EUR-Lex -  62008CC0526 - FR

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

Mme Juliane Kokott

présentées le 28 janvier 2010 (1)

Affaire C‑526/08

Commission européenne

contre

Grand-Duché de Luxembourg

«Régime linguistique – Droits de la défense – Non bis in idem – Autorité de la chose jugée – Article 228 CE – Directive 91/676/CEE – Protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles – Non-conformité des mesures nationales avec les règles relatives aux périodes, conditions et techniques d’épandage des fertilisants»

I –    Introduction

1.        La Commission européenne critique la transposition de la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (2) (ci-après la «directive nitrates»), par le Grand-Duché de Luxembourg. Plus précisément, ce recours porte sur l’absence d’interdictions d’épandage de fertilisants durant certaines périodes, sur les capacités de stockage des effluents d’élevage, sur l’épandage de fertilisants sur les sols en forte pente ainsi que sur les techniques d’épandage.

2.        Ce litige est, par ailleurs, inhabituel dans la mesure où la Cour s’est déjà prononcée sur des critiques similaires le 8 mars 2001 (3). Il convient donc de vérifier dans quelle mesure cette circonstance fait obstacle au recours. Un autre problème procédural résulte du fait que la Commission a joint à sa requête deux expertises en langue anglaise, alors que la procédure est conduite en langue française.

II – Cadre juridique

3.        L’article 228 CE (devenu, après modification, article 260 TFUE) notamment présente une pertinence pour apprécier la recevabilité du recours:

«1.      Si la Cour de justice reconnaît qu’un État membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du présent traité, cet État est tenu de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour de justice.

2.      Si la Commission estime que l’État membre concerné n’a pas pris ces mesures, elle émet, après avoir donné à cet État la possibilité de présenter ses observations, un avis motivé précisant les points sur lesquels l’État membre concerné ne s’est pas conformé à l’arrêt de la Cour de justice.

Si l’État membre concerné n’a pas pris les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour dans le délai fixé par la Commission, celle-ci peut saisir la Cour de justice. Elle indique le montant de la somme forfaitaire ou de l’astreinte à payer par l’État membre concerné qu’elle estime adapté aux circonstances.

Si la Cour de justice reconnaît que l’État membre concerné ne s’est pas conformé à son arrêt, elle peut lui infliger le paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte.

Cette procédure est sans préjudice de l’article 227.»

4.        La présente affaire concerne la transposition de la directive nitrates. Son objectif est défini à l’article 1er:

«La présente directive vise à:

–        réduire la pollution des eaux provoquée ou induite par les nitrates à partir de sources agricoles,

–        prévenir toute nouvelle pollution de ce type.»

5.        En ce qui concerne la présente affaire, les définitions figurant à l’article 2, sous e) à g), présentent un intérêt:

«e)      ‘fertilisant’: toute substance contenant un ou des composés azotés épandue sur les sols afin d’améliorer la croissance de la végétation, y compris les effluents d’élevage, les résidus des élevages piscicoles et les boues d’épuration;

f)      ‘engrais chimique’: tout fertilisant fabriqué selon un procédé industriel;

g)      ‘effluent d’élevage’: les déjections d’animaux ou un mélange de litière et de déjections d’animaux, même s’ils ont subi une transformation.»

6.        L’article 5, paragraphe 4, régit le contenu du programme d’action litigieux en l’espèce:

«Les programmes d’action sont mis en œuvre dans un délai de quatre ans à compter de leur élaboration et ils contiennent les mesures obligatoires suivantes:

a)      les mesures visées à l’annexe III;

b)      les mesures que les États membres ont arrêtées dans le(s) code(s) de bonne pratique agricole élaboré(s) conformément à l’article 4, à l’exception de celles qui ont été remplacées par les mesures énoncées à l’annexe III.»

7.        Il s’agit, plus précisément, des mesures suivantes visées aux annexes II et III:

«Annexe II

Code(s) de bonne pratique agricole

A.      Un ou des codes de bonne pratique agricole visant à réduire la pollution par les nitrates et tenant compte des conditions prévalant dans les différentes régions de la Communauté devraient contenir des règles couvrant les éléments ci-après, pour autant qu’ils soient pertinents:

1)      les périodes pendant lesquelles l’épandage de fertilisants est inapproprié;

2)      les conditions d’épandage des fertilisants sur les sols en forte pente;

3)      […]

4)      […]

5)      la capacité et la construction des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage, notamment les mesures visant à empêcher la pollution des eaux par ruissellement et infiltration dans le sol ou écoulement dans les eaux superficielles de liquides contenant des effluents d’élevage et des effluents de matières végétales telles que le fourrage ensilé;

6)      les modes d’épandage des engrais chimiques et des effluents d’élevage, notamment son niveau et son uniformité, pour pouvoir maintenir à un niveau acceptable la fuite dans les eaux d’éléments nutritifs.

B. […]»

«Annexe III

Mesures à inclure dans les programmes d’action conformément à l’article 5 paragraphe 4 point a)

1.      Les mesures comportent des règles concernant:

1)      les périodes durant lesquelles l’épandage de certains types de fertilisants est interdit;

2)      la capacité des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage; celle-ci doit dépasser la capacité nécessaire au stockage durant la plus longue des périodes d’interdiction d’épandage dans la zone vulnérable, sauf s’il peut être démontré à l’autorité compétente que le volume d’effluents d’élevage qui dépasse la capacité de stockage réelle sera évacué d’une manière inoffensive pour l’environnement;

3)      […]»

III – Antécédents du litige et conclusions

8.        Le Grand-Duché de Luxembourg a, tout d’abord, transposé la directive nitrates par le règlement grand-ducal du 20 septembre 1994 concernant l’utilisation de fertilisants organiques dans l’agriculture et modifiant le règlement grand-ducal modifié du 14 avril 1990 relatif aux boues d’épuration (4) (ci-après le «règlement grand-ducal de 1994»).

9.        Un premier recours en manquement portait sur ce règlement. Le 8 mars 2001, la Cour a constaté que le Grand-Duché de Luxembourg aurait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive nitrates en n’adoptant pas toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux obligations prévues aux articles 5, paragraphes 4 et 6, et 10, paragraphe 1, en liaison avec les annexes II, partie A, III, point 1, sous 3, et V, point 4, sous e), de ladite directive (5).

10.      Alors que cette première procédure était encore en cours, le Grand-Duché de Luxembourg a remplacé le règlement grand-ducal de 1994 par le règlement grand-ducal du 24 novembre 2000 concernant l’utilisation de fertilisants azotés dans l’agriculture (6) (ci-après le «règlement grand-ducal de 2000»).

11.      Le 15 décembre 2006, la Commission a de nouveau, en application de l’article 226 CE (devenu, après modification, article 258 TFUE), demandé au Grand-Duché de Luxembourg de prendre position sur des lacunes dans la transposition de la directive nitrates (mise en demeure). Le Grand-Duché de Luxembourg n’ayant pas répondu, la Commission a émis, le 29 juin 2007, un avis motivé dans lequel elle lui fixait un délai de deux mois pour mettre fin aux défauts de transposition qu’elle avait identifiés.

12.      À la suite d’observations luxembourgeoises en date du 29 mai 2008, la Commission a renoncé à certaines de ces critiques, mais en a toutefois maintenu d’autres. C’est pourquoi elle a introduit, le 2 décembre 2008, le présent recours et a conclu à ce qu’il plaise à la Cour:

–        constater que, en ne prenant pas toutes les mesures législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer complètement et correctement aux articles 4 et 5, en liaison avec les annexes II, partie A, points 5 et 6, et III, point 1, sous 1 et 2, de la directive nitrates, le Grand-Duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive;

–        condamner le Grand-Duché de Luxembourg aux dépens.

13.      Le Grand-Duché de Luxembourg demande que le recours soit déclaré nul ou qu’il soit rejeté comme étant irrecevable.

14.      À l’audience du 2 décembre 2009, la Cour a invité les États membres et les institutions à prendre position sur l’exception d’irrecevabilité tirée de la violation du principe non bis in idem. Outre le Grand-Duché de Luxembourg et la Commission, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, la République hellénique, la République française, la République italienne, le Royaume des Pays-Bas, la République d’Autriche, la République de Pologne, la République de Finlande, le Royaume de Suède, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord et le Parlement européen ont pris part à l’audience.

IV – Appréciation juridique

A –    Sur la recevabilité

15.      Le Grand-Duché de Luxembourg estime que le recours est nul pour violation du régime linguistique ou, à titre subsidiaire, irrecevable. Il serait, de surcroît, irrecevable pour violation du principe non bis in idem, à savoir l’interdiction d’imposer une double sanction, dans la mesure où la Cour aurait déjà statué sur certains des griefs invoqués à l’appui du présent recours.

1.      Sur le régime linguistique

16.      Le Grand-Duché de Luxembourg fonde son grief relatif au régime linguistique sur le fait que la Commission a produit en tant qu’annexes deux études en langue anglaise sans y joindre de traduction en langue française.

17.      En vertu de l’article 29, paragraphe 2, sous a), du règlement de procédure, la présente procédure se déroule en langue française dans la mesure où il s’agit d’une langue officielle du Grand-Duché de Luxembourg. En conséquence, conformément à l’article 29, paragraphe 3, première et deuxième phrases, du règlement de procédure, les mémoires et annexes doivent être déposés dans cette langue et les documents rédigés dans une autre langue doivent être accompagnés d’une traduction dans la langue de procédure.

18.      Il en résulte qu’un recours fondé sur l’article 226 CE pourrait éventuellement être irrecevable s’il n’est pas intégralement rédigé dans la langue de procédure ou si la Commission choisit une langue qu’elle ne peut pas utiliser à l’égard de cet État membre. Le régime linguistique de la Cour garantit en effet notamment que, dans le cadre de procédures en manquement, les États membres ne peuvent être attraits que dans l’une de leurs langues officielles. Cela facilite leur défense.

19.      En l’espèce, la requête est rédigée intégralement en langue française. Le Grand-Duché de Luxembourg a ainsi pu prendre connaissance sans difficultés de l’ensemble des critiques formulées par la Commission. En conséquence, contrairement à la position défendue par le Grand-Duché de Luxembourg, le recours ne peut pas être intégralement irrecevable pour violation du régime linguistique.

20.      Toutefois, la production des deux documents rédigés en langue anglaise pourrait être irrecevable. À cet égard, la Commission invoque à juste titre l’article 29, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement de procédure. En vertu de cette disposition, dans le cas de pièces et de documents volumineux (en anglais: «documents», en allemand: «Urkunden») la traduction peut se limiter à des extraits. C’est ce qui s’est produit en l’occurrence, dans la mesure où, dans sa requête, la Commission a reproduit en français les passages qui, selon elle, sont pertinents.

21.      Dans l’hypothèse où il devrait s’avérer nécessaire de tenir compte de l’ensemble de ces documents, l’article 29, paragraphe 3, troisième alinéa, deuxième phrase, du règlement de procédure prévoit que, à tout moment, la Cour peut exiger une traduction plus complète ou intégrale, soit d’office, soit à la demande d’une des parties. C’est également ce qui s’est produit en l’espèce, après que le Grand-Duché du Luxembourg eut soulevé l’absence de traduction.

22.      Toutefois, la défense du Grand-Duché de Luxembourg a été rendue plus difficile au moins dans la mesure où aucune traduction n’était encore disponible à la date d’expiration du délai pour déposer le mémoire en défense. Le Grand-Duché de Luxembourg aurait néanmoins pu pallier cet inconvénient en demandant une prorogation du délai en application de l’article 40, paragraphe 2, du règlement de procédure.

23.      Subsidiairement, conformément à l’article 91, paragraphe 1, du règlement de procédure, le Grand-Duché de Luxembourg aurait pu, par acte séparé, faire en sorte que ses objections quant à la recevabilité deviennent l’objet d’un incident de procédure. À l’issue de cet incident de procédure, il aurait, le cas échéant, encore eu l’occasion de s’exprimer sur le fond (7).

24.      Le fait que le Grand-Duché de Luxembourg ait omis de faire usage de ces possibilités pour éviter des difficultés éventuelles dans sa défense ne saurait aboutir à écarter du dossier en tant qu’irrecevables des documents qui ont été produits à la procédure en conformité avec les dispositions du règlement de procédure.

25.      En conséquence, il convient de rejeter intégralement le grief fondé sur le régime linguistique soulevé par le Grand-Duché de Luxembourg.

2.      Sur les effets de l’arrêt du 8 mars 2001

26.      Le Grand-Duché de Luxembourg estime, en outre, que le recours serait irrecevable en raison d’une violation du principe non bis in idem (interdiction d’une double sanction) du fait que la Cour aurait déjà partiellement statué le 8 mars 2001 sur les griefs invoqués dans la présente procédure. La Commission ne pourrait donc, tout au plus, que recourir à la procédure prévue à l’article 228, paragraphe 2, CE, mais non pas engager la procédure visée à l’article 226 CE.

27.      Selon nous, ces griefs ne peuvent pas prospérer. Le principe non bis in idem n’est pas applicable aux procédures en manquement [voir sous a)]. L’autorité de la chose jugée de l’arrêt du 8 mars 2001 pourrait certes, en principe, s’opposer à un nouveau recours, néanmoins les griefs de la Commission n’affectent pas les constatations ayant force de chose jugée opérées par la Cour [voir sous b)]. Enfin, la Commission n’est pas tenue de conduire une procédure fondée sur l’article 228, paragraphe 2, CE au lieu de celle fondée sur l’article 226 CE [voir sous c)].

a)      Sur le principe non bis in idem

28.      Le principe non bis in idem interdit de sanctionner (8) ou de poursuivre (9) une même personne plus d’une fois pour un même comportement illicite afin de protéger le même bien juridique. La Cour s’est déjà penchée sur des griefs comparables dans des procédures en manquement et elle les a rejetés à chaque fois au motif qu’il s’agit de deux choses différentes (10). Elle ne s’est d’ailleurs jamais expressément prononcée sur le point de savoir si ce principe est même susceptible d’avoir vocation à s’appliquer aux procédures en manquement (11).

29.      Différents États membres défendent la thèse selon laquelle le principe non bis in idem n’aurait pas vocation à s’appliquer aux procédures en manquement fondées sur l’article 226 CE. Cette procédure n’aboutit pas à une sanction, mais uniquement à une constatation objective (12).

30.      En revanche, la République de Pologne, notamment, a souligné que la procédure en manquement fondée sur l’article 226 CE forme un tout avec la procédure d’exécution prévue à l’article 228 CE. La Cour a déjà qualifié l’astreinte et la somme forfaitaire visées à l’article 228, paragraphe 2, CE de sanction à laquelle le principe non bis in idem s’applique en principe (13).

31.      Nous ne sommes pas convaincue que le principe non bis in idem ait vocation à s’appliquer à un stade de la procédure en manquement.

32.      Tant en vertu de l’article 50 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne que de l’article 4 du protocole n° 7 de la CEDH (14), ce principe s’applique aux procédures pénales dans lesquelles on peut également englober le régime des sanctions administratives telles que les procédures de sanction en matière de droit de la concurrence (15). L’article 54 de la convention d’application de l’accord de Schengen, du 14 juin 1985, entre les gouvernements des États de l’Union économique Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes a également pour objectif de protéger les citoyens de l’Union contre une nouvelle poursuite pénale pour un même fait dans un autre État contractant (16).

33.      La procédure prévue à l’article 228, paragraphe 2, CE est, en revanche, une procédure judiciaire spéciale d’exécution des arrêts, en d’autres termes, une voie d’exécution (17). Les sanctions visant à exécuter un arrêt ont une nature différente de celle des sanctions répressives. Il n’est certes pas possible d’exécuter deux fois, toutefois des mesures de contrainte peuvent être répétées lorsque cela s’avère nécessaire en vue d’exécuter le titre en cause.

34.      La restriction la plus importante applicable aux mesures d’exécution réside dans le principe de proportionnalité (18). En application des exigences générales de ce principe (19), les mesures d’exécution ainsi que leur répétition ne peuvent pas aller au-delà de ce qui est approprié et nécessaire pour mettre en œuvre le premier arrêt, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés.

35.      Même lorsqu’on ne suit pas notre point de vue et que l’on soumet les sanctions liées à l’exécution au principe non bis in idem, il serait excessif de l’appliquer à chaque arrêt dont l’exécution peut être assortie de sanctions. En effet, sinon ce principe engloberait aussi notamment tous les jugements en matière civile constatant des obligations d’accomplir des actes déterminés ou de s’en abstenir.

36.      Enfin, ces questions sont, au demeurant, d’importance secondaire en l’espèce étant donné que l’autorité de la chose jugée de l’arrêt du 8 mars 2001 produit un effet de blocage identique à celui du principe non bis in idem.

b)      Sur l’autorité de la chose jugée

37.      Le principe de l’autorité de la chose jugée garantit la stabilité du droit et des relations juridiques ainsi qu’une bonne administration de la justice. Il importe que des décisions juridictionnelles devenues définitives après épuisement des voies de recours disponibles ou après expiration des délais prévus pour ces recours ne puissent plus être remises en cause (20). C’est la raison pour laquelle l’autorité de la chose jugée d’un arrêt rendu dans une procédure en manquement s’attache aux points de fait et de droit qui ont été effectivement ou nécessairement tranchés par le premier arrêt (21).

38.      L’autorité de la chose jugée d’un arrêt s’oppose donc à un nouveau recours dans la mesure où il existe un risque que la Cour contredise les constatations en fait et en droit de l’arrêt antérieur. Il faut, à cet égard, tenir compte non seulement du dispositif, mais aussi des motifs de l’arrêt qui en constituent le soutien et qui en sont donc indissociables (22).

39.      Un risque de contradiction pourrait donc déjà être exclu du fait que le manquement à la directive nitrates est examiné à des moments différents. L’arrêt du 8 mars 2001 portait sur le point de savoir si le Grand-Duché de Luxembourg avait transposé les dispositions de la directive nitrates au 26 février 2000 (23), alors qu’en l’espèce il s’agit de la transposition au 29 août 2007. La constatation que le Grand-Duché de Luxembourg avait violé la directive nitrates en 2000 ne serait pas susceptible de contredire la constatation que cet État membre ne l’a pas violée en 2007. Il ne serait néanmoins pas salutaire pour la stabilité du droit que l’illicéité d’un manquement déjà constaté puisse à nouveau être débattue uniquement parce que celui-ci persiste.

40.      La même chose vaut au regard du simple fait que le règlement grand-ducal de 1994 a été entre-temps remplacé par le règlement grand-ducal de 2000. L’autorité de la chose jugée continue à faire obstacle à une nouvelle procédure portant sur les nouvelles dispositions nationales lorsque ces dernières n’ont pas modifié la substance des règles de transposition (24).

41.      C’est pourquoi il convient d’examiner en détail les griefs soulevés par la Commission dans la présente affaire pour déterminer s’ils ont déjà été tranchés par l’arrêt du 8 mars 2001. À cet égard, deux critiques de la Commission sont susceptibles d’être concernées, à savoir la première branche du premier grief et le troisième grief.

Sur la première branche du premier grief

42.      Par la première branche du premier grief, la Commission critique le fait qu’il n’y aurait pas d’interdiction d’épandage d’engrais chimiques durant certaines périodes. Le Grand-Duché de Luxembourg considère que ce grief serait couvert par le premier grief tranché par l’arrêt du 8 mars 2001.

43.      Dans l’arrêt du 8 mars 2001, la Cour a constaté, dans le cadre du premier grief, en ce qui concerne les engrais chimiques, que le règlement grand-ducal de 1994 ne portait que sur l’utilisation des engrais organiques dans l’agriculture, alors même que les engrais chimiques sont visés, en vertu de l’article 2, sous f), de la directive nitrates, dans les obligations prévues par cette dernière (25).

44.      Les interdictions d’épandage de fertilisants durant certaines périodes sont prévues à l’article 5, paragraphe 4, sous a), et à l’annexe III, point 1, sous 1, de la directive nitrates. Ces dispositions ne faisaient pas l’objet de l’arrêt du 8 mars 2001.

45.      Dans ces conditions, la Cour pourrait constater la nécessité de telles interdictions au regard des engrais chimiques ou la rejeter sans contredire l’arrêt du 8 mars 2001. Par conséquent, ce grief de la Commission n’est pas couvert par l’autorité de la chose jugée de l’arrêt antérieur (26).

Sur le troisième grief

46.      Par son troisième grief dans la présente affaire, la Commission critique le fait qu’il n’existerait aucune règle relative à l’épandage d’engrais chimiques sur les sols en forte pente. Selon le Grand-Duché de Luxembourg, ce grief également aurait déjà été tranché par l’arrêt du 8 mars 2001, à savoir dans le cadre du traitement du deuxième grief.

47.      En vertu de l’article 5, paragraphe 4, sous a), et de l’annexe III, point 1, sous 3, a), ainsi que de l’article 5, paragraphe 4, sous b), et de l’annexe II, partie A, point 2, de la directive nitrates, les États membres sont tenus de réglementer l’épandage d’engrais chimiques sur les sols en forte pente. Dans l’arrêt du 8 mars 2001, la Cour a jugé comme insuffisant que le Grand-Duché de Luxembourg n’ait pas réglementé les conditions d’épandage sur les sols en forte pente indépendamment des conditions climatiques (27).

48.      Contrairement à ce que l’on pourrait supposer à la lecture de l’arrêt du 8 mars 2001, le règlement grand-ducal de 1994 ne contenait au demeurant aucune règle quant à l’épandage de fertilisants sur les sols en pente. La référence aux conditions climatiques portait sur d’autres règles relatives à l’épandage qui concernaient tant les sols en pente que les plaines.

49.      La Cour a donc critiqué l’absence totale de règles relatives à l’épandage de fertilisants sur des sols en pente.

50.      En revanche, le point de savoir si de telles règles sont nécessaires spécialement en ce qui concerne les engrais chimiques n’a pas été discuté. Par conséquent, la Cour pourrait dans le cadre de la présente procédure, sans contredire l’arrêt du 8 mars 2001, constater ou écarter que le Grand-Duché de Luxembourg doit réglementer l’épandage d’engrais chimiques sur les sols en pente.

51.      L’autorité de la chose jugée de l’arrêt antérieur ne s’oppose pas non plus à ce point du présent recours.

c)      Sur l’article 228 CE

52.      Enfin, il convient d’examiner l’argument du Grand-Duché de Luxembourg selon lequel, sur les points déjà couverts par l’arrêt du 8 mars 2001, la Commission aurait dû fonder son recours sur l’article 228 CE.

53.      Aux termes de l’article 228, paragraphe 1, CE, les États membres sont tenus de prendre les mesures que comporte l’exécution d’un arrêt rendu sur le fondement de l’article 226 CE. Si tel n’est pas le cas, en vertu de l’article 228, paragraphe 2, CE, la Commission peut, après une nouvelle procédure précontentieuse (28), saisir la Cour. Si la Cour reconnaît que l’État membre concerné ne s’est pas conformé à son arrêt, elle peut lui infliger le paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte.

54.      L’argument du Grand-Duché de Luxembourg ne peut prospérer que si deux conditions sont réunies, à savoir à condition que, premièrement, une procédure fondée sur l’article 228 CE soit même possible et, deuxièmement, que cette possibilité fasse obstacle à un recours fondé sur l’article 226 CE.

Sur la possibilité d’un recours fondé sur l’article 228 CE

55.      À première vue, le résultat de l’examen de l’autorité de la chose jugée plaide contre la possibilité d’une procédure sur le fondement de l’article 228 CE. Dès lors que la procédure prévue à l’article 228, paragraphe 2, CE doit être considérée comme une procédure judiciaire spéciale d’exécution des arrêts de la Cour, ne peuvent être traités dans le cadre de celle-ci que les manquements aux obligations incombant à l’État membre en vertu du traité que la Cour, sur la base de l’article 226 CE, a regardés comme fondés (29). Lorsque l’autorité de la chose jugée ne fait pas obstacle à un grief d’un nouveau recours, on pourrait donc supposer qu’il ne peut pas non plus concerner l’exécution de l’arrêt antérieur.

56.      Toutefois, l’autorité de la chose jugée d’un arrêt et l’exécution de celui-ci en vertu de l’article 228 CE poursuivent des finalités différentes. Dans le cadre de l’application de l’article 228 CE, il importe peu de savoir si certains griefs sont susceptibles de faire naître le risque que la Cour statue en contradiction avec un arrêt antérieur, mais de savoir si l’État membre a pris les mesures nécessaires pour se conformer à un arrêt rendu dans le cadre d’une procédure en manquement fondée sur l’article 226 CE. La question de savoir quelles mesures doivent être prises est toutefois étrangère à l’objet du premier arrêt rendu sur le fondement de l’article 226 CE (30). C’est pourquoi l’autorité de la chose jugée de l’arrêt antérieur ne peut, en aucun cas, faire obstacle à un litige sur le point de savoir si l’État membre a pris des mesures suffisantes. En d’autres termes, une procédure fondée sur l’article 288 CE porte par nature sur d’autres points de fait et de droit qu’une procédure antérieure fondée sur l’article 226 CE.

57.      Il n’y a pas lieu d’examiner ici en détail quelle est l’étendue des obligations résultant d’un premier arrêt fondé sur l’article 228, paragraphe 1, CE. En tout état de cause, la Cour a examiné si de nouvelles dispositions internes se conforment intégralement au premier arrêt (31) ou bien si elles empêchaient de s’y conformer totalement en maintenant le manquement par d’autres biais (32). Au sens de l’article 288, paragraphe 1, CE, il y a notamment non-respect d’un premier arrêt portant sur l’absence de transposition d’une directive lorsque les mesures postérieures de transposition sont insuffisantes (33). En effet, le grief de non-transposition couvre en principe le grief de transposition incorrecte (34).

58.      La présente affaire porte sur le reproche d’une exécution insuffisante du premier arrêt. Dans l’arrêt du 8 mars 2001, la Cour a constaté que le Grand-Duché de Luxembourg ne se serait pas du tout conformé aux obligations résultant de la directive nitrates en ce qui concerne les engrais chimiques (35). La Commission critique désormais le fait que le Grand-Duché de Luxembourg n’aurait pas transposé deux obligations spécifiques résultant de cette directive en ce qui concerne les engrais chimiques.

59.      Certes, dans l’arrêt du 8 mars 2001, ces obligations spécifiques n’ont soit pas été du tout traitées, ou en tout cas pas spécifiquement en ce qui concerne les engrais chimiques. Néanmoins, si ces obligations s’appliquent aux engrais chimiques, elles constituaient une partie du constat selon lequel les exigences de la directive nitrates n’ont pas du tout été mises en œuvre.

60.      Dans ces conditions, la Commission aurait pu introduire un recours fondé sur l’article 228, paragraphe 2, CE en ce qui concerne la première branche du premier grief et le troisième grief.

Sur l’effet de blocage de l’article 228, paragraphe 1, CE

61.      Dans ces conditions, il convient d’examiner si la possibilité d’un recours fondé sur l’article 228, paragraphe 2, CE fait obstacle à un recours fondé sur l’article 226 CE. Il existe deux points d’ancrage pour un tel effet de blocage: premièrement, la Commission pourrait être tenue de conduire une procédure fondée sur l’article 228 CE et, deuxièmement, l’article 228, paragraphe 2, CE pourrait être une lex specialis par rapport à l’article 226 CE.

62.      Notamment l’avocat général Fennelly a déduit du libellé de l’article 228, paragraphe 2, CE que la Commission doit conduire la procédure sur le fondement de cette disposition lorsqu’un premier arrêt n’a pas été totalement exécuté (36), car cette disposition a un libellé contraignant au regard de la procédure précontentieuse:

«Si la Commission estime que l’État membre concerné n’a pas pris ces mesures [d’exécution du premier arrêt] [(37)], elle émet, après avoir donné à cet État la possibilité de présenter ses observations, un avis motivé.»

63.      Toutefois, ce texte est pratiquement identique à celui de l’article 226, première phrase, CE qui, en vertu de la jurisprudence constante, laisse à la Commission le pouvoir d’apprécier s’il est opportun d’ouvrir une procédure précontentieuse (38). À cet égard, le pouvoir d’appréciation de la Commission quant à l’opportunité d’introduire un recours qui résulte déjà du libellé de l’article 226, paragraphe 2, CE s’étend à la procédure précontentieuse. En pratique, cette procédure précontentieuse n’aurait pas grand sens lorsque, dès le départ, la Commission ne souhaite pas introduire de recours.

64.      Aux yeux de la Cour, c’est avant tout l’économie de la procédure en manquement qui est déterminante pour fonder le pouvoir d’appréciation de la Commission (39). Cette procédure ne vise pas à identifier toute violation des traités et du droit dérivé, mais doit contribuer à promouvoir une application uniforme de ces dispositions dans tous les États membres. La procédure précontentieuse, notamment, doit permettre à l’État membre de se conformer volontairement aux exigences du traité ou, le cas échéant, lui donner l’occasion de justifier sa position (40). À partir de cela s’est développée l’idée que, dans le cadre des procédures en manquement, la Commission et l’État membre «négocient» de la manière dont l’État membre peut volontairement se conformer aux exigences du traité ou, le cas échéant, justifier sa position (41).

65.      La formulation contraignante de l’article 226 CE n’oblige donc pas la Commission à ouvrir une procédure à certaines conditions, mais seulement à accomplir les étapes procédurales prévues avant de pouvoir introduire un recours.

66.      Ne serait-ce déjà qu’en raison de la formulation similaire, ce qui vaut pour l’article 226 CE s’applique également à l’article 228, paragraphe 2, CE (42). Par conséquent, la Commission n’est pas tenue d’introduire une procédure fondée sur l’article 228 CE lorsqu’elle estime qu’un État membre n’aurait pas pris toutes les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour.

67.      Toutefois, l’article 228, paragraphe 2, CE pourrait, en tant que procédure spéciale, primer l’article 226 CE (43). À cet égard, l’avocat général Fennelly a exposé que la procédure prévue à l’article 228, paragraphe 2, CE est expressément sans préjudice de l’article 227 CE, alors qu’une telle exception n’est pas prévue en ce qui concerne l’article 226 CE (44). Il en résulterait que l’opportunité d’introduire une procédure fondée sur l’article 228, paragraphe 2, CE relève du pouvoir d’appréciation de la Commission, mais que celle-ci ne pourrait pas à la place se prévaloir de l’article 226 CE.

68.      Certes, après l’introduction de l’article 228, paragraphe 2, CE, la Cour a, au moins dans une affaire, déclaré recevable un recours fondé sur l’article 226 CE pour non-exécution d’un arrêt antérieur (45), mais dans cette affaire un recours fondé sur l’article 228, paragraphe 2, CE aurait vraisemblablement été irrecevable, ne serait-ce déjà que parce que la Commission avait conduit la procédure précontentieuse avant l’introduction de cette disposition (46).

69.      Ce qui est beaucoup plus significatif, c’est que la Commission invoque en général l’absence totale de transposition des directives dans le cadre d’une première procédure en manquement et qu’elle conduit par la suite une procédure en manquement, voire même plusieurs, fondée sur l’article 226 CE pour transposition insuffisante ou erronée des directives (47). Jusqu’ici, ni la Cour ni les États membres n’ont critiqué cette pratique.

70.      Cette pratique plaide en faveur d’une limitation de l’éventuel caractère spécial de l’article 228, paragraphe 2, CE par rapport à l’article 226 CE aux recours qui ont expressément pour objet des lacunes dans l’exécution d’un premier arrêt rendu sur le fondement de l’article 226 CE. Des procédures reposant sur d’autres violations qui s’ajoutent aux lacunes dans l’exécution d’arrêts pourraient en revanche être fondées sur l’article 226 CE tant que cela ne touche pas à la limite apportée par l’autorité de la chose jugée des arrêts antérieurs.

71.      Cette solution est également dictée par l’économie de la procédure en manquement qui justifie le pouvoir d’appréciation dont jouit la Commission à l’égard de l’introduction et de la conduite d’une telle procédure. C’est en priorité à la Commission qu’il incombe de décider de la meilleure manière d’imposer le respect des traités. À cet égard, elle peut notamment s’appuyer sur le principe de coopération loyale, même si celui-ci ne l’empêche pas d’opter pour certaines méthodes pour faire appliquer le droit (48). En cas de doute sur le point de savoir si un arrêt antérieur n’a pas été respecté, il peut être justifié de ne pas porter le différend en justice sous la menace directe de sanctions au titre de l’article 228, paragraphe 2, CE, mais d’opter dans un premier temps pour la voie de la procédure traditionnelle de recours en manquement. Cela vaut, en particulier, lorsque les lacunes dans la transposition peuvent résulter de ce que l’État membre concerné a, sous la pression de la Commission, adopté des mesures de mise en œuvre dans la précipitation.

72.      L’article 260, paragraphe 3, TFUE, qui a été ajouté à l’actuel article 228 CE, souligne l’importance du pouvoir d’appréciation de la Commission dans le cadre de l’application du droit communautaire à travers des procédures en manquement. Il autorise même à l’avenir la Commission à demander déjà dans le cadre d’une première procédure fondée sur l’article 258 TFUE pour non-communication des mesures de transposition une somme forfaitaire ou une astreinte. En revanche, la Cour ne peut infliger cette mesure coercitive – contrairement à ce qui était le cas pour les mesures coercitives au titre de l’actuel article 228, paragraphe 2, CE (49) – que dans la limite du montant demandé par la Commission. C’est donc à la Commission seule qu’il appartient de décider si, à ce stade, elle exerce une pression encore plus forte sur les États membres afin d’accélérer l’application du droit communautaire. Mais, manifestement, rien ne l’y oblige.

73.      Dans ces conditions, la possibilité d’un recours fondé sur l’article 228, paragraphe 2, CE au titre des reproches soulevés en l’espèce par la Commission ne fait pas obstacle à un recours fondé sur l’article 226 CE. Le recours est donc intégralement recevable.

B –    Sur le bien-fondé

74.      La Commission fonde son recours sur quatre griefs, qui ont pour objet le contenu du programme d’action visé à l’article 5 de la directive nitrates. Avant d’examiner ces griefs en détail, il convient de faire deux observations préliminaires sur l’argumentation du Grand-Duché de Luxembourg et sur les bases juridiques des programmes d’action.

1.      Sur l’argumentation du Grand-Duché de Luxembourg

75.      Le Grand-Duché de Luxembourg ne conteste les griefs de la Commission que dans son mémoire en duplique. En vertu de l’article 42, paragraphe 2, du règlement de procédure, la production de moyens nouveaux en cours d’instance – c’est-à-dire après le dépôt du mémoire en défense – est interdite, à moins que ces moyens ne se fondent sur des éléments de droit et de fait qui se sont révélés pendant la procédure (50).

76.      Or, les griefs contenus dans la requête étaient connus du Grand-Duché de Luxembourg dès le début. Les moyens de défense développés par l’État défendeur dans le mémoire en duplique sont dès lors tardifs.

77.      Nous examinerons donc pour l’essentiel si le recours paraît fondé et n’analyserons les moyens de défense du Grand-Duché de Luxembourg qu’à titre subsidiaire, pour le cas où la Cour souhaiterait néanmoins se prononcer à leur égard.

2.      Sur les bases juridiques des programmes d’action

78.      Selon son article 1er, la directive nitrates vise à réduire la pollution des eaux provoquée ou induite par les nitrates à partir de sources agricoles et à prévenir toute nouvelle pollution de ce type.

79.      À cette fin, les États membres doivent notamment désigner des zones vulnérables susceptibles d’être polluées par les nitrates en l’absence de mesures de protection. Conformément à l’article 5, paragraphe 1, ils sont tenus d’établir des programmes d’action portant sur ces zones. En application de l’article 3, paragraphe 5, le Grand-Duché de Luxembourg a déclaré vouloir établir et appliquer à l’ensemble de son territoire national ces programmes d’action conformément à cette directive.

80.      Ainsi qu’il ressort du onzième considérant de la directive, ces programmes d’action doivent comporter des mesures visant à limiter l’épandage sur les sols de tout engrais contenant de l’azote et, en particulier, à fixer des limites spécifiques pour l’épandage d’effluents d’élevage.

81.      Conformément à l’article 5, paragraphe 4, sous a) et b), de la directive nitrates, les programmes d’action prescrivent les mesures obligatoires prévues à l’annexe III et dans le(s) code(s) de bonne pratique agricole. Selon l’article 4, paragraphe 1, sous a), le ou les codes de bonne pratique agricole doivent contenir au moins les éléments énumérés à l’annexe II, partie A.

82.      L’article 5, paragraphe 4, sous b), définit le rapport entre les mesures visées à l’annexe III de la directive nitrates et le(s) code(s) de bonne pratique agricole. Les dispositions de ces derniers ne sont reprises dans les programmes d’action que dans la mesure où elles n’ont pas été remplacées par des mesures énoncées à l’annexe III.

3.      Sur le premier grief – Périodes d’épandage

83.      Le premier grief comprend trois branches relatives aux procédés et aux périodes d’épandage des fertilisants. D’après la Commission, les dispositions pertinentes figurent à l’annexe II, partie A, point 1, et à l’annexe III, point 1, sous 1, de la directive nitrates.

84.      Selon l’annexe II, partie A, point 1, un ou des codes de bonne pratique agricole devraient contenir des règles couvrant les périodes pendant lesquelles l’épandage de fertilisants est inapproprié, pour autant que cet élément soit pertinent.

85.      Conformément à l’annexe III, point 1, sous 1, les programmes d’action comportent des règles concernant les périodes durant lesquelles l’épandage de certains types de fertilisants est interdit. Cette disposition remplace l’annexe II, partie A, point 1, et est, dès lors, seule applicable conformément à l’article 5, paragraphe 4, sous b).

Sur la première branche

86.      La Commission critique, tout d’abord, le fait que les dispositions luxembourgeoises relatives aux périodes durant lesquelles l’épandage de certains types de fertilisants est interdit ne prennent pas en compte les engrais chimiques.

87.      Selon l’article 2, sous e), de la directive nitrates, sont des fertilisants toutes les substances contenant un ou des composés azotés épandues sur les sols afin d’améliorer la croissance de la végétation. Selon l’article 2, sous f), sont des engrais chimiques tous les fertilisants fabriqués selon un procédé industriel. Dès lors, les dispositions relatives aux fertilisants s’appliquent également aux engrais chimiques (51).

88.      En ce qui concerne la nécessité d’interdictions d’épandage pendant certaines périodes, la Cour a déjà jugé, à l’égard des codes de bonne pratique agricole visés à l’annexe II, partie A, point 1, de la directive nitrates, que cette question devait être tranchée en fonction de critères objectifs tels que les caractéristiques géologiques et climatologiques de chaque région (52). Cela vaut nécessairement aussi pour l’annexe III, point 1, sous 1, étant donné que ce régime poursuit la même finalité que la bonne pratique.

89.      Il convient de partir du principe que les raisons objectives de l’interdiction d’épandage d’effluents d’élevage valent également pour les engrais chimiques. Le Grand-Duché de Luxembourg n’a d’ailleurs fait valoir aucun argument sur ce point au cours de la procédure contentieuse. Il est certes improbable, pour des raisons économiques, que des agriculteurs épandent des engrais chimiques au cours de ces périodes. Tandis que des effluents d’élevage s’accumulent aussi lorsqu’un épandage n’a pas de sens, les engrais chimiques devraient en outre être payés. Toutefois, cela ne justifie pas de ne pas prendre en compte les engrais chimiques dans les interdictions (53). La sécurité juridique commande, au contraire, de préciser que les engrais chimiques ne peuvent, eux non plus, être épandus au cours de ces périodes.

90.      Dès lors, le Grand-Duché de Luxembourg a enfreint l’article 5, paragraphe 4, sous b), et l’annexe III, point 1, sous 1, de la directive nitrates, étant donné que les dispositions concernant les périodes durant lesquelles l’épandage de certains types de fertilisants est interdit ne prennent pas en compte les engrais chimiques.

Sur la deuxième branche

91.      Par la deuxième branche de son grief, la Commission critique le fait que les prescriptions luxembourgeoises relatives aux périodes au cours desquelles l’épandage de certains types de fertilisants est interdit ne s’appliquent pas aux prairies. Elle expose, à juste titre, qu’aucune dérogation n’est expressément prévue pour certains types de surfaces agricoles.

92.      Il convient néanmoins de s’attacher, sur ce point également, aux critères objectifs, en particulier aux conditions géologiques et climatologiques du Luxembourg. La Commission produit certes des études selon lesquelles, dans les conditions géologiques et climatologiques qui sont celles du Luxembourg, les prairies – à la différence d’autres surfaces dépourvues de végétation – absorbent, même en automne et en hiver, de faibles quantités d’azote; toutefois, une interdiction d’épandage est nécessaire même d’après ces études. Cette conception est conforme à ce que la Cour a jugé à l’égard des Pays-Bas (54), dont le climat devrait davantage favoriser une absorption d’azote en automne et en hiver que le climat du Luxembourg, caractérisé par une altitude plus élevée.

93.      Les moyens de défense tardifs du Grand-Duché de Luxembourg n’auraient pas été de nature à réfuter la position de la Commission. L’affirmation selon laquelle les prairies absorberaient davantage d’azote que ne le suppose la Commission devrait être étayée de preuves scientifiques, auxquelles le Grand-Duché de Luxembourg a expressément renoncé. Même si une faible quantité d’engrais azotés était transformée, la quantité maximale autorisée de 80 kg par hectare apparaît en tout état de cause largement excessive. L’annexe III, point 2, de la directive nitrates permet d’épandre 170 kg pendant toute l’année. Autoriser près de la moitié de cette quantité au cours du semestre hivernal impliquerait que la végétation transforme pendant cette période presque autant d’azote que pendant le semestre estival.

94.      Le Grand-Duché de Luxembourg a en conséquence violé l’article 5, paragraphe 4, sous b), et l’annexe III, point 1, sous 1, de la directive nitrates, étant donné que les dispositions concernant les périodes durant lesquelles l’épandage de certains types de fertilisants est interdit ne s’appliquent pas aux prairies.

Sur la troisième branche

95.      La Commission déplore enfin que l’article 7 du règlement grand-ducal de 2000 permette aux ministres compétents, en cas de situation climatique exceptionnelle ou d’événements extraordinaires affectant une exploitation agricole, de déroger aux périodes d’interdiction. La Commission est d’avis que ces dispositions dérogatoires devraient comporter des définitions plus précises.

96.      La directive nitrates ne prévoit pas de dérogations aux interdictions d’épandage. Pour être licites, des dérogations ne peuvent donc que concrétiser davantage les interdictions.

97.      Une telle concrétisation est possible pour le cas de situation climatique exceptionnelle, étant donné que l’interdiction d’épandage doit être édictée sur la base de critères climatologiques objectifs. En cas de période d’interdiction définie de façon standardisée sur la base de données météorologiques statistiques, on pourrait concevoir, par exemple, que des fertilisants puissent être épandus plus tôt si, une année, la période de végétation débute particulièrement tôt. De tels critères de dérogation objectifs devraient toutefois être définis avec précision, car c’est le seul moyen de garantir que les instances compétentes respectent le cadre de la directive nitrates.

98.      En revanche, des dérogations sur la base de situations particulières d’une exploitation sont dépourvues de tout fondement dans la directive nitrates. Elles sont donc, en tout état de cause, illicites.

99.      Sous cet aspect également, le Grand-Duché de Luxembourg n’aurait pu triompher avec ses moyens de défense tardifs. En particulier, il importe peu de savoir si la formulation des dérogations proposée par la Commission transposerait mieux la directive nitrates que les règles existantes. Ce qui importe, au contraire, c’est uniquement de savoir si les dispositions dérogatoires existantes sont compatibles avec la directive. Il est de même insuffisant que, au Luxembourg, les ministères compétents puissent à eux seuls accorder des dérogations. Ces instances sont, sans aucun doute, hautement qualifiées; toutefois, de simples pratiques, par nature modifiables au gré de l’administration et dépourvues d’une publicité adéquate, ne sauraient être considérées comme constituant une exécution valable des obligations du traité (55). En outre, dans le cadre de la directive nitrates, laquelle pose des règles complexes et techniques dans le domaine du droit de l’environnement, les États membres sont spécialement tenus de veiller à ce que leur législation destinée à assurer la transposition de cette directive soit claire et précise (56).

100. Les dispositions dérogatoires de l’article 7 du règlement grand-ducal de 2000 sont en conséquence incompatibles avec l’article 5, paragraphe 4, sous b), et l’annexe III, point 1, sous 1, de la directive nitrates.

4.      Sur le deuxième grief – Capacité de stockage des effluents d’élevage

101. Par son deuxième grief, la Commission critique le fait que, selon l’article 8 du règlement grand-ducal de 2000, seuls les équipements nouveaux ou à moderniser doivent disposer d’une capacité de stockage de lisier suffisante. Cette obligation ne s’applique pas aux installations existantes ne faisant pas l’objet de transformations.

102. Selon l’annexe II, partie A, point 5, de la directive nitrates, les codes de bonne pratique devraient contenir des règles couvrant la capacité et la construction des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage, notamment les mesures visant à empêcher la pollution des eaux par ruissellement et infiltration dans le sol ou par écoulement dans les eaux superficielles de liquides contenant des effluents d’élevage et des effluents de matières végétales telles que le fourrage ensilé, pour autant que cet élément soit pertinent.

103. Selon l’annexe III, point 1, sous 2, les plans d’action comportent des règles concernant la capacité des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage. Celle-ci doit dépasser la capacité nécessaire au stockage durant la plus longue des périodes d’interdiction d’épandage dans la zone vulnérable, sauf s’il peut être démontré à l’autorité compétente que le volume d’effluents d’élevage qui dépasse la capacité de stockage réelle sera évacué d’une manière inoffensive pour l’environnement.

104. Les exigences quant à une bonne pratique s’appliquent en complément de l’annexe III en ce qui concerne la construction des cuves de stockage. En revanche, s’agissant de la capacité de stockage, visée par ce grief, l’annexe III, point 1, sous 2, est seule déterminante.

105. Selon l’article 2, sous g), de la directive nitrates, la notion d’effluent d’élevage englobe toutes les déjections d’animaux, donc également le lisier. En conséquence, des capacités de stockage suffisantes doivent être disponibles pour le lisier.

106. La directive nitrates ne prévoit pas de dérogations pour les équipements existants qui ne sont pas à moderniser. La seule dérogation licite concerne le cas où il peut être démontré que l’engrais organique accumulé qui ne pourra être stocké sera évacué de manière inoffensive pour l’environnement (57). Or, l’article 8 du règlement grand-ducal ne comporte pas une telle condition.

107. Contrairement à l’avis – tardivement exprimé – du Grand-Duché de Luxembourg, il ne serait d’ailleurs pas justifié de ménager les exploitations pourvues d’installations existantes. Si elles ne disposent pas de capacités de stockage suffisantes et ne peuvent pas garantir une évacuation inoffensive pour l’environnement, elles se trouvent en effet contraintes d’épandre à contretemps l’engrais organique accumulé. Ce faisant, elles créeraient nécessairement une pollution, ce que la directive nitrates vise à éviter.

108. La Cour a, au demeurant, déjà jugé que les exigences de la directive nitrates et, partant, les dispositions relatives aux capacités de stockage suffisantes sont compatibles avec le principe de proportionnalité, le principe pollueur-payeur et le droit fondamental de propriété (58).

109. En conséquence, l’article 8 du règlement grand-ducal de 2000 est incompatible avec l’article 5, paragraphe 4, sous b), et l’annexe III, point 1, sous 2, de la directive nitrates.

5.      Sur le troisième grief – Épandage d’engrais chimiques sur les sols en forte pente

110. Par son troisième grief, la Commission déplore – sans être contestée – le fait que les dispositions luxembourgeoises relatives à l’épandage de fertilisants sur des sols en forte pente, figurant à l’article 6, A, point 5, du règlement grand-ducal de 2000, ne visent pas les engrais chimiques.

111. Selon l’annexe II, partie A, point 2, de la directive nitrates, les codes de bonne pratique devraient contenir des règles couvrant les conditions d’épandage des fertilisants sur les sols en forte pente, pour autant que cet élément soit pertinent. De pareilles dispositions sont particulièrement nécessaires dans le cas du Grand-Duché de Luxembourg (59). Aucune dérogation n’est prévue pour les engrais chimiques (60).

112. En conséquence, le Grand-Duché de Luxembourg a violé l’article 5, paragraphe 4, sous b), et l’annexe II, partie A, point 2, de la directive nitrates en n’arrêtant pas de dispositions relatives à l’épandage d’engrais chimiques sur les sols en forte pente.

6.      Sur le quatrième grief – Techniques d’épandage

113. Par son quatrième grief, la Commission critique le fait que le Grand-Duché de Luxembourg n’a pas arrêté de dispositions relatives aux techniques d’épandage, notamment pour ce qui concerne l’épandage uniforme et efficace.

114. L’annexe II, partie A, point 6, de la directive nitrates prévoit que les codes de bonne pratique devraient contenir des règles couvrant les modes d’épandage des engrais chimiques et des effluents d’élevage, notamment son niveau et son uniformité, pour pouvoir maintenir à un niveau acceptable la fuite dans les eaux d’éléments nutritifs, pour autant que cet élément soit pertinent.

115. Étant donné que de telles dispositions font défaut au Grand-Duché de Luxembourg, il convient de constater la violation de cette prescription.

116. L’argumentation tardive du Grand-Duché de Luxembourg n’aurait rien changé à cette constatation. Le point de savoir si, eu égard au degré d’évolution technique de l’agriculture luxembourgeoise, des dispositions relatives aux techniques d’épandage apparaissent ou non nécessaires ne change rien à l’obligation de transposer correctement et complètement la directive.

V –    Dépens

117. Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe – en l’espèce le Grand-Duché de Luxembourg – est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

VI – Conclusion

118. Nous proposons en conséquence à la Cour de statuer comme suit:

«1)      En ne prenant pas toutes les mesures nécessaires pour se conformer aux dispositions combinées de l’article 5, paragraphe 4, de la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, et de ses annexes II, partie A, points 2 et 6, et III, point 1, sous 1 et 2, le Grand-Duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.

2)      Le Grand-Duché de Luxembourg est condamné aux dépens.»

1 – Langue originale: l’allemand.

2 – JO L 375, p. 1, telle que modifiée par le règlement (CE) n° 1882/2003 du Parlement européen et du Conseil, du 29 septembre 2003, portant adaptation à la décision 1999/468/CE du Conseil des dispositions relatives aux comités assistant la Commission dans l’exercice de ses compétences d’exécution prévues dans des actes soumis à la procédure visée à l’article 251 du traité CE (JO L 284, p. 1).

3 – Arrêt Commission/Luxembourg (C-266/00, Rec. p. I-2073).

4 – Voir arrêt Commission/Luxembourg, précité à la note 3, point 14. Ce règlement a été publié au Mémorial A 1994, p. 1648.

5 – Voir arrêt précité à la note 3.

6 – Publié au Mémorial A 2000, p. 2856.

7 – Arrêt du 17 décembre 2009, Réexamen M/EMEA (C-197/09 RX-II et C‑197/09 RX-II, non encore publié au Recueil, points 48 et suiv.).

8 – Voir arrêts du 7 janvier 2004, Aalborg Portland e.a./Commission (C-204/00 P, C‑205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P et C-219/00 P, Rec. p. I-123, point 338), et du 18 décembre 2008, Coop de France bétail et viande e.a./Commission (C-101/07 P et C‑110/07 P, Rec. p. I-10255, point 127).

9 – Voir article 50 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne; arrêt du 15 octobre 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commission (C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P à C-252/99 P et C-254/99 P, Rec. p. I-8375, point 59), et point 53 de nos conclusions du 6 août 2008 dans l’affaire Sanesteban Goicoechea (arrêt du 12 août 2008, C-296/08 PPU, Rec. p. I-6307).

10 – Voir arrêts du 8 novembre 2001, Commission/Italie (C-127/99, Rec. p. I-8305, points 27 et suiv.); du 8 avril 2008, Commission/Italie (C-337/05, Rec. p. I-2173, point 25), et du 2 octobre 2008, Commission/Italie (C-157/06, Rec. p. I-7313, point 19); voir, dans le même sens, point 46 des conclusions de l’avocat général Geelhoed du 31 mai 2001 dans l’affaire Commission/Italie (arrêt du 8 novembre 2001, précité); point 23 de ses conclusions du 21 octobre 2004 dans l’affaire Commission/France (arrêt du 26 mai 2005, C-212/03, Rec. p. I-4213) ainsi que point 32 des conclusions de l’avocat général Mazák du 10 juillet 2007 dans l’affaire Commission/Italie (arrêt du 8 avril 2008, précité).

11 – L’arrêt du 8 septembre 2005, Commission/Espagne (C-416/02, Rec. p. I-7487, point 65), a explicitement laissé ouverte cette question.

12 – Voir, également en ce sens, point 155 des conclusions de l’avocat général Stix-Hackl du 12 mai 2005 dans l’affaire Commission/Espagne, précitée.

13 – Voir arrêt du 12 juillet 2005, Commission/France (C-304/02, Rec. p. I-6263, point 84).

14 – Protocole n° 7 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, tel qu’amendé par le protocole n° 11, Conseil de l’Europe STE n° 117. Jusqu’ici, ce protocole a été ratifié par 23 États membres, mais toutefois pas par le Royaume de Belgique, la République fédérale d’Allemagne, le Royaume des Pays-Bas et le Royaume-Uni.

15 – Voir, en ce sens, point 56 des conclusions de l’avocat général Ruiz-Jarabo Colomer du 24 janvier 2008 dans l’affaire Michaeler e.a. (arrêt du 24 avril 2008, C-55/07 et C-56/07, Rec. p. I-3135).

16 – Voir arrêt du 28 septembre 2006, Gasparini e.a. (C-467/04, Rec. p. I-9199, point 27 et jurisprudence citée).

17 – Voir arrêts du 12 juillet 2005, Commission/France (précité à la note 13, point 92), et du 10 septembre 2009, Commission/Portugal (C-457/07, non encore publié au Recueil, point 47).

18 – Voir, concernant la procédure prévue à l’article 228 CE, arrêts du 4 juillet 2000, Commission/Grèce (C-387/97, Rec. p. I-5047, point 90), et du 25 novembre 2003, Commission/Espagne (C-278/01, Rec. p. I-14141, points 41 et 49).

19 – Voir, notamment, arrêts du 11 juillet 1989, Schräder (265/87, Rec. p. 2237, point 21); du 13 novembre 1990, Fedesa e.a. (C-331/88, Rec. p. I-4023, point 13); du 12 juillet 2001, Jippes e.a. (C-189/01, Rec. p. I-5689, point 81); du 9 mars 2006, Zuid-Hollandse Milieufederatie et Natuur en Milieu (C-174/05, Rec. p. I-2443, point 28), et du 24 mai 2007, Maatschap Schonewille-Prins (C-45/05, Rec. p. I‑3997, point 45).

20 – Voir arrêts du 30 septembre 2003, Köbler (C-224/01, Rec. p. I-10239, point 38); du 16 mars 2006, Kapferer (C-234/04, Rec. p. I-2585, point 20), et du 3 septembre 2009, Fallimento Olimpiclub (C-2/08, non encore publié au Recueil, point 22).

21 – Voir arrêts du 19 février 1991, Italie/Commission (C-281/89, Rec. p. I-347, point 14); Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commission (précité à la note 9, point 44) et du 12 juin 2008, Commission/Portugal (C-462/05, Rec. p. I-4183, point 23). La traduction allemande de ces arrêts se réfère à l’«objet de la décision judiciaire concernée» («Gegenstand der betreffenden gerichtlichen Entscheidung»), mais, dans leurs versions originales en français, ces arrêts se rattachent aux points qui ont été «tranchés» («entschieden»).

22 – Voir arrêts du 26 avril 1988, Asteris e.a./Commission (97/86, 99/86, 193/86 et 215/86, Rec. p. 2181, point 27); du 1er juin 2006, P&O Ferries et Diputación/Commission (C-442/03 P et C-471/03 P, Rec. p. I‑4845, points 44 et 47), et du 19 février 2009, Gorostiaga Atxalandabaso/Parlement (C-308/07 P, Rec. p. I-1059, point 57). Voir, à titre d’exemple d’application, arrêt du 16 juillet 2009, Commission/Schneider Electric (C-440/07 P, non encore publié au Recueil, points 113 et suiv.). Voir, dans le même sens, concernant le principe non bis in idem, arrêt du 8 novembre 2001, Commission/Italie (précité à la note 10, point 28).

23 – Sur l’expiration du délai imparti dans l’avis motivé complémentaire, voir arrêt Commission/Luxembourg (précité à la note 3, point 18).

24 – Comparer, sur l’objet du litige dans le cadre de recours en manquement, arrêts du 17 novembre 1992, Commission/Grèce (C-105/91, Rec. p. I-5871, point 13), et du 22 septembre 2005, Commission/Belgique (C-221/03, Rec. p. I-8307, point 39); voir, également, sur le cas de nouvelles dispositions de l’Union au libellé identique, arrêt du 9 novembre 1999, Commission/Italie (C-365/97, Rec. p. I-7773, point 36), et du 8 décembre 2005, Commission/Luxembourg (C-33/04, Rec. p. I-10629, point 49).

25 – Voir arrêt précité à la note 3, point 29.

26 – Voir arrêt du 8 novembre 2001, Commission/Italie (précité à la note 10, point 29), concernant le principe non bis in idem.

27 – Voir arrêt précité à la note 3, point 33.

28 – L’article 260, paragraphe 2, TFUE raccourcit cette procédure précontentieuse: un avis motivé n’est plus nécessaire.

29 – Voir arrêt du 10 septembre 2009, Commission/Portugal (précité à la note 17).

30 – Voir arrêt du 18 juillet 2007, Commission/Allemagne (C-503/04, Rec. p. I-6153, point 15).

31 – Voir arrêt du 15 octobre 1985, Commission/Italie (281/83, Rec. p. 3397). Cette affaire portait sur la réglementation concernant la commercialisation du vinaigre. Selon un premier arrêt du 9 décembre 1981, Commission/Italie (193/80, Rec. p. 3019), la République italienne avait porté atteinte à la libre circulation des marchandises en interdisant la mise en circulation de vinaigre d’origine agricole ne provenant pas de la fermentation acétique du vin et en réservant la dénomination «vinaigre» au «vinaigre de vin». Le deuxième arrêt ne portait que sur le fait que la dénomination «vinaigre» était réservée au «vinaigre de vin» dans la réglementation adoptée pour exécuter le premier arrêt. Voir, également dans le même sens, arrêts du 14 mars 2006, Commission/France (C-177/04, Rec. p. I-2461, point 36), et du 18 juillet 2006, Commission/Italie (C-119/04, Rec. p. I-6885, points 28 à 32).

32 – Selon l’arrêt du 10 avril 1984, Commission/Belgique (324/82, Rec. p. 1861), il n’était pas compatible avec la sixième directive 77/388/CEE du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d’harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d’affaires – système commun de taxe sur la valeur ajoutée: assiette uniforme (JO L 145, p. 1), que la TVA sur des véhicules soit prélevée sur la base du prix de catalogue sans tenir compte du prix d’achat réel. À la suite de cet arrêt, le Royaume de Belgique avait adapté sa législation en matière de TVA et avait adopté des dispositions concernant la taxe à l’immatriculation qui aboutissaient à ce que la baisse de la TVA était compensée par la taxe à l’immatriculation. Selon l’arrêt du 4 février 1988, Commission/Belgique (391/85, Rec. p. 579), cette manière de procéder allait à l’encontre du premier arrêt.

33 – Voir arrêts du 17 décembre 1981, Commission/Italie (30/81 à 34/81, Rec. p. 3379), et du 2 août 1993, Commission/Italie (C-366/89, Rec. p. I-4201), au sujet de la transposition de la directive 75/439/CEE du Conseil, du 16 juin 1975, concernant l’élimination des huiles usagées (JO L 194, p. 23); voir arrêts du 12 juillet 1988, Commission/Italie (322/86, Rec. p. 3995), et du 9 mars 1994, Commission/Italie (C-291/93, Rec. p. I-859), au sujet de la directive 78/659/CEE du Conseil, du 18 juillet 1978, concernant la qualité des eaux douces ayant besoin d’être protégées ou améliorées pour être aptes à la vie des poissons (JO L 222, p. 1); voir arrêts du 17 juin 1987, Commission/Belgique (1/86, Rec. p. 2797), et du 5 mai 1993, Commission/Belgique (C-174/91, Rec. p. I-2275), au sujet de la transposition en région wallonne de la directive 80/68/CEE du Conseil, du 17 décembre 1979, concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses (JO 1980, L 20, p. 43).

34 – Voir arrêt du 16 juin 2005, Commission/Italie (C-456/03, Rec. p. I-5335, point 40), et nos conclusions du 15 janvier 2009 dans l’affaire Commission/Irlande (arrêt du 16 juillet 2009, C-427/07, non encore publié au Recueil, point 42). Voir, également en ce sens, concernant la situation particulière de la procédure fondée sur l’article 228, paragraphe 2, CE, arrêt du 14 mars 2006, Commission/France (précité à la note 31, point 38).

35 – Arrêt précité à la note 3, point 29.

36 – Conclusions du 16 novembre 1995 dans l’affaire Commission/France (arrêt du 7 mars 1996, C-334/94, Rec. p. I-1307, point 13).

37 –      Ajout par nos soins.

38 – Voir, notamment, arrêts du 14 février 1989, Star Fruit/Commission (247/87, Rec. p. 291, point 11); du 17 mai 1990, Sonito e.a./Commission (C-87/89, Rec. p. I-1981, points 6 et suiv.), et du 24 mars 2009, Danske Slagterier (C-445/06, non encore publié au Recueil, point 44).

39 – Voir arrêts précités Star/Fruit/Commission et Sonito e.a./Commission (point 6). Voir, également, déjà arrêt du 14 décembre 1971, Commission/France (7/71, Rec. p. 1003, point 5).

40 – Voir arrêts du 23 octobre 1997, Commission/Pays-Bas (C-157/94, Rec. p. I-5699, point 60), Commission/Italie (C-158/94, Rec. p. I-5789, point 56) et Commission/France (C-159/94, Rec. p. I-5815, point 103), ainsi que du 29 septembre 1998, Commission/Allemagne (C-191/95, Rec. p. I‑5449, point 44).

41 – Voir arrêts du 14 octobre 1999, Bavarian Lager/Commission (T-309/97, Rec. p. II‑3217, point 46), et du 12 septembre 2007, API/Commission (T-36/04, Rec. p. II-3201, point 121). Voir, également, points 105 à 110 de nos conclusions du 8 septembre 2009 dans l’affaire Commission/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, pendante devant la Cour).

42 – Voir, en ce sens, ordonnance du 7 septembre 2009, LNP/Commission (T-186/08, non publiée, disponible seulement en langues portugaise et française, point 49).

43 – Voir, en ce sens, points 13 et suiv. des conclusions de l’avocat général Fennelly dans l’affaire Commission/France (arrêt du 7 mars 1996, précité à la note 36).

44 – Ibidem, point 14.

45 – Voir arrêt du 7 mars 1996, Commission/France, précité à la note 36.

46 – C’est ce à quoi se rattache l’arrêt du 4 juillet 2000, Commission/Grèce (précité à la note 18, point 42).

47 – Voir, notamment, arrêts du 25 février 1999, Commission/Italie (C-195/97, Rec. p. I‑1169), et du 8 novembre 2001, Commission/Italie (précité à la note 10), concernant la directive nitrates, ainsi qu’arrêts du 11 décembre 1997, Commission/Allemagne (C‑83/97, Rec. p. I-7191), et du 10 janvier 2006, Commission/Allemagne (C-98/03, Rec. p. I-53), au sujet de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7).

48 – Voir arrêt du 6 octobre 2009, Commission/Espagne (C-562/07, non encore publié au Recueil, points 18 et suiv.).

49 – Voir arrêt du 12 juillet 2005, Commission/France (précité à la note 13, points 90 et suiv.).

50 – Voir arrêt du 5 novembre 2002, Commission/Belgique (C-471/98, Rec. p. I-9681, points 41 et suiv.).

51 – Voir, en ce sens, arrêt du 2 octobre 2003, Commission/Pays-Bas (C-322/00, Rec. p. I-11267, points 133 et suiv.).

52 – Arrêt du 2 octobre 2003, Commission/Pays-Bas (précité à la note 51, point 136). Le point 155 de cet arrêt va encore plus loin: seuls des critères objectifs liés aux conditions physiques, géologiques et climatologiques de chaque région peuvent être pris en compte afin d’apprécier si les éléments prévus à l’annexe II, partie A, de la directive nitrates sont ou non pertinents.

53 – Arrêt du 2 octobre 2003, Commission/Pays-Bas (précité à la note 51, point 135).

54 – Ibidem, point 137.

55 – Arrêts du 6 mai 1980, Commission/Belgique (102/79, Rec. p. 1473, point 11); du 20 novembre 2003, Commission/France (C-296/01, Rec. p. I-13909, point 54); du 12 juillet 2007, Commission/Autriche (C-507/04, Rec. p. I-5939, point 162), et du 13 décembre 2007, Commission/Italie (C-465/05, Rec. p. I-11091, point 65).

56 – En ce sens, s’agissant de la directive 92/43, arrêt du 20 octobre 2005, Commission/Royaume-Uni (C-6/04, Rec. p. I-9017, point 26).

57 – Arrêt du 2 octobre 2003, Commission/Pays-Bas (précité à la note 51, point 47).

58 – Arrêt du 29 avril 1999, Standley e.a. (C-293/97, Rec. p. I-2603, points 46 à 57).

59 – Arrêt du 8 mars 2001, Commission/Luxembourg (précité à la note 3, point 33).

60 – Arrêt Commission/Pays-Bas (précité à la note 51, point 134).

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