GENERALINIO ADVOKATO
YVES BOT IŠVADA,
pateikta 2010 m. liepos 15 d.(1)
Byla C‑137/09
Marc Michel Josemans
prieš
Burgemeester van Maastricht
(Raad van State (Nyderlandai) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Laisvės, saugumo ir teisingumo erdvė – Laisvė teikti paslaugas – Taikymo sritis ratione materiae – Narkotinių medžiagų pardavimas – Vietos viešosios valdžios institucijos priemonė, pagal kurią patekti į „coffee shops“ leidžiama tik Nyderlandų rezidentams – Kova su narkotikų turizmu – Valstybių narių įsipareigojimai pagal ESS 4 straipsnį ir SESV 72 straipsnį – Konvencija dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo – 71 straipsnio 5 dalis – Valstybės viešosios tvarkos ir Europos viešosios tvarkos apsauga“
I – Įžanga
A – Bendras bylos apibūdinimas
1. Ar laisvės teikti paslaugas principas, kurį užtikrina Sutartis dėl Europos Sąjungos veikimo, gali būti taikomas parduodant narkotines medžiagas? Kitaip tariant, ar „coffee shop“ savininkas gali remtis šiuo principu, kad pateisintų savo veiklą, ir ar vienos valstybės narės pilietis gali remtis šia laisve, kad nuvyktų į kitą valstybę narę vartoti narkotikų?
2. Už šių paprastų klausimų slypi daug sudėtingesnių klausimų. Ar siekiame sukurti Europą, kurioje gamintojas, tarpininkas arba gavėjas, augindamas, veždamas, siūlydamas arba vartodamas narkotikus, gali nevaržomai remtis Sutarties užtikrintomis laisvėmis? Ar šiandien mūsų kuriama laisvės, saugumo ir teisingumo erdvė yra skirta narkotikų prekybos interesams tenkinti?
3. Tokie iš esmės yra klausimai, keliami šiame prašyme priimti prejudicinį sprendimą.
4. Ši byla iškelta griežtėjant tolerancijos politikai, kurią Nyderlandai taiko dėl kanapių pardavimo „coffee shops“. Matydamas tarpvalstybines šios politikos pasekmes ir tai, kad dėl masiško ir vis gausesnio šių įstaigų lankymo dažnai sutrikdoma viešoji tvarka, Burgemeester van Maastricht (Mastrichto savivaldybės meras) nusprendė leisti patekti į šias įstaigas tik Nyderlandų rezidentams (toliau – ginčijama priemonė). Tokia priemonė būtų akivaizdi kliūtis Sutarties užtikrinamoms judėjimo laisvėms, jei būtų susijusi su įprasta viešojo maitinimo įstaiga, kurioje parduodami tik leidžiami vartoti produktai. Tačiau šioje byloje taip nėra, nes, skirtingai negu „snack-bars“ ir kitos greito maitinimo įstaigos, kuriose parduodami gazuoti gėrimai ir sumuštiniai išsinešti, pagrindinė „coffee shops“ veikla yra skirta parduoti narkotines medžiagas, prekyba kuriomis visose valstybėse narėse draudžiama.
5. Todėl Raad van State (Nyderlandai) Teisingumo Teismo klausia, ar tokia priemonė patenka į Europos Sąjungos teisės taikymo sritį ratione materiae ir, svarbiausia, ar jai taikomi pagal Sutartį užtikrinami principai ir pagrindinės laisvės. Jei taip, jis Teisingumo Teismo klausia, ar šios priemonės pagrindimas gali būti kova su narkotikų turizmu ir jo sukeliamu neigiamu poveikiu.
6. Šioje išvadoje teigsiu, pirma, kad vietos viešosios valdžios institucijos priemonė, priimta vadovaujantis Bendruoju policijos reglamentu, pagal kurią patekti į „coffee shops“ leidžiama tik Nyderlandų rezidentams, nepatenka į Sutarties taikymo sritį, konkrečiai kalbant, į laisvės teikti paslaugas taikymo sritį. Šiuo atžvilgiu paaiškinsiu, kad SESV 56 straipsnyje numatyta laisvė, kad ir kaip būtų, negali būti pagrindas pateisinti prekybą narkotinėmis medžiagomis, kuriai, net jeigu ji vienoje iš Europos Sąjungos valstybių narių toleruojama, negali būti taikomi bendrosios rinkos privalumai.
7. Antra, pasiūlysiu Teisingumo Teismui išnagrinėti ginčijamos priemonės atitiktį papildomu aspektu ir padaryti tai atsižvelgiant į bendradarbiavimą su nacionaliniu teismu. Iš esmės atsižvelgdamas į ginčo dalyką ir į visą nacionalinio teismo pateiktą informaciją manau, kad būtina išaiškinti Europos Sąjungos teisės nuostatas, kurios yra konkrečiai susijusios su viešosios tvarkos apsauga ir kova su neteisėta narkotinių medžiagų paklausa.
8. Tai išnagrinėjęs teigsiu, kad priimant tokią priemonę, kuria siekiama kovoti su narkotikų turizmu ir jo sukeliamomis nusikalstamomis veikomis, įgyvendinama ne tik pripažįstama valstybės teisė palaikyti viešąją tvarką savo viduje pagal ESS 4 straipsnį ir SESV 72 straipsnį, bet ir jos pareiga prisidėti prie Europos viešosios tvarkos apsaugojimo pagal Konvencijos dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo 71 straipsnio 5 dalį(2).
B – Kanapės
9. Šiais laikais apie 4 mln. jaunų europiečių kasdien vartoja kanapes ir ši narkotinė medžiaga auginama 19 valstybių narių. Atsižvelgdamas į tai, kad keičiasi vartojimo būdai ir rinkoje atsiranda naujų kanapių formų, manau, jog svarbu priminti, koks tai narkotikas ir koks jo poveikis vartotojų sveikatai.
1. Didelė kanapių įvairovė
10. Marihuana, arba žolė, – taip vadinami kanapių lapai arba sėklos, kurie, sukapoti ir susmulkinti, rūkomi vieni arba kartu su tabaku. Hašišas – tai sakai, kuriuos išskiria subrendę augalo lapai ir žydinčios viršūnės. Jis yra 4–8 kartus stipresnis nei marihuana. Hašiše esančios psichotropinės medžiagos – tai kanabinoidai, iš kurių svarbiausias delta-9- tetrahidrokanabinolis (toliau – THC). Kanapių poveikis pasireiškia nuo 0,05 mg/kg THC dozės, o, pavyzdžiui, marihuanos cigaretėje arba suktinuke yra 2–5 mg THC.
11. THC koncentracijos kiekis labai priklauso nuo produktų kilmės, sezono ir gamybos būdo. Pavyzdžiui, be klasikinių rūšių, gaunamų iš Šiaurės Afrikos (be kita ko, Maroko), Azijos ir Vidurio Rytų, pardavėjai ir platintojai šiandien siūlo naujus kanapių mišinius vartotojams, kurie vis dar retai būna informuoti apie didelį jų toksiškumą(3). Atlikti tyrimai rodo, kad THC koncentracijos kiekis importuotuose marihuanoje ir hašiše yra atitinkamai 7 % ir 18,2 %, tačiau Nyderlandų kilmės marihuanoje (nederwiet arba hennep) šis kiekis sudaro apie 20,4 %, o hašiše, padarytame iš Nyderlandų marihuanos (nederhasj), – apie 39,3 %(4).
12. Rinkoje taip pat pasirodė naujų žolės pagrindu pagamintų produktų, prie kurių pridedami sintezuoti kanabinoidai arba kurie sumaišomi su tokiomis kenksmingomis medžiagomis, kaip antai švinas, gutalinas, stiklo milteliai, vaistai arba smėlis(5). Tai leidžia padidinti parduodamos medžiagos svorį ir sustiprina apsvaigimo poveikį.
2. Vartojimas, sukeliantis pavojų žmogaus sveikatai
13. Nors, kaip matysime, Nyderlandų vyriausybės tolerancijos politika yra grindžiama lengvųjų ir sunkiųjų narkotikų vartojimo bei pavojaus skirtumu, šis skirstymas, manau, tapo visiškai beprasmis atsižvelgiant į rinkoje siūlomas naujas kanapių formas ir pavojų, kuris jas vartojant sukeliamas žmogaus sveikatai.
14. Socialiniu požiūriu kanapių pavojingumo ir kenksmingumo vartotojams įrodinėti nebereikia. Nors psichinis kanapių vartojimo poveikis iš esmės yra laikinas ir, kalbant apie atsitiktinius vartojimo atvejus, grįžtamasis, vis dėlto jis pasireiškia nuo pirmojo suktinuko, sustiprina alkoholio ir tabako poveikį ir gali sukelti apsvaigimą nuo kanapių, kuris vairuojant automobilį gali turėti skaudžių pasekmių. Keturi Nyderlandų ministrai, atsakingi už narkotikų politiką, tai aiškiai pripažino Nyderlandų parlamentui skirtame 2009 m. rugsėjo 11 d. rašte(6).
15. Kaip rodo daugelis mokslo tyrimų(7), intensyviai ir ilgai vartojant kanapes galimas dar žalingesnis fizinis ir psichologinis poveikis. Kanapėse yra septynis kartus daugiau dervų ir anglies monoksido nei tabake, todėl dėl nuolatinio jų vartojimo rūkančiam asmeniui kyla didesnis plaučių toksiškumo ir viršutinių kvėpavimo takų vėžio pavojus(8). Dėl kanapių vartojimo nusilpstama fiziškai, sumažėja intelektas, gebėjimas susikaupti, pablogėja atmintis ir gebėjimas mokytis, todėl sumažėja profesinis arba mokymosi aktyvumas. Taigi dėl reguliaraus kanapių vartojimo gali nutrūkti socialiniai ryšiai, todėl suaugusieji susiduria su didesniais sunkumais norėdami gauti nuolatinį ir stabilų darbą, o jaunesni asmenys nelanko mokyklos, dėl to nepritampa visuomenėje, o kai kurie suserga depresija. Be to, vartojant kanapes gali pasireikšti psichiatriniai simptomai, pvz., haliucinacijos. Dėl vartojimo taip pat sukeliamos tam tikros šizofrenijos apraiškos. Šiuo atveju šizofrenijai, kai kartu piktnaudžiaujama kanapėmis, būdingi ankstyvesni ir dažnesni sutrikimai, didesnė socialinė atskirtis, depresijos pavojus ir dažnesni savižudybės atvejai. Akivaizdu, kad šis pavojus didėja, nelygu vartojimo būdas, trukmė, asmeninis vartotojo pažeidžiamumas ir įkvėptos medžiagos kiekis.
16. Galiausiai kanapių vartotojams prireikia stipresnių narkotikų. Nors yra kritikuojančiųjų vadinamąją lieptelio arba laiptelio teoriją, vis dėlto asmuo, kartą jau išbandęs haliucinogeninį kanapių poveikį, lengviau ryšis pabandyti intensyvesnį poveikį turinčius narkotikus.
17. Dėl kanapių pavojingumo ir kenksmingumo šiandien jos yra smerkiamos daugelyje Europos ir tarptautinių konvencijų.
II – Teisės aktai
A – Europos Sąjungos teisė
1. Kova su narkotikais
a) Europos Sąjungos sutartis ir Sutartis dėl Europos Sąjungos veikimo
18. Pagal ESS 3 straipsnio 1 dalį „Sąjungos tikslas – skatinti taiką, savo vertybes ir savo tautų gerovę“.
19. Pagal ESS 3 straipsnio 2 dalį „Sąjunga savo piliečiams siūlo vidaus sienų neturinčią laisvės, saugumo ir teisingumo erdvę, kurioje laisvas asmenų judėjimas užtikrinamas kartu taikant atitinkamas išorės sienų kontrolės, prieglobsčio suteikimo, imigracijos ir nusikalstamumo prevencijos bei kovos su juo priemones“.
20. Pagal ESS 4 straipsnio 2 dalį Europos Sąjunga „gerbia esmines valstybines funkcijas, įskaitant viešosios tvarkos užtikrinimą“.
21. Žmonių gerovė, socialinė sanglauda, sveikata ir saugumas yra tikslai, kurių Europos Sąjunga siekia savo veikloje kovodama su narkotikais ir kurdama SESV 67 straipsnyje numatytą laisvės, saugumo ir teisingumo erdvę.
22. Šiomis aplinkybėmis Europos Sąjungos veiksmais daugiausia yra siekiama sumažinti pasiūlą ir paklausą kartu taikant, pirma, prevencijos bei kovos su neteisėta prekyba narkotikais ir organizuotu nusikalstamumu priemones ir, antra, narkomanijos prevencijos priemones.
i) Kova su neteisėta prekyba narkotinėmis medžiagomis ir organizuotu nusikalstamumu
23. Pagal SESV 67 straipsnio 3 dalį kova su neteisėta prekyba narkotinėmis medžiagomis ir organizuotu nusikalstamumu įgyvendinama valstybių narių policijos ir teisminių institucijų bei kitų kompetentingų valdžios institucijų veiklos koordinavimo ir bendradarbiavimo priemonėmis, taip pat derinant jų baudžiamuosius įstatymus.
24. Vis dėlto, kaip numatyta SESV 72 straipsnyje, valstybėms narėms išlieka pareiga palaikyti viešąją tvarką ir užtikrinti vidaus saugumą.
25. Neteisėta prekyba narkotikais ir organizuotas nusikalstamumas yra aiškiai nurodyti tarp „euronusikaltimų“, numatytų SESV 83 straipsnio 1 dalyje. Pagal šią nuostatą Europos Parlamentui ir Tarybai leidžiama nustatyti minimalias taisykles dėl nusikalstamų veikų ir sankcijų apibrėžimo ypač sunkių nusikaltimų, turinčių tarpvalstybinį pobūdį, pasireiškiantį dėl tokių nusikaltimų pobūdžio arba poveikio, arba ypatingo poreikio kovoti su jais remiantis bendru pagrindu srityse.
ii) Narkomanijos prevencija
26. Narkomanijos prevencija kyla iš SESV 168 straipsnio 1 dalies ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos(9) 35 straipsnio, kuriuose numatyta, kad žmonių sveikatos aukšto lygio apsauga turi būti užtikrinama nustatant ir įgyvendinant visas Europos Sąjungos politikos ir veiklos kryptis.
27. Vadovaujantis SESV 168 straipsniu šie veiksmai turi papildyti, be kita ko, valstybių narių politiką, vykdomą siekiant sumažinti kenksmingą narkotikų poveikį sveikatai, taip pat skleidžiant informaciją ir taikant prevencijos priemones.
b) Šengeno teisynas
28. Konvencijos dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo 71 straipsnyje numatyta:
„1. Susitariančiosios Šalys dėl visų narkotinių ir psichotropinių medžiagų, įskaitant kanapes, tiesioginio ar netiesioginio pardavimo arba tokių produktų ir medžiagų laikymo turint tikslą jas parduoti arba išvežti, įsipareigoja pagal esamas Jungtinių Tautų konvencijas imtis visų reikiamų priemonių, kad užkirstų kelią neteisėtai prekybai narkotinėmis ir psichotropinėmis medžiagomis bei už ją baustų.
2. Susitariančiosios Šalys įsipareigoja administracinėmis ir baudžiamosios teisės priemonėmis kovoti su nelegaliu narkotinių ir psichotropinių medžiagų, įskaitant kanapes, išvežimu, taip pat su tokių produktų ir medžiagų pardavimu, tiekimu ir perdavimu.
3. Kovodamos su nelegaliu narkotinių ir psichotropinių medžiagų, įskaitant kanapes, įvežimu, Susitariančiosios Šalys sustiprina asmenų ir krovinių, taip pat transporto priemonių kontrolę prie išorinių sienų.
4. Kad užtikrintų šio straipsnio laikymąsi, Susitariančiosios Šalys stebi būtent tas vietoves, per kurias, turimais duomenimis, vyksta prekyba narkotikais.
5. Susitariančiosios Šalys kiek įmanoma stengiasi kovoti su neigiamais neleistinos visų rūšių narkotinių ir psichotropinių medžiagų, įskaitant kanapes, paklausos padariniais. Kiekviena Susitariančioji Šalis yra atsakinga už šiuo tikslu priimtas priemones.“
29. Prie šios konvencijos baigiamojo akto buvo pridėta bendra deklaracija dėl Konvencijos dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo 71 straipsnio 2 dalies. Šioje deklaracijoje įtvirtinta:
„Jei dėl savo nacionalinės politikos priklausomybės nuo narkotikų ir psichotropinių medžiagų prevencijos ir gydymo klausimais Susitariančioji Šalis nukrypsta nuo 71 straipsnio 2 dalyje nurodyto principo, visos Susitariančiosios Šalys imasi būtinų administracinės ir baudžiamosios teisės priemonių kovoti su tokių produktų ir medžiagų neleistinu importu ir eksportu, ypač į kitų Susitariančiųjų Šalių teritorijas.“
c) Antrinė teisė
30. 1996 m. lapkričio 29 d. Tarybos rezoliucijoje(10) buvo aiškiai pažymėta narkotikų turizmo Europos Sąjungos viduje problema ir buvo numatytos pirmosios kovos su šiuo reiškiniu priemonės.
31. Paskui 1996 m. gruodžio 17 d. priėmusios bendruosius veiksmus(11), valstybės narės patvirtino savo bendrą pasiryžimą panaikinti neteisėtą prekybą narkotinėmis medžiagomis, kovodamos, be kita ko, su neteisėta narkotinių medžiagų paklausa, milžinišku iš šios prekybos gaunamu pelnu ir narkotikų turizmu(12). Jos taip pat įsipareigojo pripažinti nusikalstama veika bet kokį tyčinį viešą kitų asmenų kurstymą ar skatinimą neteisėtai naudoti arba gaminti narkotines medžiagas, ir dėl to įsipareigojo būti ypač budrios interneto naudojimo atžvilgiu(13).
32. Toliau pagal 2004 m. spalio 25 d. Tarybos pamatinio sprendimo 2004/757/TVR(14) 2 straipsnio 1 dalies a punktą kiekviena valstybė narė įsipareigojo imtis reikalingų priemonių, kad užtikrintų baudžiamumą už šią tyčinę veiką, neturint į ją teisės: narkotikų gaminimą, gamybą, gavybą, ruošimą, pasiūlymą, pasiūlymą turint tikslą parduoti, platinimą, pardavimą, pristatymą bet kokiomis sąlygomis, pardavimą tarpininkaujant, siuntimą, siuntimą tranzitu, gabenimą, importavimą ar eksportavimą(15).
33. 2009 m. gruodžio 2 d. Tarybos priimtoje Stokholmo programoje(16) dėl Europos Sąjungos vidaus saugumo strategijos numatyta, kad siekiant užtikrinti apsaugą nuo tarpvalstybinių grėsmių itin svarbu intensyvinti veiksmus Europos lygiu ir kartu geriau koordinuoti veiksmus regioniniu ir nacionaliniu lygiais. Taip pat pažymima, kad dėl organizuoto nusikalstamumo ir prekybos narkotikais toliau kyla Europos Sąjungos vidaus saugumo problemų, kad išplitęs tarpvalstybinis nusikalstamumas tapo skubiai spręstina problema, dėl kurios reikia imtis aiškių ir visapusiškų veiksmų(17).
34. Galiausiai Europos Sąjungos veiksmų pagrindas yra įvairūs planai, kuriais siekiama įgyvendinti kovos su narkotikais strategiją, Europos Sąjungos nustatytą 2005–2012 m. laikotarpiui. Dabartiniame veiksmų plane(18) nustatyti penki prioritetiniai tikslai, t. y. kovos su narkotikais politikos derinimas nacionaliniu ir Europos lygmenimis(19), narkotikų paklausos mažinimas, narkotikų pasiūlos mažinimas ir panaikinimas, tarptautinis bendradarbiavimas ir šios srities tyrimų gerinimas.
2. Pagrindinės laisvės, pripažįstamos Europos Sąjungos piliečiams
35. Europos Sąjungos pilietybė suteikia kiekvienam valstybių narių piliečiui pagrindines ir individualias teises. Kiekvienas Europos Sąjungos pilietis visose situacijose, patenkančiose į Europos Sąjungos teisės taikymo sritį ratione materiae, gali remtis SESV 18 straipsniu, draudžiančiu bet kokią diskriminaciją dėl pilietybės(20).
36. Šios situacijos apima visų pirma situacijas, susijusias su SESV 21 straipsniu(21).
37. Šioje nuostatoje yra bendrai įtvirtinta kiekvieno Sąjungos piliečio teisė laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje laikantis Sutartyje ir jai įgyvendinti priimtose nuostatose nustatytų apribojimų bei sąlygų. Tai yra pagrindinė teisė, įtvirtinta Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 45 straipsnyje, kuria Europos Sąjungos piliečiai gali naudotis neatsižvelgiant į tai, ar vykdo ekonominę veiklą. Taigi, kai vienos valstybės narės pilietis juda arba gyvena Europos Sąjungos teritorijoje, jis gali remtis SESV 18 straipsnyje įtvirtinta teise nebūti diskriminuojamam dėl pilietybės.
38. Šios situacijos taip pat apima situacijas, susijusias su laisvės teikti paslaugas, įtvirtintos SESV 56 straipsnyje, įgyvendinimu(22).
39. Pagal nusistovėjusią teismo praktiką, pirma, įmonė gali remtis teise į laisvą paslaugų teikimą(23) prieš valstybę narę, kurioje yra įsisteigusi, kai teikia paslaugas paslaugų gavėjams, įsisteigusiems kitoje valstybėje narėje. Antra, ši teisė apima paslaugų gavėjų, taip pat turistų, laisvę be jokių apribojimų nuvykti į kitą valstybę narę, kad ten gautų paslaugą(24). Pagal SESV 52 straipsnio 1 dalį, į kurią daroma nuoroda SESV 62 straipsnyje, ši laisvė vis dėlto gali būti apribota remiantis viešosios tvarkos, visuomenės saugumo ir jos sveikatos sumetimais.
40. Galiausiai nediskriminavimo principas, numatytas SESV 18 straipsnyje, buvo įgyvendintas ir sukonkretintas laisvo prekių judėjimo srityje. SESV 34 ir 35 straipsniuose tarp valstybių narių uždraudžiami atitinkamai kiekybiniai importo apribojimai ir kiekybiniai eksporto apribojimai, taip pat visos lygiaverčio poveikio priemonės. Vis dėlto, remiantis SESV 36 straipsniu, tam tikri apribojimai gali būti pateisinami, be kita ko, viešosios tvarkos, visuomenės saugumo arba žmonių sveikatos ir gyvybės apsaugos sumetimais.
B – Tarptautiniai įsipareigojimai
41. 1961 m. kovo 30 d. Niujorke sudarytoje Jungtinių Tautų bendrojoje narkotinių medžiagų konvencijoje(25) ir 1971 m. vasario 21 d. Vienoje sudarytoje Jungtinių Tautų psichotropinių medžiagų konvencijoje(26) numatytos priemonės sustiprinamos ir papildomos 1988 m. gruodžio 20 d. Vienoje sudarytoje Jungtinių Tautų konvencijoje dėl kovos su neteisėta narkotinių ir psichotropinių medžiagų apyvarta(27).
42. Visos valstybės narės ir Europos Sąjunga yra 1988 m. Jungtinių Tautų konvencijos dalyvės(28).
43. Šios konvencijos 3 straipsnio 1 dalis suformuluota taip:
„Kiekviena Šalis imasi būtinų priemonių, kad pagal nacionalinius įstatymus šie veiksmai, jeigu jie yra tyčiniai, būtų pripažinti baudžiamaisiais nusikaltimais:
„a) i) bet kurios narkotinės priemonės arba bet kurios psichotropinės medžiagos gamyba, gaminimas, ekstrahavimas, paruošimas, pasiūlymas, pasiūlymas turint tikslą parduoti, platinimas, pardavimas, tiekimas bet kuriomis sąlygomis, tarpininkavimas, pervežimas, tranzitinis pervežimas, transportavimas, importas arba eksportas, pažeidžiant 1961 metų konvencijos, šios Konvencijos su pataisymais arba 1971 metų konvencijos nuostatas;
c) iii) viešas kitų kurstymas ar skatinimas bet kuriomis priemonėmis padaryti bet kurį iš nusikaltimų, numatytų šiame straipsnyje, arba neteisėtai naudoti narkotines priemones arba psichotropines medžiagas.“
44. Narkotinių medžiagų, kurioms taikoma 1988 m. Jungtinių Tautų konvencija, sąraše yra ir kanapės.
C – Nyderlandų teisės aktai
45. Pagal 1976 m. Narkotinių medžiagų įstatymą (Opiumwet, toliau – Narkotinių medžiagų įstatymas) draudžiama laikyti, parduoti, auginti, vežti, gaminti, importuoti ir eksportuoti narkotines medžiagas. Už šiuos veiksmus numatytos baudžiamosios sankcijos, kalbant apie visus narkotikus, tarp jų – kanapes ir jų gaminius, išskyrus atvejus, kai jie naudojami medicinos, mokslo arba švietimo tikslais, jeigu yra gautas išankstinis leidimas.
46. Tolerancijos politika, kurią Nyderlandai nustatė lengvųjų narkotikų pardavimo ir vartojimo atžvilgiu, – tai ilgo pasirengimo proceso rezultatas, šio proceso kryptys buvo nustatytos, be kita ko, 1972 m. Baano komisijos ataskaitoje(29) ir 1995 m. ataskaitoje „Nyderlandų politika narkotikų srityje: tęstinumas ir pokyčiai“(30).
47. Ši politika grindžiama skirtumu tarp vadinamųjų sunkiųjų narkotikų, kurie kelia nepriimtiną pavojų sveikatai, t. y. opiatai, kokainas, kodeinas, heroinas, ekstazis, kanapių aliejus arba amfetaminai ir LSD (I sąrašas), ir vadinamųjų lengvųjų narkotikų, kurie apima kanapes ir jų gaminius, nekeliančius tokio pat nerimo, nors vis dėlto laikomus „galinčiais sukelti pavojų“ (II sąrašas)(31).
48. Kadangi pavojus, susijęs su lengvųjų narkotikų vartojimu, yra „priimtinas“, Nyderlandų įstatymų leidėjo strategija jų atžvilgiu yra lankstesnė, palyginti su strategija, taikoma sunkiesiems narkotikams. Lengvųjų narkotikų turėjimas asmeniniam vartojimui nelaikomas nusikaltimu, o jų pardavimas griežtai ribotais kiekiais ir kontroliuojamomis sąlygomis yra toleruojamas. Taip įstatymų leidėjas bando išvengti lengvųjų narkotikų vartotojų paženklinimo ir išstūmimo iš visuomenės ir atskirti sunkiųjų narkotikų rinką nuo lengvųjų narkotikų rinkos, sukurdamas socialinį barjerą, trukdantį pereiti nuo vienų prie kitų.
49. Tolerancijos politika, be kita ko, buvo įgyvendinta generalinių prokurorų kolegijos priimtomis direktyvomis. Šiose direktyvose, turinčiose įstatymo galią, yra nustatyti prokuratūros prioritetai atliekant tyrimus ir vykdant baudžiamąjį persekiojimą dėl Narkotinių medžiagų įstatymo pažeidimo(32). Teisminės institucijos, vykdydamos atrankinę baudžiamąją politiką, remiasi persekiojimo tikslingumo principu ir paprastai nepradeda baudžiamojo persekiojimo dėl smulkios prekybos narkotinėmis medžiagomis, prioritetu laikydamos nubaudimą už neteisėtą prekybą narkotinėmis medžiagomis ir didelį nusikalstamumą.
50. Pavyzdžiui, Nyderlandų valdžios institucijos toleruodavo tai, kad jaunimo bendrabučiuose įgalioti platintojai (huisdealer) parduodavo nedidelius kiekius produktų, pagamintų pluoštinių kanapių pagrindu. Paskui jos išplėtė šią politiką ir ėmė ją taikyti „coffee shops“, kuriose narkotinės medžiagos komerciniais pagrindais (op commerciële basis) parduodamos suaugusiesiems.
51. Pagal Nyderlandų teisės aktus „coffee shops“ – tai viešosios įstaigos, priklausančios tokių greito maitinimo įstaigų kategorijai (sektorius „Viešbučiai, restoranai, kavinės“), kaip antai, „snack-bars“ arba gruzdintų bulvyčių prekybos vietos, kur gali būti valgoma, bet prekyba alkoholiniais gėrimais jose yra uždrausta. Vietos valdžios institucijos, t. y. meras, prokuroras ir policijos viršininkas, gali leisti steigti šias įstaigas, jei yra tenkinamos šios sąlygos.
52. Visų pirma, norint įsteigti „coffee shops“, reikia gauti licenciją. Šios „coffee shops“ turi atitikti tokias pačias valdymo ir higienos sąlygas, kokios taikomos viešojo maitinimo įstaigoms. Tačiau, kaip buvo pažymėta per posėdį, ši licencija neapima kanapių pardavimo – oficialiai tai tebėra teisės pažeidimas.
53. Toliau sąlygos, kuriomis gali būti toleruojamas kanapių pardavimas „coffee shops“, yra nustatytos Nyderlandų prokuratūros direktyvose. Šios sąlygos, bendrai vadinamos „AHOJ-G kriterijais“, yra tokios:
– A (affichering): jokios reklamos, išskyrus bendrą nuorodą atitinkamoje patalpoje,
– H (harddrugs): draudimas siūlyti ir (arba) parduoti sunkiuosius narkotikus,
– O (overlast): dėl įstaigos neturi atsirasti neigiamo poveikio; kaip neigiamą poveikį reikia suprasti poveikį, daromą dėl transporto judėjimo ir automobilių stovėjimo vietų šalia „coffee shop“, dėl to atsirandantį triukšmą ir teršimą, taip pat slankiojančius klientus, net narkomanus,
– J (jeugdigen): draudžiama leisti patekti į „coffee shop“ nepilnamečiams (jaunesnius nei 18 metų) ir parduoti jiems narkotikus;
– G (grote hoeveelheden): savininkas negali parduoti daugiau nei 5 g kanapių vienam asmeniui per vieną dieną, toks kiekis paprastai yra parduodamas asmeniniam vartojimui.
54. Galiausiai kanapių atsargos, toleruojamos „coffee shop“, kad ir kaip būtų, negali viršyti 500 g.
55. Šią politiką turi įgyvendinti vietos valdžios institucijos. Tokiomis aplinkybėmis meras, prokuroras ir policijos viršininkas nustato savivaldybės prioritetus, kiek tai yra susiję su lengvųjų narkotikų pardavimu jos teritorijoje. AHOJ-G kriterijai yra minimalūs šios politikos reikalavimai ir vietos valdžios institucijos gali priimti griežtesnius teisės aktus, nustatydamos naujas sąlygas, kaip buvo padaryta pagrindinėje byloje. Šių teisės aktų kontrolę vykdo administracinis teismas.
56. Pagal Narkotinių medžiagų įstatymo 13b straipsnį savivaldybės valdžios institucijoms pripažįstama daug įgaliojimų bausti už neigiamą poveikį ir viešosios tvarkos sutrikdymą pažeidus šio įstatymo nuostatas(33). Pavyzdžiui, meras gali įsakyti laikinai arba galutinai uždaryti „coffee shop“, jeigu jo savininkas nesilaikė minėtų kriterijų.
57. Burgemeester van Maastricht nusprendė savo savivaldybėje toleruoti ribotą skaičių „coffee shops“, kitaip nei kitos savivaldybės, kuriose nėra nustatyta jokių ribų arba „coffee shops“ visiškai netoleruojamos.
58. Nuo 2004 m., kaip 2009 m. rugsėjo mėn. priminė kompetentingi ministrai, Nyderlandų Karalystėje siekiama sugriežtinti įstatymus, susijusius su „coffee shops“ steigimu, ir sustiprinti priemones, skirtas kovai su organizuotu nusikalstamumu(34). Nyderlandų Karalystė, veikdama kartu su susijusiomis savivaldybėmis, taip pat bando išspręsti problemas, kylančias dėl tarpvalstybinių jos politikos pasekmių, ir sumažinti viešosios tvarkos sutrikdymus ir visuomenės saugumo pažeidimus, kuriuos sukelia didelis ir vis gausesnis narkotikų turistų antplūdis į jos teritoriją. Be transporto judėjimo ir automobilių stovėjimo vietų problemų, daugelis rezidentų pateikiamų skundų yra susiję ne tik su triukšmu ir nepatogumais, patiriamais dėl kanapių vartotojų, viešai vartojančių narkotikus, susibūrimų, bet ir su neigiamu poveikiu, kurį daro nusikalstami tinklai, susikūrę aplink „coffee shops“ ir kurį sukelia narkotikų platintojai ir narkomanai, galintys palikti panaudotus švirkštus arba įsibrauti į daugiabučių laiptines(35). Šių sunkumų, be kita ko, daugiausia kyla Belgijos, Vokietijos ir Prancūzijos pasienio zonose. Pavyzdžiui, remiantis duomenimis, kuriuos Burgemeester van Maastricht pateikė per posėdį, keturiolika „coffee shops“ šioje savivaldybėje pritraukia apie 10 000 lankytojų per dieną, 74 000 per savaitę ir šiek tiek daugiau nei 3,9 mln. per metus. Be to, 70 % iš šių lankytojų negyvena Nyderlanduose.
59. Nyderlandų vyriausybės teigimu, pasiūlytosios priemonės turi padėti grįžti prie pradinio „coffee shops“ tikslo – tai turėjo būti rezidentams skirtos pardavimo vietos, kuriose šie galėjo nusipirkti ir atitinkamu atveju saugioje ir ramioje aplinkoje vartoti kanapes. Taigi Nyderlandų vyriausybės paskatintos, vietos viešosios valdžios institucijos sugriežtino savo teisės aktus – apribojo „coffee shops“ skaičių savo teritorijoje arba pasirinko jų veiklos nutraukimo politiką, kaip, atrodo, buvo Mastrichto savivaldybėje(36). Kiti nusprendė apriboti įstaigos darbo laiką (uždaryti savaitgaliais arba vakare) arba parduodamų ar laikomų kanapių kiekį. Galiausiai kai kas nustatė atstumo kriterijų – draudė steigti „coffee shop“ šalia tam tikrų įstaigų, pavyzdžiui, mokyklų arba psichiatrijos ligoninių. Pasak Burgemeester van Maastricht, atrodo, kad šios priemonės nepadėjo pastebimai sumažinti narkotikų turizmo.
60. Šiomis aplinkybėmis buvo priimta ginčijama priemonė. Ši priemonė, draudžianti į „coffee shops“ patekti ne rezidentams, yra bandomoji(37), kuria savivaldybė bando sumažinti narkotikų turizmą ir visą jo sukeliamą neigiamą poveikį.
61. Ginčijama priemonė, grindžiama gyvenimo valstybės teritorijoje kriterijumi, buvo Mastrichto savivaldybės Gemeenteraad (savivaldybės taryba) priimta 2005 m. gruodžio 20 d. ir įsigaliojo 2006 m. sausio 13 d. Kaip per posėdį nurodė Burgemeester van Maastricht, šios priemonės taikymas sustabdytas atsižvelgiant į kreipimąsi į Teisingumo Teismą su prašymu priimti prejudicinį sprendimą.
62. Pagal 2006 m. Algemene plaatslijke verordening (Bendrasis Mastrichto savivaldybės policijos reglamentas, toliau – APV) 2.3.1.1 straipsnio pirmą pastraipą įstaigos, numatytos APV 2.3.1.1 straipsnio pirmos pastraipos a punkto 3 papunktyje, savininkui yra draudžiama leisti ne rezidentams patekti į ją arba joje būti. Šioje nuostatoje įstaiga yra apibūdinta kaip vieša patalpa, kurioje komerciniais tikslais iš automatų arba kitu būdu siūlomi maisto produktai ir (arba) nealkoholiniai gėrimai, kurių klientai neprivalo suvartoti vietoje(38). Pagal APV 2.3.1.1 straipsnio pirmos pastraipos d punktą rezidento sąvoka apima asmenis, kurie iš tikrųjų gyvena Nyderlanduose.
63. APV 2.3.1.3 e straipsnio antroje pastraipoje numatyta, kad Burgemeester gali nuspręsti, jog šio straipsnio pirmos pastraipos nuostatos netaikomos vienai arba kelioms APV numatytų įstaigų rūšims viename arba keliuose nurodytuose savivaldybės sektoriuose.
64. Pagal 2006 m. liepos 13 d. Burgemeester van Maastricht sprendimą ginčijama priemonė tapo nebetaikytina visoms savivaldybėje esančioms įstaigoms, numatytoms APV 2.3.1.1 straipsnio pirmos pastraipos a punkto 3 papunktyje, išskyrus „coffee shops“, arbatines ir kitas, kad ir koks būtų jų pavadinimas.
65. Pagal APV 2.3.1.5a straipsnio f punktą Burgemeester gali nuspręsti laikinai arba galutinai uždaryti vieną iš APV 2.3.1.1 straipsnio pirmos pastraipos a punkto 3 papunktyje numatytų įstaigų, jeigu jos savininkas veikia nesilaikydamas ginčijamos priemonės.
III – Faktinės aplinkybės ir procesas pagrindinėje byloje
66. 1994 m. balandžio 7 d. sprendimu M. Josemans buvo išduotas leidimas Mastrichte atidaryti „coffee shop“ „Easy Going“ – įstaigą, kurioje lengvieji narkotikai buvo parduodami ir vartojami kartu su nealkoholiniais gėrimais ir maistu. Šis leidimas buvo išduotas su sąlyga, kad turi būti laikomasi APV nustatytų reikalavimų.
67. Per 2006 m. vasario 16 d. ir gegužės 8 d. atliktus patikrinimus Mastrichto savivaldybės policijos institucijos konstatavo, kad į šias įstaigas buvo leidžiami Nyderlanduose negyvenantys Europos Sąjungos piliečiai, taip pažeidžiant ginčijama priemone nustatytą gyvenamosios vietos kriterijų.
68. Taigi taikydamas APV 2006 m. rugsėjo 7 d. sprendimu Burgemeester van Maastricht nusprendė laikinai uždaryti šią įstaigą .
IV – Prašymas priimti prejudicinį sprendimą
69. Raad van State nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar tokia (priemonė), kokia nagrinėjama pagrindinėje byloje, dėl nerezidentų teisės patekti į „coffee shop“ visiškai arba iš dalies patenka į (SESV), ypač į laisvo prekių arba paslaugų judėjimo arba į diskriminacijos draudimo pagal (SESV 18) straipsnį, skaitomą kartu su (SESV 21) straipsniu, taikymo sritį?
2. Ar tiek, kiek taikomos (SESV) nuostatos dėl laisvo prekių arba paslaugų judėjimo, toks draudimas ne rezidentams patekti į „coffee shop“, yra tinkama ir proporcinga priemonė kovoti su narkotikų turizmu ir jo sukeliamu neigiamu poveikiu?
3. Ar (SESV 18) straipsnyje, skaitomame su (SESV 21) straipsniu, įtvirtintas piliečių diskriminacijos dėl pilietybės draudimas taikomas nuostatai dėl ne rezidentų patekimo į „coffee shop“, jei netaikomos (SESV) nuostatos dėl laisvo prekių ir paslaugų judėjimo?
4. Jeigu taip: ar šiuo atveju daromas netiesioginis skirtumas tarp rezidentų ir ne rezidentų yra pagrįstas ir ar draudimas ne rezidentams patekti į „coffee shop“ yra tinkama ir proporcinga priemonė kovoti su narkotikų turizmu ir jo sukeliamu neigiamu poveikiu?“
V – Vertinimas
70. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimai apima du klausimus, kuriuos nagrinėsiu vieną po kito.
71. Pirmasis – ar priemonė, vietos valdžios institucijos priimta remiantis Bendruoju policijos reglamentu, pagal kurią patekti į „coffee shops“ leidžiama tik Nyderlandų rezidentams, patenka į Sąjungos teisės taikymo sritį ratione materiae, ypač ar jai taikomas nediskriminavimo, laisvo asmenų judėjimo, laisvo paslaugų judėjimo ir laisvo prekių judėjimo principas SESV 35 straipsnio prasme.
72. Antrasis – ar tokiu atveju ši priemonė yra vieno iš šių pagrindinių principų apribojimas, kuris gali būti pateisintas dėl priežasčių, susijusių su kova su narkotikų turizmu ir jo sukeliamu neigiamu poveikiu.
A – Išankstinės pastabos
73. Prieš nagrinėdamas prejudicinius klausimus, kuriuos uždavė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, noriu pateikti išankstinę pastabą dėl Sąjungos teisės nuostatų, kurios, manau, turi būti aiškinamos šioje byloje.
74. Savo sprendime prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo keturias Sutarties nuostatas, kurios, jo manymu, gali prieštarauti ginčijamajai priemonei. Šiuo atžvilgiu jis nurodo nediskriminavimo principą, įtvirtintą SESV 18 straipsnyje, laisvo asmenų judėjimo principą, pripažįstamą SESV 21 straipsnyje, laisvo prekių judėjimo principą SESV 35 straipsnio prasme ir galiausiai laisvo paslaugų teikimo principą, numatytą SESV 56 straipsnyje.
75. Manau, kad iš keturių principų, kuriuos nurodė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, ginčijamos priemonės suderinamumas gali būti nagrinėjamas prireikus atsižvelgiant tik į laisvę teikti paslaugas, numatytą SESV 56 straipsnyje.
76. Iš tikrųjų ši priemonė yra daugiausia susijusi su paslaugų teikimu. Pagal APV „coffee shops“ – tai viešojo maitinimo įstaigos, kuriose pagal savivaldybės išduotą licenciją yra parduodami maisto produktai ir nealkoholiniai gėrimai. Šios prekės gali būti vartojamos vietoje arba išsinešamos. Nors pasitaiko atvejų, kai klientai eksportuoja nupirktą prekę, tai yra antraeilė ir nuo pardavimo neatsiejama veikla, nepateisinanti to, kad ginčijama priemonė būtų nagrinėjama laisvo prekių judėjimo principo, konkrečiai kalbant SESV 35 straipsnio atžvilgiu(39).
77. Be to, kadangi laisvo prekių judėjimo principas yra ypatinga nediskriminavimo principo išraiška ir konkretus visų Europos Sąjungos piliečių teisės judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje pritaikymas, Teisingumo Teismui nėra būtina priimti sprendimą atsižvelgiant į SESV 18 ir 21 straipsnius(40).
78. Atvirkščiai, siūlau Teisingumo Teismui išaiškinti normas, kurių prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas savo prejudiciniuose klausimuose aiškiai nenurodė.
79. Tai, kad nacionalinis teismas formaliai pateikė prejudicinį klausimą ir nurodė tam tikras Europos Sąjungos teisės nuostatas, netrukdo Teisingumo Teismui pateikti šiam teismui visų nuostatų, kurios gali būti naudingos sprendimui jo nagrinėjamoje byloje priimti, išaiškinimą, neatsižvelgiant į tai, kad pateiktuose klausimuose jos nėra tiesiogiai nurodytos. Šiuo atžvilgiu Teisingumo Teismas, atsižvelgdamas į bylos dalyką, turi iš visos nacionalinio teismo pateiktos informacijos, ypač iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą motyvuojamosios dalies, išrinkti aiškintinus Sąjungos teisės klausimus(41).
80. Šiuo atveju iš karto pažymėtina, kad klausimas, kurį užduoda prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, yra ne tiek susijęs su teisėtu vartojimo produktų pardavimu, kiek su narkotinių medžiagų pardavimu. Ginčas pagrindinėje byloje yra dėl to, kokias pasekmes gali turėti tokia tolerancija, būtent priemonės, kurios gali būti priimtos siekiant apsaugoti viešąją tvarką nuo sutrikdymų, atsirandančių dėl narkotikų turizmo. Taigi šie klausimai yra aiškiai susiję su SESV 4 ir 72 straipsniais ir, manau, jiems konkrečiai taikoma Konvencijos dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo 71 straipsnio 5 dalis. Todėl siūlau Teisingumo Teismui išaiškinti šias nuostatas, kad suteiktų nacionaliniam teismui naudingą atsakymą, kuris leistų įvertinti ginčijamos priemonės suderinamumą ir išspręsti nagrinėjamą ginčą.
B – Dėl ginčijamos priemonės nepatekimo į SESV 56 straipsnio taikymo sritį
81. Iš tikrųjų, labai skirtingai nei užkandžių baruose ir kitose greito maitinimo įstaigose, kur parduodami gazuoti gėrimai ir sumuštiniai išsinešti, pagrindinė „coffee shops“ veikla yra skirta kanapėms parduoti ir vartoti. Būtent tai yra pagrindinė jų užduotis, ir mūsų vertinimas šioje byloje turi būti patikimas bei realistiškas.
82. Ar laisvės teikti paslaugas principas, kurį užtikrina Sutartis, turi būti taikomas parduodant narkotines medžiagas? Kitaip tariant, ar „coffee shop“ savininkas gali remtis šiuo principu, kad pateisintų savo veiklą, ir ar vienos valstybės narės pilietis gali remtis šia laisve, kad nuvyktų į kitą valstybę narę vartoti narkotikų?
83. Manau, kad į visus šiuos klausimus reikia atsakyti neigiamai.
84. Akivaizdu, kad sukūrus vidaus rinką ir priėmus atitinkamus teisės aktus kilo tam tikrų sunkumų dėl narkotinių medžiagų. Nors dėl tarptautinių įsipareigojimų abejonių nekyla, vis dėlto reikėjo kelių Teisingumo Teismo sprendimų, kad būtų įtvirtintas principas, pagal kurį narkotinės medžiagos, tarp jų ir kanapės, nėra tokia pati prekė kaip kitos, ir nepatenka į teisės aktų, kurie turi būti taikomi bendrajai rinkai, taikymo sritį, jeigu parduodamos neteisėtai(42).
85. Vidaus rinkos normų atžvilgiu narkotinės medžiagos nėra priskiriamos vienai kategorijai. Jos skiriamos ne pagal prekių pobūdį, bet pagal galutinį naudojimą. Pagal nusistovėjusią teismo praktiką narkotinėms medžiagoms, skirtoms naudoti medicinos arba mokslo tikslais, taikomi vidaus rinkos teisės aktai(43).
86. Tačiau taip nėra tuomet, kai narkotinės medžiagos yra importuojamos neteisėtai arba skirtos neteisėtiems tikslams. Teisingumo Teismas nustatė šį principą po to, kai tam tikros valstybės narės pabandė šiems produktams taikyti muitų ir mokesčių teisės aktus.
87. Teisingumo Teismas, į kurį kreipėsi Vokietijos prekiautojai narkotikais, kuriems buvo nustatytos didelės muitinės baudos už narkotinių medžiagų (heroino) vežimą, Sprendime Horvath(44) nustatė principą, kad bendrasis muitų tarifas netaikomas produktams, kuriuos apskritai uždrausta importuoti ir pateikti į apyvartą visose valstybėse narėse. Teisingumo Teismas teigia, kad „nustačius bendrąjį muitų tarifą valstybė narė nebeturi kompetencijos taikyti muitų narkotinėms medžiagoms, importuotoms kontrabanda, tačiau jai paliekama visiška laisvė bausti už padarytus teisės pažeidimus pagal baudžiamosios teisės nuostatas su visoms, taip pat piniginio pobūdžio, dėl to kylančiomis pasekmėmis“. Teisingumo Teismo teigimu, kontrabanda įvežamų narkotinių medžiagų atžvilgiu yra pateisinama ne renkant muitus, o tik taikant griežtai baudžiamojo pobūdžio nacionalines priemones.
88. Ši teismo praktika buvo patvirtinta ir patikslinta. Sprendimuose Wolf(45) ir Einberger(46) Teisingumo Teismas nurodė, jog draudimas apmokestinti muitais narkotines medžiagas kyla iš to, kad jos negali būti pateiktos į ekonominę Sąjungos apyvartą. Iš tikrųjų jis pažymi, kad „neatsiranda jokios skolos muitinei importuojant narkotines medžiagas, nepatenkančias į ekonominę apyvartą, kurią griežtai prižiūri kompetentingos valdžios institucijos ir kuri vykdoma medicinos ir mokslo tikslais“(47). Taip nustatomas skirtumas tarp narkotinių medžiagų, importuojamų tam, kad būtų teisėtai panaudotos medicinos ir mokslo tikslais, ir tų, kurios yra importuojamos neteisėtai, kontrabanda. Be to, jis pažymi, kad narkotinių medžiagų importas į Sąjungą visiškai neatitinka tikslų, kurių siekiama muitinės teisės aktais. Jais prisidedama prie tikslų, numatytų ESS 3 straipsnyje, taigi turi būti prisidedama prie tarptautinės prekybos skatinimo ir prekybos kliūčių mažinimo(48). Todėl muitinės teisės aktai narkotinėms medžiagoms gali būti taikomi tik jei šios patenka į Sąjungos ekonominę apyvartą, t. y. kai jos importuojamos teisėtai. Kitų narkotinių medžiagų atžvilgiu veikla yra neteisėta ir nekonkuruoja su teisėta veikla, todėl bendrasis muitų tarifas, kaip įstatymo įtvirtintas prekių vertės nustatymo pagrindas, yra netaikytinas.
89. Po kelerių metų Teisingumo Teismas taikė šį vertinimą pridėtinės vertės mokesčiui (toliau – PVM). Nors, Teisingumo Teismo teigimu, mokesčių neutralumo principas neleidžia bendrai išskirti teisėtų ir neteisėtų sandorių, atvejis, kai tam tikros veiklos draudimas yra toks absoliutus, kad negalima jokia konkurencija su teisėta veikla, yra šio principo išimtis.
90. Neteisėta narkotinių medžiagų apyvarta neatitinka tikslų, kurių siekiama bendra PVM sistema, ir jai taikomas absoliutus draudimas, todėl ji negali konkuruoti su jokia kita teisėta veikla ir atitinkamai negali būti apmokestinama(49). Šis vertinimas ne kartą buvo taikomas skirtingoms situacijoms, pavyzdžiui, morfino importui į Sąjungą ir vėlesniam jo pardavimui trečiojoje valstybėje(50) arba parduodant amfetaminus Sąjungos teritorijoje(51). Galiausiai Sprendime Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat(52) Teisingumo Teismas nurodė, kad šis samprotavimas taip pat galioja neteisėtam narkotinių medžiagų, pagamintų iš pluoštinių kanapių, kurioms, „net jei vienoje ar kitoje valstybėje narėje jos vertinamos kaip lengvieji narkotikai, pagal įstatymus taikomas visiškas importo ir pardavimo (Sąjungoje) draudimas“(53), tiekimui.
91. Man atrodo, kad ši teismo praktika, grindžiama narkotinių medžiagų ypatumais ir Europos Sąjungos siekiamais tikslais, šioje byloje gali būti visiškai pritaikoma.
92. Iš tikrųjų, kaip ir Europos muitų arba mokesčių teisės aktai, laisvo prekių tiekimo principas – tai priemonė, leidžianti Sąjungai pasiekti nusistatytus tikslus. Konkrečiai šiuo principu turi būti prisidedama prie laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės, grindžiamos taikos, savo vertybių ir savo tautų gerovės skatinimu(54). Siekiant šio tikslo, laisvas paslaugų judėjimas turi leisti pagerinti Sąjungos piliečių gyvenimo kokybę – suteikti jiems galimybę rinktis geresnės kokybės prekes ir paslaugas už mažesnę kainą. Taip pat jis turi jiems leisti gyventi visuomenėje, kurioje yra užtikrinta ekonominės ir socialinės pažangos pusiausvyra bei ilgalaikiškumas. Be to, kaip aiškiai matyti iš SESV 168 straipsnio, laisvas paslaugų judėjimas turi leisti užtikrinti aukšto lygio žmonių sveikatos apsaugą, o jo įgyvendinimas, be kita ko, – sumažinti kenksmingą narkotikų poveikį Sąjungos piliečių sveikatai.
93. Šiuo atžvilgiu kanapių pardavimo veikla visiškai nepateisinama. Dėl šios visose valstybėse narėse draudžiamos veiklos, nepaisant įstatymų griežtinimo, įprastu virsta vis įvairesnių produktų naudojimas. Jeigu ji yra toleruojama, šia veikla siekiama „demokratizuoti“ narkotinės medžiagos, kurios kenksmingumas žmonių sveikatai yra pripažintas, vartojimą. Ši medžiaga daro žalą socialinėms ir gyvybinėms kognityvinėms funkcijoms, pavyzdžiui, susikaupimui ir dėmesio sutelkimui, paryškina tam tikras psichikos sveikatos problemas, pvz., nerimą ir depresiją, todėl dėl jos vartojimo nuolat didėja gydymo poreikis.
94. Be to, tokia veikla, kuri turėjo būti vykdoma laikantis griežtai nustatytų ribų, sukelia mano nurodytus viešosios tvarkos sutrikdymus. Šis neigiamas poveikis, susijęs su narkotikų turizmu, taip pat kelia pavojų Sąjungos piliečių saugumui ir gerovei ir pagal Nyderlandų prokuratūros direktyvas pateisina tai, kad „coffee shops“ būtų tiesiog uždarytos.
95. Prie minėto neigiamo poveikio prisideda kiti reiškiniai, kurie taip pat prieštarauja šioms direktyvoms.
96. Pavyzdžiui, nors „coffee shops“ reklama iš esmės yra draudžiama, dėl interneto ji skverbiasi nauju, dinamiškesniu ir pasauliniu keliu. Ši priemonė leidžia pagerinti bendravimą ir keitimąsi informacija, tačiau jos pagalba tokios rūšies įstaigos taip pat yra reklamuojamos ir palengvinamas neteisėtą narkotikų pardavimas ir vartojimas. Pavyzdžiui, tam tikros „coffee shops“ turi savo interneto svetaines, kuriose skelbiamas įstaigos siūlomas „meniu“ ir kur taip pat siūloma kanapių ir jų sėklų pristatymo į namus paslauga. Tikslus katalogas, saugus mokėjimas ir anoniminis pristatymas. Akivaizdu, kad tokia reklama skatina ne tik vartoti kanapes, bet ir jas neteisėtai auginti, o tai, man atrodo, iš esmės prieštarauja valstybių narių įsipareigojimams pagal 1988 m. Jungtinių Tautų konvenciją ir Bendruosius veiksmus 96/750(55).
97. Be to, nors „coffee shops“ yra draudžiama parduoti sunkiuosius narkotikus, vis dėlto šios įstaigos pritraukia narkotikų platintojus, palengvindamos perėjimą nuo lengvųjų prie sunkiųjų narkotikų, o ne sudarydamos tam kliūčių. Šiuo atžvilgiu man kyla klausimas, ar tik intensyvus ir ilgalaikis kanapių, stiprių ir sumaišytų su kenksmingomis medžiagomis, pvz., švinu, gutalinu arba pasenusiais vaistais, vartojimas nekelia tokio pat didelio pavojaus asmenų sveikatai ir gerovei kaip LSD vartojimas.
98. Galiausiai, nors savininkas iš esmės negali parduoti daugiau nei 5 g kanapių vienam asmeniui per vieną dieną (Nyderlandų vyriausybės teigimu, tai yra kiekis, paprastai skiriamas asmeniniam vartojimui), manau, kad vienas asmuo gali laisvai apsilankyti trylikoje kitų Mastrichto savivaldybės „coffee shops“, kad nusipirktų gerokai didesnį kiekį nei tas, kuris paprastai skiriamas asmeniniam vartojimui.
99. Be to, šios veiklos reglamentavimas yra prieštaringas.
100. Iš tikrųjų, nors kanapių pardavimas neperžengiant Nyderlandų prokuratūros direktyvose nustatytų ribų yra toleruojamas, narkotinių medžiagų auginimas, vežimas, gaminimas, importas ir eksportas pagal Narkotinių medžiagų įstatymą ir toliau yra draudžiama veikla ir už ją gali būti taikomos baudžiamosios sankcijos, taigi „coffee shop“ savininkas apsirūpina prekėmis savo rizika, kaip per posėdį nurodė Nyderlandų vyriausybė, kuri galiausiai, atsakydama į Teisingumo Teismo klausimus, sutiko, kad nagrinėjama sistema „teisiniu požiūriu iš esmės yra nepaaiškinama“. Kadangi ši politika nereglamentuoja jokios iš šių „veiklos grandžių“, ji palengvina naudojimąsi neteisėta apyvarta ir padidina pavojų, kad „coffee shops“ parduodamos kanapės bus labai blogos kokybės ir su priemaišomis.
101. Galiausiai pagal APV „coffee shops“ klientai neprivalo vartoti kanapių vietoje(56). Jie gali jas išsinešti. Vieni nusiperka nedidelį kanapių kiekį, skirtą asmeniniam vartojimui, tačiau kiti perka daugiau ir, priešingai nei Nyderlandų gyventojams, jiems kyla baudžiamojo persekiojimo pavojus už neteisėtą narkotinių medžiagų eksportą arba importą.
102. Kaip buvo nurodyta per posėdį, Nyderlandų Karalystės taikomos tolerancijos politikos ribas geriausiai parodo procesas, kurį 2009 m. lapkričio 3 d. Nyderlandų valdžios institucijos pradėjo prieš „coffee shop“ „CheckPoint“, esančią Terneuzene, prie Belgijos sienos. Šioje „coffee shop“ buvo daugiau nei 200 kg kanapių atsargos ir per dieną joje apsilankydavo daugiau nei 3 000 klientų, daugiausia belgų ir prancūzų, kurie buvo aptarnaujami pagal bilietus su eilės numeriu. Septyniolikai įtariamųjų buvo pareikšti kaltinimai dėl dalyvavimo organizuotoje nusikalstamoje grupėje ir prekybos narkotikais, būtent dėl kanapių eksporto, po to, kai įtariamieji pardavė kanapes užsieniečiams.
103. Šios aplinkybės rodo, jei to reikėtų, kad kanapių pardavimo veikla nė kiek neprisidedama prie Sąjungos piliečių gerovės, ja sukeliama didelių viešosios tvarkos sutrikdymų ir, leidžiant nusikalstamoms organizacijoms patekti į rinką, griaunami teisėtos ekonomikos pagrindai. Tas, kuris bet kokiais tikslais augina, gamina, veža, importuoja, eksportuoja, siūlo arba perleidžia narkotines medžiagas, taip akivaizdžiai yra už teisėtos ekonominės vidaus rinkos ribų, kad turi ne naudotis šios bendrosios rinkos privalumais, o tik gali būti persekiojamas pagal baudžiamuosius įstatymus.
104. Taigi ši veikla, net jeigu vienoje valstybėje narėje yra toleruojama, visiškai negali patekti į laisvės teikti paslaugas, kuri užtikrinama SESV 56 straipsnyje, taikymo sritį.
105. Jei reikėtų sutikti su priešinga išvada ir M. Josemans ginamu teiginiu, tai reikštų, kad judėjimo laisvės, užtikrinamos Sutartimi, galiausiai turėtų apimti visas prekes, kurios gali būti įvertintos rinkoje, ir visas paslaugas, kurios gali būti joje teikiamos, neatsižvelgiant į jų teisėtumą ir valstybių narių prisiimtus įsipareigojimus. Taigi įgyvendinant pagrindines laisves būtų pateisintas narkotinės medžiagos pardavimas. Šis argumentas turi būti atmestas, nes jis galėtų taip pat būti taikomas prekybai žmonėmis, nepilnamečių prostitucijai arba mažamečių pornografijai, ir taip būtų nepriimtinai pažeistas kuriamos laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės, grindžiamos teisine valstybe ir pagrindinių teisių laikymusi, vientisumas.
106. Todėl manau, kad ginčijama priemonė, pagal kurią patekti į „coffee shops“ leidžiama tik Nyderlandų rezidentams, nepatenka į laisvės teikti paslaugas, numatytos SESV 56 straipsnyje, taikymo sritį.
107. Manau, jog šios išvados negali paneigti aplinkybė, kad „coffee shops“ taip pat yra parduodami teisėti vartojimo produktai, kaip antai maisto produktai ir nealkoholiniai gėrimai.
108. Vertinimas, kurį reikia taikyti šioje byloje, turi būti patikimas ir realistiškas. Klausimas, kurį užduoda prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, yra susijęs ne tiek su antraeilių produktų pardavimu, kiek iš esmės su narkotinės medžiagos pardavimu asmeniniam vartojimui. Iš tikrųjų „coffee shops“ steigiamos ne kaip vartojimo įstaigos, į kurias žmonės ateina išgerti gazuotų gėrimų arba nusipirkti sumuštinio, bet kaip labai ypatingos vietos, kur jie gali nusipirkti kanapių ir jas vartoti. Šis ypatumas, į kurį negalima neatsižvelgti, labai aiškiai matyti dėl dviejų dalykų.
109. Pirmasis dalykas susijęs su problemos, kylančios šioje byloje, pobūdžiu. Ši problema iš tikrųjų kyla iš baudžiamosios politikos, grindžiamos persekiojimo tikslingumo vertinimu, kuris Nyderlandų Karalystės teisminių institucijų nustatytomis sąlygomis pateisina taikomą tolerantišką požiūrį. Tačiau šis vertinimas susijęs tik su kanapių pardavimu, nes arbatos pardavimas dar niekada nėra sukėlęs nusikalstamumo ir jo atžvilgiu baudžiamasis persekiojimas nėra vykdomas. Taigi prekyba teisėtais vartojimo produktais man atrodo nepatenkanti į nagrinėjimo sritį ir, manau, tai yra netikra problema.
110. Antrasis dalykas susijęs su pačių „coffee shops“ steigimu. Kitaip nei steigiant kitas įstaigas, nedidelių maitinimo įstaigų sektoriuje norint atidaryti „coffee shop“ reikia ne tik gauti licenciją, bet ir atitikti visus AHOJ-G kriterijus. Tik nuo šių kriterijų laikymosi priklauso tokios rūšies įstaigos atidarymas ir veiklos vykdymas. O kiekvienas iš šių kriterijų, atskirai paėmus, leidžia suvokti šių įstaigų ypatingumą ir padaryti išvadą, kad „coffee shops“ veikla iš tikrųjų yra skirta išimtinai kanapėms parduoti ir vartoti. M. Josemans pateikti finansiniai rodikliai patvirtina šią tikrovę: „coffee shop“ „Easy Going“ apyvarta, susijusi su kanapių pardavimu, per 2010 m. pirmąjį ketvirtį pasiekė 10 mln. EUR, o apyvarta, susijusi su viešojo maitinimo produktų pardavimu, sudarė 552 400 EUR(57). Kaip per posėdį patvirtino Nyderlandų vyriausybė, ši veikla sudaro nuo 2,5 % iki 7,1 % bendros Mastrichto savivaldybės „coffee shops“ apyvartos (būtent „Easy Going“ atveju – 5,5 %), arba palyginti labai nedidelę dalį. Man atrodo, akivaizdu, jog turistas, nuvažiavęs kelias dešimtis arba net šimtus kilometrų, kad atvyktų į Mastrichtą, į „coffee shop“ veikiau eina nusipirkti hašišo arba marihuanos nei išgerti arbatos, be to, Mastrichto savivaldybėje yra daugiau nei 500 greito maitinimo įstaigų(58).
111. Todėl, atsižvelgdamas į tai, kad teisėtų vartojimo produktų pardavimas sudaro labai nedidelę ir antraeilę dalį, manau, kad būtų dirbtina atskirti ginčijamos priemonės nagrinėjimą pagal šias dvi veiklos rūšis. Iš tikrųjų, jei būtų remiamasi tuo, kad tokia priemonė gali apriboti laisvą antraeilės paslaugos teikimą, kiltų pavojus, kad galiausiai Sutarties normos bus naudingos narkotikų prekybos interesams.
112. Atsižvelgdamas į visas šias aplinkybes, siūlau Teisingumo Teismui atsakyti, kad priemonė, kurią vietos viešosios valdžios institucija priėmė vadovaudamasi savo Bendruoju policijos reglamentu ir pagal kurią patekti į „coffee shops“ leidžiama tik Nyderlandų rezidentams, nepatenka į laisvės teikti paslaugas, numatytos SESV 56 straipsnyje, taikymo sritį.
C – Dėl ginčijamos priemonės atitikties valstybės narės įsipareigojimams palaikyti valstybės viešąją tvarką ir Europos viešąją tvarką
113. Atsižvelgdamas į šios bylos svarbą Sąjungos veikimo požiūriu ir į bendradarbiavimą su nacionaliniu teismu, manau, kad dabar yra būtina išaiškinti Sąjungos teisės nuostatas, kurios konkrečiai susijusios su viešosios tvarkos apsauga ir kova su neteisėta narkotinių medžiagų paklausa.
114. Ginčijamos priemonės tikslas – kovoti su tokiu opiu reiškiniu, koks yra narkotikų turizmas. Šis turizmas paplito dėl to, kad buvo panaikinta Bendrijos vidaus sienų kontrolė, ir padidėjo dėl liberalios politikos, kurią Nyderlandų Karalystė taiko kanapių vartojimo ir pardavimo atžvilgiu.
115. Šis reiškinys sukelia rimtų problemų Nyderlanduose, ypač pasienio regionuose, ir net laikytinas „neleistinu kėsinimusi (į rezidentų) būstą ir gyvenimą“(59). Taigi ginčijama priemone siekiama sumažinti transporto judėjimo ir automobilių stovėjimo vietų problemas bei triukšmą ir nepatogumus, atsirandančius dėl rūkančiųjų susibūrimo ir jų brovimosi į daugiabučių laiptines. Ja taip pat siekiama išspręsti neigiamo poveikio ir smurto mieste problemas, kurių gali atsirasti dėl narkotikų platintojų, narkomanų ir organizuotų nusikalstamų grupių buvimo mieste(60).
116. Šiuo atžvilgiu ginčijama priemonė turėjo būti priimta pagal ESS 4 straipsnį ir SESV 72 straipsnį. Primintina, kad pagal šias nuostatas valstybės narės lieka atsakingos už viešosios tvarkos palaikymą savo teritorijoje ir kad pagal nusistovėjusią teismo praktiką jos gali nevaržomai, atsižvelgdamos į vidaus poreikius(61), nustatyti jai palaikyti tinkamas priemones. Nors nustatyta, kad viešosios tvarkos sąvoka turi būti aiškinama siaurai ir ja remtis galima tik iškilus realiam ir pakankamai rimtam pavojui tam tikram esminiam visuomenės interesui, nėra jokios abejonės, kad ši sąvoka apima narkotikų turizmą, atsižvelgiant į jo sukeliamas problemas(62).
117. Tačiau narkotikų turizmas taip pat sukelia didelį neigiamą poveikį Europos Sąjungos viešajai tvarkai. Iš tikrųjų už šio klaidinančio pavadinimo slypi tarptautinė prekyba narkotinėmis medžiagomis ir iš jo pelnosi organizuotas nusikalstamumas, kuris, kaip Stokholmo programoje pripažįsta Taryba, kelia pavojų Sąjungos vidaus saugumui(63). Šios pasekmės dar sunkesnės, nes kenkia baudžiamųjų priemonių, kurias priima kaimyninės valstybės narės, veiksmingumui. Pats šis reiškinys neginčytinai yra Europos ir tarptautinio lygmens, ir valstybės narės įsipareigojo šiuo lygmeniu kovoti su juo.
118. Nors, kaip nurodyta teismo praktikoje, nėra „vienos vertybių sistemos, kalbant apie veiksmus, kurie gali būti laikomi prieštaraujančiais viešajai tvarkai“(64), vis dėlto vienas iš Sąjungos tikslų – sukurti laisvės, saugumo ir teisingumo erdvę, kur užtikrinamas, kaip numatyta ESS 3 straipsnio 2 dalyje, aukštas Sąjungos piliečių saugumo lygis. Dėl to valstybės narės įsipareigojo kovoti su narkotikų turizmu, visais lygiais derindamos įvairius būdus.
119. Be dvišalių ir daugiašalių sutarčių sudarymo, kurį paskatino 1996 m. rezoliucija(65), bei policijos ir muitinės tarnybų veiksmų derinimo, numatyto Bendruosiuose veiksmuose 96/750(66), valstybės narės įsipareigojo pagal Konvenciją dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo priimti visas priemones, būtinas neteisėtos prekybos narkotinėmis medžiagomis prevencijai.
120. Visų pirma pagal šios konvencijos 71 straipsnio 5 dalį valstybės narės privalo daryti viską, ką gali, kad užkirstų kelią neteisėtai narkotinių medžiagų (tiesiogiai nurodomos ir kanapės) paklausai bei neigiamam jos poveikiui ir kovotų su tuo. Pagal šią nuostatą „kiekviena Susitariančioji Šalis yra atsakinga“ už šiuo tikslu priimtas priemones. Konstatuotina, kad ginčijama priemonė yra tiesiogiai susijusi su šiuo įsipareigojimu(67).
121. Tokiomis aplinkybėmis, kai narkotikų turizmas nesiliauja didėti ir griauna pamatus, kuriais turi būti grindžiama laisvės, saugumo ir teisingumo erdvė, ginčijama priemone siekiama sumažinti minėtas pasekmes. Taigi ja įgyvendinami įsipareigojimai, kuriuos valstybė narė turi įvykdyti pagal ESS 4 straipsnį ir SESV 72 straipsnį, taip pat pagal Konvencijos dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo 71 straipsnio 5 dalį. Tik tai yra teisinis būtino šios priemonės atitikties pagrindas.
122. Neginčytina, kad narkotikų turizmas sukelia ir, kad ir kaip būtų, skatina neteisėtą tarpvalstybinę prekybą narkotinėmis medžiagomis, kartu skatindamas kitas nusikalstamas veikas. Todėl kova su šiais reiškiniais turi būti svarbus tikslas, kurio siekiama Sąjungos teise ir bendru kiekvienos valstybės narės rūpesčiu. Sąjungos teisės aktų leidėjas tai suprato ir, įsigaliojus Amsterdamo sutarčiai(68), o vėliau – Lisabonos sutarčiai, kovai su neteisėta prekyba narkotinėmis medžiagomis ir organizuotu nusikalstamumu galiausiai buvo suteiktas kitas lygmuo. Pripažindamas, kad tai yra ypač sunkių nusikaltimų, turinčių tarpvalstybinį mastą, pasireiškiantį dėl jų pobūdžio arba poveikio, arba ypatingo poreikio kovoti su jais remiantis bendru pagrindu, sritys, Europos Sąjungos teisės aktų leidėjas pripažįsta būtinybę užtikrinti būtiną nacionalinių įstatymų suderinimo lygį, kiek tai susiję su šių veikų ir už jas taikytinų sankcijų apibrėžimu(69). Šiomis nuostatomis neteisėta prekyba narkotinėmis medžiagomis buvo priskirta prie to, ką šiandien yra sutarta vadinti „euronusikaltimais“, ir, kaip suformuluota Stokholmo programoje, šie „euronusikaltimai“, keliantys grėsmę Europos Sąjungos vidaus saugumui, primintina, yra „skubiai spręstina problema, dėl kurios reikia imtis aiškių ir visapusiškų veiksmų“(70). Todėl manau, kad ginčijama priemonė, net nesant vidaus viešosios tvarkos sutrikdymų, būtų pateisinama vien dėl įsipareigojimo prisidėti prie Europos viešosios tvarkos išsaugojimo.
123. Šioje byloje, atsižvelgiant į tai, kad šia priemone įgyvendinama ne tik valstybės teisė, kuri jai pripažįstama, palaikyti viešąją tvarką savo viduje, bet ir jos pareiga pagal prisiimtus įsipareigojimus prisidėti prie Europos viešosios tvarkos apsaugojimo, ji turi būti patvirtinta pagal minėtas nuostatas.
124. Atsižvelgdamas į visas šias aplinkybes, Teisingumo Teismui siūlau prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui nurodyti, kad ESS 4 straipsnis, SESV 72 straipsnis ir Konvencijos dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo 71 straipsnio 5 dalis neprieštarauja priemonei, kurią vietos viešosios valdžios institucija priėmė pagal savo Bendrąjį policijos reglamentą ir pagal kurią patekti į „coffee shops“ leidžiama tik Nyderlandų rezidentams, jei šia priemone yra įgyvendinama joms pripažįstama teisė apsaugoti valstybės viešąją tvarką nuo problemų, kurių kelia narkotikų turizmas, ir (arba) įvykdoma pareiga prisidėti prie Europos viešosios tvarkos apsaugojimo.
VI – Išvada
125. Atsižvelgdamas į išdėstytus samprotavimus, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Raad van State pateiktus prejudicinius klausimus:
„1. Priemonė, kurią vietos viešosios valdžios institucija priėmė vadovaudamasi savo Bendruoju policijos reglamentu ir pagal kurią patekti į „coffee shops“ leidžiama tik Nyderlandų rezidentams, nepatenka į laisvės teikti paslaugas, numatytos SESV 56 straipsnyje, taikymo sritį.
2. ESS 4 straipsnis, SESV 72 straipsnis ir 1990 m. birželio 19 d. Šengene pasirašytos Konvencijos dėl Šengeno susitarimo, 1985 m. birželio 14 d. sudaryto tarp Beniliukso ekonominės sąjungos valstybių, Vokietijos Federacinės Respublikos ir Prancūzijos Respublikos vyriausybių dėl laipsniško jų bendrų sienų kontrolės panaikinimo įgyvendinimo, 71 straipsnio 5 dalis neprieštarauja priemonei, pagal kurią patekti į „coffee shops“ leidžiama tik Nyderlandų rezidentams, jei šia priemone įgyvendinama viešajai valdžios institucijai pripažįstama teisė apsaugoti valstybės viešąją tvarką nuo problemų, kurių kelia narkotikų turizmas, ir (arba) įvykdoma pareiga prisidėti prie Europos viešosios tvarkos apsaugojimo.“
1 – Originalo kalba: prancūzų.
2 – Konvencija dėl Šengeno susitarimo, 1985 m. birželio 14 d. sudaryto tarp Beniliukso ekonominės sąjungos valstybių, Vokietijos Federacinės Respublikos ir Prancūzijos Respublikos Vyriausybių dėl laipsniško jų bendrų sienų kontrolės panaikinimo įgyvendinimo (OL L 239, 2000, p. 19), pasirašyta 1990 m. birželio 19 d. (toliau – Konvencija dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo).
3 – 2009 m. sausio mėn. Jungtinės Karalystės vyriausybė nusprendė sugriežtinti baudžiamąsias priemones, kurios iki tol buvo taikomos kanapių pasiūlai ir vežimui, nes rinkoje pasirodė „skankas“ – kanapės, kuriose dėl naudojamų augalų auginimo technologijų THC koncentracija 4–5 kartus didesnė nei klasikiniuose mišiniuose (žr. Jungtinės Karalystės vidaus reikalų ministro aplinkraštį 001/2009 „Controlled drugs: reclassification of cannabis“, kurį galima rasti interneto svetainėje ).
4 – Žr. F.T.A. Pijlman ir kt. „Strong increase in total delta-THC in cannabis preparations sold in Dutch coffee shops“, Addiction Biology, 2005 m. birželis, t. 10, p. 171. Taip pat žr. tyrimo komisijos ataskaitą Nr. 321 dėl nacionalinės kovos su neteisėtais narkotikais politikos, kuriamos vadovaujantis 2002 m. gruodžio 12 d. Senato rezoliucija; prieinama Prancūzijos Senato interneto svetainėje; „An overview of cannabis potency in Europe“, European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction, Lisabona, 2004, ir „2006 World Drug Report“, United Nations Office on Drugs and Crime, t. 1: Analysis, p. 27.
5 – Žr. 2010 m. balandžio 23 d. paskelbtą metinę ataskaitą, kurią kartu parengė Europos narkotikų ir narkomanijos stebėsenos centras (ENNSC) ir Europolas, prieinamą minėto stebėsenos centro interneto svetainėje.
6 – „Letter outlining drugs policy“, kuris patvirtina ekspertų komiteto ataskaitą dėl narkotikų politikos „New emphasis in Dutch drugs policy“, prieinamą Nyderlandų Sveikatos, gerovės ir sporto ministerijos interneto svetainėje . Ypač žr. šio rašto 3 punktą.
7 – Ypač žr. šios išvados 4 išnašoje minėtos tyrimo komisijos ataskaitos Nr. 321 pirmosios dalies II A skyriaus 2 punktą „Les effets du cannabis: la fin du mythe des drogues „douces““; M. Yücel ir kt. „Regional brain abnormalities associated with long-term heavy cannabis use“, Arch Gen Psychiatry Nr. 6, 2008 birželis, t. 65, p. 694; J. C. van Ours ir J. Williams „Cannabis use and mental health problems“, Center Discussion Paper Nr. 2009-60, 2009 liepa; N. Solowij ir kt. „Cognitive functioning of long-term heavy cannabis users seeking treatment“, JAMA Nr. 9, 2002 kovas, t. 287, p. 1123, ir L. Karila ir kt. „Conséquences à court et long terme d’une exposition prénatale au cannabis“, Journal de gynécologie obstétrique et biologie de la reproduction Nr. 1, 2006 sausis, t. 35, p. 62. Taip pat žr. aiškų Europos Sąjungos Tarybos konstatavimą rezoliucijos dėl kanapių projekte, parengtame 2004 m. liepos 7 d. siekiant nustatyti naują Europos Sąjungos kovos su narkotikais strategiją, kuris yra prieinamas Tarybos dokumentų viešo registro interneto svetainėje .
8 – Žr. „Cannabis: quels effets sur le comportement et la santé?“, Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (INSERM), Paryžius, 2001, p. 429. Taip pat žr. šios ekspertizės duomenų atnaujinimą INSERM interneto svetainėje .
9 – OL C 83, 2010, p. 389.
10 – Rezoliucija, susijusi su priemonėmis, skirtomis kovoti su narkotikų turizmo Europos Sąjungoje problema (OL C 375, p. 3).
11 – Bendrieji veiksmai 96/750/TVR, kuriuos Taryba priėmė Europos Sąjungos sutarties K.3 straipsnio pagrindu, susiję su Europos Sąjungos valstybių narių įstatymų ir veiksmų derinimu siekiant kovoti su narkomanija bei užkirsti kelią neteisėtai prekybai narkotikais ir kovoti su ja (OL L 342, p. 6).
12 – Šių veiksmų 3 straipsnis.
13 – Šių veiksmų 9 straipsnis.
14 – Pamatinis sprendimas 2004/757/TVR, nustatantis būtiniausias nuostatas dėl nusikalstamų veikų sudėties požymių ir bausmių neteisėtos prekybos narkotikais srityje (OL L 335, p. 8).
15 – Pagal Pamatinio sprendimo 2004/757 2 straipsnio 2 dalį šie veiksmai nepatenka į šio pamatinio sprendimo taikymo sritį, kai jų kaltininkai tai darė išimtinai savo pačių asmeniniam vartojimui, kaip apibrėžta nacionalinėje teisėje.
16 – Stokholmo programa – atvira ir saugi Europa piliečių labui ir saugumui (OL C 115, 2010, p. 1).
17 – Žr. šios programos 4.1 punktą.
18 – 2008 m. gruodžio 20 d. 2009–2012 m. Europos Sąjungos kovos su narkotikais veiksmų planas (OL C 326, p. 7).
19 – Šiuo atžvilgiu Europos Komisija įsipareigojo parengti komunikatą dėl kovos su narkotikais politikos nuoseklumo vidaus ir išoriniu lygmeniu 2010 m.
20 – Žr. 2001 m. rugsėjo 20 d. Sprendimą Grzelczyk (C‑184/99, Rink. p. I‑6193) ir 2009 m. spalio 1 d. Sprendimą Gottwald (C‑103/08, Rink. p. I‑0000, 24 punktas ir jame nurodyta teismų praktika).
21 – Žr. 2010 m. balandžio 13 d. Sprendimą Bressol ir kt. ir Chaverot ir kt. (C‑73/08, Rink. p. I‑0000, 31 punktas ir jame nurodyta teismų praktika).
22 – Taip pat žr. 2009 m. kovo 5 d. Sprendimą UTECA (C‑222/07, Rink. p. I‑1407, 37 ir 38 punktai ir juose nurodyta teismų praktika) ir 2010 m. balandžio 13 d. Sprendimą Wall (C‑91/08, Rink. p. I‑0000, 32 punktas ir jame nurodyta teismų praktika).
23 – Pagal SESV 57 straipsnį „paslaugos“ – tai tokios paslaugos, kurios paprastai teikiamos už užmokestį ir kurios nereglamentuojamos pagal nuostatas dėl prekių, kapitalo ir asmenų judėjimo laisvės“. Šias paslaugas pirmiausia sudaro komercinio pobūdžio veikla.
24 – Žr., be kita ko, 1999 m. sausio 19 d. Sprendimą Calfa (C‑348/96, Rink. p. I‑11, 16 punktas ir jame nurodyta teismų praktika), 1999 m. balandžio 29 d. Sprendimą Ciola (C‑224/97, Rink. p. I‑2517, 11 punktas ir jame nurodyta teismų praktika), 2010 m. birželio 3 d. Sprendimą Sporting Exchange (C‑203/08, Rink. p. I‑0000, 23 punktas ir jame nurodyta teismų praktika) ir Sprendimą Ladbrokes Betting & Gaming ir Ladbrokes International (C‑258/08, Rink. p. I‑0000, 15 punktas ir jame nurodyta teismų praktika). Taip pat svarbu priminti, kad pagal nusistovėjusią teismo praktiką laisvė teikti paslaugas – tai ypatingas kiekvieno Europos Sąjungos piliečio teisės judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje pritaikymas (šiuo atžvilgiu žr. 2010 m. gegužės 20 d. Sprendimo Zanotti, C‑56/09, Rink. p. I‑0000, 24 punktą ir jame nurodytą teismų praktiką).
25 – Konvencija, iš dalies pakeista 1972 m. protokolu (Recueil des traités des Nations unies Nr. 7515, t. 520). Kanapės yra priskirtos prie medžiagų, kurių atžvilgiu kyla ypač didelis piktnaudžiavimo pavojus ir kurios gali sukelti žalingą poveikį.
26 – Recueil des traités des Nations unies Nr. 14956, t. 1019.
27 – Recueil des traités des Nations unies Nr. 1‑27627, 1990, t. 1582, toliau – 1988 m. Jungtinių Tautų konvencija.
28 – Dėl Europos Sąjungos žr. 1990 m. spalio 22 d. Tarybos sprendimą 90/611/EEB dėl Jungtinių Tautų konvencijos dėl kovos su neteisėta narkotinių ir psichotropinių medžiagų apyvarta pasirašymo Europos ekonominės bendrijos vardu (OL L 326, p. 56).
29 – Werkgroep Verdovende Middelen, Achtergronden en risico’s van druggeebruik(Baan rapport), Staatssecretaris van Sociale Zaken en Volksgezondheid en van de Minister van Justicie, Haga, 1972.
30 – Nyderlandų vyriausybė paskelbė šią ataskaitą (Užsienio reikalų ministerija ir kt., 1995).
31 – Ten pat.
32 – Žr., be kita ko, Nyderlandų prokuratūros direktyvas, susijusias su tyrimais ir baudžiamuoju persekiojimu, vykdomais dėl narkotinių medžiagų pažeidimų (Nederlandse Staatscourant 1980, n° 137), 1994 m. spalio 21 d. (Nederlandse Staatscourant Nr. 203, 1994) ir 1996 m. rugsėjo 10 d. (Nederlandse Staatscourant Nr. 187, 1996).
33 – Taip pat žr. Savivaldybių įstatymo (Gemeentewet) 174a straipsnį, Miesto zonų įstatymą (specialiosios priemonės) (Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek) ir Būsto įstatymo (Woningwet) 16 straipsnį.
34 – Žr. raštą dėl kanapių (cannabisbrief), kurį trys ministrai, atsakingi už politiką narkotikų srityje, 2004 m. balandžio 23 d. išsiuntė Nyderlandų parlamentui ir kurį šis patvirtino 2004 m. birželio 30 d., taip pat 2009 m. rugsėjo 11 d. raštą, minėtą šios išvados 6 išnašoje.
35 – Kaip Burgemeester van Maastricht pridūrė per posėdį, 82 % Mastrichto savivaldybės gyventojų patiria didelį neigiamą poveikį dėl narkotikų turistų antplūdžio.
36 – Per posėdį pateiktos Burgemeester van Maastricht pastabos.
37 – Tai aiškiai matyti iš kompetentingų ministrų 2004 m. balandžio 23 d. ir 2009 m. rugsėjo 11 d. raštų, kurie buvo minėti šios išvados 34 išnašoje, ir iš per posėdį vykusių ginčų.
38 – Kaip tai matyti iš žodinių pastabų, kurias per posėdį pateikė Burgemeester van Maastricht ir Nyderlandų vyriausybė.
39 – 2005 m. kovo 10 d. Sprendimas Hermann (C‑491/03, Rink. p. I‑2025, 21 ir 27 punktai).
40 – Žr. teismų praktiką, nurodytą šios išvados 22 išnašoje.
41 – 2008 m. kovo 11 d. Sprendimas Jager (C‑420/06, Rink. p. I‑1315, 46 ir 47 punktai), 2009 m. kovo 5 d. Sprendimas Kattner Stahlbau (C‑350/07, Rink. p. I‑1513, 24–26 punktai) ir 2009 m. spalio 27 d. Sprendimas ČEZ (C‑115/08, Rink. p. I‑0000, 81 punktas ir jame nurodyta teismų praktika).
42 – Šiuo atžvilgiu dėl šios išvados 85–90 punktuose nurodytos teismų praktikos žr. V. Havy „La politique de l’Union européenne en matière de stupéfiants“, Collection droit de l’Union européenne, Briuselis, Bruylant, 2008, p. 406.
43 – Žr., be kita ko, 1995 m. kovo 28 d. Sprendimą Evans Medical ir Macfarlan Smith (C‑324/93, Rink. p. I‑563).
44 – 1981 m. vasario 5 d. sprendimas (50/80, Rink. p. 385). Ši byla buvo susijusi su muito, taikytino tam tikram heroino kiekiui, nupirktam Amsterdamo juodojoje rinkoje ir rasto kertant Nyderlandų ir Vokietijos sieną, nustatymu.
45 – 1982 m. spalio 26 d. sprendimas (221/81, Rink. p. 3681), susijęs su muitų, taikytinų tam tikriems heroino ir kokaino kiekiams, kuriuos ieškovas pagrindinėje byloje nusipirko Vokietijos ir Nyderlandų juodojoje rinkoje ir perpardavė pažeisdamas Vokietijos narkotinių medžiagų įstatymą, nustatymu.
46 – 1982 m. spalio 26 d. sprendimas (240/81, Rink. p. 3699), susijęs su muitų, taikytinų tam tikriems morfino kiekiams, kurie po to, kai buvo neteisėtai importuoti į Vokietiją, buvo parduoti Šveicarijoje pažeidžiant Vokietijos narkotinių medžiagų įstatymą, nustatymu.
47 – Minėti sprendimai Horvath (16 punktas) ir Einberger (16 punktas).
48 – Minėti sprendimai Horvath (13 punktas) ir Einberger (13 punktas).
49 – Taip pat yra ir padirbtų pinigų atžvilgiu. Šiuo atžvilgiu žr. 1990 m. gruodžio 6 d. Sprendimą Witzemann (C‑343/89, Rink. p. I‑4477).
50 – 1984 m. vasario 28 d. Sprendimas Einberger (294/82, Rink. p. 1177).
51 – 1988 m. liepos 5 d. Sprendimas Mol (269/86, Rink. p. 3627).
52 – 1988 m. liepos 5 d. sprendimas (289/86, Rink. p. 3655).
53 – 25 punktas.
54 – ESS 3 straipsnis.
55 – Primintina, kad pagal 1988 m. Jungtinių Tautų konvencijos 3 straipsnio 1 dalies c punkto iii papunktį ir Bendrųjų veiksmų 96/750 9 straipsnį valstybės narės įsipareigojo pripažinti baudžiamuoju nusikaltimu, be kita ko, viešą kitų asmenų kurstymą arba skatinimą neteisėtai naudoti arba gaminti kanapes ir būti ypač budrios naudojimosi internetu atžvilgiu.
56 – Žr. APV 2.3.1.1 straipsnio pirmos pastraipos a punkto 3 papunktį.
57 – Per posėdį M. Josemans taip pat patikslino, kad Mastrichte įsteigtos arbatinės vidutinė metinė apyvarta 2007 m. buvo apie 200 000 EUR.
58 – Manau, kad būtent šiuo pagrindu Mastrichto savivaldybė nustatė draudimą patekti į įstaigą. Iš tikrųjų būtų nenuoseklu ir net neveiksminga leisti patekti į įstaigas tūkstančiams žmonių, kuriems jų viduje būtų atsisakyta parduoti prekes. Tai galėtų būti net pavojinga.
59 – Žr. 2004 m. trijų ministrų, atsakingų už narkotikų politiką, rašto, minėto šios išvados 34 išnašoje, 5 punktą.
60 – Tas pats raštas.
61 – Pagal nusistovėjusią teismo praktiką Europos Sąjungos teisė neprimeta valstybėms narėms „vienos vertybių sistemos“, kalbant apie veiksmus, kurie gali būti laikomi prieštaraujančiais viešajai tvarkai (šiuo atžvilgiu žr. 2001 m. lapkričio 20 d. Sprendimo Jany ir kt. C‑268/99, Rink. p. I‑8615, 60 punktą ir jame nurodytą teismų praktika). Iš esmės, Teisingumo Teismo teigimu, valstybės narės vienintelės gali įvertinti kėsinimosi į viešąją tvarką pavojų savo pačių teritorijoje. Šios aplinkybės skiriasi atsižvelgiant į įvairias valstybes ir įvairius laikus, taip pat į socialinį valstybės kontekstą, ir svarbą, kurią ji teikia tam tikram teisėtam tikslui pagal Europos Sąjungos teisę (šiuo atžvilgiu žr. 1974 m. gruodžio 4 d. Sprendimą van Duyn (41/74, Rink. p. 1337, 18 punktas), 1997 m. gruodžio 9 d. Sprendimą Komisijaprieš Prancūziją (C‑265/95, Rink. p. I‑6959, 33 punktas), 1999 m. birželio 15 d. Sprendimą Heinonen (C‑394/97, Rink. p. I‑3599, 43 punktas) ir 2000 m. kovo 14 d. Sprendimą Église de scientologie (C‑54/99, Rink. p. I‑1335, 17 punktas ir jame nurodyta teismų praktika)).
62 – Šiuo atžvilgiu žr. minėtą Sprendimą Calfa ir 2004 m. balandžio 29 d. Sprendimą Orfanopoulos ir Oliveri (C‑482/01 ir C‑493/01, Rink. p. I‑5257), kuriuose Teisingumo Teismas sutiko, kad kova su prekyba narkotinėmis medžiagomis kyla iš viešosios tvarkos palaikymo. Taip pat žr. minėtą Sprendimą Heinonen, kuriame Teisingumo Teismas nusprendė, kad kova su įvairiomis nusikalstamumo formomis, susijusiomis su alkoholio vartojimu, siekiama palaikyti valstybės vidaus saugumą. Šioje byloje Suomijos vyriausybė savo priemonę, kuria buvo ribojamas alkoholio importas, pateisino tuo, kad dėl pastebimai padidėjusio tokio produkto vartojimo, be kita ko, tapo įprasta vairuoti apsvaigus, padaugėjo smurto atvejų ir jis tapo nuožmesnis, taip pat atsirado nelegalių rinkų ir jų daugėjo.
63 – Žr. Stokholmo programos, į kurią daroma nuoroda šios išvados 16 išnašoje, 4.1 punktą.
64 – Žr. minėtą Sprendimą Jany ir kt. (60 punktas ir jame nurodyta teismų praktika).
65 – Žr. šios išvados 10 išnašą. Šioje rezoliucijoje Taryba pasiūlė valstybėms narėms sudaryti dvišales ir daugiašales sutartis siekiant išplėtoti keitimąsi informacija, patirtimi ir pagerinti bendradarbiavimą kovojant su narkotikų turizmu. Nepaisant to, ar tai vyktų dvišaliu, ar daugiašaliu lygiu, Nyderlandų Karalystė ir kaimyninės valstybės narės turi parengti veiksmingas strategijas, kad išspręstų savo bendras viešosios tvarkos ir saugumo problemas ir struktūrintų savo bendradarbiavimą. Pavyzdžiui, pagal dvišalį susitarimą dėl policijos bendradarbiavimo, pasirašytą 1998 m. balandžio 20 d. Hagoje, Nyderlandų Karalystė ir Prancūzijos Respublika nusprendė derinti savo veiksmus, siekdamos kovoti su narkotikų turizmu ir už jo slypinčiomis struktūromis (Prancūzijos Respublikos ir Nyderlandų Karalystės susitarimas dėl bendradarbiavimo policijos ir saugumo srityje (1999 m. balandžio 29 d. Dekretas Nr. 99-350, kuriuo skelbiamas šis susitarimas, JORF, 1999 m. gegužės 6 d., p. 6797).
66 – Žr. šios išvados 11 išnašą. Vadovaujantis šių bendrųjų veiksmų 1–3 straipsniais, primintina, kad valstybės narės įsipareigojo derinti savo įstatymus bei policijos, muitinės ir teisminių tarnybų veiksmus, siekdamos kovoti su neteisėta narkotinių medžiagų apyvarta Bendrijos viduje ir ypač narkotikų turizmu.
67 – Minėtos konvencijos 75 punktas.
68 – Ypač žr. ES 31 straipsnį ir Pamatinį sprendimą 2004/757/TVR.
69 – SESV 83 straipsnio 1 dalis.
70 – Žr. šios išvados 63 išnašą.
Full & Egal Universal Law Academy