EUR-Lex -  62009CC0153 - FR

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. JÁN MAZÁK

présentées le 2 septembre 2010 (1)

Affaire C‑153/09

Agrargut Bäbelin GmbH & Co. KG

contre

Amt für Landwirtschaft Bützow

[demande de décision préjudicielle formée par le Verwaltungsgericht Schwerin (Allemagne)]

«Politique agricole commune – Règlement (CE) nº 1782/2003 – Règlement (CE) nº 796/2004 – Aides agricoles – Obligation imposée à l’agriculteur pour éviter les surdéclarations de faire valoir les droits de mise en jachère avant tout autre droit – Manquement à cette obligation lorsque, après avoir mis en jachère une superficie, l’agriculteur n’a aucune terre arable – Sanctions»

1.        La présente demande de décision préjudicielle émanant du Verwaltungsgericht Schwerin (Allemagne) (juridiction administrative) porte sur l’interprétation des dispositions combinées des articles 50, paragraphe 4, et 51, paragraphe 1, du règlement (CE) nº 796/2004 (2). Dans l’affaire au principal, Agrargut Bäbelin GmbH & Co. KG (ci-après «Agrargut») est en litige avec l’Amt für Landwirtschaft Bützow (autorités agricoles de Bützow, ci-après l’«Amt») en ce qui concerne une demande de paiement unique pour l’année 2006.

I –    Cadre juridique

A –    Règlement (CE) nº 1782/2003

2.        Le règlement (CE) n° 1782/2003 (3) prévoit une forme de soutien aux revenus des agriculteurs appelée le «régime de paiement unique» (ci-après le «RPU»). S’agissant de la détermination des droits de mise en jachère, l’article 53 du règlement prévoit:

«1. Par dérogation aux articles 37 et 43 du présent règlement, si au cours de la période de référence un agriculteur est soumis à l’obligation de mettre en jachère une partie des terres de son exploitation, en application de l’article 6, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1251/1999, le montant moyen sur trois ans correspondant au paiement obligatoire pour mise en jachère calculé et adapté conformément à l’annexe VII et le nombre moyen sur trois ans des hectares mis en jachère obligatoire ne sont pas inclus dans le calcul des droits visés à l’article 43 du présent règlement.

2. Dans le cas visé au paragraphe 1, l’agriculteur reçoit un droit par hectare (ci-après dénommé ‘droit de mise en jachère’) qui est calculé en divisant le montant moyen sur trois ans de mise en jachère par le nombre moyen sur trois ans des hectares mis en jachère visés au paragraphe 1.

Le nombre total de droits de mise en jachère est égal au nombre moyen d’hectares mis en jachère obligatoire.»

3.        S’agissant de l’utilisation des droits de mise en jachère, les paragraphes 2 et 6 de l’article 54 du règlement n° 1782/2003 énoncent respectivement, dans la mesure où cela est pertinent au présent litige, que l’«on entend par ‘hectare admissible au bénéfice de l’aide pour mise en jachère’, toute superficie agricole de l’exploitation occupée par des terres arables, à l’exclusion des superficies qui, à la date prévue pour les demandes d’aide à la surface en 2003, étaient occupées par des cultures permanentes et des forêts ou affectées à une activité non agricole ou à des pâturages permanents [(4)]», et «les droits de mise en jachère [doivent être] réclamés avant tout autre droit».

B –    Règlement nº 796/2004

4.        Selon l’article 2, point 22, du règlement n° 796/2004, «on entend par: ‘superficie déterminée’ la superficie pour laquelle l’ensemble des conditions applicables à l’octroi d’une aide sont remplies. En ce qui concerne le [RPU], la superficie déclarée ne peut être considérée comme déterminée que si elle s’accompagne d’un nombre correspondant de droits au paiement».

5.        À la partie II du règlement n° 796/2004, portant le titre «Système intégré de gestion et de contrôle», le titre IV établit des règles concernant la base de calcul des aides prévues au règlement n° 1782/2003 ainsi que des réductions et des exclusions.

6.        Plus particulièrement, l’article 49, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 796/2004 prévoit que, aux fins de cette section du règlement, on distingue, selon le cas, les groupes de cultures suivants: «superficies aux fins de l’application du [RPU], le cas échéant, remplissant chacune des conditions qui leur sont propres».

7.        L’article 50, paragraphe 4, de ce règlement prévoit que, «sans préjudice des réductions et exclusions à appliquer conformément aux articles 51 et 53, en ce qui concerne les demandes d’aide au titre du [RPU], les dispositions ci-après s’appliquent, pour ce qui est des droits de mise en jachère, aux fins de la définition de la ‘superficie déterminée’ figurant à l’article 2, point 22:

a)      lorsqu’un agriculteur ne déclare pas l’ensemble de la superficie disponible aux fins de l’utilisation de ses droits de mise en jachère, mais déclare, au même moment, une superficie correspondante aux fins de l’utilisation d’autres droits, la superficie concernée est considérée comme ayant été déclarée en tant que jachères et non déterminée aux fins du groupe de cultures visé à l’article 49, paragraphe 1, point a);

b)      s’il s’avère que des surfaces déclarées comme jachères ne sont pas réellement des jachères, les surfaces concernées sont considérées comme non déterminées.»

8.        L’article 51, paragraphe 1, du règlement n° 796/2004 prévoit que, «s’agissant d’un groupe de cultures, si la superficie déclarée au titre de l’un ou l’autre régime d’aide ‘surfaces’ […] est supérieure à la superficie déterminée conformément à l’article 50, paragraphes 3, 4 et 5, du présent règlement, le montant de l’aide est calculé sur la base de la superficie déterminée, réduite du double de la différence constatée, si celle-ci dépasse 3 % ou deux hectares, mais n’excède pas 20 % de la superficie déterminée.

Lorsque la différence constatée excède 20 % de la superficie déterminée, aucune aide ‘surfaces’ n’est octroyée pour le groupe de cultures considéré.»

II – Faits et questions posées

9.        En 2006, Agrargut disposait de 12,10 droits pour les pâturages permanents et de 59,57 droits de mise en jachère. À cette époque, elle possédait 48 hectares: 11,90 hectares de pâturages et 36,10 hectares de terres arables. Dans sa demande de paiement unique pour 2006, Agrargut a déclaré des droits de mise en jachère à hauteur de 36,10 hectares en ce qui concerne les terres arables mises en jachère et des droits pour les pâturages à hauteur de 11,90 hectares. Toutefois, l’Amt a rejeté sa demande par une décision du 8 janvier 2007.

10.      Agrargut a contesté cette décision par des arguments qui ont été rejetés. L’Amt a considéré que, en vertu de l’article 54, paragraphe 6, du règlement n° 1782/2003, Agrargut était tenue de déclarer sa superficie totale de 48 hectares aux fins de l’activation des droits de mise en jachère dont elle disposait (59,57 droits au paiement). Dans la mesure où Agrargut n’a déclaré que 36,10 droits de mise en jachère tout en déclarant au même moment une superficie de 11,90 hectares pour l’activation des droits pour les pâturages, l’Amt a considéré que, en vertu de l’article 50, paragraphe 4, sous a), du règlement n° 796/2004, ces 11,90 hectares devaient être considérés comme déclarés en tant que jachère et non déterminés.

En conséquence, l’Amt a mis en œuvre les sanctions prévues à l’article 51, paragraphe 1, du règlement n° 796/2004.

11.      Agrargut a introduit un recours contre cette décision devant le Verwaltungsgericht Schwerin, qui a jugé nécessaire de saisir la Cour des questions préjudicielles suivantes:

«1)      Est-il interdit à un agriculteur de déclencher des droits fondés sur des pâturages permanents s’il n’a pas au préalable déclenché l’ensemble des droits au paiement fondés sur une mise en jachère, même s’il ne détient aucune autre terre arable admissible au bénéfice de l’aide pour mise en jachère?

2)      En cas de réponse affirmative à la première question:

Les sanctions prévues à l’article 51 du règlement (CE) n° 796/2004 s’appliquent-elles également à un agriculteur ayant, avant le 29 décembre 2006 (alors qu’il ne disposait pas de superficies admissibles au bénéfice de l’aide pour mise en jachère), enfreint l’obligation préalable de déclencher complètement les droits au paiement fondés sur la mise en jachère?»

III – Analyse

A –    La première question

1.      Principaux arguments des parties

12.      Agrargut soutient en substance que seules les terres arables qui sont admissibles au bénéfice de l’aide pour mise en jachère sont visées par l’obligation de faire valoir des droits de mise en jachère avant tout autre droit. Cela est exact même si le nombre de droits de mise en jachère détenus par l’agriculteur dépasse le nombre d’hectares dont il dispose effectivement et que l’agriculteur active les droits fondés sur des pâturages permanents sur la base d’autres superficies disponibles. La mise en jachère est, de par sa nature, un instrument qui concerne uniquement les terres arables. Agrargut fait valoir que son interprétation est conforme au libellé, à l’esprit et à la finalité des règlements nos 796/2004 et 1782/2003.

13.      Le gouvernement grec et la Commission européenne font observer en substance qu’un agriculteur ne peut effectivement pas faire valoir des droits au paiement pour des pâturages s’il n’a pas encore fait valoir tous les droits de mise en jachère, même s’il ne détient aucune autre terre arable admissible au bénéfice de l’aide pour mise en jachère. En conséquence, le gouvernement grec ajoute que l’agriculteur qui dispose de plus de droits au paiement que d’hectares admissibles au bénéfice de l’aide doit être obligé de mettre en location ou de vendre, faute de quoi il ne pourrait pas déclarer d’autres droits au paiement au même moment.

2.      Appréciation

14.      Je considère qu’il résulte du libellé des questions posées que la juridiction de renvoi, par sa première question, demande en substance si l’article 50, paragraphe 4, sous a), du règlement nº 796/2004 doit être interprété en ce sens que la condition d’application de la sanction qu’il prévoit n’est remplie que si, aux fins d’activer les droits de mise en jachère dont il dispose, un agriculteur ne déclare pas l’ensemble de ses «hectares admissibles au bénéfice de l’aide pour mise en jachère» au titre de l’article 54, paragraphe 2, du règlement nº 1782/2003 et que, dès lors, ces conditions ne sont pas remplies lorsqu’un agriculteur déclare des superficies qui ne sont pas admissibles à la mise en jachère, telles que des pâturages permanents, aux fins de l’activation des autres droits au paiement dont il dispose.

15.      La juridiction de renvoi considère absurde l’interprétation défendue par l’Amt selon laquelle l’expression «l’ensemble de la superficie» contenue à l’article 50, paragraphe 4, sous a), du règlement nº 796/2004 devrait être considérée comme signifiant l’ensemble des terres attribuées à un agriculteur (qui sont admissibles à un paiement unique) et non comme faisant référence uniquement à des hectares admissibles au bénéfice de l’aide au titre de l’article 54, paragraphe 2, du règlement nº 1782/2003, à savoir les terres arables détenues par l’agriculteur. De plus, selon la juridiction de renvoi, les termes clés «superficie correspondante», qui sont liés linguistiquement à la phrase «pas l’ensemble de la superficie», ne peuvent être compris en des termes quantitatifs comme signifiant une superficie «de la même taille». Une interprétation qualitative ne s’impose pas non plus avec évidence.

16.      Il est de jurisprudence constante que la détermination de la signification de la portée des termes pour lesquels le droit de l’Union ne fournit aucune définition doit être établie conformément au sens habituel en langage courant tout en tenant compte du contexte dans lequel ils sont utilisés et des objectifs poursuivis par la réglementation dont ils font partie. En outre, le préambule d’un acte de l’Union est susceptible de préciser le contenu de celui-ci (5).

17.      Premièrement, en ce qui concerne le libellé, l’expression «l’ensemble de sa superficie» fait, selon moi, clairement référence à l’ensemble des superficies de l’agriculteur; cela signifie qu’elle comprend à la fois les «hectares admissibles au bénéfice de l’aide pour mise en jachère» au titre de l’article 54, paragraphe 2, du règlement nº 1782/2003 et les autres superficies (admissibles au bénéfice de l’aide) qui sont détenues par l’agriculteur. Comme la Commission le souligne à juste titre, dans la version linguistique allemande, l’expression «pas […] l’ensemble de sa superficie» («nicht seine gesamte Fläche») est en fait dissociée de l’expression «ses droits de mise en jachère» («zur Verfügung stehenden Zahlungsansprüchen bei Flächenstilllegung»). Il en résulte que la superficie concernée doit être comprise dans un sens large comme étant l’ensemble des superficies détenues par l’agriculteur qui sont admissibles aux aides.

18.      Deuxièmement, en ce qui concerne le contexte de l’article 50, paragraphe 4, sous a), il apparaît que cette disposition, tout comme l’article 51, paragraphe 1, du règlement n° 796/2004, fait partie du titre IV de la partie II de ce règlement, qui énonce les règles régissant le calcul des aides au titre du règlement nº 1782/2003 ainsi que des réductions et des exclusions. Le cinquante-cinquième considérant du règlement nº 796/2004 énonce que, «afin de protéger efficacement les intérêts financiers de l’Union, il importe d’adopter des mesures adéquates pour lutter contre les irrégularités et les fraudes. Il convient de prévoir des dispositions distinctes pour les irrégularités relatives aux critères d’éligibilité à l’aide applicables aux différents régimes d’aide concernés».

19.      S’agissant des réductions et des exclusions, comme l’a fait observer la Commission, l’article 50, paragraphe 4, sous a), constitue uniquement une telle disposition spécifique relative aux irrégularités liées à l’activation des droits de mise en jachère au titre de l’article 53, paragraphe 2, du règlement nº 1782/2003. À cet égard, il résulte du cinquante-neuvième considérant (6) du règlement nº 796/2004 que l’intention du législateur de l’Union était de donner un plein effet à l’article 54, paragraphe 6, du règlement nº 1782/2003.

20.      L’article 54, paragraphe 6, du règlement n° 1782/2003 prévoit expressément que les droits de mise en jachère doivent être réclamés «avant tout autre droit». Cela démontre clairement que le législateur de l’Union avait l’intention que les droits de mise en jachère aient la priorité par rapport à l’ensemble des autres droits, quelle que soit leur nature. Il n’y a aucun élément permettant de suggérer que cette priorité s’appliquait uniquement vis-à-vis des droits aux remboursements relatifs aux superficies pouvant être mises en jachère. En effet, lorsque le législateur a rédigé ces dispositions, le législateur n’a pas choisi de les restreindre en des termes faisant uniquement référence à des droits de mise en jachère, mais plutôt en des termes généraux qui couvrent l’ensemble des droits. Il en résulte que le rôle joué par l’article 50, paragraphe 4, sous a), dans le cadre du règlement n° 796/2004 correspond à l’interprétation littérale donnée au point 17 ci-dessus.

21.      Troisièmement et dernièrement, il est nécessaire d’examiner les objectifs poursuivis par les règlements nos 796/2004 et 1782/2003. Il apparaît clairement du trente-deuxième considérant du règlement nº 1782/2003 que l’objectif de cette réglementation est de conserver, dans le cadre du nouveau système de soutien des revenus, les conditions de mise en jachère pour les terres arables afin de conserver les avantages que présente le gel des terres en terme de maîtrise de l’offre, tout en renforçant ses effets positifs sur l’environnement.

22.      C’est dans ce contexte qu’il y a lieu d’exposer les remarques suivantes en ce qui concerne les faits litigieux dans l’affaire au principal.

23.      Il résulte des documents présentés à la Cour et, notamment, du dossier transmis par la juridiction de renvoi qu’en 2005 – année de l’attribution des droits initiaux au remboursement – Agrargut disposait de 6,28 droits de mise en jachère. Cela avait été calculé sur la base des terres pouvant faire l’objet d’une mise en jachère déclarées par Agrargut et qui étaient dès lors à sa disposition.

24.      Par conséquent, ainsi que la Commission l’a fait observer, il est probable que, au cours de l’année 2005, Agrargut ait acquis par voie de transfert tellement de droits de mise en jachère qu’elle disposait en fin de compte d’un nombre de droits bien plus importants que le nombre d’hectares qu’elle pouvait mettre en jachère. Effectivement, les faits au principal semblent constituer un exemple extrême d’une situation dans laquelle le nombre de droits de mise en jachère excède le nombre d’hectares admissibles à la mise en jachère: au cours de la période pertinente, l’agriculteur avait à sa disposition 59,57 droits de mise en jachère, mais uniquement 36,10 hectares de terres arables. Dès lors, le nombre de droits était 65 % plus élevé que celui des terres admissibles à la mise en jachère.

25.      Toutefois, selon l’article 63, paragraphe 2, du règlement nº 1782/2003, les droits de mise en jachère doivent correspondre au moment de leur attribution initiale à environ 10 % (7) des superficies admissibles à la mise en jachère (8). Par conséquent, il apparaît clairement que la disproportion existant entre les droits de mise en jachère et les superficies éligibles à la mise en jachère ne correspond pas à la proportion prévue à l’article 63, paragraphe 2, du règlement nº 1782/2003 et pourrait mettre en péril la réalisation de l’objectif de conserver les conditions de mise en jachère pour les terres arables (voir le point 21 ci-dessus).

26.      Je pense (comme l’Amt et le gouvernement grec) que cet objectif signifie également qu’il y a lieu de veiller à assurer que le nombre total des droits de mise en jachère attribué en 2005 soit activé et que les terres arables correspondantes soient mises en jachère. C’est précisément cet objectif qui est poursuivi par l’obligation au titre de l’article 54, paragraphe 6, du règlement nº 1782/2003 de donner priorité à l’activation des droits de mise en jachère qui, ainsi que cela était souligné par la Commission, constitue un incitant économique donné par le législateur pour encourager la conservation des conditions de mise en jachère pour les terres arables (9).

27.      Indépendamment de l’obligation précitée, l’objectif annoncé est également servi par un système de sanctions visant à décourager les agriculteurs d’abandonner la mise en jachère. La sanction en cas de violation de l’article 54, paragraphe 6, du règlement nº 1782/2003 est prévue par les dispositions combinées des articles 50, paragraphe 4, sous a), et 51, paragraphe 1, du règlement nº 796/2004.

28.      Je partage la thèse des autorités dans l’affaire au principal selon laquelle il ressort clairement de l’ensemble des dispositions qui précèdent qu’une sanction doit être infligée à un agriculteur qui, sans activer l’ensemble des droits de mise en jachère dont il dispose, déclare – au même moment – une superficie correspondante pour l’activation d’autres droits. En d’autres mots, si un agriculteur dispose de davantage de droits de mise en jachère que de superficies arables (admissibles à la mise en jachère), il doit soit mettre en location, soit louer les droits de mise en jachère, car, à défaut, il ne pourra pas déclarer – au même moment – d’autres droits au paiement dont il dispose.

29.      Comme la Commission l’a à juste titre indiqué, pour réduire le risque que les conditions de mise en jachère pour les terres arables ne soient plus remplies, le législateur de l’Union a essayé, au moyen du système de sanctions mentionné ci-dessus, d’assurer qu’il n’y ait pour les agriculteurs aucun incitant économique d’activation d’un nombre inférieur de droits de mise en jachère à celui dont il dispose. En conséquence, un agriculteur ne devrait pas avoir intérêt à déclarer moins d’«hectares éligibles au bénéfice des aides pour mise en jachère» que les droits de mise en jachère dont il dispose.

30.      Dans ce contexte, le cinquante-neuvième considérant du règlement nº 796/2004 envisage deux situations relatives aux sanctions en cas de violation de l’article 54, paragraphe 6, du règlement nº 1782/2003. La situation pertinente en l’espèce est la seconde, dans laquelle les droits de mise en jachère ne sont pas activés, mais les superficies correspondant à celles de ces droits de mise en jachère sont utilisées au même moment pour l’activation d’autres droits de remboursement. Dans une telle situation, cette superficie devrait être considérée fictivement comme étant une superficie indéterminée ayant été déclarée comme mise en jachère, avec la conséquence que la sanction au titre de l’article 51, paragraphe 1, du règlement nº 796/2004 trouve application.

31.      Dans le dossier transmis par la juridiction de renvoi, l’Amt examine un exemple que je considère pertinent pour la présente affaire. Deux entreprises A et B ont chacune des terres d’une superficie de 100 hectares: 40 hectares de terres arables et 60 hectares de pâturages. Les deux entreprises disposent de 60 droits pour les pâturages, de 20 droits de terres arables et de 20 droits de mise en jachère. Admettons que l’agriculteur F est l’actionnaire majoritaire dans ces deux entreprises. Lorsque les prix des produits agricoles augmentent, l’agriculteur F tend à réduire le plus possible son obligation de mise en jachère. En conséquence, il effectue trois démarches: i) il transfère 20 droits de mise en jachère de l’entreprise B vers l’entreprise A; ii) il transfère 20 hectares de terres arables de l’entreprise A vers l’entreprise B, et iii) il transfère 20 droits de terres arables de l’entreprise A à l’entreprise B. L’entreprise A dispose à présent, outre les pâturages avec les droits correspondants, de 20 hectares de terres arables et de 40 droits de mise en jachère. L’entreprise B dispose, outre les 60 hectares de pâturages avec les droits correspondants, de 60 hectares de terres arables et de 40 droits de mise en jachère. Dans cette exploitation, l’agriculteur F peut à présent cultiver 60 hectares de terres arables au lieu des 40 hectares initiaux (10). Il n’existe plus d’obligation de mise en jachère pour l’entreprise B; en revanche, l’entreprise A est obligée d’activer en priorité 40 droits de mise en jachère. Dans la mesure où elle ne possède que 20 hectares de terres arables, le fait que 20 droits de mise en jachère ne soient pas activés demeure (ce que souligne l’Amt) non sanctionné – selon l’interprétation du régime de sanction d’Agrargut: selon cette interprétation d’Agrargut, l’entreprise B recevrait de l’aide sur la base de 60 droits pour les pâturages (11) et de 40 droits de mise en jachère. L’entreprise A recevrait de l’aide pour 60 droits pour les pâturages et pour 20 droits de mise en jachère.

32.      Il apparaît clairement de ce qui précède que la possibilité de réduire les superficies admissibles à la mise en jachère en dessous du niveau des droits de mise en jachère sans qu’il y ait de sanctions est incompatible avec l’objectif de conserver les conditions de mise en jachère pour les terres arables. Par ailleurs, il ne serait pas non plus compatible avec cet objectif que des droits de mise en jachère ne soient pas activés, même si les superficies arables éligibles à la mise en jachère étaient disponibles.

33.      C’est la raison pour laquelle la règle mentionnée dans le cinquante-neuvième considérant du règlement n° 796/2004 et adoptée à l’article 50, paragraphe 4, de ce règlement était nécessaire.

34.      Dans l’exemple exposé au point 31 ci-dessus, l’agriculteur F n’a activé pour l’entreprise A que 20 droits de mise en jachère et, au même moment, 60 droits pour les pâturages. En vertu de l’article 50, paragraphe 4, sous a), du règlement nº 796/2004, 20 hectares de ces 60 hectares de pâturages sur la base desquels l’agriculteur a activé 60 droits pour les pâturages seront considérés comme ayant été déclarés comme des superficies de mise en jachère.

35.      En conséquence, les effets juridiques découlent de l’article 50, paragraphe 4, sous b), du règlement nº 796/2004 et de la sanction prévue à l’article 51, paragraphe 1, deuxième alinéa; dès lors, aucune aide ne sera accordée aux droits de mise en jachère. S’agissant des 60 hectares de pâturages sur la base desquels l’agriculteur F avait activé 60 droits pour les pâturages, les conséquences juridiques découlent de l’article 51, paragraphe 1, deuxième alinéa, et cela signifie qu’il n’existe pas de droits aux aides.

36.      Par conséquent, je partage la thèse des autorités selon laquelle il n’existe aucun droit aux aides dans le litige au principal – à partir duquel l’Amt a imaginé l’exemple développé ci-dessus.

37.      Enfin, comme la Commission l’a souligné, il est conforme au principe de proportionnalité – par l’utilisation des termes «une superficie correspondante» à l’article 50, paragraphe 1, sous a), du règlement nº 796/2004 – que le législateur de l’Union entende limiter la portée de l’article 54, paragraphe 6, du règlement nº 1782/2003 de telle sorte que la sanction résultant des dispositions combinées des articles 50, paragraphe 4, sous a), et 51, paragraphe 1, du règlement nº 796/2004 s’applique uniquement lorsque: i) il existe une disparité entre les droits de mise en jachère et les superficies de mise en jachère déclarées et ii) les superficies correspondant à cette disparité ont été déclarées aux fins de l’activation d’autres droits, ce qui est précisément la situation dans l’affaire au principal.

38.      Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que la condition d’application de la sanction prévue à l’article 50, paragraphe 4, sous a), du règlement nº 796/2004 est remplie lorsqu’un agriculteur ne déclare pas l’ensemble des superficies nécessaires aux fins de l’activation des droits de mise en jachère dont il dispose et, au même moment, déclare des superficies aux fins de l’activation d’autres droits, que ceux-ci soient ou non admissibles à la mise en jachère.

B –    La seconde question

39.      Par sa seconde question, la juridiction de renvoi aimerait savoir en substance si le système de sanctions prévu par les dispositions combinées des articles 51, paragraphe 1, et 50, paragraphe 4, du règlement nº 796/2004 – dans sa version antérieure à l’entrée en vigueur du règlement (CE) nº 2025/2006 de la Commission (12), modifiant l’article 50, paragraphe 4, sous a) – est applicable à des circonstances telles que celles du cas d’espèce.

1. Principaux arguments des parties

40.      Agrargut considère que la sanction prévue à l’article 51 du règlement nº 796/2004 n’est pas applicable au litige au principal. Le système de sanctions prévu par les règlements n° 1782/2003 et nº 796/2004 présuppose une faute de la part du demandeur, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. Selon le principe nulla poena sine lege, le législateur est tenu de formuler de manière suffisamment claire et compréhensible les conditions et effets juridiques attachés à une sanction et l’article 50 du règlement nº 796/2004 ne remplit pas ces critères. Agrargut soutient que, à la lumière du système prévu par le régime de mise en jachère, il était raisonnable de supposer que l’ensemble des dispositions pertinentes se référait à des superficies qui étaient éligibles au bénéfice de l’aide pour mise en jachère, à savoir les terres arables. Cet argument est d’ailleurs soutenu par le fait que l’article 50 a ultérieurement été clarifié par une modification.

41.      Le gouvernement grec et la Commission suggèrent, en substance, qu’il convient de répondre à la seconde question en ce sens que les sanctions prévues à l’article 51 du règlement nº 796/2004 sont applicables dans le litige au principal.

42.      Toutefois, le gouvernement grec ajoute que, en ce qui concerne l’imposition de sanctions, seule la juridiction de renvoi est compétente pour déterminer si, sur la base des circonstances de l’affaire dont elle est saisie, l’agriculteur a agi de bonne foi ou s’il a agi frauduleusement ou de manière gravement négligente en adressant sa déclaration. Quoi qu’il en soit, selon le gouvernement grec, il serait également possible de recourir à une interprétation différente de l’article 50, paragraphe 4, sous a) et b), du règlement nº 796/2004 en ce sens que l’obligation de déclaration des droits de mise en jachère avant tout autre droit serait remplie dans la mesure où l’ensemble des terres arables dont dispose l’agriculteur et pour lesquelles il a bénéficié de l’aide pour la mise en jachère étaient effectivement mises en jachère.

2.      Appréciation

43.      La juridiction de renvoi considère que, si le contenu normatif d’une législation n’est clarifié qu’après l’intervention du législateur (en l’espèce par l’adoption du règlement nº 2025/2006 qui a été publié le 29 décembre 2006), il serait inapproprié, à la lumière du principe de la protection de la confiance légitime et de l’obligation de clarté des règles juridiques («das Gebot der Normenklarheit»), de refuser non seulement le paiement unique relatif aux pâturages, mais également le paiement unique demandé pour les terres mises en jachère.

44.      Il convient de rappeler que, selon la jurisprudence constante de la Cour, le principe de sécurité juridique, qui a pour corollaire le principe de protection de la confiance légitime, exige que les règles de droit soient claires et précises (13).

45.      Bien que la juridiction de renvoi ait invoqué de manière distincte les principes de clarté des règles juridiques et de la protection de la confiance légitime, je pense qu’il résulte de la jurisprudence citée ci-dessus qu’il n’est pas nécessaire de les examiner séparément.

46.      Dans l’arrêt Nijemeisland (14) – une affaire ayant pour objet le règlement nº 1782/2003 et le règlement (CE) nº 795/2004 (15) –, la Cour a jugé que le principe de sécurité juridique, principe général du droit de l’Union, exige que les règles de l’Union imposées aux justiciables soient claires et précises de façon à ce que ceux-ci soient en mesure de connaître sans ambiguïté leurs droits et obligations, et soient à même de prendre leurs dispositions en conséquence.

47.      Premièrement, en ce qui concerne la clarté de la condition prévue à l’article 50, paragraphe 4, sous a), du règlement nº 796/2004, il résulte des considérations relatives à la première question (voir, ci-dessus, les points 17 et suivants) que, sans la moindre ambiguïté, l’«ensemble des superficies [de l’agriculteur]» relèvent du champ d’application de cette disposition, et non pas simplement les «hectares éligibles au bénéfice des aides pour mise en jachère».

48.      Deuxièmement, en ce qui concerne les conséquences juridiques résultant d’un manquement à la disposition précitée (à savoir la mesure avec laquelle l’aide est réduite lorsque la superficie déclarée dépasse la superficie définie), ces effets résultent sans aucune ambiguïté des dispositions combinées des articles 50, paragraphe 4, sous a), et 51, paragraphe 1, du règlement nº 796/2004, comme l’indiquent clairement les arguments exposés au sujet de la première question.

49.      Ainsi que la Commission l’a fait observer à juste titre, les conditions exposées dans les dispositions combinées des articles 50, paragraphe 4, sous a), et 51, paragraphe 1, du règlement nº 796/2004 remplissent les critères du principe de sécurité juridique – il en va de même des conséquences juridiques de cette disposition – parce qu’elles sont claires et précises et permettent aux justiciables concernés de connaître sans ambiguïté leurs droits et obligations et de prendre leurs dispositions en conséquence.

50.      Par ailleurs, je ne suis pas convaincu que le fait que l’article 50, paragraphe 4, sous a), du règlement nº 796/2004 ait été amendé par le règlement nº 2025/2006 présente la moindre pertinence pour le présent cas d’espèce. Le cinquième considérant de ce dernier règlement énonce: «l’article 54, paragraphe 6, du règlement (CE) nº 1782/2003 prévoit que les droits de mise en jachère soient réclamés avant tout autre droit. Afin d’assurer le traitement équitable des agriculteurs qui ne disposent pas de toute la superficie mise en jachère requise pour déclencher la totalité de leurs droits de mise en jachère, il y a lieu de clarifier les dispositions de l’article 50, paragraphe 4, du règlement (CE) nº 796/2004».

51.      Il résulte clairement du document de travail de la Commission (16) présenté à la Cour ainsi que de la comparaison des différentes versions linguistiques de l’article 50, paragraphe 4, sous a), du règlement nº 796/2004 que la clarification en question portait essentiellement sur les effets juridiques de cette disposition. Dans la version allemande telle que modifiée par le règlement nº 2025/2006, la condition énoncée à l’article 50, paragraphe 4, sous a), du règlement nº 796/2004 est restée inchangée. S’agissant des effets juridiques, la modification consistait essentiellement en la suppression de la phrase «et non déterminée aux fins du groupe de cultures visé à l’article 49, paragraphe 1, point a)».

52.      Il suffit de souligner que la nouvelle version de l’article 50, paragraphe 4, sous a), du règlement nº 796/2004 ne modifie les effets de cette disposition que dans la mesure où elle se réfère à des situations autres que la situation en cause dans l’affaire au principal. Ainsi que la Commission l’a fait observer, aucune autre considération relative au principe de la protection de la confiance légitime n’apparaît qui pourrait plaider contre le refus de l’aide dans de telles circonstances. Cela est d’autant plus vrai que la Cour a constamment jugé que le droit de se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime s’étend à tout justiciable dans le chef duquel une institution de l’Union a fait naître des espérances fondées du fait d’assurances précises qu’elle lui aurait fournies (17).

53.      De plus, il est clair que, pour que les effets juridiques résultant des dispositions combinées des articles 50, paragraphe 4, sous a), et 51, paragraphe 1, du règlement nº 796/2004 puissent s’appliquer dans des circonstances telles que celles du litige au principal, ceux-ci doivent être conformes au principe de proportionnalité.

54.      Dans l’arrêt Viamex Agrar Handel et ZVK (18), la Cour a jugé que, «tout d’abord, il y a lieu de préciser que le principe de proportionnalité, qui constitue un principe général du droit [de l’Union] et qui a été confirmé à mainte reprise par la jurisprudence de la Cour, notamment dans le domaine de la politique agricole commune […] doit être respectée en tant que telle aussi bien par le législateur [de l’Union] que par les législateurs et les juges nationaux qui appliquent le droit [de l’Union]».

55.      Il est de jurisprudence constante que, afin d’établir si une disposition du droit de l’Union est conforme à ce principe, il importe de vérifier que les moyens qu’elle met en œuvre sont aptes à réaliser l’objectif visé et s’ils ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre (19).

56.      Il est évident que le règlement n° 796/2004 (voir le cinquante-cinquième considérant de ce dernier) a pour objectif – en vue de protéger efficacement les intérêts financiers de l’Union – d’adopter des mesures appropriées pour lutter contre les irrégularités et les fraudes, en introduisant les dispositions distinctes dans les cas dans lesquels des irrégularités ont été constatées en ce qui concerne les critères d’éligibilité pour les différents régimes d’aide concernés. Le système de sanctions prévu par les dispositions combinées des articles 50, paragraphe 4, sous a), et 51, paragraphe 1, du règlement nº 796/2004 vise à atteindre l’objectif fixé au cinquante-neuvième considérant: assurer que les droits de mise en jachère soient déclenchés avant tout autre droit, conformément à l’article 54, paragraphe 6, du règlement nº 1782/2003. Cette dernière disposition vise à atteindre l’objectif exposé au trente-deuxième considérant de ce même règlement: conserver les conditions de mise en jachère pour les terres arables.

57.      Il résulte, selon moi, des considérations qui précèdent que les dispositions combinées des articles 50, paragraphe 4, sous a), et 51, paragraphe 1, du règlement nº 796/2004 introduisent un système efficace de sanctions, rendant désavantageuse pour un agriculteur l’activation d’un nombre de droits de mise en jachère inférieur à ce qu’il détient. Dès lors, cette disposition est manifestement appropriée pour atteindre l’objectif souhaité.

58.      Ainsi que la Commission l’a exposé, en choisissant le système de sanctions prévu par les dispositions combinées des articles 50, paragraphe 4, sous a), et 51, paragraphe 1, du règlement n° 796/2004 pour qu’il soit désavantageux pour un agriculteur d’activer un nombre de droits de mise en jachère inférieur à ce qu’il détient, le législateur de l’Union a déjà opté pour l’approche la moins restrictive. En effet, pour éviter qu’un agriculteur ne dispose de davantage de droits de mise en jachère que de superficie éligible à la mise en jachère, il aurait été également possible d’aller jusqu’à interdire à l’agriculteur de disposer de droits de mise en jachère qui ne sont pas liés à une superficie ou de disposer d’une superficie éligible à la mise en jachère mais non liée à des droits de mise en jachère, interdiction qui affecterait plus fortement les droits des particuliers que ne le font les sanctions administratives actuellement en vigueur qui ne conduisent qu’à un refus partiel de l’aide de l’Union demandée ou, au pire, au refus de toute aide.

59.      Enfin, la Commission considère également à juste titre que la sanction n’est pas excessive. L’article 51, paragraphe 1, du règlement nº 796/2004 prévoit un système de sanctions progressives selon la gravité de l’irrégularité (20). En effet, la sanction administrative n’est pas absolue, mais dépend de la gravité de la faute commise. Dans le litige au principal, un refus total du paiement unique est justifié compte tenu de la situation extrême dans laquelle Agrargut se trouve (21).

60.      Par conséquent, la disposition litigieuse n’est pas contraire au principe de proportionnalité.

61.      Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que le système de sanctions prévu par les dispositions combinées des articles 51 et 50, paragraphe 4, du règlement nº 796/2004 est applicable à des circonstances telles que celles de l’affaire au principal.

IV – Conclusion

62.      Je suggère à la Cour de répondre comme suit aux questions posées par le Verwaltungsgericht Schwerin:

«1)      La condition d’application de la sanction prévue à l’article 50, paragraphe 4, sous a), du règlement (CE) nº 796/2004 de la Commission, du 21 avril 2004, portant modalités d’application de la conditionnalité, de la modulation et du système intégré de gestion et de contrôle prévus par le règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil, du 29 septembre 2003, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, tel que modifié par le règlement (CE) n° 659/2006 de la Commission, du 27 avril 2006, est remplie lorsqu’un agriculteur ne déclare pas l’ensemble des superficies nécessaires aux fins de l’activation des droits de mise en jachère dont il dispose et, au même moment, déclare des superficies aux fins de l’activation d’autres droits, que ceux-ci soient ou non admissibles à la mise en jachère.

2)      Le système de sanctions découlant des dispositions combinées des articles 51 et 50, paragraphe 4, du règlement nº 796/2004 est applicable à des faits tels que ceux en cause dans l’affaire au principal.»

1 – Langue originale: l’anglais.

2 – Règlement de la Commission, du 21 avril 2004, portant modalités d’application de la conditionnalité, de la modulation et du système intégré de gestion et de contrôle prévus par le règlement (CE) n° 1782/2003 (JO L 141, p. 18), tel que modifié par le règlement (CE) n° 659/2006 de la Commission, du 27 avril 2006 (JO L 116, p. 20).

3 – Règlement du Conseil, du 29 septembre 2003, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) n° 2019/93, (CE) n° 1452/2001, (CE) n° 1453/2001, (CE) n° 1454/2001, (CE) n° 1868/94, (CE) n° 1251/1999, (CE) n° 1254/1999, (CE) n° 1673/2000, (CEE) n° 2358/71 et (CE) n° 2529/2001 (JO L 270, p. 1), modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 1009/2008 du Conseil, du 9 octobre 2008 (JO L 276, p. 1). Ce règlement a été abrogé et remplacé par le règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil, du 19 janvier 2009 (JO L 30, p. 16).

4 – Selon l’article 44, paragraphe 2, du règlement n° 1782/2003, par «hectare admissible au bénéfice de l’aide», on entend toute superficie agricole de l’exploitation occupée par des terres arables et des pâturages permanents, à l’exclusion des superficies occupées par des cultures permanentes et des forêts ou affectées à une activité non agricole.

5 – Voir, notamment, arrêt du 22 décembre 2008, Wallentin-Hermann (C-549/07, Rec. p. I-11061, point 17 et jurisprudence citée).

6 – Qui s’énonce comme suit : «[…] De plus, conformément à l’article 54, paragraphe 6, du règlement (CE) nº 1782/2003, les droits de mise en jachère doivent être déclenchés avant tout autre droit. Il est nécessaire de pourvoir, dans ce contexte, à deux situations. Tout d’abord, les superficies déclarées comme mises en jachère en vue de déclencher les droits de mise en jachère et dont il est constaté qu’elles ne le sont pas en réalité doivent être déduites de la superficie totale déclarée aux fins du régime de paiement unique comme superficie non déterminée. Ensuite, il convient qu’il en soit de même, artificiellement, pour les superficies correspondant à des droits de mise en jachère qui ne sont pas déclenchés si, au même moment, d’autres droits sont déclenchés avec la superficie correspondante».

7 – Il convient de noter que la République fédérale d’Allemagne a choisi le modèle régional de mise en œuvre du RPU en vertu du règlement nº 1782/2003 (titre III, chapitre 5, section 1).

8 – En fait, dans le Land de Mecklembourg-Poméranie-occidentale, l’attribution initiale des droits de mise en jachère devrait même être inférieure (9,05 % de ces terres).

9 – Cet argument se fonde sur le fait que, si un agriculteur active moins de droits de mise en jachère que ceux dont il dispose, il y a alors un risque que l’ensemble des terres qui pourraient être mises en jachère correspondant quantitativement au droit de mise en jachère – ne soient pas effectivement mises en jachère dans la mesure où, sans l’activation de ses droits, l’incitant économique à la mise en jachère soit perdu. Le même risque existe également dans les cas dans lesquels les terres éligibles à la mise en jachère ne correspondent plus au nombre de droits de mise en jachère.

10 – L’Amt note que la suspension de l’obligation de mise en jachère en 2008 ainsi que la possibilité de recourir à des cultures énergétiques sur les superficies mises en jachère n’ont pas été prises en considération.

11 – L’Amt fait référence ici à 60 droits de mise en jachère. Il doit s’agir probablement d’une erreur de plume.

12 – Règlement du 22 décembre 2006, modifiant le règlement nº 796/2004 (JO L 384, p. 81).

13 – Arrêt du 10 septembre 2009, Plantanol (C-201/08, non encore publié au Recueil, point 46), citant les arrêts du 15 février 1996, Duff e.a. (C-63/96, Rec. p. I-569, point 20); du 18 mai 2000, Rombi et Arkopharma (C-107/97, Rec. p. I-3367, point 66), et du 17 juin 2005, VEMW e.a. (C‑17/03, Rec. p. I-4983, point 80).

14 – Arrêt du 11 juin 2009 (C-170/08, Rec. p. I-5127, point 44), citant l’arrêt du 9 juillet 1981, Gondrand et Garancini (169/80, Rec. p. 1931, point 17). Voir, également, point 43 de mes conclusions du 8 juillet 2010 dans l’affaire Grootes (C-152/09, pendante devant la Cour).

15 – Règlement de la Commission, du 21 avril 2004, portant modalités d’application du régime de paiement unique prévu par le règlement nº 1782/2003 (JO L 141, p. 1).

16 – Document de travail DS/2066/66AGRI/D1/ANP D(2006) du 10 octobre 2006, que la Commission a joint à ses observations. Dans ce document, la Commission explique le libellé initial de l’article 50, paragraphe 4, «une interprétation littérale aurait pour conséquence qu’un agriculteur qui ne déclare pas l’ensemble de ses [droits] de mise en jachère qu’il détient parce qu’il n’a pas les superficies mises en jachère correspondantes, recevrait une réduction plus importante qu’un agriculteur déclarant l’ensemble de ses [droits] de mise en jachère sachant qu’il n’a pas toute la superficie correspondante. Ces deux agriculteurs sont tenus de déclarer l’ensemble de leurs [droits] de mise en jachère pour se conformer à l’article 54, paragraphe 6, du règlement n° 1782/2003».

17 – Voir, tout récemment, arrêt du 17 septembre 2009, Commission/Koninklijke FrieslandCampina (C-519/07 P, non encore publié au Recueil, point 84 et jurisprudence citée).

18 – Arrêt du 17 janvier 2008 (C-37/06 et C-58/06, Rec. p. I-69, points 33 et 35). Voir, également, point 75 de mes conclusions du 23 octobre 2008 dans l’affaire JK Otsa Talu (arrêt du 4 juin 2009, C-241/07, Rec. p. I-4323).

19 – Voir, notamment, arrêt du 17 juillet 1997, National Farmers’ Union e.a. (C-354/95, Rec. p. I‑4559, point 49), citant l’arrêt du 9 novembre 1995, Allemagne/Conseil (C-426/93, Rec. p. I‑3723, point 42).

20 – Voir arrêt National Farmer’s Union e.a., précité, points 49 à 59.

21 – À savoir en raison de la disproportion flagrante existant entre les droits de mise en jachère et la superficie éligible à la mise en jachère; voir points 23 à 25 ci-dessus. La Commission a souligné que, pour les agriculteurs dont la proportion de droits de mise en jachère par rapport aux superficies éligibles à la mise en jachère correspond à ce qui est prévu à l’article 63, paragraphe 2, du règlement nº 1782/2003, la fiction juridique selon l’article 50, paragraphe 4, sous a), du règlement nº 796/2004 ne peut conduire à une différence supérieure à 20 % entre la superficie déclarée et la superficie déterminée, parce qu’un agriculteur, d’après cette proportion, devrait détenir dix fois plus de superficie éligible à la mise en jachère que de droits de mise en jachère.

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