. A tal fine, agendo d’ufficio o in seguito a denuncia, possono adottare le seguenti decisioni:
‑ ordinare la cessazione di un’infrazione,
‑ disporre misure cautelari,
‑ accettare impegni,
‑ comminare ammende, penalità di mora o qualunque altra sanzione prevista dal diritto nazionale.
Qualora, in base alle informazioni di cui dispongono, non sussist[a]no le condizioni per un divieto, possono anche decidere di non avere motivo di intervenire».
5. L’art. 15 del medesimo regolamento, intitolato «Cooperazione con le giurisdizioni nazionali», enuncia quanto segue:
«1. Nell’ambito dei procedimenti per l’applicazione dell’articolo 81 [CE] o dell’articolo 82 [CE] le giurisdizioni degli Stati membri possono chiedere alla Commissione di trasmettere loro le informazioni in suo possesso o i suoi pareri in merito a questioni relative all’applicazione delle regole di concorrenza comunitarie.
2. Gli Stati membri trasmettono alla Commissione copia delle sentenze scritte delle giurisdizioni nazionali competenti a pronunciarsi sull’applicazione dell’articolo 81 [CE] o dell’articolo 82 [CE]. La copia è trasmessa senza indugio dopo che il testo integrale della sentenza scritta è stato notificato alle parti.
3. Le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri possono, agendo d’ufficio, presentare osservazioni scritte alle giurisdizioni nazionali dei rispettivi Stati membri in merito a questioni relative all’applicazione dell’articolo 81 o dell’articolo 82 del Trattato. Previa autorizzazione della giurisdizione competente, esse possono inoltre presentare osservazioni orali alle giurisdizioni nazionali dei rispettivi Stati membri. Qualora sia necessario ai fini dell’applicazione uniforme dell’articolo 81 o dell’articolo 82 del Trattato, la Commissione, agendo d’ufficio, può presentare osservazioni scritte alle giurisdizioni degli Stati membri. Previa autorizzazione della giurisdizione competente, essa può inoltre presentare osservazioni orali.
Esclusivamente ai fini della preparazione delle rispettive osservazioni, le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri e la Commissione possono chiedere alla competente giurisdizione dello Stato membro di trasmettere o di garantire che vengano loro trasmessi i documenti necessari alla valutazione del caso trattato.
4. Il presente articolo lascia impregiudicati i più ampi poteri di presentare osservazioni dinanzi alle giurisdizioni che siano conferiti alle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri in forza della legislazione dei rispettivi Stati membri».
6. Infine, l’art. 35 del regolamento n. 1/2003 così recita:
«1. Gli Stati membri designano l’autorità o le autorità garanti della concorrenza responsabili dell’applicazione degli articoli 81 e 82 del Trattato in modo da garantire un’efficace conformità alle disposizioni del presente regolamento. Le misure necessarie per conferire a tali autorità il potere di applicare detti articoli sono adottate entro il 1° maggio 2004. Tra le autorità designate possono figurare le giurisdizioni nazionali.
2. Qualora l’applicazione del diritto comunitario in materia di concorrenza sia demandata ad autorità amministrative e giudiziarie nazionali, gli Stati membri possono attribuire competenze e funzioni a tali autorità nazionali, sia amministrative che giudiziarie.
3. Le disposizioni di cui all’articolo 11, paragrafo 6, si applicano alle autorità designate dagli Stati membri, incluse le giurisdizioni che esercitano funzioni relative alla preparazione e all’adozione dei tipi di decisioni di cui all’articolo 5 del presente regolamento. Le disposizioni dell’articolo 11, paragrafo 6, non si applicano alle giurisdizioni nella misura in cui esse agiscono quali istanze di ricorso per i tipi di decisioni di cui all’articolo 5.
4. Fatto salvo il paragrafo 3, negli Stati membri in cui per l’adozione di taluni tipi di decisioni di cui all’articolo 5 del presente regolamento un’autorità promuove un’azione davanti ad un’autorità giudiziaria separata e diversa dall’autorità responsabile della fase istruttoria, e purché siano rispettate le condizioni del presente paragrafo, l’applicazione dell’articolo 11, paragrafo 6, è limitata all’autorità responsabile della fase istruttoria la quale, laddove la Commissione avvii un procedimento, revoca l’azione promossa davanti all’autorità giudiziaria. Tale revoca è tale da porre definitivamente fine al procedimento nazionale».
B – Normativa nazionale
7. L’art. 1 della legge a tutela della concorrenza economica (3) (in prosieguo: la «LTCE»), entrata in vigore il 1° ottobre 2006, definisce l’autorità belga per la concorrenza nei termini seguenti:
«4º Autorità belga per la concorrenza: il Consiglio della concorrenza e l’Ufficio per la concorrenza presso l’Ufficio federale Economia, PMI, Classi medie ed energia, ognuno secondo le proprie competenze definite dalla presente legge.
L’Autorità belga per la concorrenza è l’autorità garante della concorrenza competente ai fini dell’applicazione degli artt. 81 e 82 del Trattato, prevista all’art. 35 del regolamento [n. 1/2003].»
8. L’art. 2, n. 1, della LTCE così recita:
«Sono vietati, senza necessità di previa decisione a tal fine, tutti gli accordi tra imprese, tutte le decisioni di associazioni di imprese e tutte le pratiche concordate aventi per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare in maniera rilevante la concorrenza sul mercato belga di cui trattasi o in una parte sostanziale di questo e, in particolare, consistenti nel:
1. fissare direttamente o indirettamente i prezzi di acquisto o di vendita o altre condizioni di transazione;
(…)».
9. L’art. 11 della LTCE così dispone:
«§1 È istituito un Consiglio per la concorrenza. Tale Consiglio costituisce un giudice amministrativo munito di competenza decisionale e degli altri poteri conferitigli dalla presente legge.
§2 Il Consiglio per la concorrenza è composto:
1º dall’assemblea generale del Consiglio;
2º dall’Auditoraat [ufficio inquirente];
3º dalla Cancelleria.
(…)».
10. L’art. 12 della LTCE dispone:
«§1 L’assemblea generale del Consiglio è composta da dodici consiglieri. (…)».
11. L’art. 20 di detta legge precisa:
«Ciascuna Sezione del Consiglio e il presidente o il consigliere da quest’ultimo delegato in caso di provvedimenti provvisori statuiscono con decisione motivata su tutti i casi di cui sono investiti, dopo avere sentito le parti nonché, su domanda delle stesse, gli eventuali autori della denuncia, o il legale di loro scelta».
12. L’art. 25 della LTCE istituisce presso il Consiglio per la concorrenza un ufficio inquirente [Auditoraat], composto da un minimo di sei e da un massimo di dieci membri, compresi l’uditore generale e gli uditori o gli uditori aggiunti.
13. L’art. 29 della medesima legge enuncia quanto segue:
Ǥ1 Gli uditori sono incaricati di:
1º ricevere le denunce e le domande di provvedimenti provvisori relative alla pratiche restrittive della concorrenza, nonché le notifiche delle concentrazioni;
2º dirigere ed organizzare l’istruttoria e vigilare sull’esecuzione delle decisioni adottate dal Consiglio per la concorrenza;
3º impartire gli ordini di missione ai funzionari dell’Ufficio per la concorrenza (…);
4º redigere e depositare la relazione motivata presso il Consiglio per la concorrenza;
5º archiviare le denunce e le domande di provvedimenti provvisori;
(…)
§2 (…) Fatto salvo l’art. 27, gli uditori non possono sollecitare né accettare alcuna ingiunzione relativa al trattamento delle controversie sottoposte ai sensi dell’art. 44, § 1, o alla loro posizione nelle riunioni dell’Auditoraat aventi ad oggetto la determinazione delle priorità nella politica di attuazione della legge e dell’ordine di trattazione delle controversie.
§3 Allorché l’Auditoraat decide di aprire un’istruttoria ai sensi dell’art. 44, § 1, il funzionario dirigente dell’Ufficio per la concorrenza designa, di concerto con l’uditore generale, i funzionari di tale Ufficio, che compongono il gruppo incaricato dell’istruttoria.
I funzionari assegnati a un gruppo di istruttoria possono ricevere ordini solo dall’uditore che dirige tale istruttoria.
(…)».
14. Secondo l’art. 34 della LTCE, l’Ufficio per la concorrenza è incaricato, in particolare, della ricerca e dell’esame delle pratiche di cui al capitolo II, sotto la direzione dell’Auditoraat.
15. Ai sensi dell’art. 45, n. 4, primo comma, della LTCE, qualora l’Auditoraat ritenga che la denuncia, la domanda o, se del caso, un’indagine d’ufficio, sia fondata, l’uditore deposita a nome dell’Auditoraat una relazione motivata presso il Consiglio per la concorrenza. Tale relazione include la relazione istruttoria, le censure e una proposta di decisione. Essa è accompagnata dal fascicolo istruttorio e da un inventario dei documenti che lo compongono. L’inventario determina la riservatezza dei documenti nei confronti delle parti che hanno accesso al fascicolo.
16. L’art. 75 della LTCE così dispone:
«Avverso le decisioni del Consiglio per la concorrenza e del presidente (…) può essere proposto appello dinanzi alla Corte d’appello di Bruxelles, salvo il caso in cui il Consiglio per la concorrenza adotti una decisione in applicazione dell’art. 79 (4).
La Corte d’appello si pronuncia anche nel merito sulle asserite pratiche restrittive ed eventualmente sulle sanzioni inflitte (…). La Corte d’appello può prendere in considerazione gli sviluppi sopravvenuti successivamente alla decisione impugnata del Consiglio.
La Corte d’appello può infliggere sanzioni pecuniarie e penalità di mora ai sensi delle disposizioni del titolo 8 del capitolo IV».
17. L’art. 76 della LTCE dispone:
«§ 1 Non possono formare oggetto di un ricorso distinto le decisioni con cui il Consiglio per la concorrenza rinvia la causa all’uditore.
§ 2 L’impugnazione prevista dall’art. 75 può essere presentata dalle parti in causa dinanzi al Consiglio [per la concorrenza], dall’autore della denuncia e da qualsiasi persona che possa far valere un interesse, ai sensi dell’art. 48, n. 2, o dell’art. 57, n. 2, e che abbia chiesto al Consiglio [per la concorrenza] di essere sentita. L’impugnazione può anche essere proposta dal Ministro, senza che questi debba dimostrare un interesse e senza che fosse rappresentato dinanzi al Consiglio per la concorrenza.
(…)
Nei cinque giorni successivi al deposito di una domanda, il ricorrente deve, a pena di nullità del ricorso, inviare una copia della domanda mediante lettera raccomandata con ricevuta di ritorno alle parti cui è stata notificata la decisione impugnata, quale risulta dalla lettera di notifica di cui all’art. 67, al Consiglio per la concorrenza e al Ministro, nel caso in cui non sia il ricorrente.
Può essere proposto ricorso incidentale. Tale ricorso è ricevibile solo qualora venga proposto entro un mese dalla ricezione della comunicazione di cui al comma precedente.
(…)
La Corte [d’appello di Bruxelles] può chiedere all’Auditoraat presso il Consiglio per la concorrenza di avviare un’inchiesta e di presentarle una relazione. In tal caso, l’Auditoraat dispone dei poteri istruttori previsti nella prima sezione del capitolo IV.
(…)
Il Ministro può depositare le proprie osservazioni scritte presso la cancelleria della Corte di appello di Bruxelles e consultare il fascicolo presso la cancelleria. La Corte d’appello di Bruxelles fissa i termini entro cui le parti devono comunicarsi a vicenda le loro osservazioni scritte e depositarle in cancelleria.
(…)».
III – Controversia principale e questioni pregiudiziali
18. A seguito della liberalizzazione del prezzo del pane in Belgio, avvenuta il 1° luglio 2004, il Minister van Economie (Ministro dell’Economia) inviava una lettera al Consiglio per la concorrenza con cui richiedeva di indagare prioritariamente riguardo all’esistenza di eventuali accordi sui prezzi tra associazioni di panettieri e panettieri.
19. Il 20 aprile 2005 l’Ufficio per la concorrenza inviava richieste di informazioni, in particolare, alla Vlaamse federatie van verenigingen van Brood- en Banketbakkers, Ijsbereiders en Chocoladebewerkers VZW (in prosieguo: la «VEBIC»), associazione senza scopo di lucro costituita con l’obiettivo di rappresentare gli interessi, inter alia, delle associazioni provinciali dei panettieri e dei pasticcieri artigiani della Regione fiamminga. La VEBIC trasmetteva le informazioni richieste.
20. A seguito di vari altri provvedimenti istruttori, l’8 giugno 2007 l’uditore generale presso il Consiglio per la concorrenza trasmetteva al presidente della stessa la propria relazione recante le censure unitamente al fascicolo istruttorio, che veniva inviato alla VEBIC. In tale relazione si affermava che le delibere delle federazioni di panettieri non avevano effetti potenziali sul commercio tra gli Stati membri, con la conseguenza che le regole di concorrenza comunitarie non erano applicabili alle pratiche esaminate. L’Auditoraat concludeva, per contro, che la VEBIC si era resa colpevole della violazione dell’art. 2, n. 1, della LTCE per avere, in sostanza, diffuso ai suoi membri e pubblicato un indice del prezzo del pane nonché la struttura dei relativi costi.
21. L’uditore generale proponeva, inoltre, al Consiglio per la concorrenza, da un lato, di infliggere un’ammenda alla VEBIC tenendo conto delle circostanze aggravanti, in quanto essa era al corrente del carattere illecito degli accordi sui prezzi e non si era avvalsa della possibilità di chiedere all’autorità per la concorrenza una verifica del metodo di calcolo del prezzo e, dall’altro, di vietare la prassi contestata sotto pena del pagamento di una sanzione pecuniaria.
22. Il 13 agosto 2007 la VEBIC depositava osservazioni scritte sulla relazione dell’Auditoraat.
23. Con decisione 25 gennaio 2008 il Consiglio per la concorrenza dichiarava che, dal 1° luglio 2004 all’8 giugno 2007, la VEBIC aveva commesso una violazione dell’art. 2 della LTCE, vietava tale pratica e infliggeva alla VEBIC un’ammenda di EUR 29 121.
24. Il 22 febbraio 2008 la VEBIC proponeva ricorso di annullamento contro detta decisione dinanzi allo Hof van beroep te Brussel (Corte d’appello di Bruxelles).
25. A parere di tale giudice, le disposizioni della LTCE e, in particolare, gli artt. 75 e 76, non consentirebbero né all’Auditoraat né al Consiglio per la concorrenza di partecipare al procedimento dinanzi allo Hof van beroep. Tale esclusione sarebbe implicita per quanto riguarda l’Auditoraat, trattandosi dell’unico soggetto che possa essere incaricato dello svolgimento di un’inchiesta dallo Hof van beroep. Solo il Ministro federale incaricato dell’Economia potrebbe chiedere la riforma della decisione del Consiglio della concorrenza e divenire parte della controversia dinanzi allo Hof van beroep.
26. Tuttavia, nella causa principale, il giudice del rinvio rileva che solo la VEBIC è parte del procedimento di appello, in quanto il Ministro non si è avvalso della sua facoltà di presentare osservazioni scritte.
27. Tenuto conto del problema creato dalla circostanza che la ricorrente nella causa principale non è opposta ad alcuna controparte, ai sensi della LTCE, il giudice del rinvio si interroga sulla compatibilità di tale procedimento con le disposizioni del regolamento n. 1/2003, in quanto, in particolare, non sembrerebbe garantita l’effettività delle regole comunitarie in materia di concorrenza e la legge in questione non consentirebbe la difesa dell’interesse economico generale.
28. Per quanto riguarda la pertinenza delle questioni pregiudiziali con il diritto dell’Unione di cui chiede l’interpretazione, il giudice del rinvio precisa, da un lato, che le norme di procedura di cui trattasi devono essere applicate uniformemente, a prescindere dalla circostanza che il procedimento avviato dal Consiglio per la concorrenza si fondi sulle norme nazionali in materia di concorrenza o sugli artt. 81 CE e 82 CE. Dall’altro, esso ritiene che gli atti della causa principale potrebbero consentirgli di riformare la decisione del Consiglio per la concorrenza e considerare che la pratica esaminata incida effettivamente sul commercio tra gli Stati membri e ricada, pertanto, nell’ambito di applicazione dell’art. 81, n. 1, CE.
29. Alla luce di tali circostanze, lo Hof van beroep te Brussel ha disposto la sospensione del procedimento e ha sottoposto alla Corte le quattro questioni pregiudiziali seguenti:
«1) Se [gli artt. 2, 15, n. 3, e 35, n. 1, del regolamento n. 1/2003] debbano essere interpretat[i] nel senso che le autorità nazionali della concorrenza traggono direttamente da [tali disposizioni] la facoltà di formulare osservazioni scritte sui motivi dedotti nel contesto di un procedimento di impugnazione di una loro decisione, nonché di dedurre esse stesse motivi di fatto e di diritto, con la conseguenza che tale facoltà non possa essere esclusa da uno Stato membro.
2) Se le stesse disposizioni debbano essere interpretate nel senso che, ai fini di un’efficace applicazione delle norme in materia di concorrenza, volte alla tutela dell’interesse generale, le autorità pubbliche di vigilanza designate come autorità garanti della concorrenza abbiano non solo la facoltà, ma anche l’obbligo di partecipare ad un procedimento d’impugnazione avverso decisioni da esse adottate, esponendo le loro argomentazioni sui motivi di fatto e di diritto sollevati.
3) In caso di soluzione affermativa delle questioni sub 1) e 2), se le dette disposizioni debbano essere interpretate nel senso che, in assenza di disposizioni nazionali relative alla partecipazione dell’autorità garante della concorrenza al procedimento d’impugnazione, e allorché siano state designate diverse autorità, l’autorità competente per le decisioni elencate all’art. 5 del regolamento [n. 1/2003] sia anche quella che interviene nel procedimento d’impugnazione avverso la sua decisione.
4) Se le soluzioni delle questioni che precedono differiscano nel caso in cui l’autorità garante della concorrenza, in base alla normativa nazionale, operi quale organo giurisdizionale e/o quando la decisione finale sia stata adottata a conclusione di un’istruttoria svolta da un organo, facente parte di siffatto organo giurisdizionale, incaricato di redigere le censure e un progetto di decisione».
IV – Procedimento dinanzi alla Corte
30. Nella decisione di rinvio, la Corte d’appello di Bruxelles ha chiesto alla Corte di trattare il rinvio pregiudiziale con procedimento accelerato, ai sensi dell’art. 104 bis, primo comma, del regolamento di procedura della Corte.
31. Con ordinanza 3 dicembre 2008, il presidente della Corte ha respinto tale domanda.
32. Hanno presentato osservazioni scritte la VEBIC, il Consiglio per la concorrenza, i governi belga e polacco e la Commissione delle Comunità europee. Tali interessati hanno anche svolto osservazioni orali nel corso dell’udienza tenutasi il 20 gennaio 2010.
V – Analisi giuridica
A – Sulla ricevibilità e la rilevanza dell’interpretazione del diritto dell’Unione europea richiesta
33. All’udienza dinanzi alla Corte la VEBIC ha eccepito l’irricevibilità del rinvio pregiudiziale, in quanto l’interpretazione richiesta delle disposizioni del regolamento n. 1/2003 o, più in generale, del diritto dell’Unione sarebbe irrilevante ai fini della soluzione della controversia principale. In sostanza, secondo la VEBIC, tutti gli elementi della controversia principale risulterebbero collocati all’interno di un solo Stato membro ovvero la Corte risulterebbe indotta a rispondere a questioni non pertinenti o ipotetiche.
34. Tale argomento non appare convincente.
35. Per quanto riguarda la prima obiezione, devo certamente riconoscere, come d’altronde evidenziato nella sintesi della controversia principale esposta in precedenza, che il giudice del rinvio è investito di un ricorso di annullamento contro una decisione del Consiglio per la concorrenza belga fondato esclusivamente sulle norme nazionali in materia di concorrenza, data la mancanza di incidenza sul commercio tra gli Stati membri.
36. Tuttavia, e a prescindere dalla questione piuttosto controversa delle conseguenze che la Corte deve trarre allorché dichiari che una domanda di pronuncia pregiudiziale si basi su elementi di fatto e di diritto privi di collegamento con il diritto dell’Unione (5), dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta altresì che molti elementi del fascicolo depositato dinanzi al giudice del rinvio dovrebbero indurre quest’ultimo ad avvalersi del potere di riforma conferitogli dall’art. 75 della LTCE in relazione alle decisioni del Consiglio per la concorrenza e concludere quindi, nella causa principale, per l’applicabilità dell’art. 81 CE.
37. Orbene, secondo costante giurisprudenza, nell’ambito della cooperazione tra la Corte e i giudici nazionali quale prevista dall’art. 234 CE, spetta unicamente al giudice nazionale, il quale è investito della controversia e deve assumersi la responsabilità della futura pronuncia giurisdizionale, valutare, alla luce delle peculiarità della causa dinanzi ad esso pendente, sia la necessità di una decisione in via pregiudiziale ai fini della pronuncia della propria sentenza sia la rilevanza delle questioni che esso propone alla Corte (6).
38. Dal momento che le questioni poste dai giudici nazionali riguardano l’interpretazione di una norma del diritto comunitario, la Corte è quindi, in via di principio, tenuta a statuire, a meno che non appaia in modo manifesto che la domanda di pronuncia pregiudiziale tende in realtà ad indurla a pronunciarsi mediante una controversia fittizia o a formulare pareri su questioni generali o astratte, o che l’interpretazione del diritto comunitario richiesta non ha alcuna relazione con l’effettività o con l’oggetto della controversia (7).
39. A tal riguardo, mi sembra che non possa essere accolta neppure la seconda obiezione della VEBIC, secondo cui il fatto che il giudice a quo non abbia statuito in via definitiva sull’applicabilità dell’art. 81 CE prima di effettuare il rinvio pregiudiziale indurrebbe la Corte a rispondere a questioni non pertinenti o ipotetiche.
40. Infatti, in linea generale, ritengo che in sede di ricevibilità occorra esaminare se, quale che sia la soluzione della Corte a una questione pregiudiziale, risulti che essa sarebbe manifestamente irrilevante per la definizione della causa principale, in quanto, in tal caso, l’interpretazione del diritto comunitario richiesta non sarebbe oggettivamente necessaria ai fini della decisione che il giudice a quo dovrebbe adottare (8).
41. Tale ipotesi non ricorre assolutamente nella presente causa, dato che, come hanno riconosciuto il Consiglio per la concorrenza e il governo belga, l’interpretazione richiesta del regolamento n. 1/2003 sarebbe eventualmente idonea ad attribuire all’autorità nazionale garante della concorrenza lo status di parte nella controversia principale dinanzi al giudice del rinvio, il che non è consentito, al momento, dalla LTCE. Inoltre, il fatto che il giudice del rinvio non abbia deciso di statuire in via definitiva sull’applicabilità dell’art. 81 CE che essa intende rilevare d’ufficio può essere adeguatamente spiegato con l’oggetto della sua domanda, che verte sui diritti processuali che devono essere riconosciuti all’autorità nazionale per la concorrenza nella sua funzione di garantire la piena efficacia degli artt. 81 CE e 82 CE.
42. Pertanto, contrariamente a quanto sostiene la VEBIC, ritengo che sarebbe quanto meno incoerente che il giudice del rinvio dovesse statuire in via definitiva su una questione che esso intenda rilevare d’ufficio senza la presenza dell’autorità nazionale per la concorrenza laddove, in sostanza, le sue questioni riguardino proprio la facoltà di detta autorità di ottenere lo status di parte della controversia dinanzi al giudice del rinvio e, pertanto, di poter presentare una memoria difensiva nella controversia medesima, facoltà che, secondo lo Hof van beroep te Brussel, potrebbe derivare unicamente dall’interpretazione delle disposizioni del regolamento n. 1/2003.
43. In altre parole, se il giudice del rinvio avesse statuito in via definitiva sull’applicabilità dell’art. 81 CE che esso intende rilevare d’ufficio, sarebbe stato indotto a ignorare una delle possibili conseguenze delle disposizioni del diritto dell’Unione di cui chiede l’interpretazione alla Corte, vale a dire il rispetto dei diritti della difesa di una delle parti della controversia. Pertanto, il fatto che il giudice del rinvio non abbia statuito in via definitiva sull’applicabilità dell’art. 81 CE non deve assolutamente costituire un ostacolo alla ricevibilità del suo rinvio pregiudiziale.
44. Propongo quindi alla Corte di dichiarare ricevibile la domanda di pronuncia pregiudiziale.
B – Nel merito
1. Sulle prime due questioni pregiudiziali
45. Con le sue prime due questioni, che a mio parere devono essere esaminate congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se gli artt. 2, 15, n. 3, e 35, n. 1, del regolamento n. 1/2003 autorizzino od obblighino direttamente un’autorità nazionale per la concorrenza a presentare osservazioni scritte formulando motivi di fatto e/o di diritto dinanzi al giudice nazionale adito in appello con un ricorso proposto contro una delle sue decisioni.
46. La risposta a tale questione presuppone che si determini la portata dell’intervento delle autorità nazionali per la concorrenza dinanzi ai giudici nazionali allorché esse applichino le norme in materia di concorrenza dell’Unione.
47. Come ho già avuto occasione di rilevare al paragrafo 41 delle mie conclusioni nella causa decisa con la sentenza X BV (9), il passaggio da un’applicazione particolarmente centralizzata degli artt. 81 CE e 82 CE, quale esisteva sotto l’egida del regolamento n. 17 del Consiglio (10), ad un regime decentralizzato di attuazione delle norme comunitarie sulla concorrenza, come quello stabilito dal regolamento n. 1/2003, richiede la costituzione di procedure capaci di garantire un’applicazione «effettiva», «efficace», «uniforme» e/o «coerente» delle disposizioni degli artt. 81 CE e 82 CE, secondo le differenti espressioni utilizzate da detto regolamento (11).
48. Infatti, mentre il trentaquattresimo ‘considerando’ del regolamento n. 1/2003 indica che l’obiettivo dello stesso consiste nel «permettere un’applicazione efficace delle regole di concorrenza comunitarie», il sesto ‘considerando’ precisa che, per raggiungere tale obiettivo, «sarebbe opportuno coinvolgere in maggior misura le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri», le quali possono attualmente applicare tutte le disposizioni degli artt. 81 CE e 82 CE «quali autorità pubbliche competenti» (12) e in stretta collaborazione con la Commissione, conformemente agli artt. 5 e 11 di detto regolamento. Insieme a quest’ultima, dette autorità formano quindi una rete di autorità pubbliche che applicano le regole di concorrenza comunitarie in stretta cooperazione (13).
49. Come la Corte ha dichiarato nella citata sentenza X BV, i meccanismi di cooperazione istituiti dal capitolo IV del regolamento n. 1/2003 tra la Commissione, le autorità nazionali per la concorrenza e i giudici degli Stati membri si inseriscono nell’ambito dell’applicazione del principio generale di leale cooperazione, sancito dall’art. 10 CE, che disciplina i rapporti fra gli Stati membri e le istituzioni dell’Unione europea (14).
50. L’art. 15, n. 3, primo comma, prima e seconda frase, del regolamento n. 1/2003, incluso nel capitolo IV di detto regolamento, autorizza le autorità nazionali garanti della concorrenza degli Stati membri a presentare d’ufficio osservazioni scritte nonché, previa autorizzazione della giurisdizione competente, osservazioni orali alle giurisdizioni nazionali dei rispettivi Stati membri in merito all’applicazione dell’art. 81 CE e/o dell’art. 82 CE.
51. Visto il tenore letterale di tale disposizione, risulta che la suddetta facoltà può essere esercitata dalle autorità nazionali garanti della concorrenza in tutti casi in cui una giurisdizione nazionale applichi l’art. 81 CE e/o l’art. 82 CE. Ciò può verificarsi, ad esempio, allorché un giudice di uno Stato membro statuisca su una controversia tra singoli, o venga adito con un ricorso contro una decisione dell’autorità nazionale garante della concorrenza che applica l’art. 81 CE e/o l’art. 82 CE, o ancora, come nella causa principale, allorché detto giudice intenda riformare tale decisione in modo da applicare uno dei menzionati articoli.
52. Certamente, come ha rilevato in sostanza la Commissione all’udienza dinanzi alla Corte, questi due ultimi casi non costituiscono fattispecie tipiche di attivazione del meccanismo di cui all’art. 15, n. 3, primo comma, del regolamento n. 1/2003.
53. Infatti, precisando che «[e]sclusivamente ai fini della preparazione delle rispettive osservazioni, le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri (…) possono chiedere alla competente giurisdizione dello Stato membro di trasmettere o di garantire che vengano loro trasmessi i documenti necessari alla valutazione del caso trattato», il secondo comma del detto art. 15, n. 3, del regolamento n. 1/2003 sembra presumere che il meccanismo previsto al primo comma in favore delle autorità nazionali garanti della concorrenza si attivi, di regola, nelle situazioni in cui tali autorità non beneficiano ad altro titolo dell’accesso, anche parziale, al fascicolo della causa dinanzi al giudice nazionale. Tale valutazione sembra confermata a contrario dal ventunesimo ‘considerando’ del medesimo regolamento, il quale precisa che le dette osservazioni devono essere comunicate, in particolare, nel quadro delle regole procedurali nazionali intese a tutelare i diritti delle parti.
54. Pertanto, nel caso in cui il giudice nazionale competente venga adito con un ricorso contro una decisione di un’autorità nazionale garante della concorrenza, la facoltà di cui all’art. 15, n. 3, primo comma, prima frase, del regolamento n. 1/2003 potrebbe generalmente essere considerata superflua, in quanto detta autorità, in linea di principio, può beneficiare dello status di parte della controversia dinanzi a detto giudice, il che le consente di conoscere tutti gli atti del procedimento (dei quali tale autorità è, peraltro, la fonte principale) e, pertanto, di adempiere adeguatamente la sua funzione di autorità pubblica incaricata di garantire l’applicazione efficace delle regole di concorrenza dell’Unione nell’interesse pubblico, come richiesto dal regolamento n. 1/2003.
55. Ciò spiegherebbe perché il regolamento n. 1/2003 non abbia esplicitamente disciplinato la questione dell’intervento di un’autorità nazionale garante della concorrenza, dato che, al momento dell’adozione di tale regolamento, il legislatore comunitario sarebbe partito dall’assunto che ciascuna autorità garante della concorrenza degli Stati membri avesse il potere di difendere le proprie decisioni dinanzi ai giudici dello Stato membro nel cui territorio essa è stabilita. A tal riguardo, si deve ricordare che, al momento dell’adozione del regolamento n. 1/2003 e della sua entrata in vigore, l’autorità belga garante della concorrenza disponeva effettivamente di tale potere dinanzi ai giudici nazionali e che, solo nel 2006, detto potere è stato revocato, allorché la LTCE ha conferito al Consiglio per la concorrenza lo status di giurisdizione ai sensi del diritto belga.
56. Tuttavia, ritengo che, in un primo tempo, in una situazione come quella di cui alla causa principale, in cui un’autorità nazionale per la concorrenza non disponga del potere di essere parte di una controversia in appello avente ad oggetto una delle sue decisioni, e in cui il giudice nazionale adito intenda applicare l’art. 81 CE, detta autorità debba chiaramente avere il diritto di presentare osservazioni scritte dinanzi a detto giudice, secondo la procedura di cui all’art. 15, n. 3, primo comma, del regolamento n. 1/2003.
57. Conformemente al principio di leale cooperazione ricordato dalla Corte nella citata sentenza X BV e dell’obiettivo dell’applicazione effettiva delle regole di concorrenza dell’Unione, tale facoltà di presentare osservazioni scritte deve poter essere esercitata in maniera effettiva, tenuto conto delle specificità procedurali degli Stati membri.
58. Orbene, a tale riguardo mi chiedo se, in una causa come quella principale, l’autorità nazionale per la concorrenza disponga di tutti i mezzi effettivi per essere realmente in grado di attivare il proprio diritto di presentare d’ufficio osservazioni scritte in merito all’applicazione dell’art. 81 CE e/o dell’art. 82 CE, conformemente all’art. 15, n. 3, primo comma, del regolamento n. 1/2003, dato che, come è stato confermato in udienza dal Consiglio per la concorrenza e dal governo belga, nessuna disposizione del diritto nazionale obbliga lo Hof van beroep te Brussel, allorché intenda rilevare d’ufficio l’applicazione delle regole di concorrenza dell’Unione in un caso di specie, ad informare delle proprie intenzioni l’autorità nazionale garante della concorrenza.
59. Infatti, in mancanza di tale previa informazione e nel caso in cui l’autorità nazionale per la concorrenza non possa più, secondo la LTCE e le informazioni fornite nella domanda di pronuncia pregiudiziale, essere parte della controversia dinanzi al giudice del rinvio, detta autorità, a mio avviso, sarà concretamente privata del diritto di attivare la facoltà prevista all’art. 15 , n. 3, primo comma, del regolamento n. 1/2003 (15).
60. Tale carenza potrebbe essere sanata se, in un secondo tempo e come chiede in sostanza il giudice del rinvio, le disposizioni del regolamento n. 1/2003 richiedessero che l’autorità nazionale per la concorrenza debba beneficiare della qualità di parte della controversia dinanzi al giudice d’appello competente a conoscere dei ricorsi proposti contro le decisioni di tale autorità o di uno dei suoi componenti.
61. Gli interessati che hanno presentato osservazioni alla Corte si dividono su tale problematica. In sostanza, per il governo polacco e la Commissione, l’applicazione effettiva degli artt. 81 CE e 82 CE, perseguita dalle disposizioni del regolamento n. 1/2003, esigerebbe che le autorità per la concorrenza degli Stati membri possano disporre del potere di agire pienamente in quanto parte resistente in un procedimento contro una delle loro decisioni allorché il giudice nazionale applichi detti articoli, senza che sussista, tuttavia, un obbligo in tal senso. Per contro, il governo belga, il Consiglio per la concorrenza e la VEBIC sono in sostanza del parere che, poiché nessuna disposizione del regolamento n. 1/2003 tratta tale questione, gli Stati membri siano liberi di disciplinarla in virtù dell’autonomia procedurale e del principio di sussidiarietà. A tal riguardo, i suddetti interessati ritengono che la circostanza che l’autorità nazionale per la concorrenza non disponga del diritto di difendere la decisione impugnata nel procedimento principale dinanzi al giudice del rinvio si spieghi con il fatto che la LTCE ha conferito al Consiglio per la concorrenza lo status di giurisdizione. In tale contesto, la VEBIC aggiunge che attribuire a un giudice di primo grado, quale il Consiglio per la concorrenza, la possibilità di ottenere lo status di parte della controversia dinanzi al giudice d’appello equivarrebbe a violare i suoi diritti della difesa.
62. Da parte mia e per i motivi che saranno esposti in prosieguo, sono incline a ritenere che il rispetto della piena effettività degli artt. 81 CE e 82 CE debba condurre a riconoscere a un’autorità per la concorrenza di uno Stato membro, tenuto conto della responsabilità ad essa incombente in forza del regolamento n. 1/2003, lo status di parte in una controversia vertente sulla legittimità della decisione adottata da uno dei componenti di detta autorità e concernente l’applicazione delle regole di concorrenza dell’Unione.
63. Anzitutto, si deve ricordare che, secondo la giurisprudenza della Corte, anche in mancanza di una disciplina comunitaria, l’autonomia procedurale di cui dispongono gli Stati membri per designare i giudici competenti e stabilire le modalità procedurali dei ricorsi giurisdizionali intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione è limitata dal rispetto dei principi di equivalenza e di effettività (16).
64. Sempre secondo la giurisprudenza, il rispetto del principio di effettività, l’unico pertinente nella presente causa, imposto agli Stati membri implica che le modalità procedurali da questi stabilite non devono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico comunitario (17).
65. Inoltre, la Corte ha dichiarato che ogni caso in cui si ponga la questione se una norma processuale nazionale renda impossibile o eccessivamente difficile l’applicazione dei diritti conferiti ai singoli dal diritto comunitario dev’essere esaminato tenendo conto del ruolo di detta norma nell’insieme del procedimento, nonché dello svolgimento e delle peculiarità di quest’ultimo dinanzi ai diversi giudici nazionali. Sotto tale profilo la Corte ritiene che si debba tener conto, se necessario, dei principi che sono alla base del sistema giurisdizionale nazionale, quali la tutela del diritto di difesa, il principio della certezza del diritto e il regolare svolgimento del procedimento (18).
66. Con la prima obiezione formulata dal Consiglio per la concorrenza in ordine all’applicabilità di tale giurisprudenza in una causa come quella principale e che deve, a mio parere, essere respinta, si sostiene che il principio di effettività proteggerebbe unicamente i diritti conferiti ai singoli dal diritto dell’Unione.
67. È ben vero che non esistono precedenti giurisprudenziali nei quali la Corte abbia verificato l’applicabilità del principio di effettività in favore di autorità nazionali al fine di escludere l’applicazione delle norme di procedura nazionali.
68. Tuttavia, non è esattamente questo il problema sorto nella presente causa. Infatti, si tratta semmai della questione se il principio di effettività del diritto dell’Unione osti all’applicazione di norme di procedura nazionali che rendono eccessivamente difficile o praticamente impossibile l’esercizio degli specifici obblighi che incombono alle autorità nazionali per la concorrenza in forza delle disposizioni del diritto dell’Unione, nella specie, quelle del regolamento n. 1/2003.
69. Come già rilevato, nell’ambito della decentralizzazione dell’applicazione delle regole di concorrenza dell’Unione, il regolamento n. 1/2003 demanda alle autorità nazionali garanti della concorrenza designate da ciascuno degli Stati membri il compito di garantire l’applicazione effettiva degli artt. 81 CE e 82 CE nell’interesse generale. Tali autorità sono quindi investite insieme alla Commissione della funzione di assicurare l’applicazione effettiva di disposizioni fondamentali indispensabili per il funzionamento del mercato interno (19).
70. Tale obbligo comporta in particolare, espressamente, il diritto di presentare d’ufficio osservazioni scritte ai giudici dello Stato membro interessato, conformemente all’art. 15, n. 3, di detto regolamento, in merito all’applicazione degli artt. 81 CE e 82 CE nonché osservazioni orali, con l’autorizzazione dei giudici medesimi.
71. Esso esige altresì, a mio parere, che tali autorità possano essere sentite in qualsiasi procedimento giurisdizionale vertente sulla legittimità delle loro decisioni e nel quale dette autorità e/o il giudice nazionale ritengano che debba trovare applicazione l’art. 81 CE e/o l’art. 82 CE.
72. Infatti, se così non fosse, l’effetto utile di tali articoli risulterebbe notevolmente ridotto, in quanto un’autorità nazionale garante della concorrenza non potrebbe in alcun modo difendere la posizione da essa adottata nell’interesse generale dinanzi al giudice nazionale investito della causa, né essere sentita da quest’ultimo su qualsiasi questione che detto giudice ritenga di dover rilevare d’ufficio.
73. Nella specie si deve osservare che l’art. 75 della LTCE attribuisce allo Hof van beroep te Brussel una competenza anche di merito, che può essere esercitata sia sulla valutazione relativa all’esistenza di una violazione degli artt. 81 CE e 82 CE, sia sul livello dell’eventuale ammenda inflitta alle imprese perseguite e che include la possibilità, peraltro esplicitamente ricordata dallo stesso articolo della LTCE, di prendere in considerazione gli sviluppi successivi alla decisione del Consiglio per la concorrenza impugnata dinanzi allo Hof van beroep te Brussel.
74. Pertanto, il fatto di non riconoscere all’autorità nazionale per la concorrenza lo status di parte della controversia e, quindi, impedirle di difendere la decisione da essa adottata nell’interesse generale implica il rischio che il giudice d’appello sia del tutto «prigioniero» dei motivi e degli argomenti svolti dall’impresa o dalle imprese ricorrenti in appello contro la decisione del Consiglio per la concorrenza.
75. Orbene, in un settore come quello dell’accertamento di violazioni delle regole di concorrenza, che comporta valutazioni giuridiche ed economiche complesse e l’irrogazione di ammende che sono spesso oggetto di controversie dinanzi ai giudici nazionali o dell’Unione, l’esistenza stessa di tale rischio potrebbe compromettere l’adempimento dell’obbligo specifico incombente alle autorità nazionali garanti della concorrenza in forza del regolamento n. 1/2003 di garantire l’applicazione effettiva degli artt. 81 CE e 82 CE.
76. Inoltre, negare lo status di parte della controversia a un’autorità nazionale per la concorrenza, in una situazione come quella della causa principale, implica altresì che detta autorità non sia in grado di esperire altri rimedi giurisdizionali, compreso il ricorso in cassazione contro la decisione adottata dal giudice d’appello che annulli e/o riformi la decisione assunta dal Consiglio per la concorrenza, come peraltro riconosciuto dal governo belga e dal Consiglio per la concorrenza all’udienza dinanzi alla Corte.
77. Ciò premesso, nessuna autorità pubblica avente il compito di assicurare la piena efficacia delle regole di concorrenza dell’Unione in forza del regolamento n. 1/2003 potrà quindi contestare l’eventuale errata interpretazione di dette regole da parte dello Hof van beroep te Brussel.
78. Certamente, si può immaginare che l’autorità nazionale per la concorrenza possa valersi del diritto di presentare osservazioni conformemente all’art. 15, n. 3, del regolamento n. 1/2003 dinanzi allo Hof van Cassatie (Corte di cassazione). Tuttavia, l’esistenza di tale possibilità non sanerebbe le carenze evocate supra, in quanto l’attivazione del meccanismo di cui all’art. 15, n. 3, del regolamento n. 1/2003 sarebbe, in ogni caso, subordinata alla previa proposizione di un ricorso in cassazione ad opera di una delle parti della controversia dinanzi allo Hof van beroep te Brussel. Orbene, è evidente che tali parti possono, per diversi motivi soggettivi, ritenere che non sia loro interesse proporre detto ricorso.
79. Pertanto, l’autorità nazionale per la concorrenza si troverà, a mio parere, in una situazione in cui l’adempimento dei suoi obblighi ai sensi del regolamento n. 1/2003 verrà reso eccessivamente difficile dalle norme di procedura nazionali che non le consentono di intervenire in qualità di parte di un procedimento giurisdizionale vertente su una delle sue decisioni e nel quale sia in discussione l’applicazione dell’art. 81 CE e/o dell’art. 82 CE.
80. Inoltre, contrariamente a quanto sostengono il governo belga e il Consiglio per la concorrenza, l’impossibilità per l’autorità nazionale garante della concorrenza di essere parte della controversia dinanzi allo Hof van beroep te Brussel non può essere sanata, nella specie, dalla facoltà di divenirlo attribuita al Ministro federale dell’economia. Infatti, è pacifico che quest’ultimo non è stato designato dal Regno del Belgio quale «autorità nazionale garante della concorrenza» ai sensi del regolamento n. 1/2003 e non è quindi investito, in forza del medesimo regolamento, del compito di garantire l’applicazione effettiva degli artt. 81 CE e 82 CE nell’interesse generale.
81. Inoltre, la suddetta carenza non può essere sanata neppure dalla possibilità per lo Hof van beroep te Brussel di demandare un’istruttoria supplementare all’Auditoraat, dato che tale misura ha per natura una portata limitata e la sua attivazione dipende sia dallo stato degli atti dinanzi a detto giudice sia dalla volontà di quest’ultimo.
82. Infine, non è convincente l’argomento esposto dalla VEBIC e dal governo belga secondo cui lo status di giurisdizione attribuito al Consiglio per la concorrenza dalla LTCE osterebbe a che l’autorità nazionale per la concorrenza possa essere parte della controversia dinanzi allo Hof van beroep te Brussel. Infatti, come risulta dall’art. 1 della LTCE, il Consiglio per la concorrenza costituisce solo uno dei componenti dell’autorità nazionale per la concorrenza designata dal Regno del Belgio ai sensi del regolamento n. 1/2003, presentando, come ammesso dal governo belga all’udienza dinanzi alla Corte, un carattere misto, vale a dire per metà giurisdizionale e per metà amministrativo. Per lo stesso motivo dev’essere respinta la tesi della VEBIC, dedotta all’udienza dinanzi alla Corte, secondo cui risulterebbero violati i suoi diritti della difesa qualora si attribuisse a un giudice nazionale di primo grado lo status di parte della controversia principale. Non è questa, infatti, l’esigenza derivante dal regolamento n. 1/2003.
83. Pertanto, se l’applicazione effettiva degli artt. 81 CE e 82 CE comporta, a mio parere, che l’autorità nazionale incaricata della loro attuazione nell’interesse generale sul territorio nazionale venga messa in condizione di essere parte della controversia dinanzi al giudice del rinvio chiamato a statuire su tali disposizioni, il diritto dell’Unione esige altresì che detta autorità possa beneficiare dei diritti conferitile da siffatto status, in primo luogo quello relativo al rispetto del principio del contraddittorio.
84. A tal riguardo, ricordo che la Corte ha dichiarato che si violerebbe un principio giuridico fondamentale se si ponessero a base di una sentenza circostanze e documenti di cui le parti, o una di esse, non abbiano avuto conoscenza e sui quali non abbiano potuto esprimersi (20) e che il principio del contraddittorio implica altresì, di regola, il diritto delle parti di prendere conoscenza e di discutere i motivi di diritto rilevati d’ufficio dal giudice, sui quali quest’ultimo intenda fondare la propria decisione (21), considerazioni che discendono parimenti dal rispetto dell’art. 6, n. 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (22).
85. Anche sotto questo profilo si comprendono perfettamente i motivi che hanno indotto il giudice del rinvio, il quale intende fondare l’emananda decisione sull’art. 81 CE senza essere stato previamente invitato dalla ricorrente in tal senso, a sospendere il procedimento e ad interrogare la Corte in merito alla necessità, in virtù delle disposizioni del regolamento n. 1/2003, di garantire dinanzi a detto giudice la rappresentanza dell’autorità nazionale garante della concorrenza e il pieno esercizio da parte di quest’ultima dei diritti della difesa.
86. La preoccupazione espressa dal giudice del rinvio mi sembra ancor più comprensibile in quanto esso dispone, in virtù della LTCE, di una competenza anche di merito e può quindi prendere in considerazione elementi successivi alla decisione adottata dal Consiglio per la concorrenza, nonché sostituire la propria decisione a quella adottata da quest’ultimo. Orbene, il giudice del rinvio è indubbiamente legittimato a ritenere che l’esercizio di tale competenza non può essere sottratto al rispetto delle norme di procedura derivanti dal principio del contraddittorio (23).
87. In base a tutte le suesposte considerazioni, ritengo che, alla luce dell’obbligo incombente alle autorità nazionali per la concorrenza di garantire l’applicazione effettiva degli artt. 81 CE e 82 CE in forza del regolamento n. 1/2003, quest’ultimo debba essere interpretato nel senso che le autorità nazionali per la concorrenza devono poter ottenere lo status di parte di un procedimento giurisdizionale vertente sulla legittimità di una delle loro decisioni e sull’applicazione dell’art. 81 CE e/o dell’art. 82 CE.
88. Per contro, in risposta alla seconda questione posta dal giudice del rinvio e come hanno sostenuto tutte le parti interessate, l’applicazione effettiva degli artt. 81 CE e 82 CE non può estendersi fino ad obbligare un’autorità nazionale per la concorrenza a difendere la legittimità delle sue decisioni in tutti i casi, senza eccezioni.
89. Tuttavia, si deve aggiungere, come ha fatto giustamente valere la Commissione, che la mancata costituzione in giudizio pressoché sistematica di un’autorità nazionale per la concorrenza comprometterebbe il rispetto del principio generale di leale cooperazione nonché l’effetto utile degli artt. 81 CE e 82 CE.
2. Sulla terza e la quarta questione pregiudiziale
90. Con la terza questione pregiudiziale, sollevata unicamente in caso di soluzione affermativa delle prime due questioni, il giudice del rinvio chiede alla Corte, in sostanza, di precisare se spetti all’autorità nazionale per la concorrenza competente ad adottare le decisioni elencate all’art. 5 del regolamento n. 1/2003 partecipare al procedimento di impugnazione. Con la quarta questione detto giudice si chiede se le risposte alle prime tre questioni sarebbero diverse in ragione dello status di organo giurisdizionale di uno dei componenti dell’autorità nazionale per la concorrenza o qualora uno degli organismi di detta autorità conducesse l’istruttoria eventualmente sfociante nella decisione finale della componente giurisdizionale di detta autorità.
91. Benché suggerisca di rispondere in senso affermativo unicamente alla prima questione, la terza e la quarta questione rimangono, anche in questo caso, del tutto pertinenti. Occorre quindi procedere alla loro soluzione.
92. Per quanto riguarda il tenore delle questioni, ricordo che, ai sensi della LTCE, il Regno del Belgio ha designato una sola autorità per la concorrenza ai sensi del regolamento n. 1/2003, composta da due organi distinti, conformemente all’art. 1 della LTCE. Pertanto, la terza e la quarta questione pregiudiziale possono riguardare solo la ripartizione delle competenze tra le diverse componenti di detta autorità.
93. Ciò premesso, la risposta a tali questioni mi sembra risiedere nell’autonomia procedurale degli Stati membri.
94. Infatti, se, come ho precisato nelle suesposte considerazioni, gli Stati membri devono riconoscere all’autorità nazionale per la concorrenza incaricata di garantire l’applicazione effettiva degli artt. 81 CE e 82 CE nell’interesse generale il diritto di essere parte della controversia relativa a una delle sue decisioni, questi stessi Stati membri restano invece competenti, in assenza di una disciplina dell’Unione, a designare l’organo o gli organi di tale autorità che disporranno della prerogativa di attivare tale diritto. L’efficace applicazione degli artt. 81 CE e 82 CE non impone, a mio parere, di limitare la libertà degli Stati membri a tal riguardo.
95. Il contenuto di detta risposta e quello delle risposte alle prime due questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte non cambia, a mio avviso, allorché uno degli organi costituenti l’autorità nazionale per la concorrenza possieda lo status di giurisdizione ai sensi del diritto interno (24).
96. Qualora la Corte dovesse condividere le mie proposte di soluzione delle quattro questioni pregiudiziali, verosimilmente il legislatore nazionale dovrebbe modificare la LTCE in modo da attribuire a uno dei componenti dell’autorità per la concorrenza lo status di parte della controversia dinanzi allo Hof van beroep te Brussel.
97. Tuttavia, nella causa principale è molto probabile che il giudice del rinvio non possa attendere l’intervento del legislatore nazionale per risolvere tale problema.
98. Salvo che il giudice del rinvio non ritenga di dover sospendere il procedimento fino all’entrata in vigore della modifica della LTCE, esso dovrà, conformemente all’obbligo di adottare qualsiasi provvedimento generale o particolare atto a garantire l’adempimento degli obblighi derivanti dal diritto comunitario e incombente alle autorità degli Stati membri in forza dell’art. 10 CE, conferire alla legge nazionale che è chiamato ad applicare un’interpretazione quanto più possibile conforme ai precetti del diritto comunitario(25).
99. L’obbligo posto a carico del giudice nazionale è limitato a «quanto possibile», vale a dire che esso opera solo nel caso in cui il tenore letterale della normativa nazionale in questione lasci spazio ad interpretazioni diverse. La portata di siffatto obbligo non si estende quindi fino ad esigere un’interpretazione contra legem della legislazione nazionale (26).
100. Benché tale valutazione spetti al giudice del rinvio, non mi sembra impossibile interpretare la LTCE conformemente all’esigenza connessa al rispetto della piena effettività degli artt. 81 CE e 82 CE, tenuto conto, da un lato, del fatto che l’autorità nazionale per la concorrenza designata dal Regno del Belgio conformemente al regolamento n. 1/2003 presenta una struttura duale, per metà amministrativa e per metà giurisdizionale e, dall’altro, della circostanza, ricordata nella domanda di pronuncia pregiudiziale, che l’unica intenzione chiara del legislatore nazionale era escludere la facoltà per la componente giurisdizionale della detta autorità di beneficiare dello status di parte della controversia dinanzi allo Hof van beroep te Brussel nel contesto di un ricorso proposto contro una decisione adottata dal Consiglio per la concorrenza.
101. Propongo, quindi, di risolvere la terza e la quarta questione sollevate dal giudice del rinvio nel senso che, in assenza di una disciplina dell’Unione, gli Stati membri restano competenti a designare l’organo che, nell’ambito dell’autorità nazionale per la concorrenza designata ai sensi delle disposizioni del regolamento n. 1/2003, disporrà della prerogativa di attivare il diritto di essere parte della controversia relativa a una delle decisioni di detta autorità e vertente sull’applicazione dell’art. 81 CE e/o dell’art. 82 CE, a prescindere dalla questione se una delle componenti di detta autorità rivesta lo status di giurisdizione ai sensi del diritto nazionale.
VI – Conclusione
102. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, propongo di rispondere come segue alle questioni pregiudiziali sollevate dallo Hof van beroep te Brussel:
«1) Alla luce dell’obbligo incombente alle autorità nazionali per la concorrenza di garantire l’applicazione effettiva degli artt. 81 CE e 82 CE ai sensi del regolamento (CE) del Consiglio 16 dicembre 2002, n. 1/2003, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del Trattato, tale regolamento deve essere interpretato nel senso che le autorità nazionali garanti della concorrenza devono poter ottenere lo status di parte di un procedimento giurisdizionale vertente sulla legittimità di una delle loro decisioni e sull’applicazione dell’art. 81 CE e/o dell’art. 82 CE. Per contro, l’applicazione effettiva degli artt. 81 CE e 82 CE non può estendersi fino ad obbligare un’autorità nazionale per la concorrenza a difendere la legittimità delle sue decisioni in tutti i casi, senza eccezioni.
2) In assenza di una disciplina dell’Unione, gli Stati membri restano competenti a designare l’organismo che, nell’ambito dell’autorità per la concorrenza designata in virtù delle disposizioni del regolamento n. 1/2003, disporrà della prerogativa di attivare il diritto di essere parte della controversia relativa a una delle decisioni di detta autorità e vertente sull’applicazione dell’art. 81 CE e/o dell’art. 82 CE, a prescindere dalla questione se una delle componenti di detta autorità rivesta lo status di giurisdizione ai sensi del diritto nazionale».
1 – Lingua originale: il francese.
2 – GU 2003, L 1, pag. 1.
3 – Moniteur belge del 29 settembre 2006, Ed. 3, pag. 50613.
4 – Secondo l’art. 79 della LTCE (non pertinente nella causa principale), il Consiglio per la concorrenza conosce dei ricorsi proposti contro le decisioni emanate dalle autorità settoriali di regolamentazione. Ai sensi dell’art. 81 della LTCE, le decisioni adottate dal Consiglio per la concorrenza in forza dell’art. 79 della LTCE sono impugnabili con ricorso alla Corte di cassazione.
5 – A tal riguardo, è possibile individuare almeno quattro correnti giurisprudenziali coesistenti. Per quanto riguarda la prima e la più datata di esse, la Corte ha dichiarato che le norme del Trattato non si applicano a una situazione i cui elementi si collochino tutti all’interno di un solo Stato membro [v., in particolare, sentenza 21 ottobre 1999, causa C‑97/98, Jägerskiöld (Racc. pag. I‑7319, punto 45), e ordinanza 19 giugno 2008, causa C‑104/08, Kurt (non pubblicata nella Raccolta, punto 20)]. Nell’ambito della seconda corrente, la Corte ha risposto dichiarando che il diritto dell’Unione europea applicabile non osta alla normativa nazionale controversa [v., in particolare, dispositivo dell’ordinanza 5 aprile 2004, causa C‑3/02, Mosconi (non pubblicata nella Raccolta); ordinanza 21 gennaio 2008, causa C‑229/07, Mayeur (non pubblicata nella Raccolta, punto 20), e ordinanza 17 marzo 2009, causa C‑217/08, Mariano (non pubblicata nella Raccolta, punti 30 e 31)]. Secondo la terza corrente giurisprudenziale, la Corte considera di non essere competente a risolvere le questioni sollevate [v., in particolare, sentenza 29 maggio 1997, causa C‑299/05, Kremzow (Racc. pag. I‑2629, punto 15); ordinanze 6 ottobre 2005, causa C‑328/04, Vajnai (non pubblicata nella Raccolta, punto 13); 25 gennaio 2007, causa C‑302/06, Koval’ský (non pubblicata nella Raccolta, punti 20 e 23), nonché 16 gennaio 2008, causa C‑361/07, Polier (non pubblicata nella Raccolta, punti 11 e 16)]. Secondo la quarta corrente giurisprudenziale, la Corte ammette la ricevibilità di questioni pregiudiziali fondate su elementi di fatto che si collocano nel territorio di un solo Stato membro, segnatamente nel caso in cui il diritto nazionale imponga al giudice nazionale di far godere un cittadino dello Stato membro da cui esso dipende degli stessi diritti che un cittadino di un altro Stato membro deriverebbe dal diritto dell’Unione nella stessa situazione [v., tra l’altro, sentenze 5 dicembre 2000, causa C‑448/98, Guimont (Racc. pag. I‑10663, punto 23); 15 maggio 2003, causa C‑300/01, Salzmann (Racc. pag. I‑4899, punti 33‑35), e 31 gennaio 2008, causa C‑380/05, Centro Europa 7 (Racc. pag. I‑349, punto 69).
6 – V., in particolare, sentenze 14 dicembre 2006, causa C‑217/05, Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio (Racc. pag. I‑11987, punto 16), e 2 aprile 2009, causa C‑260/07, Pedro IV Servicios (Racc. pag. I‑2437, punto 28).
7 – V., in tal senso, sentenza Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, cit. (punto 17 e giurisprudenza ivi citata).
8 – V. sentenza 21 giugno 2001, causa C‑206/99, SONAE (Racc. pag. I‑4679, punti 45 e 46), nonché il paragrafo 40 delle mie conclusioni nella causa decisa con la citata sentenza Pedro IV Servicios.
9 – Sentenza 11 giugno 2009, causa C‑429/07 (Racc. pag. I‑4833).
10 – Regolamento 6 febbraio 1962, primo regolamento di applicazione degli artt. [81 CE] e 82 [CE] (GU 1962, 13, pag. 204). Regolamento modificato da ultimo con regolamento (CE) del Consiglio 10 giugno 1999, n. 1219 (GU L 148, pag. 5).
11 – Nella versione in lingua francese del regolamento n. 1/2003, si riscontra l’impiego del termine «effectif[ve]» nel quinto e nell’ottavo ‘considerando’ e, sotto forma avverbiale, all’art. 35, n. 1, di detto regolamento; il termine «efficace» viene impiegato nel sesto e nel trentaquattresimo ‘considerando’; il termine «uniforme» viene utilizzato nel ventiduesimo ‘considerando’ nonché nel titolo dell’art. 16 del regolamento n. 1/2003; il termine «cohérent(e)» viene impiegato nei ‘considerando’ quattordicesimo, diciassettesimo, diciannovesimo e ventunesimo, nonché nell’art. 15, n. 3, del regolamento n. 1/2003. Come ho evidenziato al paragrafo 33 delle conclusioni presentate nella causa decisa con la citata sentenza X BV, tali distinzioni non sono necessariamente pertinenti in tutte le versioni linguistiche del regolamento n. 1/2003.
12 – V., in particolare, trentacinquesimo ‘considerando’ del regolamento n. 1/2003.
13 – Quindicesimo ‘considerando’ del regolamento n. 1/2003.
14 – Punti 20 e 21.
15 – Ad ogni buon fine, aggiungo che il fatto che l’autorità nazionale per la concorrenza venga informata, conformemente al ventunesimo ‘considerando’ del regolamento n. 1/2003 e all’art. 76 della LTCE, del ricorso proposto contro la sua decisione non modifica nulla, dato che, nella specie, la VEBIC non contesta assolutamente al Consiglio per la concorrenza di non avere applicato l’art. 81 CE.
16 – V., in tal senso, sentenze 14 dicembre 1995, cause riunite C‑430/93 e C‑431/93, Van Schijndel e van Veen (Racc. pag. I‑4705, punto 17); 9 dicembre 2003, causa C‑129/00, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑14637, punto 25); 13 luglio 2006, cause riunite da C‑295/04 a C‑298/04, Manfredi e a. (Racc. pag. I‑6619, punti 62 e 71); 7 giugno 2007, cause riunite da C‑222/05 a C‑225/05, van der Weerd e a. (Racc. pag. I‑4233, punto 28), e 15 aprile 2008, causa C‑268/06, Impact (Racc. pag. I‑2483, punti 44‑46).
17 – In tal senso v., in particolare, citate sentenze Van Schijndel e van Veen (punto 17), van der Weerd (punto 28) e Impact (punto 46).
18 – V., in tal senso, sentenza van der Weerd, cit. (punto 33 e giurisprudenza ivi richiamata).
19 – V., in tal senso, sentenza 15 giugno 1999, causa C‑126/97, Eco Swiss (Racc. pag. I‑3055, punto 36).
20 – Sentenze 22 marzo 1961, cause riunite 42/59 e 49/59, Snupat/Alta Autorità (Racc. pag. 101, 156); 10 gennaio 2002, causa C‑480/99 P, Plant e a./Commissione e South Wales Small Mines (Racc. pag. I‑265, punto 24); 2 ottobre 2003, causa C‑199/99 P, Corus UK/Commissione (Racc. pag. I‑11177, punto 19), e 2 dicembre 2009, causa C‑89/08 P, Commissione/Irlanda (Racc. pag. I‑11245, punto 52).
21 – Sentenza Commissione/Irlanda, cit. (punto 55). V. anche sentenza 17 dicembre 2009, causa C‑197/09 RX‑II, Riesame M/EMEA (Racc. pag. I‑12033, punto 57).
22 – V., a tale proposito, sentenze 14 febbraio 2008, causa C‑450/06, Varec (Racc. pag. I‑581, punti 46 e 47), e Commissione/Irlanda, cit. (punti 54‑58).
23 – V., a tale proposito, per quanto riguarda il rispetto di tale principio da parte dei giudici dell’Unione, sentenza Riesame M/EMEA, cit. (punto 58).
24 – A tal riguardo, si deve ricordare che tale status non pregiudica la nozione di giurisdizione nazionale, ai sensi dell’art. 234 CE. V. anche, a proposito del carattere non giurisdizionale ai sensi dell’art. 234 CE dell’autorità per la concorrenza greca, sentenza 31 maggio 2005, causa C‑53/03, Syfait e a. (Racc. pag. I‑4609, punti 30‑37).
25 – In tal senso v., in particolare, sentenza 27 ottobre 2009, causa C‑115/08, ČEZ (Racc. pag. I‑10265, punto 138).
26 – In tal senso v., tra l’altro, sentenza 17 settembre 1997, causa C‑54/96, Dorsch Consult (Racc. pag. I‑4961, punto 45).
Full & Egal Universal Law Academy