Věc C-543/08
Evropská komise
v.
Portugalská republika
„Nesplnění povinnosti státem – Články 56 ES a 43 ES – Volný pohyb kapitálu – Zlaté akcie (,golden shares‘) portugalského státu ve společnosti EDP – Energias de Portugal – Omezení pro nabývání kapitálové účasti a zásah do řízení privatizované společnosti“
Shrnutí rozsudku
1. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Předmět sporu – Určení během postupu před zahájením soudního řízení
(Článek 258 SFEU)
2. Volný pohyb kapitálu – Omezení – Právo společností
(Článek 56 odst. 1 ES, článek. 58 ES a čl. 86 odst. 2 ES)
1. Účastník řízení nemůže v průběhu řízení měnit samotný předmět sporu a opodstatněnost žaloby je třeba přezkoumat pouze z hlediska návrhových žádání obsažených v žalobě nebo jiném návrhu, kterým se zahajuje řízení. Krom toho musí Komise podle článku 21 statutu Soudního dvora a čl. 38 odst. 1 písm. c) jednacího řádu Soudního dvora v žalobě podané podle článku 258 SFEU uvést přesné žalobní důvody, ohledně nichž má Soudní dvůr rozhodnout, a alespoň stručně uvést právní a skutkové okolnosti, na kterých se tyto žalobní důvody zakládají. Skutečnost, že Komise v rámci žaloby pro nesplnění povinnosti ve své replice rozvedla výtku, kterou v obecné rovině uplatnila již v žalobě, přičemž formou dodatečného argumentu použitého pro dokreslení opodstatněnosti svého žalobního důvodu odkazovala na jiné právo, jež má stát v privatizované společnosti, však nemění předmět tvrzeného nesplnění povinnosti, a nemá tudíž žádný vliv na rozsah sporu.
(viz body 20–21, 23)
2. Zachová-li si členský stát v akciové společnosti zvláštní práva stanovená ve prospěch tohoto státu a dalších veřejnoprávních subjektů, přiznaná ve spojení se zlatými akciemi („golden shares“), jejichž prostřednictvím tento členský stát drží podíl na základním kapitálu této společnosti, a nárokuje-li si výjimku z maximálního počtu hlasů ve výši 5 % stanoveného ohledně emise hlasů jiných akcionářů a právo jmenovat člena představenstva společnosti v případě, kdy tento stát hlasoval proti vítěznému návrhu při volbě členů představenstva této společnosti, jakož i právo veta týkající se určitých rozhodnutí valné hromady akcionářů ohledně
– změny stanov, včetně zvýšení základního kapitálu, sloučení, rozdělení a zrušení,
– uzavření skupinových smluv o spolupráci nebo ovládacích smluv,
– zrušení nebo omezení přednostních práv akcionářů v případě zvýšení kapitálu,
poruší své povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 56 ES.
Právo veta totiž v rozsahu, v němž tomuto státu dává vliv na řízení a kontrolu společnosti, který není odůvodněn rozsahem účasti, kterou má v této společnosti, může odradit subjekty z jiných členských států od provádění přímých investic do téže společnosti, neboť by se nemohly podílet na řízení a kontrole této společnosti poměrně k hodnotě svých podílů. Stejně tak může mít dotčené právo veta odrazující účinek na portfoliové investice do této společnosti, jelikož případné odmítnutí dotčeného státu schválit důležité rozhodnutí prezentované orgány dotčené společnosti jako rozhodnutí v zájmu této společnosti by totiž mohlo ovlivnit hodnotu akcií uvedené společnosti, a tedy ovlivnit atraktivitu investice do takových akcií.
Ohledně omezení maximálního počtu 5 % výkonu hlasovacího práva spojeného s kmenovými akciemi každým z akcionářů, který je drží, s výjimkou dotčeného státu, který nepodléhá tomuto omezení, je nutno konstatovat, že hlasovací práva spojená s akciemi představují jeden z hlavních prostředků umožňujících akcionáři skutečně se účastnit řízení podniku nebo jeho kontroly. V důsledku toho jakékoli opatření směřující k zabránění výkonu těchto práv nebo podrobení jejich výkonu určitým podmínkám může odradit investory z jiných členských států od nabývání podílů v dotčených podnicích a představuje omezení volného pohybu kapitálu. Krom toho maximální počty hlasů představují nástroj, který je s to omezit možnost účasti přímých investorů na společnosti směřující k vytvoření nebo zachování trvalých a přímých hospodářských vztahů s ní umožňujících skutečnou účast na jejím řízení a kontrole, které snižují zájem o kapitálovou účast ve společnosti.
Pokud jde o právo jmenovat člena představenstva, toto právo představuje omezení volného pohybu kapitálu, jelikož takovéto zvláštní právo představuje odchylku od obecného práva obchodních společností, stanovenou vnitrostátním legislativním opatřením pouze ve prospěch veřejnoprávních subjektů. Tato možnost může sice být přiznána zákonem coby právo kvalifikované menšiny, ale v takovém případě musí být otevřena všem akcionářům a nesmí být vyhrazena výlučně státu. Tím, že právo jmenovat člena představenstva omezuje možnost jiných akcionářů, než je stát, účastnit se na společnosti s cílem vytvořit nebo udržet trvalé a přímé hospodářské vztahy s touto společností umožňující skutečně se účastnit jejího řízení nebo její kontroly, může totiž odrazovat přímé investory z jiných členských států od investování do kapitálu této společnosti.
Pokud jde o odchylky, které umožňuje článek 58 ES, může nutnost zabezpečení dodávek energie dotčenému členskému státu v případě krizových situací, války nebo teroristického útoku nepochybně představovat důvod veřejné bezpečnosti ve smyslu článku 58 ES. Požadavky veřejné bezpečnosti však musí být, zejména jakožto odchylka od základní zásady volného pohybu kapitálu, vykládány restriktivně, takže jejich dosah nelze určit jednostranně každým členským státem bez kontroly ze strany orgánů Unie. Veřejné bezpečnosti je tak možné se dovolávat jen v případě skutečné a dostatečně závažné hrozby, kterou je dotčen základní společenský zájem. Omezí-li se stát na uvedení důvodu týkajícího se zabezpečení dodávek energie, aniž upřesní pravé důvody, proč má za to, že každé ze zpochybněných zvláštních práv, nebo všechna tato práva společně umožňují zabránit takovému zásahu do základního společenského zájmu, nelze odůvodnění založené na veřejné bezpečnosti přijmout.
Kromě toho, pokud jde o přiměřenost dotčeného omezení, nejistota vyvolaná skutečností, že uplatňování zvláštních práv, jež státu zjednává držení přednostních akcií představujících podíl na základním kapitálu společnosti, nepodléhá žádné podmínce či zvláštní a objektivní okolnosti, představuje závažnou překážku volného pohybu kapitálu, jelikož přiznává vnitrostátním orgánům, pokud jde o použití těchto práv, natolik diskreční prostor pro uvážení, že jej nelze považovat za přiměřený ve vztahu ke sledovaným cílům.
Konečně se čl. 86 odst. 2 ES neuplatní na výše zmíněné vnitrostátní právní předpisy, a tudíž se jej nelze dovolávat k odůvodnění těchto právních předpisů, neboť tyto představují omezení volného pohybu kapitálu zakotveného ve Smlouvě. Článek 86 odst. 2 ES ve spojení s odstavcem 1 téhož článku totiž umožňuje odůvodnit udělení zvláštních nebo výlučných práv členským státem podniku pověřenému službami obecného hospodářského zájmu v rozporu s ustanoveními Smlouvy, jestliže plnění zvláštních úkolů, které byly podniku svěřeny, nemůže být zajištěno jinak než udělením takových práv, a pokud není rozvoj obchodu dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie. To však není předmětem vnitrostátní právní úpravy, která členskému státu přiznává zvláštní práva v akciové společnosti spojená se zlatými akciemi drženými tímto státem, představujícími podíl na základním kapitálu této společnosti.
(viz body 56–58, 62–64, 84–85, 87, 90, 92–97 a výrok)
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
11. listopadu 2010(*)
„Nesplnění povinnosti státem – Články 56 ES a 43 ES – Volný pohyb kapitálu – Zlaté akcie (,golden shares‘) portugalského státu ve společnosti EDP – Energias de Portugal – Omezení pro nabývání kapitálové účasti a zásah do řízení privatizované společnosti“
Ve věci C‑543/08,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES, podaná dne 4. prosince 2008,
Evropská komise, zastoupená G. Braunem a P. Guerra e Andradem jakož i M. Teles Romão, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Portugalské republice, zastoupené L. Inez Fernandesem, ve spolupráci s C. Botelho Monizem a P. Gouveia e Melem, advogados,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení A. Tizzano, předseda senátu, A. Borg Barthet, M. Ilešič, M. Safjan a M. Berger (zpravodajka), soudci,
generální advokát: P. Cruz Villalón,
vedoucí soudní kanceláře: M. Ferreira, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 22. dubna 2010,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1 Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Portugalská republika tím, že ve společnosti EDP – Energias de Portugal (dále jen „EDP“) zachovala zvláštní práva portugalského státu spojená se zlatými akciemi („golden shares“) nacházejícími se v držení tohoto státu, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 56 ES a 43 ES.
Právní rámec
Vnitrostátní právní úprava
2 Článek 13 odst. 2 rámcového zákona 11/90 o privatizacích (Lei n.° 11/90, Lei Quadro das Privatizações) ze dne 5. dubna 1990 (Diário da República I, řada A, č. 80, ze dne 5. dubna 1990, dále jen „LQP“) stanoví:
„Při reprivatizacích prováděných formou veřejné soutěže, nabídky na burze cenných papírů nebo veřejné nabídky nesmí žádná fyzická ani právnická osoba nabýt nebo upsat více než určitý procentní podíl kapitálu, který má být reprivatizován, a tento podíl jí byl stanoven v textu zmíněném v čl. 4 odst. 1; sankcí za nedodržení je nucený prodej akcií převyšujících toto maximální množství, ztráta hlasovacího práva spojeného s těmito akciemi, popřípadě neplatnost.“
3 V tomto ohledu prováděcí legislativní nařízení o reprivatizaci EDP, zejména legislativní nařízení č. 78-A/97 ze dne 7. dubna 1997, kterým se schvaluje první fáze procesu reprivatizace základního kapitálu EDP – Energias de Portugal SA (Diário da República I, částka A, č. 81, ze dne 7. dubna 1997), č. 94-C/98 ze dne 17. dubna 1998, kterým se schvaluje třetí fáze procesu reprivatizace základního kapitálu EDP – Energias de Portugal SA (Diário da República I, částka A, č. 90, ze dne 17. dubna 1998), a č. 141/2000 ze dne 15. července 2000, kterým se schvaluje čtvrtá fáze procesu reprivatizace základního kapitálu EDP – Energias de Portugal SA (Diário da República I, částka A, č. 162 ze dne 15. července 2000) stanoví ve svých čl. 9 odst. 1:
„Žádná fyzická nebo právnická osoba nesmí v rámci operací stanovených tímto legislativním nařízením nabýt akcie představující podíl základního kapitálu EDP převyšující 5 % a na tento limit se sníží návrhy smluv o koupi akcií, které tento podíl převyšují.“
4 Podle čl. 384 odst. 2 portugalského zákona o obchodních společnostech (dále jen „CSC“) stanovy obchodních společností mohou:
„a) stanovit, že určitý počet akcií odpovídá pouze jednomu hlasu, pokud jsou zohledněny všechny akcie vydané společností a na každých 1 000 eur kapitálu připadá nejméně jeden hlas;
b) stanovit, že hlasy převyšující tento počet se nepočítají, jsou-li uplatněny jedním akcionářem jeho vlastním jménem nebo při zastupování jiného akcionáře.“
5 Odstavec 3 téhož článku 384 stanoví:
„Omezení počtu hlasů povolené v předchozím odstavci pod písmenem b) může být provedeno ohledně všech akcií nebo pouze akcií jedné nebo několika kategorií, nikoli však ohledně určitých akcionářů.“
6 Článek 15 odst. 3 LQP upravuje možnost vydávat zlaté akcie za následujících podmínek:
„Legislativní nástroj uvedený v čl. 4 odst. 1 [schvalující stanovy privatizovaného podniku nebo podniku přeměňovaného na akciovou společnost] může dále výjimečně stanovit, jestliže to vyžadují důvody národního zájmu, existenci zlatých akcií určených k tomu, aby zůstaly majetkem státu, které mu bez ohledu na jejich počet poskytují právo veta ohledně změn stanov a dalších rozhodnutí týkajících se stanovených oblastí, řádně vymezených ve stanovách.“
7 Článek 13 odst. 1 legislativního nařízení č. 141/2000 stanoví ohledně zvláštních pravomocí státu:
„Je-li stát akcionářem společnosti, nezávisle na počtu akcií, které vlastní, ať již přímo či nepřímo, prostřednictvím veřejnoprávních subjektů ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. c) zákona č. 71/88 ze dne 24. května 1988, považují se níže uvedená rozhodnutí valné hromady za přijatá pouze tehdy, když pro ně hlasuje stát:
a) rozhodnutí týkající se změny stanov, včetně zvýšení základního kapitálu, sloučení, rozdělení a zrušení;
b) rozhodnutí o uzavření skupinových smluv o spolupráci nebo ovládacích smluv;
c) rozhodnutí o zrušení nebo omezení přednostních práv akcionářů v případě zvýšení kapitálu.“
8 Článek 15 odst. 1 LQP stanoví:
„Jestliže to vyžadují důvody národního zájmu, legislativní nástroj, jímž jsou schvalovány stanovy reprivatizovaného podniku, může k ochraně obecného zájmu výjimečně stanovit, že rozhodnutí týkající se stanovených oblastí musí být potvrzeny členem představenstva jmenovaným státem.“
9 Článek 13 odst. 2 a 3 legislativního nařízení č. 141/2000 stanoví ohledně zvláštních pravomocí státu:
„2. Je-li stát akcionářem společnosti ve smyslu předchozího odstavce a hlasuje-li při volbě členů představenstva proti vítěznému návrhu, má rovněž právo určit člena představenstva, jenž automaticky nahradí osobu, která získala nejmenší počet hlasů na seznamu vítězných kandidátů, anebo, v případě rovnosti hlasů, osobu, která se nachází na posledním místě téhož seznamu.
3. Právo přiznané státu v předchozím odstavci má přednost před jinými obdobnými právy, jež udílí článek 392 [CSC] minoritním akcionářům“.
10 Článek 10 legislativního nařízení č. 218-A/2004 ze dne 25. října 2004, kterým se schvaluje pátá fáze procesu reprivatizace základního kapitálu EDP – Energias de Portugal SA (Diário da República I, částka A, č. 251, ze dne 25. října 2004) a článek 6 legislativního nařízení č. 209‑A/2005 ze dne 2. prosince 2005, kterým se schvaluje šestá fáze procesu reprivatizace základního kapitálu EDP – Energias de Portugal SA (Diário da República I, částka A, č. 231, ze dne 2. prosince 2005) výslovně ponechávají v platnosti a účinnosti zvláštní práva portugalského státu.
Stanovy EDP
11 Článek 4 odst. 4 stanov EDP stanoví:
„Akciemi kategorie B jsou akcie, které mají být reprivatizovány, a jediné přednostní právo, které se k nim váže, spočívá v tom, že na akcionáře, kteří je vlastní nebo kteří zastupují jejich majitele, se ohledně těchto akcií nevztahuje omezení počtu hlasů stanovené v čl. 14 odst. 3 a následujících.“
12 Článek 14 odst. 2 a 3 těchto stanov má následující znění:
„2. S každou akcií je spojen jeden hlas.
3. Nebudou zohledněny hlasy spadající do kategorie A uplatněné akcionářem jeho jménem nebo v zastoupení jiného akcionáře, jež převyšují 5 % celkového počtu hlasů odpovídajících základnímu kapitálu.“
13 Článek 17 odst. 2 týchž stanov je následujícího znění:
„Pro schválení strategického plánu společnosti a provádění níže uvedených transakcí společností EDP nebo společnostmi jí ovládanými se vyžaduje kladné stanovisko dozorčí rady:
a) nabývání a zcizování věcí, práv nebo obchodních podílů významné hospodářské hodnoty;
b) uplatnění financování ve významné výši;
c) zakládání nebo rušení organizačních složek či významných částí organizačních složek nebo významné zvýšení či snížení činnosti;
d) další obchody nebo úkony významné hospodářské nebo strategické hodnoty;
e) zakládání nebo rušení strategických partnerství nebo jiných forem trvalé spolupráce;
f) projekty rozdělení, fúze nebo přeměny;
g) změny stanov včetně změny sídla nebo zvýšení základního kapitálu z iniciativy představenstva.“
Skutečnosti předcházející sporu a postup před zahájením soudního řízení
14 Od počátku devadesátých let bylo portugalské odvětví energetiky předmětem rozsáhlého procesu restrukturalizace. V tomto rámci byla EDP, jež byla založena v roce 1976 legislativním nařízením č. 502/76 ze dne 30. června 1976 (Diário da República I, částka A, č. 151, ze dne 30. června 1976) jakožto veřejný podnik, v roce 1991 přeměněna na akciovou společnost. Poté portugalský stát přikročil k reprivatizaci tohoto podniku v rámci procesu, který byl uskutečněn v několika fázích. V současné době podle Portugalské republiky drží stát prostřednictvím společností Parpública – Participações Públicas SGPS SA a Caixa Geral de Depósitos SA 25,73 % základního kapitálu EDP.
15 EDP je hlavním koncesionářem činnosti distribuce elektrické energie v Portugalsku, jakož i činnosti reziduální nabídky elektřiny, a prostřednictvím své dceřiné společnosti EDP Gás SA je zastoupena i v segmentu činností distribuce a dodávek přírodního plynu v regionu Grand Porto.
16 Dne 18. října 2006 zaslala Komise Portugalské republice výzvu dopisem, ve které jí vytkla, že nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 43 ES a 56 ES, z toho důvodu, že stát a další veřejnoprávní akcionáři drží v základním kapitálu společnosti EDP zlaté akcie, se kterými se pojí zvláštní práva, zejména právo veta ohledně určitých rozhodnutí valné hromady akcionářů této společnosti a právo jmenovat člena představenstva v případě, že stát hlasoval proti vítěznému návrhu ve volbách členů představenstva, jakož i vynětí státu z maximálního počtu hlasů ve výši 5 % stanoveného ohledně emise hlasů.
17 Komise, která považovala odpověď Portugalské republiky zaslanou dne 18. prosince 2006 za nedostatečnou, vydala dne 29. července 2007 odůvodněné stanovisko, v němž zopakovala obsah zmíněné výzvy dopisem a vyzvala uvedený členský stát, aby tomuto stanovisku vyhověl ve lhůtě dvou měsíců od jeho obdržení.
18 Portugalské orgány na zmíněné odůvodněné stanovisko odpověděly dopisem ze dne 30. října 2007. Vzhledem k tomu, že Komise nebyla spokojena s jejich odpovědí, rozhodla se podat tuto žalobu.
K přípustnosti žaloby
Argumentace účastníků řízení
19 Ve své duplice Portugalská republika uvádí, že žaloba je zčásti nepřípustná, neboť Komise ve své replice vznesla nový právní argument spočívající v tvrzení, že člen představenstva uvedený v čl. 13 odst. 1 legislativního nařízení č. 141/2000 má pravomoc potvrzovat rozhodnutí valné hromady EDP v souladu s článkem 15 de LQP, což v této pokročilé fázi řízení představuje nový žalobní důvod týkající se porušení právních předpisů tímto členským státem, kterýžto důvod musí být prohlášen za nepřípustný.
Závěry Soudního dvora
20 V tomto ohledu je úvodem třeba připomenout, že účastník řízení nemůže v průběhu řízení měnit samotný předmět sporu, takže opodstatněnost žaloby je třeba přezkoumat pouze z hlediska návrhových žádání obsažených v žalobě nebo jiném návrhu, kterým se zahajuje řízení (viz zejména rozsudky ze dne 25. září 1979, Komise v. Francie, 232/78, Recueil, s. 2729, bod 3, ze dne 6. dubna 2000, Komise v. Francie, C 256/98, Recueil, s. I‑2487, bod 31, a ze dne 4. května 2006, Komise v. Spojené království, C‑508/03, Sb. rozh. s. I‑3969, bod 61).
21 Krom toho musí Komise podle článku 21 statutu Soudního dvora Evropské unie a čl. 38 odst. 1 písm. c) jednacího řádu Soudního dvora v žalobě podané podle článku 258 SFEU uvést přesné žalobní důvody, ohledně nichž má Soudní dvůr rozhodnout, a alespoň stručně uvést právní a skutkové okolnosti, na kterých se tyto žalobní důvody zakládají (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 31. března 1992, Komise v. Dánsko, C‑52/90, Recueil, s. I‑2187, bod 17, výše uvedený rozsudek Komise v. Spojené království, bod 62, a rozsudek ze dne 3. června 2010, Komise v. Španělsko, C‑487/08, Sb. rozh. s. I‑0000, bod 71).
22 V projednávané věci je třeba určit, že Komise v návrhových žádáních obsažených v žalobě jasně uvedla, že Portugalské republice vytýká, že prostřednictvím portugalského státu a dalších veřejnoprávních akcionářů drží zlaté akcie, s nimiž jsou spojena zvláštní práva, v základním kapitálu EDP, a sice právo veta ohledně určitých rozhodnutí společnosti, právo jmenovat člena představenstva, jestliže stát hlasuje proti vítěznému návrhu při volbě členů představenstva, jakož i výjimka z maximálního množství 5 % stanoveného ohledně emise hlasů. Komise tím, že se dovolává též povinností členských států vyplývajících z článků 43 ES a 56 ES, jež Portugalská republika nesplnila, dostatečně přesně vymezila předmět sporu.
23 Pravdou je, že se Komise teprve ve své replice poprvé opírala o čl. 15 odst. 1 LQP a práva stanoveného tímto ustanovením. Ze spisu však vyplývá, že v rozporu s tvrzením Portugalské republiky neměla Komise ve své replice za to, že portugalský stát má novou zvláštní pravomoc, ale formou dodatečného argumentu použitého pro dokreslení opodstatněnosti svého žalobního důvodu odkazovala na jiné právo, jež má tento stát. Proto skutečnost, že Komise podrobně rozvedla výtku, kterou v obecné rovině uplatnila již v žalobě, nezměnila předmět tvrzeného nesplnění povinnosti, a tudíž neovlivnila rozsah sporu (viz rozsudky ze dne 27. listopadu 2003, Komise v. Finsko, C‑185/00, Recueil, s. I‑14189, body 84 až 87, a ze dne 8. července 2010, Komise v. Portugalsko, C‑171/08, Sb. rozh. s. I‑0000, bod 29).
24 Vzhledem k předchozímu je třeba námitku nepřípustnosti vznesenou Portugalskou republikou zamítnout.
K věci samé
K existenci omezení
Argumentace účastníků řízení
25 Komise především uvádí, že vydávání zlatých akcií na upisování základního kapitálu EDP nevychází z běžné aplikace práva společností, a že tedy představuje státní opatření spadající do působnosti článku 56 ES a čl. 43 odst. 1 ES.
26 Komise v tomto ohledu uvádí, že zvláštní práva pojící se s takovýmito akciemi musí být považována za akty spojené s výkonem veřejné moci, a nikoli za soukromoprávní akty. Právo veta a právo jmenovat člena představenstva jsou totiž stanovena zákonem a jsou přímo použitelná. Nezávisle na počtu akcií, které drží, ať již přímo či nepřímo, může portugalský stát vykonávat zmíněná zvláštní práva, která mají přednost před zvláštními právy minoritních akcionářů. Co se týče maximálního počtu hlasů, jeho povaha jakožto opatření státu vyplývá podle Komise ze skutečnosti, že stát jednak vložil do stanov EDP ustanovení, které určilo maximální počet hlasů na každého akcionáře a sobě stanovil výjimku, a jednak následně a prostřednictvím zákona zavedl konkrétní právo veta, které se týká rozhodnutí o změně zmíněných stanov.
27 Co se týče omezení zakázaných články 56 ES a 43 ES má Komise ohledně práva veta za to, že tento nástroj omezuje právo akcionářů skutečně se podílet na řízení a kontrole EDP v poměru k hodnotě akcií, které drží, a zbavuje tyto akcionáře pravomoci přijímat strategická rozhodnutí v otázkách řízení a rozhodovat o změnách vlastnictví podniku. Navíc toto právo omezuje i volný pohyb kapitálu a svobodu usazování, jelikož může ovlivnit investice provedené s úmyslem realizovat finanční investici a je s to odradit investory z jiných členských států od provádění takovýchto investic.
28 Komise zadruhé tvrdí, že právo veta spojené se zlatými akciemi portugalského státu lze analyzovat jako systém schvalování, a tedy jako režim omezující svobodu usazování. LQP neobsahuje žádná kritéria týkající se výkonu práva veta, přičemž Komise má za to, že takovýto systém musí být založen na objektivních kritériích, která jsou dotčeným podnikům předem známa.
29 Ohledně práva státu jmenovat člena představenstva má Komise za to, že představuje i omezení odporující článkům 56 ES a 43 ES, jelikož představuje překážku přímého investování, neboť toto zvláštní právo se odchyluje od obecného práva obchodních společností, protože je stanoveno vnitrostátním legislativním opatřením pouze ve prospěch veřejnoprávních akcionářů. Argument Portugalské republiky, že podle aktualizovaného výkladu CSC nesmí být právo státu jmenovat člena představenstva v konečném důsledku chápáno jako takové, ale má být považováno za právo jmenovat člena dozorčí rady (dále jen „CGS“), a tedy subjekt vykonávající dozor, byl Komisí odmítnut. V této souvislosti se Komise odvolává na čl. 17 odst. 2, stanov EDP, podle nějž musí být k významným strategickým rozhodnutím a změnám těchto stanov v každém případě předem vydáno souhlasné stanovisko CGS.
30 Co se týče omezení počtu hlasů, kterými disponují držitelé kmenových akcií, na 5 % základního kapitálu EDP, tedy omezení, které se nevztahuje na zlaté akcie v držení portugalského státu, má Komise za to, že takováto právní úprava omezuje možnost skutečně se podílet na řízení podniku nebo na jeho kontrole a může odradit investory z jiných členských států od nabývání obchodních podílů v dotčeném podniku.
31 Portugalská republika plně popírá údajné nesplnění povinnosti a především uvádí, že dotčené vnitrostátní právní předpisy nespadají do působnosti článků 43 ES a 56 ES, jelikož jejich důsledkem ani cílem není vytvořit přímou a zásadní překážku pro přístup přímých nebo portfoliových investorů k upisování základního kapitálu EDP. Zvláštní práva, jimiž se těší portugalský stát, totiž nepodmiňují, ani přímo ani podstatně, přístup k investování do této společnosti, a tudíž nemají za následek odrazení od portfoliových investic, ani od investic přímých realizovaných investory nebo podniky, ať již tuzemskými, nebo zahraničními. Navíc vzhledem k tomu, že Komise nepředložila žádnou analýzu účinků takovýchto zvláštních práv na rozhodování investorů usazených v Evropské unii a na pobídky, které jsou na ně zaměřeny, tento orgán tudíž nepodal důkaz v souladu s důkazní povinností stanovenou článkem 226 ES.
32 Dále mají portugalské orgány za to, že obsah pojmu „opatření omezující“ volný pohyb kapitálu a právo usazování musí být upřesněn, jelikož vnitrostátní opatření vztahující se bez rozdílu na tuzemské investory a investory z jiných členských států mohou představovat omezující opatření z hlediska článků 43 ES a 56 ES pouze tehdy, pokud přímo a podstatně podmiňují přístup investorů na trh. Tento členský stát si proto přeje, aby Soudní dvůr vyložil pojem „omezení“ volného pohybu kapitálu a práva usazování ve světle rozsudku ze dne 24. listopadu 1993, Keck a Mithouard (C‑267/91 a C‑268/91, Recueil, s. I‑6097) týkajícího se podmínek prodeje v souvislosti s volným pohybem zboží.
33 Co se týče otázky, zda má ustanovení zakotvující maximální počet hlasů 5 % obsažené ve stanovách EDP povahu státního opatření, Portugalská republika tvrdí, že toto opatření nepředstavuje státní opatření, nýbrž soukromoprávní akt, který nespadá do působnosti článků 43 ES a 56 ES.
34 Konečně Portugalská republika zpochybňuje analýzu Komise ohledně práva veta, podle níž toto zvláštní právo představuje systém předběžného schvalování, jenž zužuje a omezuje právo akcionářů skutečně se podílet na řízení společnosti nebo na její kontrole v poměru k hodnotě jimi držených akcií, anebo přijímat strategická rozhodnutí o řízení. Dotčené vnitrostátní právní předpisy přiznávají portugalskému státu, při přísném respektování veřejného zájmu na ochraně bezpečnosti energetického zásobování této země, pouze právo veta ohledně rozhodnutí valné hromady, která zásadním způsobem mění strukturu EDP a která by z tohoto důvodu narušila zmíněnou bezpečnost. Toto právo nezbavuje tedy akcionáře pravomoci přijímat strategická rozhodnutí o řízení.
35 Co se týče práva portugalského státu jmenovat člena představenstva, Portugalská republika zdůrazňuje, že po novelizaci CSC v roce 2006 musí být toto právo chápáno jako možnost jmenovat člena dozorčí rady, a nikoli člena představenstva, jak se nesprávně domnívá Komise. Ve skutečnosti – jelikož je státu přidělen pouze jeden zástupce a jeden hlas v kolegiálním dozorčím orgánu, jakým je CGS – nemá tento stát rozhodující vliv v řídícím orgánu EDP, a tudíž neomezuje skutečný podíl ostatních akcionářů na řízení nebo kontrole této společnosti. V každém případě podle tohoto členského státu nemůže toto právo nijak ovlivňovat zájem tuzemských podniků nebo podniků usazených v jiných členských státech o nabývání finanční či kvalifikované účasti na základním kapitálu EDP.
36 V reakci na argumenty předložené v žalobní odpovědi Portugalské republiky Komise s odkazem na rozsudek ze dne 13. května 2003, Komise v. Španělsko (C‑463/00, Recueil, s. I‑4581) uvádí, že se nenabízí uplatnění judikatury obsažené ve výše uvedeném rozsudku Keck a Mithouard.
37 Portugalská republika krom toho vyjadřuje ve své duplice názor, že vnitrostátní právní předpisy, o které se jedná v projednávané žalobě, je nutno analyzovat výhradně ve světle článku 43 ES, a nikoli s ohledem na článek 56 ES. S odkazem na rozsudek ze dne 26. března 2009, Komise v. Itálie (C‑326/07, Sb. rozh. s. I‑2291) má za to, že zvláštní práva, jimž se těší stát, se mohou dotýkat pouze akcionářů, kteří drží část základního kapitálu EDP, jež jim skýtá určitý vliv na řízení společnosti. I kdyby dotčená ustanovení mohla mít omezující účinek na volný pohyb kapitálu, což tento členský stát popírá, týž členský stát uvádí, že tento účinek je hypotetický, jakož i velice slabý, a že v každém případě je pouze nevyhnutelným důsledkem případné překážky svobody usazování a neodůvodňuje samostatný přezkum dotčených vnitrostátních právních předpisů z hlediska článku 56 ES.
38 Portugalská republika krom toho tvrdí, že Komise tím, že neprovedla žádnou analýzu zmíněných vnitrostátních předpisů s ohledem na argumenty předložené portugalským státem na základě čl. 86 odst. 2 ES, závažně porušila povinnost důkazního břemene, jež se jí ukládá v rámci článku 226 ES a čl. 86 odst. 2 ES.
Závěry Soudního dvora
– K použitelnosti článků 56 ES a 43 ES
39 Komise má za to, že vytýkané nesplnění povinnosti musí být zkoumáno jak z hlediska článku 56 ES týkajícího se volného pohybu kapitálu, tak i z hlediska článku 43 ES týkajícího svobody usazování.. Portugalská republika má naopak za to, že vnitrostátní právní předpisy, které jsou předmětem projednávané žaloby, musí být analyzovány výlučně ve světle článku 43 ES, a nikoli s ohledem na článek 56 ES.
40 Pokud jde o otázku, která z těchto základních svobod se na vnitrostátní právní předpisy vztahuje, z ustálené judikatury vyplývá, že je třeba zohlednit předmět dotčených právních předpisů (viz zejména rozsudky ze dne 24. května 2007, Holböck, C‑157/05, Sb. rozh. s. I‑4051, bod 22, a výše uvedený rozsudek Komise v. Itálie, bod 33).
41 Do oblasti věcné působnosti ustanovení článku 43 ES o svobodě usazování náležejí vnitrostátní ustanovení, která se uplatní v případě, kdy státní příslušník některého členského státu vlastní podíl na základním kapitálu společnosti usazené v jiném členském státě umožňující mu vykonávat určitý vliv na rozhodování této společnosti a určovat její činnost (viz zejména rozsudek ze dne 13. dubna 2000, Baars, C‑251/98, Recueil, s. I‑2787, bod 22, a výše uvedený rozsudek Komise v. Itálie, bod 34.
42 Do působnosti ustanovení článku 56 ES týkajícího se volného pohybu kapitálu náležejí zejména přímé investice, a sice investice jakékoli povahy, které provádějí fyzické nebo právnické osoby a které slouží k tomu, aby vytvořily nebo udržely dlouhodobé a přímé vztahy mezi osobou, která poskytla kapitál, a společností, které je tento kapitál určen za účelem výkonu hospodářské činnosti. Tento cíl předpokládá, že akcie vlastněné akcionářem dávají tomuto akcionáři možnost skutečně se účastnit řízení této společnosti nebo její kontroly (viz zejména rozsudek ze dne 23. října 2007, Komise v. Německo, C‑112/05, Sb. rozh. s. I‑8995, bod 18 a citovaná judikatura, jakož i výše uvedený rozsudek Komise v. Itálie, bod 35).
43 Na vnitrostátní právní předpisy, které se nepoužijí pouze na podíly umožňující vykonávat určitý vliv na rozhodování společnosti a určovat její činnost, ale použijí se nezávisle na velikosti podílu, který akcionář ve společnosti vlastní, se může vztahovat jak článek 43 ES, tak článek 56 ES (výše uvedený rozsudek Komise v. Itálie, bod 36).
44 Je nutno shledat, že v projednávané žalobě pro nesplnění povinnosti není vyloučeno, že se dotčené vnitrostátní právní předpisy dotýkají všech akcionářů, jakož i potenciálních investorů, a nikoli pouze akcionářů, kteří jsou s to vykonávat určitý vliv na řízení a kontrolu EDP. Sporné právní předpisy je tudíž třeba zkoumat z pohledu článků 56 ES a 43 ES. .
– K porušení povinností vyplývajících z článku 56 ES
45 Úvodem je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury čl. 56 odst. 1 ES obecně zakazuje omezení pohybu kapitálu mezi členskými státy (viz zejména rozsudek ze dne 28. září 2006, Komise v. Nizozemsko, C‑282/04 a C‑283/04, Sb. rozh. s. I‑9141, bod 18 a citovaná judikatura, výše uvedené rozsudky Komise v. Německo, bod 17, a Komise v. Portugalsko, bod 48).
46 I když Smlouva pojem „pohyb kapitálu“ ve smyslu čl. 56 odst. 1 ES nevymezuje, uznal Soudní dvůr orientační význam klasifikace pohybu kapitálu obsažené v příloze I směrnice Rady 88/361/EHS ze dne 24. června 1988, kterou se provádí článek [67] Smlouvy [článek zrušen Amsterodamskou smlouvou] (Úř. věst. L 178, s. 5; Zvl. vyd. 10/01, s. 10). Soudní dvůr judikoval, že pohyb kapitálu ve smyslu čl. 56 odst. 1 ES tak představují zejména tzv. „přímé“ investice, tedy investice ve formě účasti v podniku prostřednictvím držení akcií, které umožňuje skutečně se podílet na jeho řízení a kontrole, jakož i „portfoliové investice“, tedy investice ve formě nabývání cenných papírů na kapitálovém trhu uskutečněného pouze s cílem investovat bez úmyslu ovlivňovat řízení a kontrolu podniku (viz výše uvedené rozsudky Komise v. Nizozemsko, bod 19 a citovaná judikatura, Komise v. Německo, bod 18, a Komise v. Portugalsko, bod 49).
47 Co se týče těchto dvou forem investic, Soudní dvůr upřesnil, že jako „omezení“ podle čl. 56 odst. 1 ES musí být kvalifikována vnitrostátní opatření, která mohou zabránit nebo omezit nabytí akcií v dotčených podnicích nebo mohou odradit investory jiných členských států od investování do kapitálu těchto podniků (viz rozsudky ze dne 4. června 2002, Komise v. Portugalsko, C‑367/98, Recueil, s. I‑4731, bod 45, ze dne 4. června 2002, Komise v. Francie, C 483/99, Recueil, s. I‑ 4781, bod 40, výše uvedený rozsudek ze dne 13. května 2003, Komise v. Španělsko, body 61 a 62, rozsudky ze dne 13. května 2003, Komise v. Spojené království, C‑98/01, Recueil, s. I‑4641, body 47 a 49, a ze dne 2. června 2005, Komise v. Itálie, C‑174/04, Sb. rozh. s. I‑4933, body 30 a 31, a výše uvedené rozsudky Komise v. Nizozemsko, bod 20, Komise v. Německo, bod 19, jakož i výše uvedený rozsudek ze dne 8. července 2010, Komise v. Portugalsko, bod 50).
48 Co se týče maximálního množství hlasů ve výši 5 %, Portugalská republika popírá, že čl. 14 odst. 3 stanov EDP má povahu vnitrostátního opatření ve smyslu judikatury uvedené v předcházejícím bodě, a tvrdí, že tyto stanovy mají soukromoprávní povahu. V důsledku toho nepředstavuje dotčené ustanovení podle názoru portugalských orgánů státní opatření, a tudíž nespadá do působnosti článků 43 ES a 56 ES.
49 V tomto ohledu je třeba uvést, že je nepochybné, že se CSC omezuje na připuštění možnosti stanovit omezení hlasů spojených s akciemi určité kategorie ve společenské smlouvě EDP a že právě na základě ustanovení stanov této společnosti přijatých na základě tohoto právního předpisu byly tyto akcie vydány a přiděleny portugalskému státu.
50 Skutečností nicméně zůstává, že jak vyplývá ze spisu, bylo zmíněné ustanovení stanov EDP přijato před završením první fáze privatizace EDP, tj. v době, kdy portugalský stát držel velkou většinu základního kapitálu této společnosti. Po stanovení zmíněného maximálního počtu hlasů a v okamžiku, kdy tento stát začal držet menší část zmíněného kapitálu, zavedl prostřednictvím čl. 15 odst. 3 LQP konkrétní právo veta ve svůj prospěch, které se užije zejména ohledně rozhodnutí o změně stanov této společnosti. Ustanovení týkající se maximálního počtu hlasů obsažené v čl. 14 odst. 3 zmíněných stanov již tedy nemůže být společníky zrušeno bez souhlasu státu.
51 Za těchto podmínek je třeba mít za to, že to byla samotná Portugalská republika, která jednak prostřednictvím svého zákonodárce schválila vydávání zlatých akcií ve společnosti EDP a jednak ve svém vrchnostenském postavení rozhodla na základě čl. 15 odst. 3 LQP o zavedení zlatých akcií na upisování zmíněného kapitálu, o jejich přiznání státu a o vymezení zvláštních práv s nimi spojených.
52 Kromě toho je třeba rovněž konstatovat, že vydávání uvedených zlatých akcií nevyplývá z běžného použití práva společností, jelikož tyto akcie jsou odchylně od ustanovení CSC určeny k tomu, aby zůstaly ve vlastnictví státu, a tedy nejsou převoditelné.
53 Výjimka z maximálního počtu hlasů ve výši 5 % ve prospěch portugalského státu musí tedy být považována za přičitatelnou státu, v důsledku čehož spadá do působnosti čl. 56 odst. 1 ES.
54 Pokud jde o omezující povahu držení zlatých akcií portugalským státem coby účasti na základním kapitálu společnosti EDP – s nimiž jsou spojena zvláštní práva – kteréžto je upraveno vnitrostátními právními předpisy, zčásti pak ve spojení se stanovami uvedené společnosti, je třeba učinit závěr, že takovéto akcie mohou odradit subjekty z jiných členských států od investování do kapitálu této společnosti.
55 Co se totiž týče práva veta, z čl. 13 odst. 1 legislativního nařízení č. 141/2000 vyplývá, že schválení významného počtu důležitých rozhodnutí týkajících se EDP podléhá souhlasu portugalského státu. V tomto ohledu je třeba upřesnit, že souhlasný hlas portugalského státu se vyžaduje zejména u všech rozhodnutí, která mění stanovy EDP, takže vliv portugalského státu na tuto společnost může být snížen pouze v případě, že s tím tento stát souhlasí.
56 Zmíněné právo veta tak v rozsahu, v němž zmíněnému státu dává vliv na řízení a kontrolu společnosti EDP, který není odůvodněn rozsahem účasti, kterou má v této společnosti, může odradit subjekty z jiných členských států od provádění přímých investic do společnosti EDP, neboť by se nemohly podílet na řízení a kontrole této společnosti poměrně k hodnotě svých podílů (viz zejména výše uvedený rozsudek Komise v. Německo, body 50 až 52, a výše uvedený rozsudek ze dne 8. července 2010, Komise v. Portugalsko, bod 60).
57 Stejně tak může mít dotčené právo veta odrazující účinek na portfoliové investice do společnosti EDP, jelikož případné odmítnutí portugalského státu schválit důležité rozhodnutí prezentované orgány dotčené společnosti jako rozhodnutí v zájmu této společnosti by totiž mohlo ovlivnit hodnotu akcií uvedené společnosti, a tedy ovlivnit atraktivitu investice do takových akcií (viz v tomto smyslu výše uvedené rozsudky Komise v. Nizozemsko, bod 27, a ze dne 8 července 2010, Komise v. Portugalsko, bod 61).
58 Ohledně omezení maximálního počtu 5 % výkonu hlasovacího práva spojeného s kmenovými akciemi každým z akcionářů, který je drží, s výjimkou portugalského státu, který nepodléhá tomuto omezení, je nutno konstatovat, že hlasovací práva spojená s akciemi představují jeden z hlavních prostředků umožňujících akcionáři skutečně se účastnit řízení podniku nebo jeho kontroly. V důsledku toho jakékoli opatření směřující k zabránění výkonu těchto práv nebo podrobení jejich výkonu určitým podmínkám může odradit investory z jiných členských států od nabývání podílů v dotčených podnicích a představuje omezení volného pohybu kapitálu (viz rozsudek ze dne 14. února 2008, Komise v. Španělsko, C‑274/06, bod 24). Krom toho maximální počty hlasů představují nástroj, který je s to omezit možnost účasti přímých investorů na společnosti směřující k vytvoření nebo zachování trvalých a přímých hospodářských vztahů s ní umožňujících skutečnou účast na jejím řízení a kontrole, které snižují zájem o kapitálovou účast ve společnosti (výše uvedený rozsudek Komise v. Německo, bod 54).
59 Co se týče práva jmenovat člena představenstva, Portugalská republika nejprve uvádí, že podle aktualizovaného výkladu CSC zmíněné právo stanovené v čl. 15 odst. 1 LQP a čl. 13 odst. 2 a 3 legislativního nařízení č. 141/2000 musí být chápáno jako možnost jmenovat člena CGS, a tedy osobu vykonávající dozor. Komise s tímto výkladem nesouhlasí.
60 Argumentaci Portugalské republiky nelze přijmout. I za předpokladu, že by takovýto „aktualizovaný“ výklad byl správný, tento členský stát v každém případě nepodal důkaz tohoto výkladu, který je zpochybňován Komisí. Jednak totiž nemá žádnou oporu ve znění textů zmíněných v předchozím bodě. Jak čl. 15 odst. 1 LQP, tak čl. 13 odst. 2 a 3 legislativního nařízení č. 141/2000 výslovně stanoví jmenování člena představenstva, a nikoli osoby vykonávající dozor. Dále zmíněný členský stát neprokázal, z jakých důvodů by změna určitých pravidel CSC upravujících právo portugalských obchodních společností měla nutně za následek, že by možnost jmenovat „člena představenstva“ stanovená zmíněnými ustanoveními měla být chápána jako možnost jmenovat „osobu vykonávající dozor“, neboť tato ustanovení se týkají zejména privatizací v odvětví energetiky, a mají tedy veřejnoprávní povahu, aniž by bylo znění těchto ustanovení výslovně změněno.
61 Krom toho skutečnost, že CGS není rozhodovacím orgánem, ale pouze kontrolním orgánem, nemůže zpochybnit postavení a vliv dotyčných veřejnoprávních subjektů. Portugalské právo obchodních společností totiž sice stanoví jako poslání tohoto orgánu kontrolu řízení společnosti, avšak vybavuje tento orgán za účelem výkonu tohoto poslání důležitými pravomocemi. Navíc, jak uvedla Komise, je souhlas CGS podle čl. 17 odst. 2 stanov EDP nutný pro určitý počet operací, k nimž kromě nabývání a zcizování věcí, práv nebo obchodních podílů významné hospodářské hodnoty náleží zejména zakládání nebo rušení organizačních složek či významných částí organizačních složek, zakládání nebo rušení strategických partnerství nebo jiných forem trvalé spolupráce, rozdělení, fúze nebo přeměna společnosti a změny jejích stanov, včetně změny sídla nebo zvýšení kapitálu (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Komise v. Německo, bod 65).
62 Po tomto upřesnění je třeba konstatovat, že právo jmenovat člena představenstva představuje omezení volného pohybu kapitálu, jelikož takovéto zvláštní právo představuje odchylku od obecného práva obchodních společností, stanovenou vnitrostátním legislativním opatřením pouze ve prospěch veřejnoprávních subjektů (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Německo, bod 61). Tato možnost může sice být přiznána zákonem coby právo kvalifikované menšiny, je však nutno konstatovat, že v takovém případě musí být otevřena všem akcionářům a nesmí být vyhrazena výlučně státu.
63 Tím, že omezuje možnost jiných akcionářů, než je portugalský stát, účastnit se na společnosti s cílem vytvořit nebo udržet trvalé a přímé hospodářské vztahy s touto společností umožňující skutečně se účastnit jejího řízení nebo její kontroly, může totiž právo jmenovat člena představenstva stanovené v čl. 15 odst. 1 LQP a čl. 13 odst. 2 a 3 legislativního nařízení č. 141/2000 odrazovat přímé investory z jiných členských států od investování do kapitálu této společnosti.
64 Z toho plyne, že právo veta ohledně určitých rozhodnutí valné hromady EDP, výjimka z maximálního počtu hlasů ve výši 5 % stanovená ve prospěch portugalského státu a právo jmenovat člena představenstva v případě, kdy stát hlasoval proti vítěznému návrhu při volbě členů představenstva, představují omezení volného pohybu kapitálu ve smyslu čl. 56 odst. 1 ES.
65 Tento závěr nelze mimoto zpochybnit argumenty, které předložila Portugalská republika a jež vycházejí z použitelnosti logiky, o kterou se údajně opírá výše uvedený rozsudek Keck a Mithouard.
66 V tomto ohledu je třeba uvést, že dotčená vnitrostátní opatření nejsou obdobná právním úpravám týkajícím se způsobů prodeje, které Soudní dvůr vyloučil v rozsudku Keck a Mithouard z působnosti článku 28 ES.
67 Podle uvedeného rozsudku totiž není použití vnitrostátních právních předpisů, které omezují či zakazují na území členského státu dovozu některé způsoby prodeje, na výrobky z jiných členských států způsobilé narušit obchod mezi členskými státy, pokud jsou zaprvé tyto předpisy použitelné na všechny dotčené subjekty provozující svou činnost na vnitrostátním území a zadruhé pokud postihují stejným způsobem, právně i fakticky, uvádění tuzemských výrobků i výrobků pocházejících z jiných členských států na trh. Důvodem toho je, že použití právních předpisů není způsobilé zabránit jejich přístupu na trh členského státu dovozu nebo jej ztížit více, než tomu je u tuzemských výrobků (rozsudek ze dne 10. května 1995, Alpine Investments, C‑384/93, Recueil, s. I‑1141, bod 37).
68 I když přitom v projednávaném případě platí, že jsou dotčené vnitrostátní právní předpisy použitelné bez rozdílu jak na rezidenty, tak na nerezidenty, je nicméně třeba konstatovat, že se dotýkají postavení nabyvatele podílu jako takového, a tedy jsou způsobilé odradit investory z jiných členských států od takových investic a podmínit tak přístup na trh (viz výše uvedený rozsudek ze dne 13. května 2003, Komise v. Španělsko, bod 61 a citovaná judikatura, jakož i výše uvedený rozsudek ze dne 8. července 2010, Komise v. Portugalsko, bod 67).
69 Krom toho zjištění, že zmíněné vnitrostátní právní předpisy představují omezení volného pohybu kapitálu, nemůže být zpochybněno argumentem Portugalské republiky spočívajícím v tvrzení, že zpochybněná zvláštní práva nemají žádný vliv na přímé ani na portfoliové investice do EDP, neboť akcie této společnosti patří k těm, které jsou nejvíce nakupovány na lisabonské burze, přičemž se velké množství těchto akcií nachází v rukou zahraničních investorů.
70 Je nutno konstatovat, jak bylo zmíněno v bodech 56 a 58 tohoto rozsudku, že napadená ustanovení vnitrostátního práva, jelikož vytvářejí nástroje, jež jsou s to omezit možnost investorů podílet se na základním kapitálu EDP s cílem vytvořit nebo udržet trvalé a přímé hospodářské vztahy s touto společností umožňující skutečnou účast na řízení nebo kontrole této společnosti, snižují zájem o nabývání podílů na tomto kapitálu (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Komise v. Německo, bod 54).
71 Toto zjištění není dotčeno tím, že se mezi akcionáři společnosti EDP vyskytuje velký počet přímých investorů. Tato okolnost totiž nevyvrací, že z důvodu napadených vnitrostátních právních předpisů mohli být přímí investoři z jiných členských států, ať již aktuální nebo potenciální, odrazeni od získání podílu na základním kapitálu této společnosti za účelem účasti na této společnosti s cílem vytvořit nebo udržet trvalé a přímé hospodářské vztahy s ní umožňující skutečně se účastnit jejího řízení nebo její kontroly, ačkoliv byli oprávněni k tomu, aby se na ně vztahovala zásada volného pohybu kapitálu a ochrana, kterou tato zásada zavádí v jejich prospěch (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Komise v. Německo, bod 55).
72 Vzhledem k předchozímu je třeba shledat, že držení zlatých akcií portugalským státem, s nimiž jsou spojena zvláštní práva, jako jsou ta, která takovéto akcie propůjčují jejich držiteli, představuje omezení volného pohybu kapitálu ve smyslu čl. 56 odst. 1 ES.
K odůvodnění omezení
Argumentace účastníků řízení
73 Komise má za to, že omezení, jako jsou ta, která byla zavedena dotčenými vnitrostátními právními předpisy, nelze odůvodnit žádným z cílů obecného zájmu, jichž se dovolává Portugalská republika, a že v každém případě odporují zásadě proporcionality.
74 Pokud jde o nezbytnost zajistit zabezpečení energetického zásobování Portugalské republiky, Komise zdůrazňuje, že takovéto zabezpečení nespadá do rámce veřejné bezpečnosti ve smyslu Smlouvy, jak to tvrdí tento členský stát. V tomto ohledu má Komise za to, že na rozdíl od toho, co požaduje judikatura a zejména body 71 a 72 výše uvedeného rozsudku ze dne 13. května 2003, Komise v. Španělsko, zmíněný členský stát neprokázal existenci „skutečného a dostatečně závažného ohrožení, kterým by byl dotčen základní zájem společnosti“, jež může ospravedlnit existenci dotčených zvláštních práv z důvodů veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku.
75 Komise je toho názoru, že Portugalská republika může reagovat na jakoukoli skutečnou hrozbu zabezpečení energetického zásobování této země svým systémem regulace vyplývajícím z jejího správního práva, a nikoli prostřednictvím zvláštních práv na základním kapitálu EDP spojených se zlatými akciemi, a tedy bez omezení volného pohybu kapitálu nebo práva usazování.
76 Komise rovněž popírá, že činnosti EDP představují veřejné služby. Má za to, že dodávky elektrické energie a plynu jsou službami obecného zájmu, nikoli však veřejnými službami. Co se týče takovýchto služeb obecného zájmu, nese stát odpovědnost za jejich zaručení, to znamená, že tyto služby mohou být poskytovány soukromými subjekty. Co se týče činností EDP, a sice činností distribuce a reziduální nabídky, jsou kryty odpovědností státu, jejímž hlavním nástrojem je záruka řádného fungování jeho systému regulace dodávek energie, a nikoli převzetí konkrétních podílů státu v dotčených společnostech.
77 Komise dále tvrdí, že sporné vnitrostátní právní předpisy v každém případě porušují zásadu proporcionality. Výkon dotčených zvláštních práv nepodléhá žádným objektivním a přesným kritériím, kterými by se řídil vytvořený systém, s výjimkou toho, které stanoví, aby k výkonu těchto práv došlo pouze v případě, kdy to vyžadují důvody národního zájmu. Přitom i kdyby se připustilo, že by cíle, jichž se dovolává Portugalská republika, byly legitimní, překračovala by takováto diskreční pravomoc rámec toho, co je nezbytné k jejich dosažení.
78 Konečně Komise odmítá argumentaci Portugalské republiky co se týče použitelnosti čl. 86 odst. 2 ES, když uvádí, že Portugalská republika nezohledňuje rámec, do něhož je toto ustanovení zasazeno.
79 Portugalská republika zdůrazňuje, že i za předpokladu, že by zvláštní práva, jimž se těší stát ohledně základního kapitálu EDP představovala omezení svobod uváděná Komisí, jsou takováto omezení odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu. Zaprvé totiž tento členský stát odkazem na rozsudek ze dne 10. července 1984, Campus Oil a další (72/83, Recueil, s. 2727) zdůrazňuje, že dotčená vnitrostátní opatření mají za cíl zabezpečení energetického zásobování země, což představuje zájem veřejné bezpečnosti. Za účelem odůvodnění se dovolává rovněž skutečnosti, že se zvláštní práva, jimž se těší portugalský stát, týkají činností podléhajících povinnostem veřejné služby, a jsou tudíž v každém případě odůvodněna podle čl. 58 odst. 1 písm. b) ES a čl. 46 odst. 1 ES.
80 Krom toho Portugalská republika upřesňuje, že jelikož právo Unie v současném stavu neobsahuje pravidla ani opatření dostatečně zaručující bezpečnost zásobování členských států energií, ponechává si pravomoc, jakož i odpovídající povinnost, kterou jí ukládá jak vnitrostátní právo, tak i právo Unie, přijmout přiměřená vnitrostátní opatření k zajištění ochrany tohoto základního zájmu společnosti při dodržení pravidel Smlouvy, jak to vyplývá z výše uvedeného rozsudku Campus Oil a další.
81 Portugalská republika krom toho uvádí, že tato zvláštní práva jsou přiměřenými nástroji k ochraně bezpečnosti odvětví energetiky v Portugalsku, které dodržují zásadu proporcionality, jelikož neexistují jiná méně omezující řešení, která by umožnila postavit se proti přijetí rozhodnutí řídících orgánů takové společnosti, jako je EDP, jež by mohla ovlivnit pravidelnost, bezpečnost a kontinuitu dodávek energie.
82 Krom toho jsou podle Portugalské republiky dotčené vnitrostátní právní předpisy nezbytné k tomu, aby bylo EDP umožněno zajistit úkoly služby obecného hospodářského zájmu, které jí byly svěřeny portugalským státem podle čl. 86 odst. 2 ES. Pokud by se potvrdilo, že tyto právní předpisy odporují článkům 43 ES a 56 ES, použití těchto článků by bránilo plnění úlohy služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 86 odst. 2 ES, jež byla svěřena EDP. V každém případě ponechání zmíněných vnitrostátních právních předpisů přiznávajících zvláštní práva portugalskému státu v platnosti a účinnosti nemá vliv na obchod v Unii, ani na zájmy Unie. Komisi mimoto přísluší upřesnit zájem Unie, s ohledem na který je třeba posoudit případný vliv na obchod, který může být důsledkem existence práv, jimiž se těší portugalský stát v EDP, takže Komise nesplnila povinnost důkazního břemene, kterou jí ukládá článek 226 ES.
Závěry Soudního dvora
83 Podle ustálené judikatury mohou být vnitrostátní opatření omezující volný pohyb kapitálu odůvodněna skutečnostmi uvedenými v článku 58 ES nebo naléhavými důvody obecného zájmu za podmínky, že jsou způsobilá zaručit uskutečnění cíle, který sledují, a nesmí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné (viz výše uvedené rozsudky Komise v. Německo, body 72 a 73 a citovaná judikatura, a ze dne 8. července 2010, Komise v. Portugalsko, bod 69).
84 Pokud jde o odchylky, které umožňuje článek 58 ES, nelze popřít, že cíl, jehož se dovolává Portugalská republika k zaručení zabezpečení dodávek energie tomuto členskému státu v případě krizových situací, války nebo teroristického útoku, může představovat důvod veřejné bezpečnosti (viz výše uvedené rozsudky ze dne 14. února 2008, Komise v. Španělsko, bod 38, a ze dne 8. července 2010, Komise v. Portugalsko, bod 72) a případně odůvodnit překážku volného pohybu kapitálu. Význam, který členské státy a Unie přikládají ochraně zabezpečení dodávek energie, se ostatně projevuje zejména ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2009/72/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 2003/54/ES (Úř. věst. L 211, s. 55).
85 Je však nesporné, že požadavky veřejné bezpečnosti musí být, zejména jakožto odchylka od základní zásady volného pohybu kapitálu, vykládány restriktivně, takže jejich dosah nelze určit jednostranně každým členským státem bez kontroly ze strany orgánů Unie. Veřejné bezpečnosti je tak možné se dovolávat jen v případě skutečné a dostatečně závažné hrozby, kterou je dotčen základní společenský zájem (viz zejména rozsudek ze dne 14. března 2000, Église de scientologie, C‑54/99, Recueil, s. I‑1335, bod 17, a výše uvedený rozsudek ze dne 8. července 2010, Komise v. Portugalsko, bod 73).
86 V tomto ohledu Portugalská republika uvádí, že takováto hrozba nemusí být vzhledem k zásadnímu významu energie ve formě elektřiny a přírodního plynu pro všechny současné ekonomiky a společnosti bezprostřední. Vzhledem k povinnosti členského státu zaručit bezpečnost pravidelného a nepřetržitého zásobování elektrickou energií a přírodním plynem je legitimní, aby si tento stát zjednal prostředky nezbytné k zajištění základního zájmu zabezpečení dodávek energie i v případě neexistence bezprostřední hrozby. V tomto ohledu, jelikož nelze vyloučit nebezpečí závažné hrozby pro zabezpečení dodávek energie a jelikož takovéto hrozby jsou ze své povahy náhlé a ve většině případů nepředvídatelné, musí dotčený členský stát dbát na to, aby byly vytvořeny přiměřené nástroje umožňující rychlou a účinnou reakci k zajištění nepřetržitého zabezpečení těchto dodávek.
87 Tato argumentace není zcela neopodstatněná. Avšak vzhledem k tomu, že se Portugalská republika omezila na uvedení důvodu týkajícího se zabezpečení dodávek energie, aniž upřesnila pravé důvody, proč má za to, že každé ze zpochybněných zvláštních práv, nebo všechna tato práva společně umožňují zabránit takovému zásahu do základního společenského zájmu, nelze v daném případě odůvodnění založené na veřejné bezpečnosti přijmout.
88 Krom toho je argument Portugalské republiky, že právo Unie ve své současné podobě dostatečně nezajišťuje zabezpečení dodávek energie členským státům, což ji nutí přijmout přiměřená vnitrostátní opatření k zajištění ochrany tohoto základního společenského zájmu, zcela irelevantní.
89 I kdyby se připustilo, že na základě sekundárního práva Unie existuje povinnost členského státu zajistit dodávky energie na svém vlastním území, jak to tvrdí Portugalská republika, plnění takovéto povinnosti se nelze dovolávat k odůvodnění jakéhokoli opatření, které je v zásadě v rozporu se základní svobodou.
90 Krom toho pokud jde o přiměřenost dotčených vnitrostátních předpisů, je, jak správně tvrdí Komise, nutno uvést, že výkon zvláštních práv, který portugalskému státu umožňuje držení zlatých akcií ve společnosti EDP, nepodléhá žádné podmínce či zvláštní a objektivní okolnosti, a to v rozporu s tím, co tvrdí žalovaný členský stát.
91 Ačkoli totiž čl. 15 odst. 3 LQP stanoví, že vydávání zlatých akcií ve společnosti EDP poskytujících portugalskému státu zvláštní práva podléhá podmínce, která je ostatně formulována poměrně obecně a nepřesně, a to aby tak vyžadovaly důvody národního zájmu, je nicméně nutno konstatovat, že tento zákon ani stanovy společnosti EDP nestanoví kritéria, za jakých okolností mohou být uvedená zvláštní práva vykonávána (viz výše uvedený rozsudek ze dne 26. března 2009, Komise v. Itálie, bod 51). Totéž zjištění platí pro odstavec 1 zmíněného článku 15, jelikož toto ustanovení váže jmenování člena představenstva portugalským státem na podmínku, která je rovněž formulována značně obecně a nepřesně, vycházející z ochrany obecného zájmu.
92 Taková nejistota tak představuje závažnou překážku volného pohybu kapitálu, jelikož přiznává vnitrostátním orgánům, pokud jde o použití těchto práv, natolik diskreční prostor pro uvážení, že jej nelze považovat za přiměřený ve vztahu ke sledovaným cílům (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek ze dne 26. března 2009, Komise v. Itálie, bod 52).
93 Co se konečně týče odůvodnění založeného na čl. 86 odst. 2 ES, je třeba uvést, že toto ustanovení ve spojení s odstavcem 1 téhož článku umožňuje odůvodnit udělení zvláštních nebo výlučných práv členským státem podniku pověřenému službami obecného hospodářského zájmu v rozporu s ustanoveními Smlouvy, jestliže plnění zvláštních úkolů, které byly podniku svěřeny, nemůže být zajištěno jinak než udělením takových práv, a pokud není rozvoj obchodu dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie (rozsudky ze dne 17. května 2001, TNT Traco, C‑340/99, Recueil, s. I‑4109, bod 52, ze dne 18. prosince 2007, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, C‑220/06, Sb. rozh. s. I‑12175, bod 78, a ze dne 1. října 2009, Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, Sb. rozh. s. I‑9021, bod 44).
94 V projednávané věci je nicméně nutno konstatovat, že toto není předmětem předpisů stanovených vnitrostátní právní úpravou, o kterou jde v rámci tohoto řízení pro nesplnění povinnosti vedeného proti Portugalské republice.
95 Jak totiž správně tvrdí Komise, zmíněné řízení se netýká udělení zvláštních nebo výlučných práv EDP ani kvalifikace činností této společnosti jakožto služeb obecného hospodářského zájmu, nýbrž legality přiznání zvláštních práv spojených se zlatými akciemi drženými portugalským státem ve společnosti EDP zmíněnému státu coby akcionáři této společnosti.
96 Z toho plyne, že čl. 86 odst. 2 ES se neuplatní na situaci, jako je ta, o niž jde v projednávané věci, a tudíž se jej nemůže Portugalská republika dovolávat k odůvodnění dotčených vnitrostátních přepisů, neboť tyto předpisy představují omezení volného pohybu kapitálu zakotveného Smlouvou.
97 V důsledku toho je třeba určit, že Portugalská republika tím, že zachovala zvláštní práva portugalského státu a jiných veřejnoprávních subjektů ve společnosti EDP, jako jsou ta, která jsou v projednávané věci stanovena LQP, legislativním nařízením č. 141/2000 a stanovami zmíněné společnosti, přiznaná ve spojení se zlatými akciemi drženými tímto státem ve zmíněné společnosti, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 56 ES.
K nesplnění povinností vyplývajících z článku 43 ES
98 Komise rovněž požaduje, aby bylo určeno nesplnění povinností, jež Portugalské republice ukládá článek 43 ES, z toho důvodu, že přiznání zvláštních práv spojených se zlatými akciemi drženými Portugalským státem témuž státu je s to bránit jiným akcionářům ve vykonávání skutečného vlivu na rozhodování EDP, a tudíž v určování činností tohoto podniku.
99 V tomto ohledu postačí uvést, že podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že pokud dotčená vnitrostátní opatření vedou k omezením svobody usazování, jsou taková omezení přímým důsledkem překážek volného pohybu kapitálu přezkoumávaných v bodech 45 až 72 tohoto rozsudku, se kterými jsou neoddělitelně spojena. Vzhledem k tomu, že bylo shledáno porušení čl. 56 odst. 1 ES, tedy není nezbytné zvlášť přezkoumávat dotčená opatření ve světle pravidel Smlouvy, která se týkají svobody usazování (viz zejména výše uvedené rozsudky ze dne 13. května 2003, Komise v. Španělsko, bod 86, Komise v. Nizozemsko, bod 43, a ze dne 8. července 2010, Komise v. Portugalsko, bod 80).
K nákladům řízení
100 Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise náhradu nákladů řízení od Portugalské republiky požadovala a Portugalská republika neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1) Portugalská republika tím, že zachovala zvláštní práva portugalského státu a jiných veřejnoprávních subjektů ve společnosti EDP – Energias de Portugal, jako jsou ta, která jsou v projednávané věci stanovena rámcovým zákonem č. 11/90 ze dne 5. dubna 1990 o privatizacích (Lei n.° 11/90, Lei Quadro das Privatizações), legislativním nařízením č. 141/2000 ze dne 15. července 2000, kterým se schvaluje čtvrtá fáze procesu reprivatizace základního kapitálu EDP – Energias de Portugal SA, a stanovami zmíněné společnosti, přiznaná ve spojení se zlatými akciemi („golden shares“) drženými tímto státem ve zmíněné společnosti, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 56 ES.
2) Portugalské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.
Podpisy.
* Jednací jazyk: portugalština.
Full & Egal Universal Law Academy