Věc C-439/08
Vlaamse federatie van verenigingen van Brood- en Banketbakkers, Ijsbereiders en Chocoladebewerkers (VEBIC) VZW
(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná hof van beroep te Brussel)
„Politika hospodářské soutěže – Vnitrostátní řízení – Účast vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž na soudních řízeních – Vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž smíšené povahy, který má soudní a správní charakter – Žaloba proti rozhodnutí takového orgánu – Nařízení (ES) č. 1/2003“
Shrnutí rozsudku
1. Předběžné otázky – Předložení sporu Soudnímu dvoru – Nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce a relevance vznesených otázek – Posouzení vnitrostátním soudem
(Článek 267 SFEU)
2. Hospodářská soutěž – Unijní pravidla – Použití – Pravomoc členských států – Určení vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž – Vnitrostátní právní úprava, která takovým orgánům neumožňuje účastnit se jakožto žalovaní soudních řízení vedených proti jejich rozhodnutí před odvolacím soudem – Nepřípustnost
(Nařízení Rady č. 1/2003, článek 35)
1. V rámci spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy stanovené článkem 267 SFEU je věcí pouze vnitrostátního soudu, kterému byl spor předložen a jenž musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, posoudit s ohledem na konkrétní okolnosti projednávané věci jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání jeho rozsudku, tak i relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru. Jestliže se otázky položené vnitrostátními soudy týkají výkladu ustanovení unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout, pokud není zjevné, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce ve skutečnosti směřuje k tomu, aby Soudní dvůr přiměla k rozhodnutí prostřednictvím fiktivního sporu, nebo k vyslovení poradního názoru k obecným nebo hypotetickým otázkám, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu nebo také že Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny.
V tomto ohledu v rámci žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, která se týká výkladu ustanovení unijního práva v oblasti hospodářské soutěže, skutečnost, že se vnitrostátní soud dosud s konečnou platností nevyslovil k otázce, zda je třeba použít pouze vnitrostátní právo hospodářské soutěže, nebo zda se naopak použije také unijní právo, nepředstavuje v žádném případě překážku přípustnosti jeho žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. Bylo by totiž nelogické, aby pro přípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce musel vnitrostátní soud vydat konečné rozhodnutí o otázce, která je přímo nebo nepřímo předmětem jeho žádosti.
Krom toho s přihlédnutím k dělbě funkcí mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem nelze vyžadovat, aby vnitrostátní soud před tím, než se obrátí na Soudní dvůr, přikročil ke všem skutkovým zjištěním i právním posouzením, která mu příslušejí v rámci jeho soudního poslání. Stačí totiž, aby předmět sporu v původním řízení, jakož i hlavní otázky mající význam ve vztahu k unijnímu právnímu řádu, o které v uvedeném sporu jde, vyplývaly z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, a umožňovaly tak členským státům předkládat vyjádření v souladu s článkem 23 statutu Soudního dvora a účinně se účastnit řízení před Soudním dvorem.
(viz body 41–42, 45–47)
2. Článek 35 nařízení č. 1/2003 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která neposkytuje vnitrostátnímu orgánu pro hospodářskou soutěž oprávnění účastnit se jakožto žalovaný soudního řízení vedeného proti rozhodnutí, jež tento orgán vydal. Skutečnost, že vnitrostátnímu orgánu pro hospodářskou soutěž nejsou přiznána práva spojená s postavením strany sporu, a tudíž je mu zabráněno hájit rozhodnutí, které přijal v obecném zájmu, zahrnuje totiž riziko, že by soud, u něhož byla žaloba podána, byl zcela „svázán“ důvody a argumenty předloženými žalujícími podniky. Přitom v takové oblasti, jako je zjišťování protiprávních jednání porušujících pravidla hospodářské soutěže a ukládání pokut, která zahrnuje komplexní právní a hospodářské posouzení, může samotná existence takového rizika ohrozit výkon specifické povinnosti zajistit účinné uplatňování článků 101 SFEU a 102 SFEU, jež nahradily výše uvedené články 81 a 82, která pro vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž vyplývá z nařízení č. 1/2003.
Vnitrostátním orgánům pro hospodářskou soutěž přísluší zhodnotit nezbytnost a užitečnost své účasti s ohledem na účinné uplatňování práva hospodářské soutěže Unie. Nicméně systematická nepřítomnost vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž na takových soudních řízeních ohrožuje užitečný účinek článků 101 SFEU a 102 SFEU.
Neexistuje-li unijní právní úprava, mají členské státy v souladu se zásadou procesní autonomie i nadále pravomoc určit složku nebo složky vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž, které jsou oprávněny se jakožto žalovaná strana účastnit řízení před vnitrostátním soudem vedeného proti rozhodnutí, jež tento orgán vydal, při současném dodržování základních práv a plné účinnosti unijního práva hospodářské soutěže.
(viz body 58, 64 a výrok)
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
7. prosince 2010(*)
„Politika hospodářské soutěže – Vnitrostátní řízení – Účast vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž na soudních řízeních – Vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž smíšené povahy, který má soudní a správní charakter – Žaloba proti rozhodnutí takového orgánu – Nařízení (ES) č. 1/2003“
Ve věci C‑439/08,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím hof van beroep te Brussel (Belgie) ze dne 30. září 2008, došlým Soudnímu dvoru dne 6. října 2008, v řízení
Vlaamse federatie van verenigingen van Brood- en Banketbakkers, Ijsbereiders en Chocoladebewerkers (VEBIC) VZW,
za přítomnosti:
Raad voor de Mededinging,
Minister van Economie,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení V. Skouris, předseda, A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot, K. Schiemann, J.-J. Kasel a D. Šváby, předsedové senátů, A. Rosas, R. Silva de Lapuerta, E. Juhász (zpravodaj), M. Safjan a M. Berger, soudci,
generální advokát: P. Mengozzi,
vedoucí soudní kanceláře: M. Ferreira, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 20. ledna 2010,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za Vlaamse federatie van verenigingen van Brood- en Banketbakkers Ijsbereiders en Chocoladebewerkers (VEBIC) VZW P. Engelsem, J. Trochem a B. van Hulstem, advocaten,
– za Raad voor de Mededinging W. Devroem, advocaat,
– za belgickou vládu J.-C. Halleuxem a C. Pochet, jako zmocněnci,
– za polskou vládu M. Dowgielewiczem, jakož i K. Zawiszou a A. Kramarczyk, jako zmocněnci,
– za Evropskou komisi A. Bouquetem a S. Noëm, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 25. března 2010,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 2, 5, čl. 15 odst. 3 a čl. 35 odst. 1 a 2 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy (Úř. věst. 2003 L 1, s. 1; Zvl. vyd. 08/02, s. 205, dále jen „nařízení“).
2 Tato žádost byla předložena v rámci řízení zahájeného sdružením Vlaamse federatie van verenigingen van Brood- en Banketbakkers, Ijsbereiders en Chocoladebewerkers VZW (vlámské sdružení seskupující sdružení pekařů a cukrářů, výrobců zmrzliny a čokolády, dále jen „VEBIC“) za účelem zrušení rozhodnutí, kterým Raad voor de Mededinging (dále jen „Rada pro hospodářskou soutěž“) konstatovala existenci dohod o cenách mezi řemeslnými pekaři a uložila sdružení VEBIC pokutu.
Právní rámec
Právní úprava Unie
3 Pátý bod odůvodnění nařízení zní následovně:
„Aby bylo zajištěno účinné prosazování pravidel hospodářské soutěže Společenství a současně byla dodržována základní práva na obhajobu, toto nařízení by mělo upravit důkazní břemeno podle článků 81 a 82 Smlouvy. Strana nebo orgán, který vznáší obvinění z porušení čl. 81 odst. 1 nebo článku 82 Smlouvy, by měl toto obvinění dokázat podle platných právních norem. […]“
4 Šestý bod odůvodnění nařízení stanoví:
„Aby bylo zajištěno účinnější uplatňování pravidel hospodářské soutěže Společenství, měly by se orgány členských států pro hospodářskou soutěž na tomto uplatňování více podílet. Za tímto účelem by měly být zmocněny používat právo Společenství.“
5 Osmý bod odůvodnění nařízení uvádí:
„Aby bylo zajištěno účinné prosazování pravidel hospodářské soutěže Společenství a řádné fungování mechanismů spolupráce podle tohoto nařízení, je nezbytné zavázat orgány pro hospodářskou soutěž a soudy členských států, aby používaly též články 81 a 82 Smlouvy v případě, že použijí vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži na dohody a jednání, které by mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy. […]“
6 Dvacátý první bod odůvodnění nařízení zní:
„Jednotnost provádění pravidel hospodářské soutěže též vyžaduje, aby byl stanoven mechanismus spolupráce mezi soudy členských států a Komisí. To se týká všech soudů členských států, které používají články 81 a 82 Smlouvy, ať již uplatňují tyto předpisy v soudních sporech mezi soukromými stranami, jako donucovací orgány nebo jako odvolací soudy. Vnitrostátní soudy by zejména měly mít možnost požádat Komisi o informace nebo o stanovisko ve věcech týkajících se uplatňování právních předpisů Společenství o hospodářské soutěži. Komise a orgány pro hospodářskou soutěž členských států by rovněž měly mít možnost předkládat písemná nebo ústní vyjádření soudům, jimž přísluší používání článku 81 nebo 82 Smlouvy. […]“
7 Druhá věta třicátého čtvrtého bodu odůvodnění nařízení stanoví:
„[…] V souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality stanovenými v článku 5 Smlouvy nejde toto nařízení nad rámec toho, co je nezbytné pro dosažení jeho cíle, kterým je umožnit účinné používání pravidel hospodářské soutěže Společenství.“
8 První a druhá věta třicátého pátého bodu odůvodnění zní následovně:
„Aby bylo dosaženo řádného prosazení práva Společenství v oblasti hospodářské soutěže, měly by členské státy určit orgány zmocněné používat články 81 a 82 Smlouvy ve veřejném zájmu. Měly by být schopny určit správní orgány a soudy, které mají vykonávat různé úkoly svěřené tímto nařízením orgánům pro hospodářskou soutěž.“
9 Článek 2 první věta nařízení, nadepsaný „Důkazní břemeno“, stanoví:
„Ve všech vnitrostátních postupech nebo postupech Společenství pro použití článků 81 a 82 Smlouvy spočívá důkazní břemeno, pokud jde o porušení čl. 81 odst. 1 nebo článku 82 Smlouvy, na té straně nebo orgánu, který vznesl obvinění.“
10 Článek 5 nařízení, nazvaný „Pravomoci orgánů pro hospodářskou soutěž členských států“, zní:
„Orgány pro hospodářskou soutěž členských států mají pravomoc používat články 81 a 82 Smlouvy v jednotlivých případech. Za tímto účelem mohou z vlastního podnětu nebo na základě stížnosti přijímat tato rozhodnutí:
– požadovat ukončení protiprávního jednání,
– nařizovat předběžná opatření,
– přijímat závazky,
– ukládat pokuty, penále nebo jiné sankce stanovené vnitrostátními právními předpisy.
Pokud na základě informací, které mají k dispozici, nejsou splněny podmínky zákazu, mohou také rozhodnout, že není důvod k jejich zásahu.“
11 Článek 15 odst. 3 první pododstavec nařízení, nadepsaný „Spolupráce s vnitrostátními soudy“, stanoví:
„Orgány pro hospodářskou soutěž členských států mohou z vlastního podnětu předkládat vnitrostátním soudům svého členského státu písemná vyjádření k otázkám týkajícím se používání článků 81 nebo 82 Smlouvy. Se svolením dotyčného soudu mohou rovněž předkládat u vnitrostátních soudů svého členského státu ústní vyjádření. V případech, kdy to vyžaduje jednotné používání článků 81 nebo 82 Smlouvy, může Komise z vlastního podnětu předkládat soudům členských států písemná vyjádření. Se svolením dotyčného soudu může překládat rovněž ústní vyjádření.“
12 Článek 35 odst. 1 a 2 nařízení, nadepsaný „Určení orgánů pro hospodářskou soutěž členských států“, zní následovně:
„1. Členské státy určí orgán nebo orgány pro hospodářskou soutěž zodpovědné za používání článků 81 a 82 Smlouvy tak, aby byla účinně dodržována ustanovení tohoto nařízení. Opatření nezbytná ke zmocnění těchto orgánů k používání uvedených článků budou přijata do 1. května 2004. Mezi určenými orgány mohou být i soudy.
2. Pokud je prosazování práva Společenství v oblasti hospodářské soutěže svěřeno vnitrostátním správním orgánům a soudům, mohou členské státy těmto různým vnitrostátním orgánům udělit různé pravomoci a úkoly, ať už správní nebo soudní.“
Vnitrostátní právní úprava
13 Zákon o ochraně hospodářské soutěže, ve verzi koordinované královským nařízením ze dne 15. září 2006 (Moniteur belge ze dne 29. září 2006, s. 50613, dále jen „LPCE“), který nabyl účinnosti dne 1. října 2006, definuje ve svém článku 1 belgický orgán pro hospodářskou soutěž následujícím způsobem:
„4° Belgický orgán pro hospodářskou soutěž: Rada pro hospodářskou soutěž a Služba pro hospodářskou soutěž při Federální veřejné službě pro MSP, střední vrstvy a energii, přičemž každý z těchto orgánů jedná v rámci svých pravomocí definovaných v tomto zákoně.
Belgický orgán pro hospodářskou soutěž je orgán pro hospodářskou soutěž uvedený v článku 35 nařízení […], který je příslušný k používání článků 81 a 82 Smlouvy o založení Evropského společenství.“
14 Článek 2 odst. 1 LPCE stanoví:
„Aniž je k tomu nezbytné předchozí rozhodnutí, jsou zakázané veškeré dohody mezi podniky, rozhodnutí sdružení podniků a jednání ve vzájemné shodě, jejichž účelem nebo důsledkem je vyloučení, omezení nebo citelné narušení hospodářské soutěže na dotčeném belgickém trhu nebo na jeho podstatné části, zejména ty, které:
1° přímo nebo nepřímo určují nákupní nebo prodejní ceny anebo jiné obchodní podmínky;
[…]“
15 Článek 11 LPCE uvádí:
„1. Zřizuje se Rada pro hospodářskou soutěž. Tato Rada je správním soudem s rozhodovací pravomocí a dalšími pravomocemi, které jí svěřuje tento zákon.
2. Rada pro hospodářskou soutěž se skládá z:
1. valného shromáždění Rady;
2. Úřadu auditora;
3. kanceláře.
[…]“
16 Článek 12 odst. 1 LPCE stanoví:
„Valné shromáždění Rady se skládá z dvanácti poradců […]“
17 Článek 20 LPCE uvádí:
„Každá komora Rady a předseda nebo poradce pověřený předsedou v případě předběžných opatření rozhodují o všech věcech, které jsou jim předloženy, odůvodněným rozhodnutím, a to po vyslechnutí důvodů zúčastněných, jakož i, na jejich žádost, případných stěžovatelů nebo odborného poradce dle jejich výběru.“
18 Článek 25 LPCE zřizuje při Radě pro hospodářskou soutěž Úřad auditora, který se skládá nejméně z šesti a nejvýše z deseti členů zahrnujících generálního auditora a auditory nebo zástupce auditorů.
19 Článek 29 LPCE zní následovně:
„1. Auditoři jsou pověřeni:
1° přijímáním stížností a návrhů na předběžná opatření týkajících se jednání omezujících hospodářskou soutěž, jakož i oznámení o spojování podniků;
2° vedením a organizací šetření a zajištěním provádění rozhodnutí přijatých Radou pro hospodářskou soutěž;
3° vydáváním příkazů ke služební cestě úředníkům Služby pro hospodářskou soutěž […];
4° vypracováním a předložením odůvodněné zprávy Radě pro hospodářskou soutěž;
5° odkládáním stížností a návrhů na předběžná opatření;
[…]
2. […]
Aniž je dotčen článek 27, nesmějí auditoři vyžadovat ani přijímat žádné příkazy ohledně vyřizování případů předložených podle čl. 44 odst. 1 nebo jejich postojů zaujatých na schůzkách auditorů, jejichž předmětem je určení priorit politiky provádění zákona a stanovení pořadí vyřízení případů.
3. Pokud se Úřad auditora rozhodne zahájit šetření na základě čl. 44 odst. 1, jmenuje úředník, který řídí Službu pro hospodářskou soutěž, se souhlasem generálního auditora úředníky této Služby, kteří tvoří skupinu pověřenou šetřením.
Úředníci, kteří tvoří skupinu pověřenou šetřením, smějí přijímat příkazy pouze od auditora, který vede toto šetření.
[…]“
20 Podle článku 34 LPCE je Služba pro hospodářskou soutěž pověřena zejména vyhledáváním a vyšetřováním jednání uvedených v kapitole II téhož zákona, a to pod dohledem Úřadu auditora.
21 Článek 45 odst. 4 první pododstavec LPCE stanoví:
„Má-li Úřad auditora za to, že stížnost nebo návrh nebo případně šetření z moci úřední jsou oprávněné, předloží auditor komoře Rady pro hospodářskou soutěž jménem Úřadu auditora odůvodněnou zprávu. Tato zpráva obsahuje vyšetřovací zprávu, námitky a návrh rozhodnutí; k této zprávě je připojen vyšetřovací spis a přehled písemností v něm obsažených. Přehled stanoví důvěrnost písemností ve vztahu ke každému účastníku řízení, který může nahlížet do spisu.“
22 Článek 75 LPCE zní následovně:
„Proti rozhodnutím Rady pro hospodářskou soutěž a proti rozhodnutím jejího předsedy, jakož i proti konkludentním rozhodnutím o přípustnosti spojování podniků uplynutím lhůt stanovených v článcích 58 a 59, může být, kromě případu, kdy Rada pro hospodářskou soutěž rozhoduje na základě článku 79, podána žaloba k odvolacímu soudu v Bruselu.
Odvolací soud rozhoduje v plné jurisdikci o údajných omezujících jednáních a případně o uložených sankcích, jakož i o přípustnosti spojování podniků. Odvolací soud může zohlednit vývoj, ke kterému došlo od vydání napadeného rozhodnutí Rady.
Odvolací soud může podle ustanovení uvedených v kapitole IV oddílu 8 tohoto zákona uložit pokutu nebo penále.“
23 Článek 76 odst. 1 a 2 LPCE zní:
„1. Proti rozhodnutím Rady pro hospodářskou soutěž, kterými je věc vrácena auditorovi, nelze podat samostatnou žalobu.
2. Žaloby uvedené v článku 75 mohou podat účastníci řízení vedeného před Radou, stěžovatel, jakož i každá jiná osoba, která v souladu s čl. 48 odst. 2 nebo čl. 57 odst. 2 prokáže právní zájem a požádala Radu o slyšení. Žalobu může podat i ministr, aniž musí prokazovat právní zájem a aniž je před Radou pro hospodářskou soutěž zastoupen.
[…]
Soud může požádat Úřad auditora působícího při Radě pro hospodářskou soutěž, aby provedl šetření a podal mu o tom zprávu. […]
Odvolací soud v Bruselu stanoví lhůtu, ve které si účastníci řízení musí vzájemně poskytnout svá písemná vyjádření a podat je v kanceláři soudu.
Ministr může podat své písemné vyjádření v kanceláři Odvolacího soudu v Bruselu a nahlížet do spisu přímo v sídle kanceláře soudu. Odvolací soud v Bruselu stanoví lhůty pro předložení uvedených vyjádření. Kancelář soudu o těchto vyjádřeních uvědomí účastníky řízení.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
24 VEBIC bylo založeno za účelem zastupování zájmů svých společníků a členů, kteří k nim náleží. Členy sdružení VEBIC jsou regionální profesní nezisková sdružení vlámského regionu.
25 Místní sdružení pekařů, do nichž může vstoupit každý pekař, jsou členy regionálního profesního sdružení. Do těchto místních sdružení patří pouze řemeslné pekárny, přičemž zájmy průmyslových pekáren jsou chráněny Federatie van Grote Bakkerijen in België (Federací belgických velkopekáren).
26 V návaznosti na liberalizaci cen chleba v Belgii dne 1. července 2004 zaslal Minister van Economie dne 7. července 2004 Radě pro hospodářskou soutěž dopis, v němž ji žádal, aby bylo prozkoumáno, zda mezi sdruženími pekařů a pekárnami existují dohody o cenách.
27 V důsledku několika vyšetřovacích opatření předložil generální auditor dne 8. června 2007 předsedovi Rady pro hospodářskou soutěž zprávu s námitkami včetně vyšetřovacího spisu, přičemž tato zpráva byla zaslána sdružení VEBIC.
28 Úřad auditora dospěl k názoru, že zveřejněním a šířením cenového indexu chleba, jakož i sdělením cenových struktur svým členům porušilo VEBIC čl. 2 odst. 1 LPCE.
29 Zpráva Úřadu auditora uvádí, že rozhodnutí svazů pekařů nemohou ovlivnit obchod mezi členskými státy, a že z tohoto důvodu nejsou pravidla Unie v oblasti hospodářské soutěže uplatnitelná na zkoumané jednání.
30 Námitky obsažené v uvedené zprávě lze shrnout následovně:
– Vypracováním a šířením indexu, který zachycuje zvýšení výrobní ceny a který mohou pekaři dobrovolně použít, šíří VEBIC mezi pekaři nepřímo referenční cenu. Index se použije na poslední regulovanou cenu chleba, která je pro každého pekaře stejná. Tím, že jednotliví pekaři používají tento index na stejnou základní částku, vyjde pro každého z nich stejná prodejní cena. To je v rozporu s čl. 2 odst. 1 LPCE.
– VEBIC uvádí konkrétní procentuální cenové údaje pro jednotlivé nákladové faktory, a to pro všech pět parametrů.
31 Generální auditor navrhl komoře Rady pro hospodářskou soutěž, aby zakázala vytýkané jednání pod hrozbou penále. S ohledem na přitěžující okolnosti, zejména tedy s ohledem na skutečnost, že VEBIC vědělo o nepřípustnosti dohod o cenách a nevyužilo možnosti předložit orgánům pro hospodářskou soutěž metodu výpočtu ceny, navrhl také uložit pokutu.
32 Dne 13. srpna 2007 předložilo VEBIC písemné vyjádření ke zprávě Úřadu auditora, v němž zpochybnilo jeho závěry ve věci samé a uplatnilo důvody vycházející z porušení procesních zásad, a zejména práva na obhajobu.
33 Dne 25. ledna 2008 vydala Rada pro hospodářskou soutěž rozhodnutí, kterým jednak konstatovala, že VEBIC mezi 1. červencem 2004 a 8. červnem 2007 porušilo článek 2 LPCE, a požadovala, aby bylo toto protiprávní jednání ukončeno, a jednak uložila sdružení VEBIC pokutu ve výši 29 121 eur.
34 Návrhem došlým kanceláři hof van beroep te Brussel (dále jen „odvolací soud v Bruselu“) dne 22. února 2008 podalo VEBIC proti tomuto rozhodnutí žalobu na neplatnost.
35 Tento soud uvádí, že ustanovení LPCE neumožňují Úřadu auditora, který je složkou pověřenou stíháním působící v rámci Rady pro hospodářskou soutěž, účastnit se řízení, které u něj probíhá.
36 Podle článků 75 a 76 LPCE totiž Rada pro hospodářskou soutěž, jejíž součástí je Úřad auditora, nemá oprávnění předkládat písemná vyjádření v kontextu žaloby proti jejímu rozhodnutí. Toto oprávnění má pouze federální ministr hospodářství.
37 Jelikož dotyčný ministr nevyužil možnost předložit písemná vyjádření, jediným účastníkem řízení je VEBIC, které bylo žalobcem.
38 Zákonná ustanovení týkající se řízení před hof van beroep te Brussel a jejich výklad v Belgii vyvolávají podle tohoto soudu otázky ohledně slučitelnosti tohoto řízení s právem Unie z hlediska účinnosti pravidel hospodářské soutěže použitelných v Evropské unii a základních práv obhajoby, a to z toho důvodu, že žádné ustanovení neupravuje účast vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž na řízení o žalobě s cílem zajistit ochranu obecného hospodářského zájmu.
39 Za těchto podmínek se hof van beroep te Brusel rozhodl před rozhodnutím o sporu, který mu byl předložen, přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Mají být [články 2, 15 odst. 3 a čl. 35 odst. 1 nařízení] vykládány v tom smyslu, že vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž jsou přímo na základě těchto [ustanovení] oprávněny předkládat písemná vyjádření k důvodům uplatněným v žalobě podané proti jejich rozhodnutí a taktéž samy předkládat důvody s tím, že toto oprávnění jim nemůže být členským státem odňato?
2) Mají být uvedená ustanovení vykládána v tom smyslu, že z důvodu účinného uplatnění pravidel hospodářské soutěže za účelem ochrany obecného zájmu jsou veřejné orgány dohledu, které jsou příslušné jako orgány pro hospodářskou soutěž, nejen oprávněny, ale i povinny účastnit se řízení o žalobě proti jejich rozhodnutím tím, že vyjádří své stanovisko ke vzneseným právním a skutkovým důvodům?
3) Mají být tato ustanovení – v případě kladné odpovědi na první a druhou otázku – vykládána v tom smyslu, že pokud neexistují žádné vnitrostátní předpisy o účasti orgánu pro hospodářskou soutěž na řízení před orgánem rozhodujícím o žalobě a jsou-li příslušné různé orgány, řízení o žalobě proti svému rozhodnutí se zúčastní ten orgán, který je příslušný pro vydání rozhodnutí uvedených v článku 5 nařízení?
4) Je odpověď na předchozí otázky odlišná v případě, že orgán pro hospodářskou soutěž jedná podle vnitrostátní právní úpravy jako soud, nebo pokud je konečné rozhodnutí přijato po šetření provedeném orgánem, který je součástí uvedeného soudu a který je pověřený vypracováním námitek a návrhu rozhodnutí?“
K přípustnosti předběžných otázek
40 Na jednání před Soudním dvorem namítalo VEBIC nepřípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce z důvodu, že žádaný výklad nařízení, nebo obecněji práva Unie, postrádá jakoukoli relevanci pro vyřešení sporu v původním řízení. V projednávané věci neexistuje žádná souvislost mezi tímto sporem a ustanoveními práva Unie, protože, jak uvedla Rada pro hospodářskou soutěž při svých šetřeních, jednání žalobce v původním řízení neovlivňuje obchod mezi členskými státy, a proto musí být použito pouze vnitrostátní právo hospodářské soutěže. Navíc předkládající soud se podle žalobce v původním řízení dosud s konečnou platností nevyslovil k otázce, zda je třeba použít pouze vnitrostátní právo hospodářské soutěže, nebo zda se naopak použije také právo Unie. Soudnímu dvoru je tak předložena hypotetická otázka, zcela irelevantní pro spor probíhající před předkládajícím soudem.
41 Podle ustálené judikatury platí, že v rámci spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy stanovené článkem 267 SFEU je věcí pouze vnitrostátního soudu, kterému byl spor předložen a jenž musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, posoudit s ohledem na konkrétní okolnosti projednávané věci jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání jeho rozsudku, tak i relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru (rozsudky ze dne 14. prosince 2006, Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, C‑217/05, Sb. rozh. s. I‑11987, bod 16, a ze dne 2. dubna 2009, Pedro IV Servicios, C‑260/07, Sb. rozh. s. I‑2437, bod 28).
42 Jestliže se otázky položené vnitrostátními soudy týkají výkladu ustanovení práva Unie, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout, pokud není zjevné, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce ve skutečnosti směřuje k tomu, aby Soudní dvůr přiměla k rozhodnutí prostřednictvím fiktivního sporu, nebo k vyslovení poradního názoru k obecným nebo hypotetickým otázkám, že žádaný výklad práva Unie nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení nebo také že Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (rozsudek ze dne 7. ledna 2003, BIAO, C‑306/99, Recueil, s. I‑1, point 89, a výše uvedený rozsudek Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, bod 17).
43 Ve sporu v původním řízení tomu tak není.
44 V tomto ohledu stačí konstatovat, že z předkládacího rozhodnutí vyplývá zejména to, že hof van beroep te Brussel má pravomoc soudního přezkumu v plné jurisdikci a pravomoc změnit rozhodnutí Rady pro hospodářskou soutěž. Konkrétněji, předpoklad, ze kterého vychází rozhodnutí Rady pro hospodářskou soutěž dotčené v původním řízení, podle kterého zkoumaná jednání neovlivňují obchod mezi členskými státy a v projednávané věci se použijí pouze vnitřní pravidla hospodářské soutěže, může být podle předkládajícího soudu v rozporu se skutkovými okolnostmi, které spíše prokazují, že tato protisoutěžní jednání mají dopady nejen uvnitř zeměpisné oblasti, ve které k těmto jednáním dochází, ale také na uvedený obchod mezi členskými státy. Tento soud se tedy domnívá, že dotčená jednání mohou spadat do působnosti článku 101 SFEU.
45 Krom toho skutečnost, že se předkládající soud dosud s konečnou platností nevyslovil k otázce, zda je třeba použít pouze vnitrostátní právo hospodářské soutěže, nebo zda se naopak použije také právo Unie, nepředstavuje v žádném případě překážku přípustnosti jeho žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
46 Jak uvedl generální advokát v bodě 42 svého stanoviska, bylo by totiž nelogické, aby pro přípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce musel předkládající soud vydat konečné rozhodnutí o otázce, která je přímo nebo nepřímo předmětem jeho žádosti. Dále je pak třeba konstatovat, že v projednávané věci otázky položené předkládajícím soudem nutně předpokládají použitelnost nařízení.
47 Z judikatury v tomto ohledu vyplývá, že s přihlédnutím k dělbě funkcí mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem nelze vyžadovat, aby předkládající soud před tím, než se obrátí na Soudní dvůr, přikročil ke všem skutkovým zjištěním i právním posouzením, která mu příslušejí v rámci jeho soudního poslání. Stačí totiž, aby předmět sporu v původním řízení, jakož i hlavní otázky mající význam ve vztahu k právnímu řádu Společenství, o které v uvedeném sporu jde, vyplývaly z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, a umožňovaly tak členským státům předkládat vyjádření v souladu s článkem 23 statutu Soudního dvora a účinně se účastnit řízení před Soudním dvorem (viz rozsudek ze dne 8. září 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional et Bwin International, C‑42/07, Sb. rozh. s. I‑7633, bod 41).
48 Z výše uvedeného vyplývá, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je přípustná.
K předběžným otázkám
49 Vzhledem k tomu, že čtyři otázky položené předkládajícím soudem spolu souvisí, je třeba je přezkoumat společně.
50 Tyto otázky byly v projednávané věci vzneseny v rámci žaloby proti rozhodnutí Rady pro hospodářskou soutěž. Podle předkládajícího soudu potíž spočívá ve skutečnosti, že se řízení před ním účastní pouze žalobce v původním řízení, za nepřítomnosti žalovaného orgánu.
51 Podle předkládajícího soudu situace, kdy se žádný zástupce orgánu pro hospodářskou soutěž nebo žádný zástupce veřejného zájmu hospodářské soutěže neúčastní soudního řízení zahájeného proti rozhodnutí orgánu pro hospodářskou soutěž, vyvolává otázky ohledně slučitelnosti dotčené vnitrostátní právní úpravy s právem Unie, zejména s článkem 2, čl. 15 odst. 3 a čl. 35 odst. 1 nařízení.
52 Je tedy třeba mít za to, že podstatou otázek předkládajícího soudu je, zda má vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž podle uvedených ustanovení nařízení právo účastnit se jakožto žalovaný soudního řízení, které se týká rozhodnutí, jež tento orgán vydal.
53 Úvodem je třeba uvést, že právo vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž účastnit se řízení týkajícího se žaloby podané proti jejich vlastním rozhodnutím a mít stejná práva, jako jsou práva, která má účastník tohoto řízení, nevyplývá ze znění článku 2 a čl. 15 odst. 3 nařízení.
54 Na jedné straně totiž článek 2 nařízení uvádí, že důkazní břemeno, pokud jde o porušení článků 101 SFEU a 102 SFEU, spočívá na „orgánu, který vznesl obvinění“, aniž toto ustanovení přiznává takovému orgánu jakékoli procesní právo.
55 Na straně druhé je třeba konstatovat, že čl. 15 odst. 3 první pododstavec nařízení, který opravňuje vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž předkládat soudům svého členského státu písemná vyjádření k otázkám týkajícím se používání článků 101 SFEU a 102 SFEU a se svolením dotyčného soudu předkládat ústní vyjádření, se nevztahuje na účast takového orgánu jakožto žalovaného na vnitrostátních soudních řízeních.
56 Je třeba rovněž konstatovat, že podle čl. 35 odst. 1 nařízení členské státy určí orgán nebo orgány pro hospodářskou soutěž zodpovědné za používání článků 101 SFEU a 102 SFEU tak, aby byla účinně dodržována ustanovení tohoto nařízení. Takto určené orgány musí podle tohoto nařízení zajistit účinné uplatňování uvedených článků v obecném zájmu (viz pátý, šestý, osmý, třicátý čtvrtý a třicátý pátý bod odůvodnění nařízení).
57 I když čl. 35 odst. 1 nařízení ponechává úpravu procesních podmínek soudních řízení zahájených proti rozhodnutím takto určených orgánů pro hospodářskou soutěž na vnitrostátním právním řádu každého členského státu, nesmí tyto podmínky ohrozit cíl tohoto nařízení, kterým je zajištění účinného uplatňování článků 101 SFEU a 102 SFEU uvedenými orgány.
58 V tomto ohledu, jak uvedl generální advokát v bodě 74 svého stanoviska, skutečnost, že vnitrostátnímu orgánu pro hospodářskou soutěž nejsou přiznána práva jakožto straně sporu, a tudíž je mu zabráněno hájit rozhodnutí, které přijal v obecném zájmu, zahrnuje riziko, že by soud, u něhož byla žaloba podána, byl zcela „svázán“ důvody a argumenty předloženými žalujícími podniky. Přitom v takové oblasti, jako je zjišťování protiprávních jednání porušujících pravidla hospodářské soutěže a ukládání pokut, která zahrnuje komplexní právní a hospodářské posouzení, může samotná existence takového rizika ohrozit výkon specifické povinnosti zajistit účinné uplatňování článků 101 SFEU a 102 SFEU, která pro vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž vyplývá z nařízení.
59 Z toho plyne, že povinnost vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž zajistit účinné uplatňování článků 101 SFEU a 102 SFEU vyžaduje, aby byl tento orgán oprávněn se účastnit jakožto žalovaný řízení před vnitrostátním soudem vedeného proti rozhodnutí, jež tento orgán vydal.
60 Vnitrostátním orgánům pro hospodářskou soutěž přísluší zhodnotit nezbytnost a užitečnost své účasti s ohledem na účinné uplatňování práva hospodářské soutěže Unie.
61 Jak však Komise správně uvedla, takřka systematická nepřítomnost uvedených orgánů by mohla ohrozit užitečný účinek článků 101 SFEU a 102 SFEU.
62 Podle článku 35 odst. 1 nařízení mohou být mezi orgány pro hospodářskou soutěž určenými členskými státy i soudy. Ustanovení odstavce 2 tohoto článku stanoví, že pokud je prosazování práva Unie v oblasti hospodářské soutěže svěřeno vnitrostátním správním orgánům a soudům, mohou členské státy těmto různým vnitrostátním orgánům udělit různé pravomoci a úkoly, ať už správní nebo soudní.
63 V tomto ohledu je třeba uvést, že neexistuje-li právní úprava Unie, mají členské státy v souladu se zásadou procesní autonomie i nadále pravomoc určit složku nebo složky vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž, které jsou oprávněny se jakožto žalovaná strana účastnit řízení před vnitrostátním soudem vedeného proti rozhodnutí, jež tento orgán vydal, při současném dodržování základních práv a plné účinnosti práva hospodářské soutěže Unie.
64 Na základě výše uvedeného je třeba na položené otázky odpovědět tak, že článek 35 nařízení musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která neposkytuje vnitrostátnímu orgánu pro hospodářskou soutěž oprávnění se účastnit jakožto žalovaný soudního řízení vedeného proti rozhodnutí, jež tento orgán vydal. Vnitrostátním orgánům pro hospodářskou soutěž přísluší zhodnotit nezbytnost a užitečnost své účasti s ohledem na účinné uplatňování práva hospodářské soutěže Unie. Nicméně systematická nepřítomnost vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž na takových soudních řízeních ohrožuje užitečný účinek článků 101 SFEU a 102 SFEU. Neexistuje-li právní úprava Unie, mají členské státy v souladu se zásadou procesní autonomie i nadále pravomoc určit složku nebo složky vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž, které jsou oprávněny se jakožto žalovaná strana účastnit řízení před vnitrostátním soudem vedeného proti rozhodnutí, jež tento orgán vydal, při současném dodržování základních práv a plné účinnosti práva hospodářské soutěže Unie.
K nákladům řízení
65 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
Článek 35 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16 prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která neposkytuje vnitrostátnímu orgánu pro hospodářskou soutěž oprávnění účastnit se jakožto žalovaný soudního řízení vedeného proti rozhodnutí, jež tento orgán vydal. Vnitrostátním orgánům pro hospodářskou soutěž přísluší zhodnotit nezbytnost a užitečnost své účasti s ohledem na účinné uplatňování práva hospodářské soutěže Unie. Nicméně systematická nepřítomnost vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž na takových soudních řízeních ohrožuje užitečný účinek článků 101 SFEU a 102 SFEU.
Neexistuje-li právní úprava Unie, mají členské státy v souladu se zásadou procesní autonomie i nadále pravomoc určit složku nebo složky vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž, které jsou oprávněny se jakožto žalovaná strana účastnit řízení před vnitrostátním soudem vedeného proti rozhodnutí, jež tento orgán vydal, při současném dodržování základních práv a plné účinnosti práva hospodářské soutěže Unie.
Podpisy.
* Jednací jazyk: nizozemština.
Full & Egal Universal Law Academy