EUR-Lex -  62009CC0325 - RO

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

VERICA TRSTENJAK

prezentate la 17 februarie 2010(1)

Cauza C‑325/09

Secretary of State for the Home Department

împotriva

Maria Dias

[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Court of Appeal (Regatul Unit)]

„Libera circulație a persoanelor – Directiva 2004/38/CE – Articolul 16 – Dreptul de ședere permanentă – Luarea în considerare a perioadelor de ședere care s‑au încheiat înainte de expirarea termenului de transpunere a directivei la 30 aprilie 2006 – Legalitatea șederii – Efectele unei șederi care nu este legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38 și care a succedat unei șederi legale în cursul unei perioade de cinci ani în sensul acestei dispoziții”

1.        Prin intermediul prezentei cereri de pronunțare a unei hotărâri preliminare, Court of Appeal (denumită în continuare „instanța de trimitere”) adresează Curții de Justiție noi întrebări cu privire la interpretarea articolului 16 din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE(2). Alineatul (1) prima teză a acestei dispoziții prevede că cetățenii Uniunii care au avut reședința legală pe teritoriul statului membru gazdă în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani dobândesc dreptul de ședere permanentă pe teritoriul acestuia.

2.        Prezenta cauză prezintă o legătură strânsă cu cauza în care Curtea s‑a pronunțat la 7 octombrie 2010(3). În primul rând, se ridică și în prezenta cauză problema referitoare la măsura în care în cadrul articolului 16 din Directiva 2004/38 trebuie să se ia în considerare perioade de ședere care s‑au încheiat înainte de expirarea termenului de transpunere a directivei la 30 aprilie 2006. Totuși, în prezenta cauză, se ridică în plus problema dacă în cazul unui cetățean al Uniunii poate lua naștere un drept de ședere permanentă și atunci când acesta a avut mai întâi reședința legală pe teritoriul statului membru gazdă în cursul unei perioade neîntrerupte de peste cinci ani, după care a mai locuit o perioadă de ceva mai mult de un an, în temeiul unui permis de ședere eliberat de autoritățile naționale și care nu i‑a fost retras, însă fără a beneficia de un drept de ședere în temeiul dispozițiilor de drept al Uniunii aplicabile în acea perioadă. Prezenta cauză oferă Curții posibilitatea de a‑și dezvolta în continuare jurisprudența referitoare la articolul 16 din directivă.

I –    Dreptul aplicabil

A –    Dreptul Uniunii(4)

1.      Dreptul primar

3.        Articolul 12 alineatul (1) CE prevede:

„În domeniul de aplicare al prezentului tratat și fără a aduce atingere dispozițiilor speciale pe care le prevede, se interzice orice discriminare exercitată pe motiv de cetățenie sau naționalitate.”

4.        Articolul 18 CE prevede:

„(1)      Orice cetățean al Uniunii are dreptul de liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de prezentul tratat și de dispozițiile adoptate în vederea aplicării sale.

(2)      În cazul în care o acțiune a Comunității se dovedește necesară pentru atingerea acestui obiectiv și în care prezentul tratat nu a prevăzut puteri de acțiune în acest sens, Consiliul poate adopta dispoziții menite să faciliteze exercitarea drepturilor menționate la alineatul (1). Consiliul hotărăște în conformitate cu procedura menționată la articolul 251.

(3)      Alineatul (2) nu se aplică dispozițiilor referitoare la pașapoarte, cărți de identitate, permise de ședere sau oricare alt document asimilat și nici dispozițiilor referitoare la securitatea socială sau protecția socială.”

2.      Dreptul derivat

a)      Directiva 2004/38

5.        Considerentele (1)-(3) ale Directivei 2004/38 au următorul cuprins:

„(1)      Cetățenia Uniunii conferă fiecărui cetățean al Uniunii un drept fundamental și individual la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de tratat și a măsurilor adoptate în scopul aplicării acestuia.

(2)      Libera circulație a persoanelor constituie una dintre libertățile fundamentale ale pieței interne, care reprezintă un spațiu fără frontiere interne, în care libertatea este asigurată în conformitate cu dispozițiile tratatului.

(3)      Cetățenia Uniunii ar trebui să constituie statutul fundamental al resortisanților din statele membre, dacă aceștia își exercită dreptul la liberă circulație și ședere. Este, așadar, necesar să se codifice și să se revizuiască instrumentele comunitare existente care tratează în mod separat lucrătorii care desfășoară activități salariate, cei care desfășoară activități independente, precum și studenții și alte persoane inactive, în scopul simplificării și întăririi dreptului la liberă circulație și ședere pentru toți cetățenii Uniunii.”

6.        Considerentele (17) și (18) ale Directivei 2004/38 sunt redactate astfel:

„(17) Faptul că cetățenii Uniunii care au ales să se stabilească pe termen lung în statul membru gazdă se bucură de dreptul de ședere permanentă ar întări sentimentul cetățeniei Uniunii și este un element‑cheie în promovarea coeziunii sociale, care reprezintă unul dintre obiectivele fundamentale ale Uniunii. Este necesar, așadar, să se prevadă dreptul de ședere permanentă pentru toți cetățenii Uniunii și pentru membrii familiilor acestora care au locuit în statul membru gazdă o perioadă neîntreruptă de cinci ani, în conformitate cu condițiile prevăzute de prezenta directivă, fără să fi făcut obiectul unei măsuri de expulzare.

(18)      Pentru a constitui un mijloc autentic de integrare în cadrul societății statului membru gazdă în care cetățeanul Uniunii își are reședința, dreptul de ședere permanentă, odată ce a fost obținut, nu ar trebui supus niciunei condiții.”

7.        Articolul 7 din Directiva 2004/38 are următorul cuprins:

„Dreptul de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni

(1)      Toți cetățenii Uniunii au dreptul de ședere pe teritoriul altui stat membru pentru o perioadă mai mare de trei luni în cazurile în care

(a)      sunt lucrători care desfășoară activități salariate sau activități independente în statul membru gazdă sau

(b)      dispun de suficiente resurse pentru ei și pentru membrii familiilor lor, astfel încât să nu devină o sarcină pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă în cursul șederii și dețin asigurări medicale complete în statul membru gazdă sau

[…]

(3)      În sensul alineatului (1) litera (a), un cetățean al Uniunii care nu mai desfășoară o activitate salariată sau o activitate independentă își menține statutul de lucrător salariat sau de lucrător care desfășoară o activitate independentă în următoarele condiții:

(a)       se află în incapacitate temporară de a munci, ca rezultat al unei boli sau al unui accident;

(b)       este înregistrat în mod corespunzător ca fiind în șomaj involuntar, după ce a fost angajat pe o perioadă de peste un an, și s‑a înregistrat ca persoană care caută de lucru la serviciul competent de ocupare a forței de muncă;

(c)       este înregistrat în mod corespunzător ca fiind în șomaj involuntar, după ce a îndeplinit un contract de muncă pe termen limitat, cu durata de sub un an, sau după ce a devenit șomer în mod involuntar în timpul primelor douăsprezece luni și s‑a înregistrat ca persoană care caută de lucru la serviciul competent de ocupare a forței de muncă. În acest caz, statutul de lucrător se menține pentru o perioadă de cel puțin șase luni;

(d)       începe un stagiu de formare profesională. Cu excepția cazului în care se află în șomaj involuntar, menținerea statutului de lucrător presupune ca pregătirea să aibă legătură cu activitatea profesională anterioară.

[...]”

8.        Articolul 14 alineatul (3) din directivă prevede:

„Recurgerea de către un cetățean al Uniunii sau de către un membru al familiei sale la sistemul de asistență socială al statului membru gazdă nu conduce în mod automat la luarea unei măsuri de expulzare.”

9.        Articolul 16 din directivă cuprinde regula generală privind dreptul de ședere permanentă. Acesta prevede:

„Regula generală pentru cetățenii Uniunii și pentru membrii familiilor acestora

(1)      Cetățenii Uniunii care și‑au avut reședința legală pe teritoriul statului membru gazdă în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani dobândesc dreptul de ședere permanentă pe teritoriul acestuia. Acest drept nu face obiectul condițiilor prevăzute la capitolul III.

[...]

(3)      Continuitatea șederii nu este afectată de absențe temporare care nu depășesc un total de șase luni pe an sau de absențe de durată mai lungă în vederea îndeplinirii serviciului militar obligatoriu ori de o absență de maximum douăsprezece luni consecutive determinată de motive importante, precum sarcina și nașterea, boli grave, studiile sau formarea profesională ori detașarea în alt stat membru sau într‑o țară terță.

„(4)      Odată dobândit, dreptul de ședere permanentă se pierde numai în cazul unei absențe din statul membru gazdă pe o perioadă care depășește doi ani consecutivi.”

10.      Articolul 24 din directivă prevede:

„Egalitatea de tratament

(1)      Sub rezerva dispozițiilor speciale prevăzute expres de tratat și de dreptul derivat, orice cetățean al Uniunii care, în temeiul prezentei directive, își are reședința pe teritoriul statului membru gazdă se bucură de egalitate de tratament în raport cu resortisanții statului membru respectiv în domeniul de aplicare al tratatului. Beneficiul acestui drept se extinde asupra membrilor de familie care nu au cetățenia unui stat membru și care au dreptul de ședere sau dreptul de ședere permanentă.

(2)      Prin derogare de la dispozițiile alineatului (1), statul membru gazdă nu este obligat să acorde dreptul la prestații de asistență socială în timpul primelor trei luni de ședere sau, după caz, în timpul perioadei mai lungi prevăzute la articolul 14 alineatul (4) litera (b) și nici nu este obligat ca, înainte de dobândirea dreptului de ședere permanentă, să acorde ajutoare pentru studii, inclusiv pentru formare profesională, constând în burse de studiu sau împrumuturi, unor persoane altele decât lucrătorii care desfășoară activități salariate sau independente, persoanelor care își mențin acest statut și membrilor familiilor acestora.”

11.      Articolul 37 din directivă prevede:

„Dispoziții de drept intern mai favorabile

Dispozițiile prezentei directive nu aduc atingere actelor cu putere de lege și actelor administrative ale unui stat membru care cuprind dispoziții mai favorabile persoanelor la care se referă prezenta directivă.”

12.      Articolul 38 din directivă prevede:

„Abrogări

(1)      Articolele 10 și 11 din Regulamentul (CEE) nr. 1612/68 se abrogă de la 30 aprilie 2006.

(2)      Directivele 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE se abrogă de la 30 aprilie 2006.

(3)      Trimiterile la dispozițiile și directivele abrogate se interpretează ca trimiteri la prezenta directivă.”

13.      Conform articolului 40 alineatul (1) din directivă, statele membre pun în aplicare, până la 30 aprilie 2006, actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive.

b)      Directiva 68/360

14.      Articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva 68/360/CEE a Consiliului din 15 octombrie 1968 privind desființarea restricțiilor de circulație și de ședere în cadrul Comunității pentru lucrătorii din statele membre și familiile acestora(5) prevede:

„(1)      Statele membre acordă drept de ședere pe teritoriul lor persoanelor menționate la articolul 1 care pot prezenta documentele enumerate la alineatul (3).

(2)      Pentru a se face dovada dreptului de ședere, se eliberează un document intitulat «permis de ședere pentru cetățeanul unui stat membru al CEE». Documentul în cauză trebuie să conțină o declarație că eliberarea s‑a făcut pe baza Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și a măsurilor luate de către statele membre pentru aplicarea prezentei directive. Textul acestei declarații se regăsește în anexa la această directivă.” [traducere neoficială]

15.      Articolul 6 alineatul (1) din Directiva 68/360 prevede:

„Permisul de ședere:

(a)       trebuie să fie valabil pe întreg teritoriul statului membru care l‑a eliberat;

(b)       trebuie să aibă o valabilitate de cel puțin cinci ani de la data eliberării și să poată fi prelungit în mod automat.” [traducere neoficială]

16.      Articolul 7 alineatul (1) din Directiva 68/360 prevede:

„Permisul de ședere valabil nu poate fi retras lucrătorului doar pe motiv că acesta nu mai este încadrat în muncă, fie pentru că este în incapacitate temporară de muncă ca rezultat al unei boli sau al unui accident, fie pentru că se află în situație de șomaj involuntar, confirmată, în mod corespunzător, de biroul competent al forțelor de muncă.” [traducere neoficială]

B –    Dreptul național

17.      Conform legislației naționale relevante, ajutorul social este o prestație acordată persoanelor nevoiașe, cu vârsta cuprinsă între 16 și 59 de ani, care nu sunt obligate să se înregistreze în vederea obținerii indemnizației de șomaj, de exemplu din cauză că se află într‑un stadiu avansat de graviditate sau în incapacitate de muncă ori sunt părinți care își cresc singuri copiii.

18.      Dreptul la ajutor social este reglementat în Legea din 1992 privind cotizațiile și prestațiile de securitate socială (Social Security Contributions and Benefits Act 1992, denumită în continuare „Legea din 1992”). Potrivit articolului 124 alineatul (1) litera (b) din Legea din 1992, dreptul la ajutorul social presupune că venitul persoanei în cauză nu depășește „suma aplicabilă”. Potrivit articolului 135 alineatul (1) din Legea din 1992, aceasta este „suma (sau valoarea totală) care este stabilită pentru această prestație”. În conformitate cu articolul 135 alineatul (2) din Legea din 1992, competența de a stabili sumele aplicabile include de asemenea atribuția de a fixa drept sumă aplicabilă o prestație cu valoarea 0.

19.      În temeiul articolului 21 și al articolul 21 AA, precum și al anexei 7 la Regulamentul (general) privind ajutorul social din 1987 [Income Support (General) Regulations 1987, denumit în continuare „Regulamentul din 1987”], suma aplicabilă în cazul „nerezidenților” are valoarea 0, ceea ce înseamnă că nerezidenții nu au dreptul la ajutor social.

20.      Noțiunea de nerezident, definită la articolul 21 AA alineatul (1) din Regulamentul din 1987, înseamnă un „solicitant care nu își are reședința obișnuită în Regatul Unit, Insulele Anglo‑normande, Insula Man și Republica Irlanda”.

Conform alineatului (2) al acestei dispoziții, pentru a putea fi considerat persoană care nu își are reședința obișnuită în Regatul Unit, Insulele Anglo‑normande, Insula Man și Republica Irlanda, persoana care solicită ajutorul social trebuie să beneficieze de dreptul de ședere în Regatul Unit, Insulele Anglo‑normande, Insula Man și Republica Irlanda, drept care nu intră sub incidența alineatului (3) al acestei dispoziții.

21.      Potrivit alineatului (3) al acestei dispoziții, sunt excluse în special următoarele drepturi de ședere:

–        drepturile de ședere întemeiate pe dreptul cetățenilor UE de a locui pe teritoriul unui alt stat membru decât statul propriu pe o perioadă inițială de trei luni;

–        drepturile de ședere întemeiate pe dreptul de ședere de care beneficiază cetățenii UE după această perioadă, cu condiția ca aceștia să fie persoane care caută un loc de muncă sau membri ai familiei acestor persoane.

22.      Articolul 21 AA alineatul (4) din Regulamentul din 1987 prevede că anumite persoane nu sunt considerate „persoane de origine străină” și, prin urmare, acestea nu trebuie să fie incluse în domeniul de aplicare al dreptului la ajutor social.

II – Situația de fapt și procedura în fața instanței de trimitere

23.      Maria Dias este cetățean portughez. Ea nu este căsătorită. În luna ianuarie 1998, doamna Dias a venit împreună cu cei doi copii ai săi în Regatul Unit, unde și‑a găsit imediat un loc de muncă. Cei doi copii cu care a venit în Regatul Unit sunt în prezent majori și nu mai locuiesc împreună cu ea.

24.      Șederea doamnei Dias în Regatul Unit poate fi împărțită în următoarele etape:

–        Începând cu luna ianuarie 1998 până în vara anului 2002 (denumită în continuare „perioada 1”), ea a avut calitatea de lucrătoare.

–        Din vara anului 2002 până la 17 aprilie 2003 (denumită în continuare „perioada 2”), aceasta s‑a aflat în concediu de maternitate, ultimul său copil fiind născut la 7 octombrie 2002.

–        După încheierea concediului de maternitate, ea s‑a hotărât să nu se mai întoarcă la locul de muncă. În perioada cuprinsă între 18 aprilie 2003 și 25 aprilie 2004 (denumită în continuare „perioada 3”), aceasta s‑a îngrijit de ultimul său copil. În această perioadă, ea a primit ajutor social în temeiul dispozițiilor naționale aplicabile în acea perioadă(6).

–        În perioada 26 aprilie 2004-23 martie 2007 (denumită în continuare „perioada 4”), ea s‑a întors la locul de muncă și a redobândit astfel calitatea de lucrătoare.

–        Începând cu 24 martie 2007 (denumită în continuare „perioada 5”), doamna Dias a rămas din nou fără un loc de muncă.

25.      La 13 mai 2000 (respectiv în perioada 1), Home Office (Ministerul de Interne) a eliberat un permis de ședere doamnei Dias. Acesta avea următorul cuprins:

„Permis de ședere pentru cetățeanul unui stat membru al CEE.

Acest permis este eliberat în temeiul Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 al Consiliului Comunităților Europene din 15 octombrie 1968 și al măsurilor de punere în aplicare a Directivei Consiliului din 15 octombrie 1968 [denumită în continuare «Directiva 68/360»].

Conform dispozițiilor regulamentului menționat, titularul acestui permis are dreptul de a accepta și de a ocupa un loc de muncă în Regatul Unit, în aceleași condiții ca lucrătorii din Regatul Unit.

Vi se solicită să prezentați acest permis serviciului de imigrație (Immigration Officer) de fiecare dată când intrați în Regatul Unit sau părăsiți teritoriul acestuia.”

26.      Documentul a fost valabil începând cu data eliberării sale la 13 mai 2000 și până la 13 mai 2005. Permisul conținea indicații imprimate care atrăgeau atenția titularului asupra faptului că

„valabilitate[a] acestui permis […] [reprezintă] data limită a șederii dumneavoastră în Regatul Unit. Această dată limită se aplică, în măsura în care nu este înlocuită cu o altă dată, oricărui permis de ședere eliberat ulterior pe care îl puteți obține după o perioadă de absență de pe teritoriul Regatului Unit în cursul perioadei de valabilit ate a acestui permis”.

27.      La 26 martie 2007, așadar în perioada 5, și după expirarea termenului de transpunere a Directivei 2004/38 la 30 aprilie 2006, doamna Dias a solicitat să i se acorde ajutor social. În temeiul dreptului național în vigoare în acel moment, șansele de aprobare a acestei cereri depindeau de aspectul dacă la data respectivă aceasta beneficia deja de un drept de ședere permanentă conform articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38.

28.      După respingerea cererii sale, doamna Dias a introdus o cale de atac la Social Security Commissioner (comisarul responsabil cu problemele de securitate socială). Acesta din urmă a hotărât că cererea doamnei Dias prin care aceasta solicita ajutor social se întemeia pe dreptul de ședere permanentă de care aceasta beneficia în temeiul articolului 16 din Directiva 2004/38. Commissioner a constatat că, desigur, șederea doamnei Dias în cursul perioadelor 1 și 2, respectiv de la începutul lunii ianuarie 1998 și până la 17 aprilie 2003, nu putea fi luată în considerare. Astfel, el a apreciat că, în cadrul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38, puteau fi luate în considerare doar șederile încheiate după 30 aprilie 2006, așadar după încheierea termenului de transpunere a acestei directive. În schimb, Commissioner a apreciat că șederea doamnei Dias în cursul perioadelor 3 și 4 putea fi luată în considerare. Desigur, în cursul perioadei 3, doamna Dias nu avea un loc de muncă și nici nu era independentă din punct de vedere economic. Totuși, Commissioner a arătat că permisul de ședere eliberat de autoritățile naționale i‑a conferit acesteia un drept de ședere. În plus, în perioada respectivă, doamna Dias beneficia de un drept de ședere și în mod direct, în temeiul articolului 18 CE.

29.      Instanța de trimitere a fost sesizată cu un apel formulat de Secretary of State și cu un apel incident introdus de doamna Dias împotriva deciziei luate de Social Security Commissioner. În cadrul trimiterii sale preliminare, instanța de trimitere a ajuns la următoarea concluzie intermediară:

30.      În primul rând, instanța de trimitere a ajuns la concluzia intermediară conform căreia atât articolul 16 alineatul (1), cât și articolul 16 alineatul (4) din Directiva 2004/38 se aplică perioadelor de ședere încheiate înainte de data de 30 aprilie 2006, în măsura în care aceste șederi s‑au desfășurat în conformitate cu normele Uniunii în vigoare în acel moment. Întrucât doamna Dias a avut reședința legală pe teritoriul Regatului Unit de la începutul lunii ianuarie 1998 și până la 17 aprilie 2003 în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani în sensul articolului 16 alineatul (1) din directivă, aceasta ar fi dobândit, la 30 aprilie 2006, un drept de ședere permanentă. Totuși, cu privire la acest aspect, instanța de trimitere a suspendat luarea deciziei sale finale până la pronunțarea de către Curte a hotărârii în cauza Lassal.

31.      Instanța de trimitere a examinat în continuare aspectul dacă perioada 3 reprezintă de asemenea o ședere legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din directivă. În această privință, instanța a constatat că doamna Dias nu a avut calitatea de lucrătoare în cursul acestei perioade. În opinia instanței, simpla împrejurare că permisul de ședere eliberat doamnei Dias de către autoritățile naționale era valabil pentru această perioadă nu este suficientă pentru a considera că șederea desfășurată în acea perioadă a fost legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38. Având în vedere însă că instanța de trimitere avea în continuare îndoieli, aceasta a suspendat luarea deciziei finale și a adresat Curții de Justiție următoarele întrebări preliminare:

„Un cetățean al Uniunii Europene, aflat într‑un stat membru a cărui cetățenie nu o are, care înainte de transpunerea Directivei 2004/38/CE a fost titularul unui permis de ședere eliberat în mod legal în temeiul articolului 4 alineatul (2) din Directiva 68/360, dar care în cursul unei anumite perioade din durata de valabilitate a permisului nu a avut un loc de muncă, nici posibilitatea de a se întreține singur și nici nu îndeplinea condițiile necesare pentru eliberarea unui astfel de permis, poate continua pe durata respectivă să fie o persoană care «își are reședința legală» în statul membru gazdă, doar pe baza deținerii permisului, în scopul de a dobândi ulterior un drept de ședere permanentă în temeiul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38?”

32.      În ipoteza în care din articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38 nu rezultă un drept de ședere permanent, instanța de trimitere se întreabă dacă pentru doamna Dias poate să rezulte un drept de ședere în mod direct din articolul 18 CE și adresează astfel Curții următoarea întrebare preliminară:

„Dacă perioada de ședere neîntreruptă de cinci ani în calitate de lucrător înainte de 30 aprilie 2006 nu conferă dreptul de ședere permanentă prevăzut la articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38/CE, atunci o astfel de ședere neîntreruptă în calitate de lucrător conferă un drept de ședere permanentă direct în temeiul articolului 18 alineatul (1) din Tratatul CE, pentru motivul că există o lacună în directivă?”

III – Procedura în fața Curții

33.      Doamna Dias, Regatul Unit, Republica Portugheză, Regatul Danemarcei și Comisia Europeană au depus observații scrise în termenul prevăzut la articolul 23 din Statutul Curții.

34.      La 16 decembrie 2010, a avut loc o ședință la care au participat avocatul doamnei Dias, precum și reprezentantul Regatului Unit și cel al Comisiei Europene.

IV – Principalele argumente ale părților

A –    Cu privire la luarea în considerare a perioadelor de ședere încheiate înainte de 30 aprilie 2006

35.      În opinia doamnei Dias, a guvernului portughez și a Comisiei, în cadrul articolului 16 alineatul (1) din directivă, trebuie să se ia de asemenea în considerare perioadele de ședere care s‑au încheiat înainte de 30 aprilie 2006. Prin urmare, aceștia consideră că doamna Dias a îndeplinit condițiile prevăzute la articolul 16 alineatul (1) din directivă, întrucât ea a avut reședința legală pe teritoriul Regatului Unit în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani cuprinse între luna ianuarie 1998 și 17 aprilie 2003 și având în vedere că ea a ajuns la gradul de integrare necesar în vederea obținerii dreptului de ședere permanentă. Doamna Dias face trimitere la argumentele invocate de Child Poverty Action Group, intervenientă în cauza Lassal, în timp ce Comisia se referă la propriile observații prezentate în această cauză. Guvernul portughez subliniază că Directiva 2004/38 a codificat normele care se aplicau anterior intrării sale în vigoare. Acesta menționează că, potrivit considerentului (3) al directivei, obiectivul acesteia este de a simplifica și de a întări dreptul la liberă circulație. De aceea, guvernul portughez apreciază că directiva nu poate fi interpretată în sensul că aceasta conferă mai puține drepturi în raport cu cele care erau în vigoare înainte de adoptarea sa.

36.      În cursul ședinței, guvernul Regatului Unit a precizat că, având în vedere cauza Lassal, el apreciază că, în prezent, perioadele de ședere 1 și 2 ale doamnei Dias pot de asemenea să fie luate în considerare și că ea a dobândit astfel un drept de ședere permanentă.

37.      În opinia guvernului danez, în temeiul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38, perioadele de ședere încheiate înainte de 30 aprilie 2006 nu pot fi luate în considerare. În opinia guvernului danez, neluarea în considerare, în cadrul directivei, a perioadelor de ședere anterioare datei de 30 aprilie 2006 nu constituie o lacună lăsată în mod deliberat în directivă, ci o decizie a legiuitorului luată în deplină cunoștință de cauză. Dreptul de ședere permanentă prevăzut la articolul 16 din Directiva 2004/38 reprezintă de fapt, în opinia guvernului danez, un drept nou care a fost introdus pentru prima dată în cadrul acestei directive.

B –    Cu privire la prima întrebare preliminară

38.      Doamna Dias și guvernul portughez consideră că șederea doamnei Dias în perioada 3 a fost legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38.

39.      Doamna Dias invocă mai întâi faptul că modul de redactare a acestei dispoziții permite să se ia în considerare și o ședere care, deși este adevărat că nu este legală în temeiul dispozițiilor de drept ale Uniunii, este legală în temeiul dispozițiilor naționale. Autoritățile naționale i‑au eliberat doamnei Dias un permis de ședere în conformitate cu articolul 6 din Directiva 360/68, care a fost valabil în perioada 3. Prin urmare, doamna Dias consideră că ea a locuit în mod legal în Regatul Unit în perioada 3. În favoarea acestei ipoteze se poate invoca, în opinia acesteia, comparația dintre dispozițiile Directivei 360/68 și articolele 1 și 3 din Directiva 90/364/CEE a Consiliului din 28 iunie 1990 privind dreptul de ședere(7). Dimpotrivă, în opinia doamnei Dias, numai împrejurarea că, potrivit jurisprudenței, permisul de ședere eliberat în conformitate cu articolul 6 din Directiva 68/360 are un simplu efect declarativ nu schimbă cu nimic situația. Astfel, din jurisprudență rezultă numai că un drept de ședere întemeiat pe dreptul Uniunii nu depinde de respectarea unei proceduri naționale, iar nu faptul că, dimpotrivă, un permis de ședere național este lipsit de orice importanță. În plus, doamna Dias consideră că în speță nu trebuie să se ia în considerare dispozițiile privind înregistrarea de la articolul 8 din Directiva 2004/38, ci doar dispozițiile referitoare la permisul de ședere prevăzute de Directiva 68/360. Aceasta consideră că nu rezultă nici din articolul 16 din Directiva 2004/38 și nici din considerentul (17) al acesteia că, pentru a se putea constata existența unei șederi legale în sensul articolului 16 alineatul (1), trebuie să fie îndeplinite condițiile prevăzute la articolul 7 din această directivă. Având în vedere spiritul și finalitatea Directivei 2004/38, aceasta nu ar trebui interpretată în mod restrictiv. Această reglementare nu ar trebui interpretată în special în sensul de a limita efectul articolului 18 CE sau al obiectivului pe care îl urmărește, care constă în promovarea coeziunii sociale. În sfârșit, doamna Dias susține că există o legătură între articolele 16 și 7 din Directiva 2004/38, astfel încât în cadrul aplicării articolului 16 nu este necesar să fie îndeplinite condițiile privind șederea prevăzute la articolul 7.

40.      În opinia guvernului portughez, doamna Dias nu și‑a pierdut statutul de lucrătoare în cursul perioadei 3. Chiar dacă a devenit șomeră în mod voluntar, ea a procedat astfel cu scopul de a se putea îngriji de copilul său de șase luni, iar pe baza acestui fapt guvernul Regatului Unit consideră că ea a rămas în continuare integrată pe piața forței de muncă din Regatul Unit.

41.      Guvernul Regatului Unit, guvernul danez și Comisia consideră că șederea doamnei Dias în cursul perioadei 3 nu a constituit o ședere legală în sensul articolului 16 din Directiva 2004/38. Faptul că șederea acesteia a avut loc pe baza unui permis de ședere eliberat de autoritățile naționale nu este suficient pentru a considera că această ședere este legală în sensul articolului menționat.

42.      Guvernul danez și Comisia susțin în primul rând că acest lucru reiese din considerentul (17) al directivei, conform căruia șederea în sensul articolului 16 alineatul (1) din directivă trebuie să aibă loc în conformitate cu condițiile stabilite în directiva menționată. Aceștia mai susțin că cetățenii Uniunii nu beneficiază de un drept de ședere în temeiul articolului 14 alineatul (2) din directivă decât dacă îndeplinesc condițiile enumerate la articolul 7 din directiva menționată. În plus, guvernul danez subliniază faptul că această directivă consolidează drepturile de ședere care erau deja în vigoare anterior în temeiul dreptului Uniunii. În final, Comisia relevă că dreptul de ședere permanentă care rezultă din articolul 16 alineatul (1) din directivă constituie statutul cel mai favorabil care ar putea fi acordat unui cetățean al Uniunii care provine dintr‑un alt stat membru și, prin urmare, presupune un grad ridicat de integrare.

43.      În al doilea rând, guvernul Regatului Unit, guvernul danez și Comisia susțin că permisul de ședere eliberat de autoritățile naționale este lipsit de relevanță. În realitate, în opinia acestora, prin acest permis se constată, cu efect declarativ, că doamna Dias dispune de un drept de ședere în conformitate cu dispozițiile relevante ale dreptului Uniunii. Aceștia consideră că, în realitate, în caz de șomaj voluntar, un stat membru poate retrage permisul de ședere eliberat. Ei consideră totuși că simplul fapt că autoritățile naționale nu au retras permisul de ședere al doamnei Dias nu este suficient pentru a face ca șederea acesteia în cursul perioadei 3 să devină legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38. În realitate, în ipoteza contrară, statele membre ar trebui să vegheze în permanență pentru a se asigura că sunt îndeplinite în continuare condițiile de eliberare a permisului de ședere. Acest lucru ar impune autorităților naționale o sarcină disproporționată și ar prezenta riscul de a genera o discriminare în detrimentul cetățenilor Uniunii originari din alte state membre.

44.      În al treilea rând, în opinia guvernului danez, un argument care pledează împotriva luării în considerare a perioadei de ședere pe baza unui permis de ședere eliberat de autoritățile naționale este faptul că articolul 8 din Directiva 2004/38 prevede posibilitatea de a impune înregistrarea cetățenilor Uniunii care locuiesc mai mult de trei luni în statul membru gazdă. În cazul în care această înregistrare ar fi luată în considerare pentru aprecierea legalității unei șederi, acest lucru ar conduce la o interpretare diferită a noțiunii de legalitate în funcție de împrejurarea dacă un stat membru a utilizat sau nu a utilizat posibilitatea prevăzută la articolul 8 din directivă. Guvernul Regatului Unit adaugă în această privință că articolul 8 din Directiva 2004/38 are drept obiectiv să ofere o imagine de ansamblu cu privire la mișcările populației.

45.      În al patrulea rând, Comisia susține în subsidiar că, în ipoteza în care Curtea nu ar reține teza sa, ar trebui ca în acest caz să se facă distincția între două situații. În cazul în care autoritățile naționale nu știu că nu mai sunt îndeplinite condițiile de care depinde validitatea unui drept de ședere în temeiul dreptului Uniunii, împrejurarea că șederea este tolerată în continuare nu poate constitui o ședere legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38. Dimpotrivă, s‑ar putea considera că o ședere este legală în sensul acestei dispoziții în cazul în care autoritățile naționale autorizează cu bună știință șederea unui cetățean al Uniunii, cu depășirea limitelor impuse de normele dreptului Uniunii.

46.      În al cincilea rând, Comisia adaugă că, deși este adevărat că o ședere precum cea aferentă perioadei 3 nu este legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38, această împrejurare nu întrerupe șederea în sensul aceleiași dispoziții. În opinia Comisiei, directiva nu cuprinde nicio dispoziție care să reglementeze un caz precum cel din acțiunea principală, în care un cetățean al Uniunii locuiește în mod neîntrerupt în statul membru gazdă, însă în cursul unei anumite perioade încetează să mai îndeplinească condițiile privind șederea legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din directivă. Comisia adaugă că, în schimb, articolul 16 alineatul (3) din directivă cuprinde o dispoziție specifică conform căreia lipsa unei anumite perioade nu afectează continuitatea șederii, ci face doar ca „ceasul să se oprească”. Comisia consideră că este adecvat să se aplice acest principiu și perioadelor de ședere precum cea aferentă perioadei 3. Aceasta consideră că astfel de perioade, spre deosebire de cele în cursul cărora un cetățean al Uniunii părăsește statul gazdă, nu diminuează gradul de integrare la care cetățeanul a ajuns deja. Comisia apreciază că acest lucru este conform voinței legiuitorului Uniunii. Astfel, fie acesta din urmă a considerat că la acea dată era atât de evident că perioadele de inactivitate profesională nu afectau continuitatea șederii, încât nu era necesar să se prevadă nicio dispoziție în acest sens, fie legiuitorul a omis pur și simplu să reglementeze acest aspect. În opinia Comisiei, trebuie ca directiva să fie interpretată în conformitate cu dreptul primar, ținând seama de articolul 18 CE. Comisia consideră, așadar, că o interpretare conform căreia perioadele de inactivitate profesională ar întrerupe șederea nu este conformă principiului proporționalității.

C –    Cu privire la a doua întrebare preliminară

47.      În cazul în care Curtea ar aprecia că doamna Dias nu a dobândit dreptul de ședere permanentă conform articolului 16 alineatul (1) din directivă, doamna Dias, guvernul portughez și Comisia consideră că doamna Dias beneficiază de un drept de ședere care rezultă în mod direct din articolul 18 CE. În opinia lor, Directiva 2004/38 nu reglementează în mod exhaustiv libertatea de circulație a cetățenilor Uniunii. Prin urmare, potrivit acestora, articolul 18 CE se aplică în mod direct în cazurile în care, contrar principiului proporționalității, Directiva 2004/38 nu prevede un drept de ședere. În cazul doamnei Dias, care a lucrat timp de cinci ani în Regatul Unit, ar fi disproporționat să nu i se acorde un astfel de drept de ședere.

48.      În opinia guvernului Regatului Unit și al guvernului danez, din articolul 18 CE nu rezultă în mod direct în favoarea doamnei Dias un drept de ședere permanentă. În opinia acestora, dreptul de ședere permanentă prevăzut la articolul 16 din Directiva 2004/38 este nou și subordonat în mod expres limitărilor și condițiilor menționate în această dispoziție. În cazul în care un cetățean al Uniunii nu îndeplinește condițiile stabilite la articolul 16 din Directiva 2004/38, nu ar exista o lacună care ar trebui să fie acoperită prin aplicarea directă a articolului 18 CE. Conform articolului 18 CE, dreptul de ședere este recunoscut numai sub rezerva limitărilor și a condițiilor prevăzute de tratat. De aici rezultă că numai legiuitorului Uniunii îi revine competența de a stabili normele și condițiile aplicabile dreptului de ședere. Desigur, procedând astfel, acesta trebuie să respecte principiul proporționalității. Cu toate acestea, a subordona dreptul de ședere permanentă condițiilor stabilite în Directiva 2004/38 nu ar contraveni acestui principiu.

49.      Guvernul danez adaugă că domeniul de aplicare al articolului 18 alineatul (1) CE trebuie să fie limitat la tipurile de ședere prevăzute de dreptul Uniunii. Desigur, Curtea a extins domeniul de aplicare al articolului 18 alineatul (1) CE la un drept de ședere acordat în conformitate cu legislația națională. Din cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare nu rezultă totuși că reclamanta ar beneficia de un astfel de drept.

V –    Cu privire la admisibilitatea cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare

50.      În cursul ședinței, guvernul Regatului Unit a admis că doamna Dias beneficiază de un drept de ședere. Totuși, acesta a precizat în primul rând că procedura în fața instanței de trimitere era încă pendinte, precum și, în al doilea rând, că Secretary of State nu a făcut nicio declarație în această privință. În opinia guvernului Regatului Unit, împrejurarea că instanța sesizată cu acțiunea principală nu a abordat cauza Lassal se datorează probabil faptului că această acțiune este suspendată până la pronunțarea de către Curte a unei hotărâri cu privire la prezenta cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare. Acesta a mai arătat că instanța de trimitere nu a calificat prima întrebare preliminară drept întrebare ipotetică.

51.      Împrejurarea că guvernul Regatului Unit și‑a modificat poziția juridică ca urmare a Hotărârii Lassal, considerând în prezent că doamna Dias beneficiază de un drept de ședere permanentă, nu are drept rezultat faptul că, în speță, Curtea este necompetentă să se pronunțe cu privire la întrebările preliminare adresate.

52.      În primul rând, trebuie subliniat că procedura trimiterii preliminare prevăzută la articolul 267 TFUE constituie o cooperare între Curtea de Justiție și instanțele naționale, care este independentă de orice inițiativă a părților(8). Prin urmare, declarația făcută de guvernul Regatului Unit în cursul ședinței nu prezintă în sine nicio relevanță. În realitate, doar atunci când instanța de trimitere informează Curtea în legătură cu închiderea acțiunii principale, aceasta din urmă se desesizează cu privire la cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare care i‑a fost adresată.

53.      În al doilea rând, nu se poate prezuma nici că întrebările preliminare adresate sunt vădit lipsite de relevanță pentru soluționarea acțiunii principale. De fapt, în speță se pune problema de a se stabili care sunt efectele șederii doamnei Dias în cursul perioadei 3, în timpul căreia aceasta era în șomaj în mod voluntar, în condițiile în care aceasta deținea însă în același timp un permis de ședere valabil. Răspunsul la această întrebare depinde în special de răspunsul pe care Curtea urmează să îl ofere la întrebarea adresată de instanța de trimitere, care privește problema dacă șederea doamnei Dias aferentă perioadei 3 a fost legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38. În plus, în cererea sa de pronunțare a unei hotărâri preliminare, instanța de trimitere nu s‑a limitat să formuleze cele două întrebări preliminare care i‑au fost adresate ca atare în mod expres, ci a dorit de asemenea să afle dacă șederea doamnei Dias în cursul perioadelor 1 și 2 trebuie luată în considerare în temeiul articolului 16 alineatul (1) din directivă. Având în vedere cauza Lassal, instanța de trimitere s‑a abținut să adreseze din nou această întrebare preliminară. Întrucât prezenta cauză prezintă anumite particularități în raport cu cauza Lassal, considerăm că această întrebare trebuie să fie examinată în lumina obiectivelor prezentei cauze, ținând seama în același timp de aceste împrejurări speciale.

54.      Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare este, așadar, admisibilă.

VI – Apreciere juridică

A –    Observații preliminare

1.      Cu privire la dreptul de ședere permanentă

55.      Prin adoptarea Directivei 2004/38, legiuitorul comunitar a definit cu mai multă precizie, în cadrul dreptului derivat, dreptul unui cetățean al Uniunii de a locui într‑un alt stat membru, drept care rezultă, în dreptul primar, din libertățile fundamentale și din normele privind cetățenia Uniunii(9). Directiva prevede trei niveluri de drepturi de ședere: în primul rând, dreptul de ședere pentru o perioadă de cel mult trei luni, prevăzut la articolul 6, în al doilea rând, dreptul de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni, prevăzut la articolul 7, drept care se aplică, în esență, persoanelor care au un loc de muncă și dispun de suficiente resurse pentru nevoile lor sau persoanelor asimilate acestora, iar în al treilea rând, dreptul de ședere permanentă.

56.      Dreptul de ședere permanentă, care reprezintă cel mai înalt nivel de integrare a unui cetățean al Uniunii într‑un stat membru gazdă, este reglementat la articolele 16-21. Acesta se întemeiază pe ideea că un cetățean al Uniunii care, după ce a locuit în mod legal pe teritoriul unui stat membru gazdă în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani, este integrat în mare măsură în statul respectiv ar trebui să aibă posibilitatea de a rămâne în continuare în acest stat, lucru care ar trebui să aibă loc indiferent de aspectul dacă, după dobândirea acestui drept, cetățeanul își va păstra calitatea de lucrător, de persoană care desfășoară activități independente sau de persoană asimilată acestora, astfel cum se prevede la articolul 7 din directivă.

57.      Drepturile de ședere definite în Directiva 2004/38 sunt însoțite de principiul egalității de tratament conform articolului 24 din directivă.

2.      Cu privire la aspectele juridice relevante în speță

58.      În acțiunea principală, instanța de trimitere trebuie să se pronunțe cu privire la problema dacă doamna Dias, cetățean portughez care locuiește începând cu luna ianuarie 1998 în Regatul Unit, are un drept la ajutorul social prevăzut de legislația acestui stat. Autoritățile naționale trebuie să îi recunoască acest drept în cazul în care ea beneficiază de un drept de ședere permanentă în temeiul articolului 16 din Directiva 2004/38. Pentru a verifica acest lucru, trebuie, așadar, să se stabilească dacă doamna Dias a avut reședința legală în Regatul Unit în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani.

59.      Astfel cum rezultă din decizia de trimitere, doamna Dias a locuit în mod neîntrerupt pe teritoriul Regatului Unit începând cu luna ianuarie 1998. Chiar dacă se iau în considerare doar perioadele 1 și 2 în care a avut loc șederea sa, care sunt cuprinse între luna ianuarie 1998 și 17 aprilie 2003, acestea alcătuiesc împreună o perioadă mai mare de cinci ani. Chiar ținând seama numai de aceste perioade, doamna Dias locuise, așadar, în mod neîntrerupt în cursul unei perioade mai mari de cinci ani în Regatul Unit la 30 aprilie 2006, respectiv la data la care a expirat termenul de transpunere a Directivei 2004/38.

60.      Instanța de trimitere ar dori să afle mai întâi dacă, în conformitate cu articolul 16 din directivă, șederea doamnei Dias în Regatul Unit în cursul perioadelor 1 și 2 ar trebui de asemenea luată în considerare. De fapt, șederea sa în aceste perioade a avut loc înainte de data de 30 aprilie 2006, așadar înainte de expirarea termenului de transpunere a directivei. Având în vedere că instanța de trimitere a adresat deja o întrebare preliminară în acest sens în cauza Lassal, aceasta s‑a abținut să o adreseze din nou în prezenta cauză. Instanța de trimitere a arătat totuși în decizia de trimitere că răspunsul la întrebarea preliminară adresată în cauza Lassal prezintă de asemenea o importanță decisivă pentru soluționarea litigiului care face obiectul acțiunii principale cu care a fost sesizată.

61.      În Hotărârea Lassal, Curtea a precizat că există o ședere legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38 nu numai în cazul în care șederea a avut loc în conformitate cu dispozițiile acestei directive, ci și atunci când exista un drept de ședere conform unor instrumente de drept al Uniunii care erau în vigoare la momentul în care a avut loc șederea(10). Prin urmare, șederea doamnei Dias în cursul perioadelor 1 și 2 a fost de asemenea legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din directivă. În cursul perioadelor 1 și 2, doamna Dias beneficia astfel de un drept de ședere legală întemeiat pe dreptul Uniunii în calitate de lucrătoare și în conformitate cu articolul 39 alineatul (3) litera (c) CE.

62.      Totuși, prezenta cauză prezintă o particularitate față de cauza Lassal. Aceasta ridică în special întrebarea referitoare la aspectul dacă șederea ulterioară a doamnei Dias în cursul perioadei 3, care a urmat perioadelor 1 și 2, se opune dobândirii unui drept de ședere permanentă. După încheierea concediului său de maternitate în cursul perioadei 2, doamna Dias a decis, așadar, să nu se întoarcă la fostul loc de muncă, astfel încât în cursul perioadei 3 ea a fost în șomaj în mod voluntar, mai precis în perioada cuprinsă între 18 aprilie 2003 și 25 aprilie 2004. Prin urmare, în cursul perioadei 4, respectiv în perioada cuprinsă între 26 aprilie 2004 și 23 martie 2007, ea a avut din nou calitatea de lucrătoare și a avut, așadar, reședința legală pe teritoriul Regatului Unit în sensul articolului 16 alineatul (1) din directivă.

63.      În aceste împrejurări, se poate considera că doamna Dias a beneficiat de un drept de ședere permanentă începând de la expirarea termenului de transpunere a Directivei 2004/38, la 30 aprilie 2006, în ipotezele următoare:

–        În primul rând, aceasta ar fi situația în cazul în care, în cursul perioadei 3, șederea doamnei Dias ar trebui să fie considerată ședere legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din directivă. Astfel, în acest caz, doamna Dias ar fi avut reședința legală în Regatul Unit în mod neîntrerupt în cursul unei perioade mai mari de cinci ani, nu doar în cursul perioadelor 1 și 2, ci în cursul perioadelor 1-4, așadar începând cu luna ianuarie 1998 și până la expirarea datei de transpunere la 30 aprilie 2006.

–        În al doilea rând, aceasta ar fi situația în cazul în care șederea doamnei Dias în cursul perioadelor 1 și 2 ar fi luată în considerare în scopul dobândirii dreptului de ședere permanentă și dacă șederea care s‑a desfășurat în cursul perioadei 3 nu ar constitui un obstacol în calea dobândirii dreptului de ședere permanentă, chiar dacă această ședere nu ar fi legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38.

64.      Vom verifica în continuare mai întâi dacă șederea doamnei Dias în cursul perioadei 3 era legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38 (B). Ulterior vom examina aspectul dacă, într‑un caz precum cel din speță, șederea doamnei Dias în cursul perioadei 3, care nu era legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din directivă, se opune dobândirii unui drept de ședere permanentă în temeiul acestei dispoziții (C).

B –    Cu privire la legalitatea șederii desfășurate în cursul perioadei 3

65.      Se ridică mai întâi problema dacă șederea doamnei Dias în cursul perioadei 3 era legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38. În cazul în care în cadrul Directivei 2004/38 se utilizează noțiunea de ședere legală, directiva nu cuprinde și o definiție a acesteia.

66.      Din considerentul (17) al directivei rezultă că legiuitorul Uniunii înțelege prin ședere legală o ședere care are loc „în conformitate cu condițiile prevăzute de prezenta directivă”. Astfel cum Curtea de Justiție a precizat în Hotărârea Lassal, interpretarea teleologică a acestei dispoziții trebuie înțeleasă în sensul că ea acoperă nu doar perioadele de ședere care s‑au desfășurat conform dispozițiilor stabilite în Directiva 2004/38, ci și perioadele de ședere care au avut loc în conformitate cu dispozițiile în vigoare la momentul șederii și care au precedat condițiile stabilite în directivă(11).

67.      În speță, doamna Dias nu poate invoca beneficiul unui drept de ședere în calitate de lucrătoare în cursul perioadei 3 (1). S‑ar putea lua în considerare eventual un drept de ședere derivat (2). Prin urmare, se ridică problema dacă șederea doamnei Dias în cursul perioadei 3 trebuie considerată legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38, numai pentru motivul că ea dispunea, în cursul acestei perioade, de un permis de ședere valabil și primea ajutor social (3).

1.      Cu privire la dreptul de ședere al lucrătorilor

68.      Șederea doamnei Dias în cursul perioadei 3 ar fi legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38 în cazul în care ea ar fi avut și calitatea de lucrătoare în cursul acestei perioade. Totuși, instanța de trimitere a negat această posibilitate și nu a adresat nicio întrebare preliminară referitoare la acest aspect.

69.      Constatarea Curții conform căreia doamna Dias nu avea statutul de lucrătoare în cursul perioadei 3 ni se pare conformă jurisprudenței Curții. Astfel, potrivit acestei jurisprudențe, calitatea de lucrător se pierde, în principiu, odată cu încetarea raportului de muncă(12). Or, din cererea de pronunțare a hotărârii preliminare rezultă că raportul de muncă în care se afla doamna Dias a încetat în momentul în care a început perioada 3, atunci când doamna Dias a decis să continue, după încetarea concediului său de maternitate, să aibă grijă de fiul său și să nu se mai întoarcă la locul său de muncă. Prin urmare, în cursul perioadei 3, doamna Dias a pierdut în mod voluntar statutul de lucrătoare în sensul propriu al acestui termen.

70.      Faptul că angajatorul a informat‑o pe doamna Dias cu privire la intenția sa de a o reangaja eventual mai târziu nu contrazice, de altfel, această constatare. Desigur, Curtea a apreciat în anumite situații că respectiva calitate de lucrătoare nu se pierde, în pofida modificării statutului, atunci când există o legătură între activitatea exercitată anterior în calitate de lucrătoare și activitatea exercitată ulterior(13). Numai împrejurarea că angajatorul doamnei Dias ar fi precizat că ar putea să o reangajeze din nou nu reprezintă totuși, în opinia noastră, o legătură suficientă care să poată justifica păstrarea de către doamna Dias a calității de lucrătoare în cursul perioadei 3.

71.      Pe de altă parte, doamna Dias nu mai poate să își întemeieze statutul de lucrătoare nici pe dispozițiile dreptului derivat. Desigur, articolul 7 din Directiva 360/68(14) prevede că persoanele care nu sunt lucrători în sensul propriu al termenului trebuie să fie asimilați acestora în anumite condiții. Totuși, acest lucru este prevăzut pentru persoanele care se află în șomaj în mod involuntar, iar nu pentru cele care au intrat în șomaj în mod voluntar.

2.      Cu privire la un posibil drept de ședere derivat

72.      Ne‑am putea de asemenea imagina că doamna Dias ar putea să dobândească în anumite condiții un drept de ședere ca urmare a faptului că fiul ei este cetățean al Uniunii. Potrivit unei teze – care nu a rămas necontestată –, doamna Dias trebuie să poată obține un astfel de drept de ședere derivat în cazul în care copilul ei cel mai mic are cetățenie britanică și dacă acesta este dependent de îngrijirea primită din partea mamei sale(15). Totuși, instanța de trimitere nu a adresat o întrebare preliminară cu privire la acest aspect și nici nu a indicat faptul că cel mai mic dintre copiii săi este cetățean al Regatului Unit. În acest context și având în vedere că soluționarea prezentei acțiuni nu depinde în mod decisiv de răspunsul la această întrebare, nu vom face o analiză aprofundată a acestui aspect.

3.      Cu privire la semnificația permisului de ședere

73.      Instanța de trimitere întreabă Curtea dacă șederea doamnei Dias în cursul perioadei 3 trebuie să fie considerată ca fiind legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38 pentru motivul că în acel moment ea era titulara unui permis de ședere eliberat în mod legal de către autoritățile naționale. Astfel cum am arătat în concluziile prezentate în cauza Lassal(16), considerăm că răspunsul la această întrebare trebuie să fie negativ. Desigur, formularea articolului 16 din directivă este suficient de deschisă pentru a include și perioadele de ședere care sunt considerate legale în temeiul dispozițiilor naționale (a). Cu toate acestea, considerentul (17) (b) și sistemul în trepte prevăzut de directivă (c) pot fi invocate drept argumente împotriva acestei interpretări. În plus, nici competența statelor membre de a adopta dispoziții mai favorabile în temeiul articolului 37 din directivă (d) și nici dispozițiile de drept primar (e) nu impun o interpretare conform căreia ar trebui să se includă și perioadele de ședere care sunt legale în conformitate cu dispozițiile naționale.

a)      Cu privire la modul de redactare a dispoziției în cauză

74.      Mai întâi, trebuie constatat faptul că formularea articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38 este deschisă. Aceasta nu se opune nici unei interpretări conform căreia doar perioadele de ședere care s‑au desfășurat în temeiul dreptului Uniunii sunt de luat în considerare și nici unei interpretări care ar include în plus perioadele de ședere care s‑au desfășurat în temeiul dispozițiilor naționale.

b)      Cu privire la considerentul (17)

75.      Obiectivul urmărit de legiuitorul comunitar prin adoptarea articolului 16 din Directiva 2004/38 reprezintă, așadar, elementul determinant în vederea interpretării acestei dispoziții. Conform considerentului (17), directiva are ca obiectiv promovarea coeziunii sociale. Potrivit considerentului (18), directiva trebuie să constituie un mijloc autentic de integrare a cetățeanului Uniunii în cadrul societății statului membru gazdă în care cetățeanul Uniunii își are reședința. Am putea susține astfel că distincția dintre drepturile de ședere întemeiate pe dreptul Uniunii și cele care se întemeiază pe dreptul național este lipsită de relevanță în privința acestor obiective și că, prin urmare, o ședere care se întemeiază doar pe dispoziții naționale trebuie să fie considerată legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din directivă(17).

76.      Totuși, legiuitorul comunitar nu s‑a limitat să menționeze aceste obiective în considerentele directivei. În realitate, acesta a dorit să precizeze în considerentul (17) că dreptul de ședere depinde de constatarea că un drept de ședere are loc „în conformitate cu condițiile prevăzute în directivă”. Această formulare, care a fost integrată în mod deliberat în considerentul (17) al Directivei 2004/38 pe parcursul procesului legislativ(18), trebuie să fie luată în considerare în cazul în care se examinează voința legiuitorului. În opinia noastră, ar fi dificil ca aceasta să fie înțeleasă într‑un alt mod decât în sensul că legiuitorul comunitar nu a dorit să creeze un drept de ședere permanentă decât pe baza drepturilor de ședere prevăzute în directivă.

c)      Cu privire la sistemul în trepte prevăzut de directivă

77.      În opinia noastră, în favoarea acestei ipoteze se poate invoca de asemenea sistemul în trepte prevăzut de Directiva 2004/38, care stabilește o scară cu trei grade succesive de integrare a unui cetățean al Uniunii în statul membru gazdă: primul grad de integrare fiind dreptul de ședere până la trei luni, al doilea grad, dreptul de ședere pentru mai mult de 3 luni care se aplică în esență lucrătorilor, persoanelor independente din punct de vedere financiar și persoanelor asimilate acestora, iar al treilea și ultimul grad, dreptul de ședere permanentă(19).

78.      Această abordare în trepte determină și întinderea drepturilor pe care un cetățean al Uniunii le poate invoca în fața autorităților statului membru gazdă în temeiul principiului egalității de tratament prevăzut la articolul 24 din directivă. În cazul primului grad, statul membru nu este obligat să prevadă legalitatea accesului la prestații sociale. În cazul celui de al doilea grad, cetățenii Uniunii au acces la un drept limitat la prestații sociale. În cazul în care un cetățean al Uniunii a ajuns la cel de al doilea grad, recurgerea la sistemul de securitate socială nu atrage după sine, bineînțeles, în mod automat o măsură de expulzare, în conformitate cu articolul 14 alineatul (3) din directivă. În schimb, recurgerea disproporționată la sistemul de securitate socială poate să atragă după sine stingerea dreptului de ședere în anumite cazuri. Numai în momentul în care un cetățean an Uniunii atinge cel de al treilea grad, prin dobândirea unui drept de ședere permanentă, acesta beneficiază de un drept de acces nelimitat la prestații sociale. Odată ce a dobândit acest grad de integrare, dreptul său de ședere permanentă nu este supus niciunei condiții și nu poate fi pus în discuție prin recurgerea la sistemul de securitate socială(20).

79.      În cadrul acestui sistem în trepte, legiuitorul comunitar a realizat un echilibru între libertatea de circulație a unui cetățean al Uniunii în cadrul Uniunii, precum și obiectivul de coeziune socială, pe de o parte, și interesele financiare ale statelor membre, pe de altă parte. Cu cât gradul de integrare a unui cetățean al Uniunii în statul membru gazdă este mai ridicat, cu atât se acordă mai puțină importanță intereselor financiare ale statelor membre. Atunci când se atinge cel de al treilea grad, aceste interese cedează pe deplin locul principiului integrării(21).

80.      Atunci când un cetățean al Uniunii dobândește un drept de ședere permanentă în temeiul articolului 16 din directivă, acesta dobândește un drept de acces deplin și complet la serviciile de prestații sociale din statul membru gazdă, care nu este limitat în timp. Precizarea cuprinsă în considerentul (17) din directivă referitoare la definirea noțiunii de ședere legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din directivă trebuie privită în acest context. În opinia noastră, legiuitorul comunitar a dorit să exprime prin aceasta că supremația obiectivului integrării în fața intereselor financiare ale statelor membre nu se impune decât în cazul în care cetățeanul Uniunii a locuit deja în mod legal o perioadă de cel puțin cinci ani în statul membru gazdă în conformitate cu dispozițiile Directivei 2004/38.

d)      Cu privire la competența de a adopta dispoziții mai favorabile

81.      Împotriva acestei ipoteze se poate invoca argumentul conform căruia directiva, în temeiul articolului 37 din aceasta, autorizează statele membre să adopte acte cu putere de lege și acte administrative mai favorabile, iar astfel prevede chiar cazuri în care un drept de ședere rezultă din dreptul național al străinilor al statului membru gazdă. Din acest motiv, perioadele de ședere întemeiate pe dreptul național al străinilor ar trebui considerate ședere legală în sensul articolului 16 din directivă(22).

82.      În ceea ce ne privește, nu putem deduce o astfel de consecință din articolul 37 din Directiva 2004/38. Potrivit formulării acestei dispoziții, directiva nu aduce atingere actelor cu putere de lege și actelor administrative ale unui stat membru care cuprind dispoziții mai favorabile. Legiuitorul comunitar utilizează în mod obișnuit astfel de formulări atunci când dorește să exprime faptul că o directivă nu se opune ca legislația națională să prevadă un regim mai favorabil și că statele membre dispun de o putere de apreciere în această privință. În măsura în care statele membre decid să adopte dispoziții mai favorabile, acestea ar trebui de asemenea să stabilească în mod liber – în lipsa unor dispoziții de drept primar – efectele juridice ale unui drept de ședere conferit doar în temeiul legislației naționale și care depășește cadrul dispozițiilor Directivei 2004/38. În special, acestea ar trebui să dispună de o putere de apreciere în ceea ce privește problema dacă doresc să ia de asemenea în considerare un astfel de drept de ședere în vederea acordării unui drept de ședere permanentă.

83.      În orice caz, nu ni se pare că articolul 37 din directivă prezintă o relevanță directă într‑un caz precum cel din speță. Într‑adevăr, în acțiunea principală, doamna Dias nu susține că ea beneficiază de un drept în temeiul dispozițiilor naționale mai favorabile. Aceasta invocă, dimpotrivă, permisul de ședere pe care autoritățile naționale trebuiau să îl elibereze în temeiul articolului 6 din Directiva 68/360, precum și faptul că acestea nu i‑au retras permisul respectiv, în pofida faptului că condițiile de eliberare a unui astfel de permis nu mai erau îndeplinite.

e)      Cu privire la dispozițiile de drept primar

84.      În plus, hotărârile pronunțate de Curte în cauzele Trojani(23) și Martínez Sala(24) sunt invocate pentru a susține luarea în considerare a drepturilor de ședere întemeiate pe dreptul național. În aceste hotărâri, Curtea a prevăzut în privința drepturilor de ședere care rezultă din dispozițiile naționale anumite consecințe din punctul de vedere al Uniunii(25).

85.      Considerăm că nu s‑ar putea deduce din aceste hotărâri faptul că o ședere întemeiată nu pe un drept de ședere care decurge din dreptul Uniunii, ci doar pe un permis de ședere care nu a fost retras, trebuie să fie considerat ședere legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din directivă.

86.      Astfel, trebuie subliniat în primul rând că, în aceste hotărâri, Curtea nu a constatat că într‑un astfel de caz există un drept de ședere în temeiul articolului 18 CE. Dimpotrivă, Curtea a negat acest lucru(26).

87.      În al doilea rând, este adevărat că, în aceste hotărâri, Curtea a atribuit anumite consecințe din punctul de vedere al dreptului Uniunii unei șederi întemeiate pe un permis de ședere național sau pe o acordare cu titlu excepțional a dreptului de ședere. Totuși, Curtea nu a făcut decât să constate că un cetățean al Uniunii putea să își întemeieze, în aceste condiții, dreptul său la prestații de securitate socială pe principiul nediscriminării stabilit la articolul 12 CE (și că această recurgere la sistemul de securitate socială nu putea să atragă după sine în mod automat o măsură de expulzare împotriva acestuia). Atunci când Curtea a examinat articolul 18 CE în acest context, acest lucru privea problema dacă se aducea atingere domeniului de aplicare al principiului nediscriminării(27).

88.      În al treilea rând, Curtea a precizat că, chiar și într‑o astfel de situație, un stat membru este liber să ia o măsură de expulzare împotriva unui resortisant al unui alt stat membru care nu îndeplinește condițiile cărora îi este supus dreptul său de ședere și care a recurs la serviciile de asistență socială, sub rezerva limitelor impuse de dreptul Uniunii(28).

89.      Din considerațiile care precedă rezultă că, în temeiul jurisprudenței, nu există nicio normă de drept primar care să impună obligația de a considera perioadele de ședere care se desfășoară pe baza unui permis de ședere național ca fiind șederi legale în sensul articolului 16 alineatul (1) din directivă. Într‑adevăr, în cazul în care ar exista o astfel de normă, o ședere desfășurată doar în temeiul unui permis de ședere național ar avea drept consecință dobândirea dreptului de ședere permanentă. Statul membru gazdă nu poate pune capăt în mod unilateral unui astfel de drept de ședere permanentă, chiar dacă cetățeanul devine astfel o povară nerezonabilă pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă. Or, Curtea a precizat în mod expres că, în virtutea dispozițiilor de drept primar, într‑un astfel de caz, un stat membru are în principiu în continuare competența de a lua o măsură de expulzare, sub rezerva respectării limitelor impuse de dreptul Uniunii.

90.      Prin urmare, interpretarea conformă dreptului primar nu pledează nici în favoarea unei norme conform căreia o ședere care a avut loc doar în temeiul permisului de ședere național sau al acordării cu titlu excepțional a dreptului de ședere din partea autoritățile naționale trebuie să fie considerată ședere legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din directivă.

f)      Considerații suplimentare

91.      În final, trebuie să se țină seama de faptul că o interpretare potrivit căreia articolul 16 alineatul (1) din directivă impune obligația de a lua în considerare în egală măsură o ședere întemeiată pe dispozițiile naționale poate fi în defavoarea libertății de circulație a cetățenilor Uniunii. În primul rând, există riscul ca autoritățile statului membru gazdă să verifice într‑un mod mai strict dacă un cetățean al Uniunii îndeplinește în mod adecvat condițiile prevăzute pentru acordarea drepturilor de ședere întemeiate pe dreptul Uniunii. În al doilea rând, există riscul ca statele membre să nu își exercite decât într‑un mod foarte limitat competența de a adopta dispoziții mai favorabile, competență care le este acordată în temeiul articolului 37 din directivă.

g)      Concluzie intermediară

92.      Având în vedere considerațiile care precedă, ajungem la concluzia conform căreia noțiunea de ședere legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38 nu include perioadele de ședere care, precum cele din speță, s‑au desfășurat numai în temeiul unui permis de ședere eliberat de autoritățile naționale și care nu a fost retras de către acestea.

4.      Concluzie

93.      Prin urmare, faptul că doamna Dias dispunea în cursul perioadei 3 de un permis de ședere eliberat de autoritățile naționale nu era suficient, în opinia noastră, pentru a transforma această ședere într‑o ședere legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38.

C –    Cu privire la efectele șederii în cursul perioadei 3, în cazul în care aceasta a fost deja precedată de o ședere legală și neîntreruptă mai mare de cinci ani

94.      Astfel cum am arătat mai sus(29), în speță, doamna Dias ar fi putut să dobândească deja un drept de ședere permanentă pe baza simplului fapt că, în cursul perioadelor 1 și 2, ea a avut reședința legală în Regatul Unit. În această privință, se ridică întrebarea dacă o ședere puțin mai mare de un an și care nu este considerată legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38 succedă unei șederi legale și neîntrerupte pe o perioadă mai mare de cinci ani, precum cea aferentă perioadelor 1 și 2, care este urmată la rândul său de o ședere, respectiv cea aferentă perioadei 4, care este legală în sensul dispoziției menționate, împiedică dobândirea unui drept de ședere permanentă în temeiul articolului 16 alineatul (1) din directivă.

95.      În acest caz, este vorba despre un aspect care trebuie separat de chestiunea abordată anterior referitoare la stabilirea faptului dacă șederea în cursul perioadei 3 era considerată legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38. În această situație trebuie stabilit dacă șederea aferentă perioadei 3, care nu era considerată legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din directivă, este în măsură să diminueze din nou gradul de integrare la care doamna Dias ajunsese deja în temeiul șederii sale în cursul perioadelor 1 și 2.

96.      Precizăm în această privință că această problemă nu se ridică în privința șederilor care s‑au încheiat după data de 30 aprilie 2006. Într‑adevăr, în acest caz, există un drept de ședere permanentă în temeiul articolului 16 din directivă care ia naștere în mod direct ulterior unei șederi legale și neîntrerupte pe o perioadă de cel puțin cinci ani. O perioadă de ședere ulterioară în cursul căreia un cetățean al Uniunii vizat s‑ar afla într‑o situație de șomaj voluntar ar fi astfel acoperită de dreptul său de ședere permanentă, astfel încât – sub rezerva pierderii dreptului de ședere permanentă – nu se mai poate pune problema existenței unei șederi care nu ar fi considerată legală în sensul articolului 16 alineatul (4) din directivă.

97.      Contrar poziției susținute de Comisie și de guvernul Regatului Unit în cursul ședinței, această problemă se ridică totuși cu acuitate în privința perioadelor de ședere încheiate înainte de 30 aprilie 2006. Astfel, faptul că, în temeiul articolului 16 din Directiva 2004/38, trebuie să se ia în considerare și șederile încheiate înainte de 30 aprilie 2006 nu schimbă cu nimic faptul că un drept de ședere permanentă nu poate lua naștere decât de la data transpunerii directivei sau de la expirarea termenul de transpunere a acesteia. Prin urmare, este posibil ca, în cazuri precum cel din speță, un drept de ședere legală și neîntreruptă pe o perioadă mai mare de cinci ani pe teritoriul statului membru gazdă să fie urmat de o ședere care nu intră sub incidența articolului 16 alineatul (1) din directivă.

1.      Cu privire la dispozițiile articolului 16 alineatele (1) și (4) din Directiva 2004/38

98.      În temeiul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38, dobândirea dreptului de ședere permanentă este supusă doar condiției privind existența unei reședințe legale pe teritoriul statului membru gazdă în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani. Or, aceste condiții sunt îndeplinite în speță.

99.      Conform articolului 16 alineatul (4) din directivă, dreptul de ședere permanentă nu se pierde decât în cazul în care cetățeanul Uniunii vizat a lipsit din statul membru gazdă o perioadă care depășește doi ani consecutivi. Or, nu aceasta este situația în speță.

2.      Cu privire la posibilitatea de a aplica prin analogie articolul 16 alineatul (4) din directivă

100. Se pune totuși întrebarea dacă articolul 16 alineatul (4) din directivă se poate aplica prin analogie în cazul în care un cetățean al Uniunii rămâne în statul membru gazdă fără a avea reședința legală pe teritoriul acestuia în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38. În opinia noastră, articolul 16 din directivă conține o lacună involuntară care trebuie acoperită în anumite cazuri printr‑o aplicare prin analogie a articolului 16 alineatul (4) din directivă (a). Acest lucru nu este valabil însă în speță (b).

a)      Cu privire la cazurile în care este indicată aplicarea prin analogie a articolului 16 alineatul (4) din directivă

101. Articolul 16 din directivă conține o lacună involuntară pentru cazurile în care un cetățean al Uniunii a rămas în mod ilegal în statul membru gazdă, contrar voinței statului respectiv, după încheierea unei șederi legale neîntrerupte în cursul unei perioade mai mari de cinci ani în sensul alineatului (1) al acestui articol.

102. În primul rând, din faptul că Directiva 2004/38 nu conține nicio dispoziție în acest sens nu se poate deduce că legiuitorul comunitar a dorit să nu ia în considerare astfel de perioade de ședere. Trebuie subliniat astfel că dispozițiile directivei au fost concepute în primul rând pentru a fi aplicate situațiilor viitoare, respectiv perioadelor de ședere ulterioare datei de 30 aprilie 2006. Astfel cum s‑a arătat mai sus(30), acest tip de problemă nu se ridică după expirarea acestei date. În consecință, anumite elemente cuprind indicii referitoare la existența unei lacune involuntare pentru acest tip de șederi ilegale care au avut loc împotriva voinței statului membru gazdă anterior datei de 30 aprilie 2006.

103. În al doilea rând, opțiunile legislative care rezultă din articolul 16 din directivă pledează în favoarea unei aplicări prin analogie a alineatului (4) al acesteia în anumite situații.

104. Din lucrările pregătitoare ale directivei rezultă că legiuitorul Uniunii, prin adoptarea articolului 16, a dorit ca cetățenii Uniunii care au ajuns la un grad de integrare în statul membru gazdă să poată dobândi un drept de ședere permanentă(31). Acest drept trebuie menținut atât timp cât gradul de integrare nu se diminuează(32). Din articolul 16 alineatul (1) din directivă rezultă că legiuitorul a apreciat că, după încheierea unei perioade de ședere legale și neîntrerupte pe o perioadă de cel puțin cinci ani în statul membru gazdă, un cetățean al Uniunii a ajuns la gradul de integrare necesar pentru a beneficia de un drept de ședere permanentă(33). Articolul 16 alineatul (4) din directivă exprimă aprecierea conform căreia numai după o absență de doi ani din statul membru gazdă o astfel de legătură strânsă cu statul respectiv se diminuează într‑o astfel de măsură încât să priveze dreptul de ședere permanentă de temeiul necesar acordării acestuia(34). În cazul în care se ține seama de intenția legiuitorului, din elementele pe care tocmai le‑am examinat rezultă că pare a fi justificat să se aplice prin analogie articolul 16 alineatul (4) din directivă atunci când gradul de integrare la care a ajuns un cetățean al Uniunii după încheierea unei perioade de ședere legale și neîntrerupte pe o perioadă mai mare de cinci ani în statul membru gazdă este diminuat într‑un mod similar cu ceea ce se întâmplă după o perioadă de absență mai mare de doi ani.

105. În această privință, se ridică mai întâi întrebarea dacă acest lucru este posibil în cazul în care cetățeanul Uniunii a rămas în statul membru gazdă. Împotriva acestei soluții s‑ar putea ridica obiecții, și anume că faptul de a locui în continuare în statul membru gazdă nu ar putea diminua gradul de integrare atins în aceeași măsură precum faptul de a fi absent. Acest punct de vedere ni se pare totuși exagerat.

106. În primul rând, principiul integrării care stă la baza articolului 16 din directivă nu se întemeiază în realitate doar pe factori spațiali și temporali, ci și pe factori calitativi. De aceea, apreciem că un comportament ilicit al unui cetățean al Uniunii poate în mod absolut să reducă gradul său de integrare, pe plan calitativ, în statul membru gazdă. Într‑adevăr, în opinia noastră, în cazul în care, după încheierea unei perioade de ședere legală în statul membru gazdă, un cetățean al Uniunii rămâne pe teritoriul acestuia fără a dispune de un drept de ședere în temeiul dreptului Uniunii sau al legislației naționale, iar această ședere nu face obiectul acordării cu titlu excepțional a dreptului de ședere din partea autorităților naționale, acest aspect poate fi într‑adevăr luat în considerare din perspectiva gradului de integrare a acestui cetățean.

107. Pe de altă parte, se poate invoca în favoarea acestei ipoteze principiul egalității de tratament. Un cetățean al Uniunii care respectă dreptul și care nu a rămas în mod ilegal în statul membru gazdă, contrar voinței acestui din urmă stat, nu poate în realitate să revendice un drept de ședere permanentă la data de 30 aprilie 2006, după o absență de mai mult de doi ani, astfel cum se prevede la articolul 16 alineatul (4) din Directiva 2004/38. Nu ni se pare a fi justificat să se recompenseze un cetățean al Uniunii pentru nerespectarea de către acesta a dreptului.

108. În al treilea rând, în cazul în care articolul 16 alineatul (4) din directivă nu ar fi aplicabil prin analogie unor astfel de cazuri, un drept de ședere permanentă ar fi acordat chiar și în situații pe care legiuitorul nu le‑ar fi avut în vedere în momentul adoptării directivei. Astfel, în cazul în care nu era absolut deloc posibil să se ia în considerare o ședere ilegală care a avut loc contrar voinței statului membru gazdă ca urmare a unei șederi legale și neîntrerupte pe o perioadă de cinci ani în conformitate cu articolul 16 alineatul (1) din directivă, un cetățean al Uniunii care ar fi locuit cu mult înainte, de exemplu în anii ’70, într‑un mod legal și neîntrerupt în cursul unei perioade mai mari de cinci ani pe teritoriul statului membru gazdă și care ar fi rămas ulterior în mod ilegal și contrar voinței acestui din urmă stat ar beneficia, așadar, de un drept de ședere permanentă la data de 30 aprilie 2006. Cu siguranță, legiuitorul Uniunii nu a dorit să obțină un astfel de rezultat prin adoptarea Directivei 2004/38.

109. Prin urmare, se poate constata, ca o concluzie intermediară, că aplicarea prin analogie a articolului 16 alineatul (4) din directivă este posibilă în cazurile în care un cetățean al Uniunii a rămas în mod ilegal în statul membru gazdă, în pofida voinței acestui din urmă stat, după ce respectivul cetățean a avut reședința legală pe teritoriul acestui stat o perioadă neîntreruptă mai mare de cinci ani.

b)      Cu privire la cazul de față

110. În speță, aplicarea prin analogie a articolului 16 alineatul (4) din directivă nu poate fi însă luată în considerare. Astfel, având în vedere opțiunile exprimate de legiuitorul Uniunii în cadrul articolului 16 din directivă, nu pare a fi justificată aplicarea prin analogie a acestei dispoziții în privința șederii doamnei Dias în cursul perioadei 3. Șederea acesteia în cursul acestei perioade nu poate fi comparată în realitate nici din punct de vedere calitativ și nici temporal cu situația reglementată la articolul 16 alineatul (4).

i)      Lipsa de similitudine din punct de vedere calitativ

111. Mai întâi, șederea doamnei Dias în cursul perioadei 3 nu poate fi comparată din punct de vedere calitativ cu situația aferentă articolului 16 alineatul (4) din directivă. Șederea doamnei Dias în cursul perioadei 3 nu era în realitate de natură să diminueze gradul de integrare la care aceasta ajunsese pe baza activității salariate pe care aceasta a exercitat‑o în cursul unei perioade mai mari de cinci ani în Regatul Unit într‑o măsură comparabilă cu situația generată de absența sa din statul membru gazdă.

112. În cursul perioadei 3, doamna Dias era de fapt titulara unui permis de ședere valabil. Prin urmare, nu i se poate reproșa că ar fi locuit ilegal în Regatul Unit în cursul perioadei respective.

113. Acestui fapt nu i se poate opune nici împrejurarea că doamna Dias nu îndeplinea condițiile necesare eliberării unui permis de ședere în conformitate cu articolul 6 din Directiva 68/360. Astfel, după cum a explicat în mod întemeiat doamna Dias, acest lucru nu a afectat validitatea permisului său de ședere. Desigur, acest permis i‑a fost eliberat de către autoritățile naționale în conformitate cu articolul 6 din Directiva 68/360 pentru a‑i permite să își exercite în mod efectiv dreptul de liberă circulație al lucrătorilor. Aceasta nu înseamnă însă că permisul său de ședere și‑ar fi pierdut valabilitatea în măsura în care condițiile necesare eliberării documentului nu mai erau îndeplinite. Potrivit articolului 6 alineatul (1) litera (b) din Directiva 68/360, permisul de ședere trebuie să aibă astfel o durată de valabilitate de cel puțin cinci ani. În plus, din articolul 7 alineatul (1) din directiva menționată rezultă că permisul de ședere în curs de valabilitate nu poate fi anulat decât în anumite condiții. Din coroborarea celor două dispoziții rezultă că permisul de ședere rămâne valabil, producând toate efectele aferente acestuia, fie până la încheierea duratei sale de valabilitate, fie până la anularea acestuia de către autoritățile naționale.

114. Nici jurisprudența Curții referitoare la efectul permisului de ședere în temeiul articolului 6 din Directiva 360/68 nu se opune unei astfel de interpretări. Astfel, Curtea a apreciat în repetate rânduri că un asemenea permis de ședere nu are decât un simplu caracter declarativ(35). Totuși, nu credem că, prin aceasta, Curtea ar fi dorit să exprime ideea că un astfel de permis de ședere nu putea să aibă niciun efect propriu. Constatarea Curții trebuie apreciată în contextul cauzei vizate. Or, hotărârile în care Curtea s‑a pronunțat cu privire la acest aspect priveau situații în care condițiile referitoare la acordarea unui drept de ședere întemeiat pe dreptul Uniunii erau întrunite, însă autoritățile naționale nu au eliberat un permis ședere respectivului cetățean al Uniunii. În consecință, atunci când Curtea a apreciat că permisul de ședere nu avea decât un caracter declarativ, acest lucru nu privea decât cazul în care erau îndeplinite condițiile referitoare la un drept de ședere întemeiat pe dreptul Uniunii, dar autoritățile naționale nu au eliberat permisul de ședere. Curtea nu a făcut altceva decât să precizeze că, în aceste situații, drepturile de ședere acordate în temeiul dreptului Uniunii nu depind de respectarea procedurilor administrative naționale, ci sunt acordate cetățenilor Uniunii în mod direct, în conformitate cu dispozițiile de drept al Uniunii. În schimb, Curtea nu s‑a pronunțat cu privire la aspectul dacă un permis de ședere poate produce efecte în egală măsură în cazul în care condițiile referitoare la un drept de ședere întemeiat pe dreptul Uniunii nu sunt îndeplinite.

115. În al doilea rând, trebuie subliniat că o ședere precum cea din cursul perioadei 3 nu era cu siguranță legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din directivă și nu era, așadar, de natură să consolideze gradul de integrare solicitat în temeiul acestei dispoziții(36). Acest lucru nu înseamnă însă că șederea aferentă perioadei 3 în cursul căreia doamna Dias a primit ajutorul social în conformitate cu dispozițiile naționale în vigoare în acel moment era în măsură să reducă gradul de integrare atins în urma unei perioade de ședere legală și neîntreruptă pe o perioadă de cinci ani în temeiul articolului 16 alineatul (1).

116. Ca o concluzie intermediară, trebuie constatat că șederea doamnei Dias în cursul perioadei 3 nu poate fi asimilată din punct de vedere calitativ situației de absență din statul membru gazdă prevăzută la articolul 16 alineatul (4) din directivă. Acest lucru este suficient pentru a exclude aplicarea prin analogie a articolului 16 alineatul (4) din directivă în privința perioadei 3.

ii)    Lipsa unei durate comparabile

117. În plus, aplicarea prin analogie a articolului 16 alineatul (4) din directivă în privința șederii doamnei Dias în cursul perioadei 3 este exclusă de asemenea și din cauza faptului că durata acestei șederi nu este comparabilă cu durata prevăzută în cadrul dispoziției menționate mai sus. Legiuitorul Uniunii a considerat în realitate că, în cadrul articolului 16 alineatul (4) din Directiva 2004/38, era necesară o absență de cel puțin doi ani pentru a diminua gradul de integrare dobândit în urma unei șederi legale și neîntrerupte pe o perioadă de cinci ani în statul membru gazdă(37). Într‑un caz precum cel din speță, în care un cetățean al Uniunii a avut reședința într‑un stat membru gazdă pe baza unui permis de ședere valabil, în opinia noastră, nu s‑ar putea impune o durată mai mică decât cea solicitată. Acesta este de asemenea motivul pentru care aplicarea prin analogie a articolului 16 alineatul (4) din directivă este exclusă în speță.

c)      Concluzie intermediară

118. Prin urmare, articolul 16 alineatul (4) din Directiva 2004/38 nu poate să se aplice prin analogie în privința șederii doamnei Dias în cursul perioadei 3.

3.      Concluzie

119. În concluzie, trebuie constatat că, în speță, doamna Dias a dobândit deja un drept de ședere permanentă la data de 30 aprilie 2006 în temeiul șederii sale în cursul perioadelor 1 și 2. Șederea acesteia aferentă perioadei 3 nu se opune acestei dobândiri a dreptului de ședere permanentă.

D –    Cu privire la a doua întrebare preliminară

120. Prin intermediul celei de a doua întrebări preliminare, instanța de trimitere dorește să afle dacă, în ipoteza în care o perioadă de ședere neîntreruptă de cinci ani nu ar fi suficientă pentru a conferi dreptul de ședere permanentă prevăzut la articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38, atunci o astfel de ședere neîntreruptă în calitate de lucrător, desfășurată înainte de data de 30 aprilie 2006, conferă în mod direct un drept de ședere permanentă în temeiul articolului 18 alineatul (1) CE. Această întrebare preliminară este adresată cu titlu subsidiar, în ipoteza în care articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38 nu ar da naștere unui drept de ședere permanentă. Având în vedere faptul că doamna Dias beneficiază de un drept de ședere permanentă care rezultă din articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38, nu este necesar să se analizeze această întrebare.

VII – Rezumat

121. În concluzie, trebuie să se constate că șederea unui cetățean al Uniunii într‑un stat membru gazdă, desfășurată nu pe baza Directivei 2004/38 sau a dispozițiilor care au precedat această reglementare, ci numai în temeiul unui permis de ședere eliberat de autoritățile naționale, nu reprezintă o ședere legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din această directivă și nu poate fi luată în considerare în vederea dobândirii unui drept de ședere permanentă. Statele membre dispun totuși de libertatea de a adopta o dispoziție în temeiul căreia perioadele de ședere de acest tip sunt de asemenea luate în considerare.

122. Cu toate acestea, în cazul în care un cetățean al Uniunii a avut reședința legală pe teritoriul statului membru gazdă anterior în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani datei de 30 aprilie 2006, îndeplinind condițiile stabilite de dispozițiile care au precedat adoptarea Directivei 2004/38, acesta dobândește atunci un drept de ședere permanentă în conformitate cu articolul 16 din Directiva 2004/38, chiar și în cazul în care această ședere a fost urmată de o altă ședere care, fără să fie legală în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38, s‑a desfășurat totuși pe baza unui permis de ședere valabil eliberat de autoritățile naționale.

VIII – Concluzie

123. Având în vedere considerațiile anterioare, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară astfel:

„Articolul 16 din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE trebuie interpretat în sensul că un cetățean al Uniunii care, înainte de expirarea termenului de transpunere a directivei, respectiv la 30 aprilie 2006:

–        mai întâi, a locuit din luna ianuarie 1998 până la 17 aprilie 2003, respectiv în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani, într‑un stat membru gazdă în conformitate cu dispozițiile de drept derivat în vigoare la acea dată,

–        apoi a locuit pe teritoriul acestui stat în perioada cuprinsă între 18 aprilie 2003 și 25 aprilie 2004, respectiv puțin mai mult de un an, în temeiul unui permis de ședere eliberat de autoritățile naționale și care nu a fost revocat de către acestea și

–        în sfârșit, a locuit din nou pe teritoriul acestui stat până la data de 30 aprilie 2006 în conformitate cu dispozițiile de drept derivat în vigoare la acea dată,

a dobândit un drept de ședere permanentă începând de la expirarea termenului de transpunere menționat, la 30 aprilie 2006.”

1 – Limba originală: germana; limba de procedură: engleza.

2 – JO L 158, p. 77, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 56, rectificări în JO 2004, L 229, p. 35, și JO 2007, L 204, p. 28.

3 – Hotărârea Curții din 7 octombrie 2010, Lassal (C‑162/09, Rep., p. I‑9217).

4 – Pornind de la denumirile utilizate în TUE și TFUE, utilizăm aici noțiunea „drept al Uniunii” ca noțiune globală, incluzând dreptul comunitar și dreptul Uniunii. În măsura în care, în cadrul prezentelor concluzii, vom face trimitere la noțiuni de drept primar, vom avea în vedere dispozițiile aplicabile ratione temporis.

5 – JO L 257, p. 13.

6 – Aceste dispoziții naționale au fost între timp modificate; a se vedea punctele 17-22 din prezentele concluzii.

7 – JO L 180, p. 26.

8 – A se vedea în acest sens Hotărârea din 1 martie 1973, Bollmann (62/72, Rec., 269, punctul 4), Hotărârea din 10 iulie 1997, Palmisani (C‑261/95, Rec., p. I‑4025, punctul 31), și Hotărârea din 12 februarie 2008, Kempter (C‑2/06, Rep., p. I‑411, punctul 41 și următorul).

9 – A se vedea considerentele (1) și (2) ale directivei.

10 – Hotărârea Lassal (citată la nota de subsol 3), punctul 40.

11 – Hotărârea Lassal (citată la nota de subsol 3), punctul 40.

12 – Hotărârea Curții din 31 mai 2001, Leclere și Deaconescu (C‑43/99, Rec., p. I‑4265, punctul 55).

13 – Hotărârea Curții din 21 iunie 1988, Lair (39/86, Rec., p. 3161, punctul 37), Hotărârea din 26 februarie 1992, Raulin (C‑357/89, Rec., p. I‑1027, punctul 21), și Hotărârea din 26 februarie 1992, Bernini (C‑3/90, Rec., p. 1071, punctul 19).

14 – Devenit articolul 6 alineatul (3) litera (b) din Directiva 2004/38.

15 – A se vedea Concluziile avocatului general Sharpston prezentate la 30 septembrie 2010 în cauza Ruiz Zambrano (C‑34/09, cauză pendinte, punctele 67-122). În Concluziile prezentate la 25 noiembrie 2010 în cauza McCarthy (C‑434/09, cauză pendinte, punctele 20-46), avocatul general J. Kokott a considerat, dimpotrivă, că normele privind cetățenia Uniunii nu se aplică într‑un astfel de caz.

16 – A se vedea Concluziile noastre prezentate în cauza Lassal (citată la nota de subsol 3, punctul 88).

17 – A se vedea în acest sens Concluziile avocatului general Kokott prezentate în cauza McCarthy (citată la nota de subsol 15, punctul 52).

18 – Această formulare lipsea într‑adevăr în propunerea inițială a Comisiei [a se vedea considerentul (14) al Propunerii inițiale a Consiliului COM(2001) 257 final, JO C 270 E, p. 150], dar a fost introdusă ulterior în Poziția comună a Consiliului (CE) nr. 6/2004 din 5 decembrie 2003 (JO 2004, C 54 E, p. 12, 13) și a fost aprobată de către Parlamentul European. În comunicarea sa către Parlamentul European din 30 decembrie 2003 privind poziția comună adoptată de Consiliu, Comisia a explicat că, în ceea ce privește modificarea considerentului (17), aceasta a fost efectuată pentru a clarifica noțiunea de ședere legală (SEC(2003) 1293 final, p. 10).

19 – A se vedea punctul 55 și următoarele din prezentele concluzii.

20 – Articolul 16 alineatul (4) din Directiva 2004/38 și considerentul (18) al acesteia.

21 – În acest sens a se vedea Iliopoulou, A., „Le nouveau droit de séjour des citoyens de l’Union et des membres de leur famille: la directive 2004/38/CE”, Revue du Droit de l’Union Européenne, 2004, p. 523 și următoarele, p. 540.

22 – A se vedea Concluziile avocatului general Kokott prezentate în cauza McCarthy (citată la nota de subsol 15, punctul 53).

23 – Hotărârea din 7 septembrie 2004, Trojani (C‑456/02, Rec., p. I-7573, punctele 37-46).

24 – Hotărârea din 12 mai 1998, Martínez Sala/Freistaat Bayern (C‑85/96, Rec., p. I‑2691, punctele 61-63).

25 – A se vedea Concluziile avocatului general Kokott prezentate în cauza McCarthy (citată la nota de subsol 15, punctul 53).

26 – Hotărârea Trojani (citată la nota de subsol 23, în special punctul 36).

27 – Hotărârea Trojani (citată la nota de subsol 23, în special punctele 36-44); a se vedea, prin analogie, Hotărârea Martínez Sala (citată la nota de subsol 24, în special punctele 14 și 15, precum și punctele 61-63).

28 – Hotărârea Trojani (citată la nota de subsol 23, în special punctul 45).

29 – A se vedea punctul 63 din prezentele concluzii.

30 – A se vedea punctul 97 din prezentele concluzii.

31 – A se vedea expunerea de motive a Comisiei cu privire la articolul 14 din Propunerea inițială COM(2001) 257 final.

32 – Ibidem.

33 – Hotărârea Lassal (citată la nota de subsol 3), punctul 37.

34 – A se vedea Hotărârea Lassal (citată la nota de subsol 3), punctul 55, care face trimitere la expunerea de motive a Poziției comune (CE) nr. 6/2004 a Consiliului în vederea adoptării Directivei 2004/38 cu privire la articolul 16 din directiva menționată (citată la nota de subsol 18, p. 31).

35 – Hotărârea Curții din 8 aprilie 1976, Royer (48/75, Rec., p. 497, punctele 31-51), Hotărârea din 25 iulie 2002, MRAX (C‑459/99, Rec., p. I‑6591, punctul 74), Hotărârea din 23 martie 2006, Comisia/Belgia (C‑408/03, Rec., p. I‑2647, punctul 63).

36 – A se vedea punctele 73-93 din prezentele concluzii.

37 – Hotărârea Lassal (citată la nota de subsol 3), punctul 55.

Full & Egal Universal Law Academy