Věc C-340/08
The Queen, na žádost:
M a další
v.
Her Majesty’s Treasury
(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná House of Lords)
„Společná zahraniční a bezpečnostní politika − Omezující opatření proti osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al-Kajdá a Talibanem − Zmrazení prostředků a hospodářských zdrojů – Nařízení (ES) č. 881/2002 − Článek 2 odst. 2 − Zákaz zpřístupnit prostředky osobám uvedeným v příloze I tohoto nařízení – Rozsah – Dávky sociálního zabezpečení nebo sociální pomoci poskytnuté manželce osoby uvedené ve zmíněné příloze I“
Shrnutí rozsudku
1. Právo Unie – Výklad – Vícejazyčné texty – Nařízení č. 881/2002 – Rozdíly mezi jednotlivými jazykovými zněními
(Nařízení Rady č. 881/2002, ve znění nařízení č. 561/2003)
2. Evropská unie – Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Zvláštní omezující opatření namířená proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al-Kajdá a Talibanem – Nařízení č. 881/2002
(Nařízení Rady č. 881/2002, ve znění nařízení č. 561/2003, čl. 2 odst. 2)
1. V případě rozdílů mezi jednotlivými jazykovými zněními předpisu Evropské unie musí být dotčené ustanovení vykládáno podle celkové systematiky a účelu právní úpravy, jejíž část tvoří.
Pro účely výkladu nařízení č. 881/2002 o zavedení některých zvláštních omezujících opatření namířených proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al-Kajdá a Talibanem, ve znění nařízení č. 561/2003, je třeba rovněž zohlednit znění a cíl rezoluce Rady bezpečnosti Spojených národů 1390 (2002), jejíž provedení je podle jeho čtvrtého bodu odůvodnění cílem tohoto nařízení. Mimoto předpis sekundárního práva Unie, jako je toto nařízení, se musí vykládat v co největším možném rozsahu tak, aby byl v souladu zejména s obecnými zásadami práva Unie, a konkrétněji se zásadou právní jistoty. Tato zásada přitom vyžaduje, aby byl právní předpis, který ukládá omezující opatření, jež mají významný dopad na práva a svobody označených osob, jasný a přesný, aby se dotyčné osoby, včetně třetích osob, mohly jednoznačně seznámit se svými právy a povinnostmi a postupovat podle toho.
(viz body 44–45, 64–65)
2. Článek 2 odst. 2 nařízení č. 881/2002 o zavedení některých zvláštních omezujících opatření namířených proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al-Kajdá a Talibanem, ve znění nařízení č. 561/2003, musí být vykládán tak, že se nevztahuje na dávky sociálního zabezpečení nebo sociální pomoci vyplacené státem manželce osoby označené výborem zřízeným na základě odstavce 6 rezoluce Rady bezpečnosti Spojených národů 1267 (1999) a uvedené v příloze I zmíněného nařízení z toho pouhého důvodu, že tato manželka žije s uvedenou označenou osobou a využije nebo může využít část těchto dávek na koupi zboží nebo služeb, které tato označená osoba spotřebuje nebo z nich bude mít rovněž prospěch.
Přeměnitelnost těchto prostředků na prostředky, které mohou sloužit k podpoře teroristických činností, je totiž stěží představitelná, a to tím spíše, že výše uvedených dávek je stanovena tak, aby pokryly pouze zcela základní potřeby dotyčných osob.
(viz body 61, 74 a výrok)
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (čtvrtého senátu)
29. dubna 2010(*)
„Společná zahraniční a bezpečnostní politika − Omezující opatření proti osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al-Kajdá a Talibanem − Zmrazení prostředků a hospodářských zdrojů – Nařízení (ES) č. 881/2002 − Článek 2 odst. 2 − Zákaz zpřístupnit prostředky osobám uvedeným v příloze I tohoto nařízení – Rozsah – Dávky sociálního zabezpečení nebo sociální pomoci poskytnuté manželce osoby uvedené ve zmíněné příloze I“
Ve věci C‑340/08,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím House of Lords (Spojené království) ze dne 30. dubna 2008, došlým Soudnímu dvoru dne 23. července 2008, v řízení
The Queen, na žádost:
M a další,
proti
Her Majesty’s Treasury,
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení J.-C. Bonichot, předseda senátu, C. Toader, C. W. A. Timmermans (zpravodaj), K. Schiemann a P. Kūris, soudci,
generální advokát: P. Mengozzi,
vedoucí soudní kanceláře: M.-A. Gaudissart, vedoucí oddělení,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 11. listopadu 2009,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za M a další zastoupené B. Emersonem, QC, jakož i S. Coxem, barrister, a H. Millerem a K. Ashton, solicitors,
– za vládu Spojeného království I. Rao, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s J. Swiftem, barrister,
– za estonskou vládu L. Uibem, jako zmocněncem,
– za Komisi Evropských společenství S. Boelaert a P. Aaltem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 14. ledna 2010,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 2 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 881/2002 ze dne 27. května 2002 o zavedení některých zvláštních omezujících opatření namířených proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al-Kajdá a Talibanem a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 467/2001, kterým se zakazuje vývoz určitého zboží a služeb do Afghánistánu, zesiluje zákaz letů a rozšiřuje zmrazení prostředků a jiných finančních zdrojů afghánského Talibanu (Úř. věst. L 139, s. 9; Zvl. vyd. 18/04, s. 294), ve znění nařízení Rady (ES) č. 561/2003 ze dne 27. března 2003 (Úř. věst. L 82, s. 1; Zvl. vyd. 18/02, s. 91, dále jen „nařízení č. 881/2002“).
2 Tato žádost byla předložena v rámci sporů mezi M a dalšími a Her Majesty’s Treasury (ministerstvo financí, dále jen „Treasury“) ve věci rozhodnutí, kterými tento orgán shledal, že poskytování dávek sociálního zabezpečení a sociální pomoci navrhovatelkám v původním řízení, manželkám osob označených výborem zřízeným na základě odstavce 6 rezoluce Rady bezpečnosti Spojených národů 1267 (1999) a uvedených v příloze I nařízení č. 881/2002 [dále jen „označená(é) osoba(y)“, „Výbor pro sankce“ a „Rada bezpečnosti“], je zakázáno omezujícím opatřením stanoveným v čl. 2 odst. 2 tohoto nařízení.
Právní rámec
Rezoluce Rady bezpečnosti
3 Dne 16. ledna 2002 přijala Rada bezpečnosti rezoluci 1390 (2002), která vymezuje opatření, jež státy musejí přijmout vůči Usámovi bin Ládinovi, členům organizace Al-Kajdá, jakož i Talibanu a dalším osobám, skupinám, podnikům a subjektům, které jsou s nimi spojeny, nacházejícím se na seznamu vypracovaném na základě rezolucí Rady bezpečnosti 1267 (1999) a 1333 (2000).
4 Podle odstavce 2 rezoluce 1390 (2002):
„[Rada bezpečnosti] [r]ozhoduje, že všechny státy jsou povinny přijmout následující opatření proti Usámovi bin Ládinovi, členům organizace Al-Kajdá a Talibanu a proti dalším osobám, skupinám, podnikům a subjektům, které jsou s nimi spojeny, nacházejícím se na seznamu vypracovaném na základě rezolucí 1267 (1999) a 1333 (2000), který musí být pravidelně aktualizován [Výborem pro sankce]:
a) Zajistit neprodleně prostředky a jiná finanční aktiva či hospodářské zdroje těchto osob, skupin, podniků a subjektů, včetně prostředků pocházejících z majetku jim náležejícího nebo jimi kontrolovaného, přímo, či nepřímo, jimi samotnými, či osobami jednajícími na jejich účet nebo na jejich příkaz, a zajistit, aby tyto prostředky ani žádné jiné prostředky, finanční aktiva nebo hospodářské zdroje nebyly přímo, nebo nepřímo zpřístupněny, za účely, jež sledují, jejich občany nebo osobou nacházející se na jejich území;
[…]“
5 Dne 20. prosince 2002 přijala Rada bezpečnosti rezoluci 1452 (2002), určenou k usnadnění dodržování povinností v oblasti boje proti terorismu.
6 Odstavec 1 rezoluce 1452 (2002) stanoví:
„[Rada bezpečnosti] [r]ozhoduje, že ustanovení […] písm. a) odst. 2 rezoluce 1390 (2002) se neuplatní na prostředky a jiná finanční aktiva nebo hospodářské zdroje, které příslušný stát nebo příslušné státy označily za:
a) nezbytné k hrazení základních výdajů, včetně úhrad za potraviny, nájemné nebo hypotéku, léky a lékařské ošetření, daně, pojistné a poplatky za veřejné služby […], s výhradou, že příslušný stát nebo příslušné státy předtím oznámily [Výboru pro sankce], že mají v úmyslu zpřístupnit podle potřeb tyto prostředky, aktiva nebo zdroje, a za podmínky, že [Výbor pro sankce] nepřijme záporné rozhodnutí ve lhůtě 48 hodin od oznámení“;
[…]“
Právní úprava Unie
7 Za účelem provedení rezoluce 1390 (2002) přijala Rada Evropské unie dne 27. května 2002 společný postoj 2002/402/SZBP o omezujících opatřeních proti Usámovi bin Ládinovi, členům organizace Al-Kajdá a Talibanu a dalším osobám, skupinám, podnikům a subjektům, které jsou s nimi spojeny, a o zrušení společných postojů 96/746/SZBP, 1999/727/SZBP, 2001/154/SZBP a 2001/771/SZBP (Úř. věst. L 139, s. 4; Zvl. vyd. 18/01, s. 292).
8 Jak vyplývá zejména z jeho čtvrtého bodu odůvodnění bylo nařízení č. 881/2002 přijato zejména za účelem provedení rezoluce 1390 (2002).
9 Článek 1 nařízení č. 881/2002 stanoví:
„Pro účely tohoto nařízení se:
1) ,prostředky‘ rozumí finanční aktiva a hospodářské výnosy jakéhokoli druhu […];
2) ,hospodářskými zdroji‘ rozumí majetek jakéhokoli druhu, hmotný nebo nehmotný, movitý nebo nemovitý, který nepředstavuje vlastní prostředky, ale může být použit k získání prostředků, zboží a služeb;
[…]“
10 Podle článku 2 nařízení č. 881/2002:
„1. Všechny prostředky a hospodářské zdroje, které patří fyzické nebo právnické osobě, skupině nebo subjektu určenému [určeným] Výborem pro sankce a uvedenému [uvedeným] v příloze I, nebo jsou v jeho [jejich] vlastnictví nebo držbě, se zmrazují.
2. Žádné prostředky nesmějí být zpřístupněny přímo ani nepřímo právnické nebo fyzické osobě, skupině nebo subjektu označenému [označeným] Výborem pro sankce a uvedenému [uvedeným] v příloze I anebo v jeho [jejich] prospěch.
3. Žádné hospodářské zdroje nesmějí být zpřístupněny přímo ani nepřímo fyzické nebo právnické osobě, skupině nebo subjektu označenému [označeným] Výborem pro sankce a uvedenému [uvedeným] v příloze I anebo v jeho [jejich] prospěch, aby nebylo umožněno těmto osobám, skupinám nebo subjektům získat prostředky, zboží nebo služby.“
11 Rada na základě domnění, že je nezbytné, aby Evropské společenství přijalo opatření k provedení rezoluce 1452 (2002), přijala dne 27. února 2003 společný postoj 2003/140/SZBP o výjimkách z omezujících opatření uložených společným postojem 2002/402 (Úř. věst. L 53, s. 62; Zvl. vyd. 18/02, s. 80).
12 Čtvrtý bod odůvodnění nařízení č. 561/2003 upřesňuje, že opatření přijatá Společenstvím je třeba přizpůsobit rezoluci 1452 (2002).
13 Článek 2a nařízení č. 881/2002, ustanovení, které bylo vloženo do uvedeného nařízení nařízením č. 561/2003, stanoví:
„1. Článek 2 se nevztahuje na prostředky nebo jiné hospodářské zdroje, pokud:
a) některý z příslušných orgánů členských států uvedených v příloze II rozhodne na žádost podanou dotčenou fyzickou nebo právnickou osobou, že tyto prostředky nebo jiné hospodářské zdroje jsou:
i) nezbytné k hrazení základních výdajů včetně úhrad za potraviny, nájemné nebo hypotéku, léky a lékařské ošetření, daně, pojistné a poplatky za veřejné služby,
[…] a
b) toto rozhodnutí bylo oznámeno Výboru pro sankce;
c) i) v případě rozhodnutí podle písm. a) bodu i) [...] Výbor pro sankce nepodal proti dotyčnému rozhodnutí námitky ve lhůtě 48 hodin od jeho oznámení,
[…]
2. Každá osoba, která si přeje využít odstavce 1, podá žádost příslušnému orgánu členského státu uvedenému v příloze II.
Příslušný orgán uvedený v příloze II neprodleně písemně oznámí jak žadateli, tak všem jiným osobám nebo subjektům, kterých se žádost týká, zda uvedené žádosti vyhoví.
Příslušný orgán rovněž uvědomí ostatní členské státy, zda žádosti o výjimku vyhověl.
[…]“
14 Článek 10 nařízení č. 881/2002 stanoví:
„1. Každý členský stát stanoví sankce, které budou uloženy v případě porušení ustanovení tohoto nařízení. Tyto sankce musí být účinné, přiměřené a odrazující.
[…]
3. Každý členský stát odpovídá za zahájení soudního řízení proti kterékoli fyzické či právnické osobě, skupině nebo subjektu podléhajícímu jeho pravomoci v případech porušení kteréhokoli ze zákazů stanovených tímto nařízením takovou osobou, skupinou nebo subjektem.“
15 Treasury je příslušným orgánem ve Spojeném království Velké Británie a Severního Irska uvedeným v příloze II nařízení č. 881/2002.
Vnitrostátní právní úprava
16 Účelem nařízení o Al-Kajdá a Talibanu (opatření Spojených národů) z roku 2002 [The Al-Qa’ida and Taliban (United Nations Measures) Order 2002, dále jen „nařízení z roku 2002“] je podle jeho preambule uvést v účinek zejména rezoluce Rady bezpečnosti 1390 (2002) a 1452 (2002).
17 Článek 7 nařízení z roku 2002, nadepsaný „Prostředky poskytnuté Usámovi bin Ladinovi a osobám s ním spojeným“, stanoví:
„Kdo bez povolení vydaného Treasury podle tohoto článku zpřístupní prostředky osobě uvedené na seznamu nebo osobě jednající jménem této osoby nebo ve prospěch těchto osob, dopouští se trestného činu podle tohoto nařízení.“
18 Článek 20 nařízení z roku 2002, nadepsaný „Tresty a řízení“, ve svém odstavci 1 stanoví:
„Kdo spáchá trestný čin podle článků […] 7 […] bude potrestán:
(a) po odsouzení, které následovalo po obžalobě, trestem odnětí svobody až na 7 let nebo peněžitým trestem nebo
(b) po odsouzení ve zkráceném řízení (summary conviction) trestem odnětí svobody až na 6 měsíců nebo peněžitým trestem až do maximální výše stanovené zákonem.“
19 Počínaje 16. listopadem 2006 bylo nařízení z roku 2002 pozměněno nařízením o Al-Kajdá a Talibanu (opatření Spojených národů) z roku 2006 [The Al-Qa’ida and Taliban (United Nations Measures) Order 2006, dále jen „nařízení z roku 2006“].
20 Podle článku 7 nařízení z roku 2006, nadepsaného „Zmrazení prostředků a hospodářských zdrojů označených osob“:
„1. Je zakázáno, aby jak označená osoba, tak jakákoliv jiná osoba bez povolení vydaného podle článku 11 disponovala prostředky nebo hospodářskými zdroji, jež osobě uvedené v odstavci 2 náleží, nebo jsou v jejím vlastnictví nebo držbě.
2. Zákaz v odstavci 1 se použije:
a) na každou označenou osobu,
b) na každou osobu, která přímo či nepřímo náleží označené osobě nebo je touto osobou ovládána a
c) na každou osobu, která jedná jménem nebo na příkaz označené osoby.
3. Kdo poruší zákaz uvedený v odstavci 1 tohoto článku, dopouští se trestného činu.“
21 Článek 8 nařízení z roku 2006, nadepsaný „Zpřístupnění prostředků nebo hospodářských zdrojů označeným osobám“, stanoví:
„1. Je zakázáno přímo či nepřímo zpřístupnit prostředky nebo hospodářské zdroje osobě uvedené v čl. 7 odst. 2 nebo ve prospěch této osoby bez získání povolení podle článku 11.
2. Kdo poruší zákaz uvedený v odstavci 1 tohoto článku, dopouští se trestného činu.
[…]“
22 Článek 11 nařízení z roku 2006, nadepsaný „Povolení“, stanoví:
„1. Treasury může vydat povolení, na základě něhož se na úkony v něm uvedené nevztahují zákazy uvedené v čl. 7 odst.1 nebo v čl. 8 odst. 1.
2. Povolení může být
a) obecné nebo vydané pro určitou kategorii osob nebo konkrétní osobu;
b) podmíněné;
c) na dobu určitou nebo neurčitou.
3. Treasury může kdykoli změnit nebo zrušit povolení.
[…]
6. Kdo koná na základě povolení, aniž by dodržel podmínky v něm stanovené, dopouští se trestného činu.“
Spory v původním řízení a předběžná otázka
23 Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že se spory v původním řízení týkají několika dávek sociálního zabezpečení nebo sociální pomoci, jako jsou sociální pomoc, příspěvek na živobytí pro zdravotně postižené, rodinné přídavky, příspěvek na bydlení a vyrovnávací příspěvek na místní daně, poskytnutých M a dalším, navrhovatelkám v původním řízení, které jsou manželkami označených osob a které bydlí s těmito osobami a jejich dětmi ve Spojeném království.
24 Rozhodnutími přijatými v červenci 2006 a platnými na dobu neurčitou Treasury shledalo, že uvedené platby spadají pod zákaz stanovený v čl. 2 odst. 2 nařízení č. 881/2002.
25 Jelikož dotčené částky mohou být využity k pokrytí základních výdajů domácnosti, jejíž součástí jsou označené osoby, jako je úhrada potravin pro společná jídla, jsou podle Treasury nepřímo zpřístupněny ve prospěch těchto osob ve smyslu uvedeného ustanovení.
26 Treasury rozhodlo, že tyto platby mohou být v důsledku toho prováděny pouze tehdy, pokud se na ně vztahuje výjimka na základě článku 2a nařízení č. 881/2002 ve formě povolení podle článku 7 nařízení z roku 2002.
27 Treasury vydalo jednotlivým orgánům veřejné moci povolení spolu s řadou podmínek, která jim umožnila pokračovat ve vyplácení sociálních dávek každé z manželek dotčených v původním řízení.
28 M a další tato rozhodnutí napadly, přičemž tvrdily, že uvedené platby nespadají do zákazu stanoveného v čl. 2 odst. 2 nařízení č. 881/2002.
29 Poté, co byla žaloba v prvním stupni a odvolání zamítnuty, pí M a další se obrátily se svými návrhy v původním řízení na House of Lords.
30 Předkládající soud poukazuje na to, že v rámci povolení vydaného podle článku 7 nařízení z roku 2002 jsou uloženy následující povinnosti:
– dotčené dávky musejí být vypláceny na bankovní účet, z něhož dotyčná manželka může vybrat nejvýše 10 GBP v hotovosti na každého člena své domácnosti, přičemž ostatní platby z tohoto účtu musejí být provedeny prostřednictvím debetní karty;
– dotyčná manželka je povinna zaslat Treasury měsíční vyúčtování s uvedením všech jejích výdajů v předchozím měsíci a přiložit účtenky za zakoupené zboží a kopii měsíčního výpisu z bankovního účtu. Tyto účtenky mohou být kontrolovány Treasury, aby ověřilo, zda nákupy nepřesahují základní výdaje, a
– povolení obsahuje poučení dotyčné manželky, že zpřístupnění hotovosti, finančních aktiv nebo hospodářských zdrojů jejímu manželovi jakožto označené osobě je trestným činem.
31 Uvedený soud se domnívá, že čl. 2 odst. 2 nařízení č. 881/2002 takto rušivý režim nevyžaduje, a v tomto ohledu uvádí následující argumenty:
– tento režim není nezbytný pro dosažení cíle rezoluce 1390 (2002), který spočívá v zabránění tomu, aby finanční prostředky byly použity pro teroristické účely. Jen s obtížemi si lze představit, jak by použití částek na běžné domácí výdaje, jako je nákup potravin, z nichž má označená osoba prospěch ve formě naturálního plnění, mohlo vyvolat jakékoliv riziko zneužití těchto částek pro teroristické účely, když jsou ostatně výše dotčených sociálních dávek pečlivě vypočítány, aby nedošlo k překročení základních potřeb příjemců;
– široký výklad slov „v jeho prospěch“, jak jsou uvedena v čl. 2 odst. 2 nařízení č. 881/2002, není konsistentní s čl. 2 odst. 3 uvedeného nařízení, který zakazuje zpřístupnit hospodářské zdroje pouze za podmínky, že to označeným osobám umožní „získat prostředky, zboží nebo služby“;
– Treasury vykládá výrazy uvedené v čl. 2 odst. 2 nařízení č. 881/2002 tak, že znamenají „použity nebo vynaloženy ve prospěch“. S ohledem na účel sledovaný tímto nařízením je přitom pravděpodobnější, že autor uvedeného nařízení měl v úmyslu propůjčit uvedeným výrazům smysl prostředků zpřístupněných označené osobě nebo užitých v její prospěch, které by tato osoba mohla použít pro teroristické účely, a
– výklad zastávaný Treasury vede k nepřiměřenému a nespravedlivému výsledku. Vyplývá z něj, že kdokoli, kdo vyplácí peněžní prostředky manželce označené osoby, jako například její zaměstnavatel nebo její banka, by musel získat povolení z toho pouhého důvodu, že tato manželka žije s označenou osobou a určitá část jejích výdajů by mohla být použita ve prospěch této osoby. Mimoto podmínky stanovené v povolení jsou takové, že manželka nemůže vynaložit vlastní peněžní prostředky bez ohledu na výši svých příjmů, aniž by vyúčtovala Treasury každou položku svých výdajů. To představuje abnormální zásah do soukromí osoby, která není zapsána na dotčeném seznamu.
32 Za těchto okolností se House of Lords rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Vztahuje se čl. 2 odst. 2 nařízení […] č. 881/2002 […] na dávky sociálního zabezpečení nebo sociální pomoci vyplacené státem manželce označené osoby […] z toho pouhého důvodu, že tato manželka žije s označenou osobou a využije nebo může využít část těchto peněžních prostředků na koupi zboží nebo služeb, které označená osoba spotřebuje nebo z nich bude mít rovněž prospěch?“
K předběžné otázce
33 Ve sporech v původním řízení dospělo Treasury k závěru, že se čl. 2 odst. 2 nařízení č. 881/2002 uplatní na vyplácení dotčených dávek sociálního zabezpečení nebo sociální pomoci manželkám označených osob, přičemž se opíralo o znění tohoto ustanovení v angličtině, jež je rovněž jednacím jazykem v projednávané věci.
34 Je tudíž třeba přezkoumat, zda lze na předběžnou otázku odpovědět prostřednictvím doslovného výkladu čl. 2 odst. 2 nařízení č. 881/2002, což vyžaduje srovnání jednotlivých jazykových znění tohoto ustanovení.
35 Podle anglického znění uvedeného ustanovení „[ž]ádné prostředky nesmějí být zpřístupněny přímo ani nepřímo [označené osobě] anebo v je[jí] prospěch“ („[n]o funds shall be made available, directly or indirectly, to, or for the benefit of“).
36 Treasury, stejně jako soudy, které rozhodovaly o sporech v původním řízení, v řízení v prvním stupni a v řízení o odvolání, jakož i vláda Spojeného království z výše uvedeného vyvozují, že zákaz stanovený v čl. 2 odst. 2 nařízení č. 881/2002 zahrnuje nepřímé zpřístupnění prostředků ve prospěch označené osoby.
37 Vyplývá z toho, že toto ustanovení se uplatní rovněž tehdy, pokud jsou prostředky zpřístupněny jiné než označené osobě, avšak jen tehdy, pokud z nich má označená osoba nepřímo prospěch. Tak je tomu přitom ve sporech v původním řízení, jelikož dotčené dávky sociálního zabezpečení nebo sociální pomoci jsou vypočítány a poskytnuty tak, aby z nich měla prospěch domácnost, včetně označené osoby, jež je součástí domácnosti.
38 I když se vymezení rozsahu působnosti čl. 2 odst. 2 nařízení č. 881/2002 přijaté Treasury může zdát opodstatněné na základě některých jiných jazykových znění, jako jsou znění v maďarštině, nizozemštině, finštině a švédštině, je nicméně v tomto ohledu nutno konstatovat, že toto ustanovení v jiných jazykových zněních, zejména ve španělštině, francouzštině, portugalštině a rumunštině, je odlišné.
39 Z těchto posledně uvedených jazykových znění totiž vyplývá, že vedle přímého či nepřímého zpřístupnění prostředků je rovněž zakázáno, aby prostředky byly „zpřístupněny ve prospěch“ označené osoby.
40 V těchto jazykových zněních souvisí prospěch, který údajně vyplývá označené osobě, nikoliv se zpřístupněním, nýbrž s používáním prostředků. Mimoto v těchto jazykových zněních se slova „přímo ani nepřímo“ týkají zpřístupnění, a nikoliv používání prostředků.
41 Přezkum pouze na základě těchto posledně uvedených jazykových znění neumožňuje tvrdit, že zpřístupněním dávek sociálního zabezpečení nebo sociální pomoci manželkám označených osob dotčené orgány z tohoto důvodu „zpřístupnily“ tyto prostředky „ve prospěch“ označené osoby. Nikoliv uvedené orgány, nýbrž manželky označených osob, kterým jsou dotčené prostředky zpřístupněny, je poté používají na koupi zboží nebo služeb, které poskytují označeným osobám jakožto naturální pomoc za účelem pokrytí základních výdajů domácnosti, jíž jsou tyto osoby součástí.
42 K tomu navíc jiná jazyková znění, jako německé a italské, nespadají ani do jedné z těchto skupin výše popsaných jazykových znění, nýbrž používají vlastní terminologii.
43 Tato znění tak vedle přímého či nepřímého zpřístupnění prostředků označené osobě zakazují, aby prostředky mohly této osobě „prospět“ („zugute kommen“), nebo aby prostředky byly „přiděleny ve prospěch“ („stanziar[e] a […] vantaggio“) této osoby.
44 V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury musejí být jednotlivá jazyková znění právního předpisu Evropské unie vykládána jednotně, a tedy v případě rozdílů mezi těmito zněními musí být dotčené ustanovení vykládáno podle celkové systematiky a účelu právní úpravy, jejíž část tvoří (viz zejména rozsudek ze dne 29. dubna 2004, Plato Plastik Robert Frank, C‑341/01, Recueil, s. I‑4883, bod 64 a citovaná judikatura).
45 Mimoto je pro účely výkladu nařízení č. 881/2002 třeba rovněž zohlednit znění a cíl rezoluce 1390 (2002), jejíž provedení je podle jeho čtvrtého bodu odůvodnění cílem tohoto nařízení (viz zejména rozsudek ze dne 3. září 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise, C‑402/05 P a C‑415/05 P, Sb. rozh. s. I‑6351, bod 297 a citovaná judikatura).
46 Podle odst. 2 písm. a) rezoluce 1390 (2002) musejí státy „zajistit, aby tyto prostředky ani žádné jiné prostředky [náležející osobám, skupinám, podnikům a subjektům, které jsou s nimi spojeny, nacházejícím se na seznamu vypracovaném na základě rezolucí 1267 (1999) a 1333 (2000)], finanční aktiva nebo hospodářské zdroje nebyly přímo, nebo nepřímo zpřístupněny za účely, jež sledují, jejich občany nebo osobou nacházející se na jejich území“.
47 I když se zdá, že výraz „za účely, jež sledují,“ obsažený ve francouzském znění uvedeného odst. 2 písm. a) uvádí, že je zpřístupnění finančních aktiv nebo hospodářských zdrojů zakázáno pouze tehdy, pokud mohou být použity označenými osobami pro účely činností, jež souvisí s terorismem, je nicméně nutno konstatovat, že jiná úřední jazyková znění tohoto ustanovení neumožňují dospět k jednoznačnému výkladu v tomto smyslu na základě jeho samotného textu.
48 Ve španělském jazykovém znění se totiž uvedený výraz nevyskytuje, přičemž toto znění pouze uvádí to, že musí být zakázáno, aby byl majetek „těmto osobám“ („de esas personas“) zpřístupněn. Anglické znění se ještě liší v tom, že uvádí, že je zakázáno, aby byl majetek zpřístupněn „ve prospěch těchto osob“ („for such persons’ benefit“).
49 S ohledem na takto zjištěné rozdíly mezi jazykovými zněními jak čl. 2 odst. 2 nařízení č. 881/2002, tak odst. 2 písm. a) rezoluce 1390 (2002) je třeba s ohledem na to, co bylo uvedeno v bodech 44 a 45 tohoto rozsudku, vykládat čl. 2 odst. 2 nařízení č. 881/2002 podle celkové systematiky a účelu právní úpravy, jejíž část toto ustanovení tvoří, a zohlednit v tomto rámci cíl rezoluce 1390 (2002).
50 V tomto ohledu se povinnosti uvedené v odst. 2 písm. a) rezoluce 1390 (2002) podle odstavce 4 rezoluce 1822 (2008) přijaté Radou bezpečnosti dne 30. června 2008 „vztahují na všechny druhy hospodářských a finančních zdrojů […] užívaných na podporu sítě Al-Kajdá, Usámy bin Ladina a Talibanu, jakož i osob, skupin, podniků a subjektů, které jsou s nimi spojeny“.
51 Krom toho v informačním dokumentu ze dne 11. září 2009, nazvaném „Vysvětlení pojmů týkajících se zmrazení majetku“, přístupném na internetové stránce Výboru pro sankce, tento výbor uvedl, že „[c]ílem zmrazení majetku je zbavit osoby, skupiny, podniky a subjekty, jejichž jména jsou uvedena na [seznamu vypracovaném Výborem pro sankce], prostředků na podporu terorismu“.
52 Co se týče nařízení č. 881/2002, Soudní dvůr shledal, že jeho účelem je zabránit tomu, aby označené osoby disponovaly jakýmikoli finančními a hospodářskými zdroji, s cílem zabránit financování teroristických činností (rozsudek ze dne 11. října 2007, Möllendorf a Möllendorf-Niehuus, C‑117/06, Sb. rozh. s. I‑8361, bod 63).
53 Stejně tak Soudní dvůr uvedl, že základním cílem a předmětem uvedeného nařízení je potírání mezinárodního terorismu, konkrétně jeho odstavení od finančních zdrojů zmrazením finančních prostředků a hospodářských zdrojů osob nebo subjektů podezřelých ze zapojení do činností, které jsou s ním spojeny (výše citovaný rozsudek Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise, bod 169).
54 Z toho plyne, že cílem režimu zmrazení majetku označených osob, jehož součástí je zákaz zpřístupnění prostředků stanovený v čl. 2 odst. 2 nařízení č. 881/2002, je zabránit tomu, aby tyto osoby měly přístup k hospodářským nebo finančním zdrojům jakéhokoli druhu, které by mohly použít na podporu teroristických činností.
55 Tento cíl se ostatně odráží v kvalifikaci, kterou obsahuje definice pojmu „hospodářské zdroje“ přijatá v čl. 1 bodu 2 nařízení č. 881/2002, jakožto „majetek jakéhokoli druhu, […], který nepředstavuje vlastní prostředky, ale může být použit k získání prostředků, zboží a služeb“, jakož i v zákazu stanoveném v čl. 2 odst. 3 uvedeného nařízení zpřístupnit označeným osobám hospodářské zdroje, „aby [jim] nebylo umožněno získat prostředky, zboží nebo služby“.
56 S ohledem na cíl nařízení č. 881/2002 musí být uvedená kvalifikace chápána v tom smyslu, že opatření spočívající ve zmrazení hospodářských zdrojů se vztahuje pouze na majetek, který může být přeměněn v prostředky, ve zboží nebo ve služby, které mohou být použity na podporu teroristických činností.
57 Je pravda, že ani definice prostředků obsažená v čl. 1 bodu 1 nařízení č. 881/2002, ani opatření spočívající v zákazu zpřístupnit prostředky stanoveném v čl. 2 odst. 2 uvedeného nařízení takovou kvalifikaci neobsahují. Tento nedostatek však lze vysvětlit tím, že se tato ustanovení specificky týkají prostředků, které jsou-li přímo nebo nepřímo zpřístupněny označené osobě, samy o sobě znamenají riziko, že mohou být zneužity k podpoře takových teroristických činností.
58 Ve sporech v původním řízení nebyl přitom výklad čl. 2 odst. 2 nařízení č. 881/2002 podaný Treasury odůvodněn žádným rizikem, že by dotčené prostředky mohly být zneužity za účelem podpory teroristických činností.
59 Nebylo tvrzeno, že dotyčné manželky předají tyto prostředky označené osobě namísto jejich využití na základní výdaje svých domácností. Na takové zneužití prostředků se ostatně vztahuje zákaz stanovený v čl. 2 odst. 2 uvedeného nařízení a je podle použitelného vnitrostátního práva trestným činem a podléhá trestním sankcím.
60 Není zpochybňováno, že ve sporech v původním řízení jsou dotčené prostředky skutečně používány dotyčnými manželkami pro uspokojení základních potřeb domácnosti, jejíž součástí jsou označené osoby.
61 Jak přitom poukázal předkládající soud, aniž by mu bylo v tomto bodě před Soudním dvorem oponováno, přeměnitelnost uvedených prostředků na prostředky, které mohou sloužit k podpoře teroristických činností, je stěží představitelná, a to tím spíše, že výše dávek dotčených v původním řízení je stanovena tak, aby pokryly pouze zcela základní potřeby dotyčných osob.
62 Za takových okolností, jako jsou ty ve věcech v původním řízení, tudíž nemůže prospěch ve formě naturálního plnění, který může označené osobě nepřímo plynout ze sociálních příspěvků vyplácených manželce této osoby, ohrozit cíl nařízení č. 881/2002, kterým, jak bylo uvedeno v bodě 54 tohoto rozsudku, je zabránit tomu, aby označené osoby měly přístup k hospodářským nebo finančním zdrojům jakéhokoli druhu, které by mohly použít na podporu teroristických činností.
63 V důsledku toho musí být uvedené ustanovení s ohledem na rozdíly zjištěné v jazykových zněních čl. 2 odst. 2 nařízení č. 881/2002 a s ohledem na svůj cíl vykládáno tak, že se nevztahuje na vyplácení dávek sociálního zabezpečení nebo sociální pomoci za takových okolností, jako jsou ty ve věcech v původním řízení.
64 Je třeba mimoto připomenout, že se předpis sekundárního práva Unie musí vykládat v co největším možném rozsahu tak, aby byl v souladu zejména s obecnými zásadami práva Unie, a konkrétněji se zásadou právní jistoty (viz zejména rozsudek ze dne 1. dubna 2004, Borgmann, C‑1/02, Recueil, s. I‑3219, bod 30 a citovaná judikatura).
65 Tato zásada přitom vyžaduje, aby byl právní předpis, jako je nařízení č. 881/2002, které ukládá omezující opatření, jež mají významný dopad na práva a svobody označených osob (výše citovaný rozsudek Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise, bod 375), a které, jak stanoví článek 10 uvedeného nařízení, je ve vnitrostátním právu doplněno sankcemi, v projednávaném případě trestními sankcemi za porušení těchto opatření, jasný a přesný, aby se dotyčné osoby, včetně třetích osob, jako jsou orgány sociálního zabezpečení, mohly jednoznačně seznámit se svými právy a povinnostmi a postupovat podle toho.
66 V tomto kontextu by výklad, který by byl v rozporu s výkladem, který byl přijat v bodě 63 tohoto rozsudku, mohl vést k právní nejistotě co se týče zejména trojúhelných situací, v nichž jsou prostředky přímo nebo nepřímo zpřístupněny nikoliv označené osobě, nýbrž jiné osobě, s níž je označená osoba více či méně úzce spojena, a kde označené osobě nepřímo vyplývá z těchto prostředků určitý prospěch.
67 Taková právní nejistota se jeví být tím spíš méně přijatelnou, neboť v takových situacích každopádně vyvstává otázka, zda konkrétní prospěch, který označené osobě přinesla osoba, jíž byly prostředky zpřístupněny, může spadat pod omezující opatření stanovená v čl. 2 odst. 2 a 3 nařízení č. 881/2002.
68 V tomto ohledu lze dodat, že za takových okolností, jako jsou ty ve věcech v původním řízení, nemůže být ani prospěch, který označené osobě vyplývá ve formě naturální pomoci z prostředků zpřístupněných manželce této osoby, kvalifikován jako hospodářský zdroj pro účely čl. 1 bodu 2 a čl. 2 odst. 3 nařízení č. 881/2002, neboť takový prospěch nemůže být označenou osobou použit „k získání prostředků, zboží a služeb“ ve smyslu těchto ustanovení.
69 Jak bylo uvedeno v bodě 61 tohoto rozsudku, v takových situacích, jako jsou ty ve věcech v původním řízení, nelze rozumně tvrdit, že uvedený prospěch může být přeměněn v hospodářský nebo finanční zdroj, který by označená osoba mohla použít k podpoře teroristických činností.
70 Nelze tvrdit ani to, že kdyby měl být přijat výklad, že vyplácení sociálních příspěvků dotčených v původním řízení nespadá pod čl. 2 odst. 2 a 3 nařízení č. 881/2002, byla by zbytečná výjimka stanovená v článku 2a uvedeného nařízení, v projednávaném případě výjimka týkající se základních výdajů.
71 Jak poukázal generální advokát v bodě 102 svého stanoviska, uvedená výjimka musí být získána ve všech případech, kde jsou prostředky přímo či nepřímo zpřístupněny označené osobě, a nikoliv třetí osobě, jelikož v této situaci může označená osoba rozhodnout o určení těchto prostředků, což s sebou nese riziko jejich zneužití pro teroristické účely.
72 Nelze konečně namítat, že kdyby měl být přijat výklad, že vyplácení sociálních příspěvků dotčených v původním řízení nespadá pod čl. 2 odst. 2 a 3 nařízení č. 881/2002, byla by dotčená označená osoba zproštěna povinnosti uhradit tyto základní výdaje osobně, a bylo by jí tak umožněno poskytnout aktiva, která by se jí podařilo získat jinými prostředky, na teroristické účely.
73 Jak poukázal generální advokát v bodě 105 svého stanoviska, i kdyby přímé hrazení základních výdajů označené osoby třetí osobou nespadalo do rozsahu působnosti článku 2 nařízení č. 881/2002, nic to nemění na tom, že zmrazení, jakož i zákazy stanovené v tomto ustanovení, zůstávají na tuto osobu plně použitelné, aniž by byla případně dotčena výjimka podle článku 2a uvedeného nařízení.
74 S ohledem na výše uvedené je třeba na položenou otázku odpovědět, že čl. 2 odst. 2 nařízení č. 881/2002 je třeba vykládat tak, že se nevztahuje na dávky sociálního zabezpečení nebo sociální pomoci vyplacené státem manželce označené osoby z toho pouhého důvodu, že tato manželka žije s uvedenou označenou osobou a využije nebo může využít část těchto dávek na koupi zboží nebo služeb, které označená osoba spotřebuje nebo z nich bude mít rovněž prospěch.
K nákladům řízení
75 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
Článek 2 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 881/2002 ze dne 27. května 2002 o zavedení některých zvláštních omezujících opatření namířených proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al-Kajdá a Talibanem a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 467/2001, kterým se zakazuje vývoz určitého zboží a služeb do Afghánistánu, zesiluje zákaz letů a rozšiřuje zmrazení prostředků a jiných finančních zdrojů afghánského Talibanu, ve znění nařízení Rady (ES) č. 561/2003 ze dne 27. března 2003, musí být vykládán tak, že se nevztahuje na dávky sociálního zabezpečení nebo sociální pomoci vyplacené státem manželce osoby označené výborem zřízeným na základě odstavce 6 rezoluce Rady bezpečnosti Spojených národů 1267 (1999) a uvedené v příloze I zmíněného nařízení, v pozměněném znění, z toho pouhého důvodu, že tato manželka žije s uvedenou označenou osobou a využije nebo může využít část těchto dávek na koupi zboží nebo služeb, které označená osoba spotřebuje nebo z nich bude mít rovněž prospěch.
Podpisy.
* Jednací jazyk: angličtina.
Full & Egal Universal Law Academy