EUR-Lex -  62009CC0504 - PT

CONCLUSÕES DA ADVOGADA-GERAL

VERICA TRSTENJAK

apresentadas em 17 de novembro de 2011 ( 1 )

Processo C-504/09 P

Comissão Europeia

Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte

contra

República da Polónia

«Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância — Ambiente — Poluição atmosférica — Diretiva 2003/87/CE — Regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa — Plano nacional de atribuição de licenças de emissão para a República da Polónia para o período entre 2008 e 2012 — Competências dos Estados-Membros e da Comissão — Artigo 9.o, n.os 1 e 3, e artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/87»

I – Introdução

1.

Os presentes recursos têm por objeto o regime instituído pela Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Diretiva 96/61/CE do Conselho (JO L 275, p. 32), conforme alterada pela Diretiva 2004/101/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de outubro de 2004 (JO L 338, p. 18) (a seguir «diretiva»).

2.

Através do recurso, a Comissão Europeia e o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte requerem a anulação, na íntegra, do acórdão do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias de 23 de setembro de 2009, Polónia/Comissão (T-183/07, Colet., p. II-3395, a seguir «acórdão recorrido»), por meio do qual o Tribunal de Primeira Instância (atualmente Tribunal Geral) anulou a Decisão C (2007) 1295 final da Comissão, de 26 de março de 2007, respeitante ao plano nacional de atribuição de licenças de emissão de gases com efeito de estufa (a seguir «PNA») notificado pela República da Polónia para o período entre 2008 e 2012, em conformidade com o disposto na Diretiva 2003/87 (a seguir «decisão controvertida»).

II – Quadro jurídico

3.

O artigo 9.o da Diretiva 2003/87 dispõe:

«1.   Para cada período referido nos n.os 1 e 2 do artigo 11.o [da diretiva], cada Estado-Membro deve elaborar um plano nacional estabelecendo a quantidade total de licenças de emissão que tenciona atribuir nesse período e de que modo tenciona atribuí-la. O plano deve basear-se em critérios objetivos e transparentes, incluindo os enumerados no anexo III [da diretiva], e ter em devida conta as observações do público. Sem prejuízo do disposto no Tratado, a Comissão deve desenvolver, até 31 de dezembro de 2003, orientações sobre a execução dos critérios enumerados no anexo III [da diretiva].

Para o período referido no n.o 1 do artigo 11.o, o plano deve ser publicado e notificado à Comissão e aos outros Estados-Membros até 31 de março de 2004. Para os períodos posteriores, o plano deve ser publicado e notificado à Comissão e aos outros Estados-Membros pelo menos 18 meses antes do início do período em causa.

2.   Os planos nacionais de atribuição de licenças de emissão devem ser analisados no Comité referido no n.o 1 do artigo 23.o [da diretiva].

3.   No prazo de três meses a contar da data de notificação de um plano nacional de atribuição por um Estado-Membro nos termos do n.o 1, a Comissão pode rejeitar esse plano ou qualquer dos seus elementos, com base na sua incompatibilidade com os critérios enumerados no anexo III ou no artigo 10.o [da diretiva]. O Estado-Membro só pode tomar uma decisão, nos termos dos n.os 1 ou 2 do artigo 11.o, se as alterações propostas tiverem sido aceites pela Comissão. As decisões de rejeição da Comissão devem ser justificadas.»

4.

Segundo o artigo 11.o, n.o 2, da diretiva:

«Para o período de cinco anos com início em 1 de janeiro de 2008, e para cada período de cinco anos subsequente, cada Estado-Membro deve determinar a quantidade total de licenças de emissão que atribuirá nesse período e dar início ao processo de atribuição dessas licenças aos operadores das instalações. Essa decisão deve ser tomada pelo menos 12 meses antes do início do período em causa, devendo basear-se no respetivo plano nacional de atribuição elaborado nos termos do artigo 9.o e em conformidade com o artigo 10.o, tendo em devida conta as observações do público.»

5.

O anexo III da diretiva enumera doze critérios aplicáveis aos PNA. Os critérios precisados nos pontos 1 a 3 e 12 do referido anexo III preveem respetivamente o seguinte:

«1.

A quantidade total de licenças de emissão a atribuir no período em causa deve ser compatível com a obrigação do Estado-Membro de limitar as suas emissões em conformidade com a Decisão 2002/358/CE e com o Protocolo de Quioto, tendo em conta, por um lado, a proporção das emissões globais que estas licenças de emissão representam em comparação com as emissões de fontes não abrangidas pela presente diretiva e, por outro, as políticas energéticas nacionais, e compatível com o programa nacional para as alterações climáticas. A quantidade total de direitos de emissão a atribuir não deverá ser superior à quantidade que será provavelmente necessária para efeitos de aplicação estrita dos critérios enunciados no presente anexo. Até 2008, a quantidade deve ser consentânea com as orientações visando a consecução ou a superação do objetivo correspondente a cada Estado-Membro, por força do disposto na Decisão 2002/358/CE e no Protocolo de Quioto.

2.

A quantidade total de licenças de emissão a atribuir deve ser compatível com a avaliação dos progressos reais e previstos nas contribuições dos Estados-Membros para o cumprimento dos compromissos assumidos pela Comunidade em conformidade com a Decisão 93/389/CEE.

3.

A quantidade de licenças de emissão a atribuir deve ser compatível com o potencial, incluindo o potencial tecnológico, de redução de emissões das atividades abrangidas por este regime. Os Estados-Membros podem basear a sua repartição das licenças de emissão nas emissões médias de gases com efeito de estufa por produto em cada atividade e nos progressos possíveis em cada atividade.

[…]

12.

O plano deve especificar o máximo de [unidades de redução de emissões] e de [reduções certificadas de emissões] utilizáveis pelos operadores no regime comunitário, em percentagem da atribuição de licenças de emissão a cada instalação. A percentagem deve ser compatível com as exigências de complementaridade nos termos do Protocolo de Quioto e das decisões adotadas por força da [Convenção] ou do Protocolo de Quioto.»

6.

Quanto às outras disposições pertinentes para o presente caso, cumpre remeter para a descrição do quadro jurídico constante do acórdão recorrido.

III – Antecedentes do litígio e decisão controvertida

7.

Os factos que antecederam a adoção da decisão controvertida e a parte decisória desta constam dos n.os 9 a 15 do acórdão recorrido.

IV – Tramitação processual no Tribunal de Primeira Instância e acórdão recorrido

8.

A República da Polónia interpôs recurso da decisão controvertida no Tribunal de Primeira Instância. A tramitação processual no Tribunal de Primeira Instância consta dos n.os 16 a 24 do acórdão recorrido.

9.

Por meio do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância anulou na íntegra a decisão controvertida.

10.

Em primeiro lugar, nos n.os 70 a 134 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância considerou que a Comissão excedeu as suas competências de controlo previstas no artigo 9.o, n.o 3, da diretiva. Em primeiro lugar, o Tribunal criticou a Comissão por não se ter limitado a efetuar um controlo de conformidade do PNA da República da Polónia, mas ter substituído os dados utilizados pela República da Polónia pelos seus próprios dados, obtidos a partir do seu próprio método de avaliação. Em segundo lugar, censurou a Comissão pelo facto de ela própria, na decisão controvertida, ter fixado o limite máximo para a quantidade total de licenças de emissões a atribuir.

11.

Em seguida, nos n.os 135 a 154 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância considerou que a Comissão violou o dever de fundamentação por ter afastado os dados apresentados pela República da Polónia sem ter explicado por que razão esses dados não respeitavam os critérios do anexo III da diretiva.

12.

Por fim, nos n.os 155 a 163 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância constatou que esses erros de direito conduziam não apenas à anulação dos artigos 1.°, n.o 1, 2.°, n.o 1, e 3.°, n.o 1, da decisão controvertida mas também da decisão na sua íntegra por as suas outras disposições não serem destacáveis.

V – Tramitação processual no Tribunal de Justiça

13.

A Comissão interpôs recurso do acórdão recorrido e conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

—

anular o acórdão recorrido na sua íntegra;

—

condenar a República da Polónia nas despesas.

14.

Na sua resposta ao recurso interposto pela Comissão, a República da Polónia conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

—

negar integralmente provimento ao recurso, de acordo com o disposto no artigo 116.o, n.o 1, primeiro travessão, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça;

—

caso o Tribunal de Justiça não negue provimento ao recurso na íntegra, examinar e pronunciar-se sobre todos os pedidos apresentados na primeira instância, designadamente que o Tribunal de Justiça examine e se pronuncie sobre o primeiro fundamento constante do pedido de anulação, nos termos do artigo 116.o, n.o 1, segundo travessão, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça;

—

caso o Tribunal de Justiça não negue provimento ao recurso na íntegra e não se pronuncie sobre os pedidos apresentados no travessão supra, pronunciar-se sobre os pedidos apresentados na primeira instância nos terceiro a nono fundamentos, depois de analisado o processo pelo Tribunal de Justiça ou pelo Tribunal de Primeira Instância, de acordo com a apreciação discricionária do Tribunal de Justiça;

—

condenar a Comissão nas despesas.

15.

Na sua resposta ao recurso interposto pela Comissão, o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

—

dar provimento ao recurso da Comissão e anular o acórdão recorrido, exceto no que respeita ao primeiro fundamento.

16.

Por despacho de 28 de junho de 2010, foi admitida a intervenção da República Checa e da Roménia em apoio dos pedidos da República da Polónia, e a intervenção do Reino da Dinamarca em apoio dos pedidos da Comissão.

17.

Na audiência realizada em 29 de setembro de 2011, os representantes dos Governos dinamarquês, polaco e checo, bem como os representantes da Comissão delimitaram as suas posições e responderam às questões colocadas.

VI – Quanto ao interesse em agir da Comissão

18.

Em 11 de dezembro de 2009, ou seja, depois da anulação da decisão controvertida e depois de a Comissão ter interposto o seu recurso contra o acórdão recorrido, a Comissão adotou uma nova decisão ao abrigo do disposto do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva. Nesta nova decisão, a Comissão rejeitou o PNA da República da Polónia e afirmou a incompatibilidade deste com os critérios enumerados no anexo III da diretiva, mas não indicou um limite para a quantidade total de licenças de emissão a atribuir. A República da Polónia não se opôs a esta nova decisão e notificou um novo PNA em 8 de abril de 2010, no qual propôs uma quantidade total de licenças de emissão a atribuir de 208,5 milhões de toneladas de CO2. Numa decisão de 19 de abril de 2010, a Comissão não exprimiu nenhuma reserva a respeito deste PNA.

19.

Nestas condições, há que analisar o interesse em agir da Comissão. Com efeito, o Tribunal de Justiça pode suscitar oficiosamente a inexistência de interesse de uma parte em manter um recurso de um acórdão do Tribunal de Primeira Instância, em razão de um facto posterior ao acórdão do Tribunal de Primeira Instância suscetível de retirar a este o seu carácter prejudicial para o recorrente, e julgar o recurso inadmissível ou sem objeto, por esse motivo. A existência de interesse em agir por parte do recorrente pressupõe que o recurso possa, pelo seu resultado, proporcionar um benefício à parte que o intentou ( 2 ).

20.

No presente caso, a adoção da nova decisão não se traduziu numa perda total do interesse da Comissão em manter o recurso. É certo que uma eventual anulação do acórdão recorrido não faria renascer a decisão controvertida, que foi entretanto substituída pela nova decisão. Todavia, um acórdão do Tribunal de Justiça que venha confirmar a interpretação do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva defendida pela Comissão tem interesse para esta. Com efeito, a República Checa, a República da Hungria, a República da Lituânia e a Roménia impugnaram no Tribunal de Primeira Instância as decisões da Comissão que rejeitaram os seus respetivos PNA ( 3 ). Estes processos estão suspensos até serem proferidos os acórdãos do Tribunal de Justiça no presente processo e no processo Comissão/Estónia (C-505/09 P). A Comissão mantém, portanto, um interesse em agir à luz dos processos pendentes no Tribunal Geral.

VII – Quanto ao primeiro fundamento

21.

Através do seu primeiro fundamento, a Comissão alega que o Tribunal de Primeira Instância violou o artigo 48.o, n.o 2, do seu Regulamento de Processo, decidiu ultra petita e excedeu as suas competências de fiscalização.

22.

Este fundamento tem por objeto a fundamentação do Tribunal de Primeira Instância enunciada nos n.os 70 a 79 do acórdão recorrido. No n.o 70 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância considerou que o segundo fundamento do recurso da República da Polónia se subdivide em duas partes, sendo a primeira parte relativa à violação do dever de fundamentação e a segunda à interpretação e à aplicação erradas das disposições do artigo 9.o, n.os 1 e 3, da diretiva. Em seguida, nos n.os 71 a 79 do acórdão recorrido, o Tribunal examinou a alegação da Comissão de acordo com a qual a segunda parte do segundo fundamento constituía um fundamento novo que foi suscitado pela primeira vez pela República da Polónia na réplica e que, por conseguinte, é inadmissível. O Tribunal de Primeira Instância indeferiu esta questão prévia de inadmissibilidade. Considerou que a argumentação relativa à violação do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva já constava da petição inicial da República da Polónia e que os argumentos suplementares que esta desenvolveu na réplica eram apenas uma ampliação desta parte.

23.

A Comissão acusa o Tribunal de Primeira Instância por este ter julgado admissível a segunda parte do segundo fundamento invocado pela República da Polónia. Considera que esta parte não decorria da argumentação aduzida pela República da Polónia na sua petição inicial.

24.

O primeiro fundamento da Comissão deve ser julgado improcedente. O Tribunal de Primeira Instância decidiu corretamente que a segunda parte do segundo fundamento da República da Polónia era admissível.

25.

Decorre dos artigos 21.° e 53.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia bem como do artigo 44.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal Geral que a petição deve conter, nomeadamente, uma exposição sumária dos fundamentos do pedido. Um fundamento relativo à violação de uma norma jurídica na aceção do artigo 230.o, segundo parágrafo, CE (atual artigo 263.o TFUE) deve por conseguinte indicar a norma em causa.

26.

O artigo 48.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral prevê que é proibido deduzir novos fundamentos no decurso da instância, a menos que estes tenham origem em elementos de direito e de facto que se tenham revelado durante o processo. Esta norma que proíbe que sejam deduzidos novos fundamentos deve ser interpretada tendo em conta, por um lado, os seus objetivos de garantir uma boa administração da justiça e o respeito pelos direitos de defesa e, por outro, o direito a uma tutela jurisdicional efetiva. Atendendo a estes princípios, um fundamento deve ser considerado admissível quando os elementos essenciais de facto e de direito nos quais se baseia resultarem de forma suficientemente clara e precisa da petição, para que o recorrido possa preparar a sua defesa e o Tribunal Geral possa decidir o recurso, se necessário, sem mais informações. Basta assim que o fundamento resulte ainda que sumariamente mas de forma coerente e compreensível da petição ( 4 ).

27.

Ao contrário do que a Comissão alega, o Tribunal de Primeira Instância decidiu corretamente que a crítica à interpretação e à aplicação erradas do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva decorria de forma suficientemente clara e precisa da petição inicial da República da Polónia. Como resulta designadamente dos n.os 73 e 74 do acórdão recorrido, na referida petição inicial, a República da Polónia criticou o facto de a Comissão, por não ter analisado os dados apresentados pela República da Polónia no seu PNA e por se ter limitado a introduzir os seus próprios dados, ter excedido as suas competências.

28.

Em seguida, há que rejeitar a acusação da Comissão segundo a qual o Tribunal de Primeira Instância determinou por sua própria iniciativa que esta parte se referia ao artigo 9.o, n.o 3, da diretiva. Como salientado pelo Tribunal de Primeira Instância no n.o 75 do acórdão recorrido, a República da Polónia referiu-se ao artigo 9.o, n.o 3, da diretiva no âmbito do seu segundo fundamento, no n.o 54 da sua petição. Seja como for, é forçoso concluir que era evidente que a República da Polónia se referia a esta disposição, que constituiu a base legal para a adoção da decisão controvertida.

29.

Por último, não procede a acusação segundo a qual falta clareza ao raciocínio da República da Polónia no âmbito do segundo fundamento, pelo facto de esta ter referido outras disposições para além do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva. Ao contrário do que a Comissão sustenta, a referência feita ao artigo 9.o, n.o 1, da diretiva não era suscetível de suscitar dúvidas quanto ao objeto da segunda parte. Com efeito, existe uma relação estreita entre estas duas disposições: na medida em que a Comissão excede as suas competências de controlo de um PNA ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva, invade as competências dos Estados-Membros para a elaboração do PNA, em conformidade com o disposto no n.o 1 deste artigo.

30.

O primeiro fundamento da Comissão deve, por conseguinte, ser julgado improcedente.

VIII – Quanto ao segundo fundamento

31.

O segundo fundamento apresentado pela Comissão tem por objeto um erro de direito na interpretação do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva.

32.

Este fundamento é relativo à fundamentação do Tribunal de Primeira Instância constante dos n.os 80 a 134 do acórdão recorrido. Nesta parte do acórdão recorrido, nos n.os 80 a 92 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância efetuou, em primeiro lugar, algumas observações sobre os objetivos da diretiva, a repartição de competências entre a Comissão e os Estados-Membros e a extensão da sua fiscalização jurisdicional. Em seguida, nos n.os 99 a 134 do acórdão recorrido, o Tribunal verificou que a Comissão violou o artigo 9.o, n.os 1 e 3, da diretiva, por um lado, por ter substituído o método de avaliação e os dados propostos pela República da Polónia no PNA pelo seu próprio método de avaliação e pelos seus próprios dados, e, por outro, por lhe ter imposto um limite máximo obrigatório para a quantidade total de licenças de emissão de gases com efeito de estufa a atribuir.

33.

No âmbito das observações preliminares do segundo fundamento, a Comissão acusa em primeiro lugar o Tribunal de Primeira Instância de ter considerado que o controlo de um PNA pela Comissão ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva é um controlo de conformidade muito limitado (A). Em seguida, o fundamento apresentado pela Comissão subdivide-se em duas partes, sendo a primeira relativa à violação do princípio da igualdade de tratamento (B) e a segunda à violação do objeto e da finalidade da diretiva (C).

A – Quanto à natureza do controlo ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva

34.

Há que examinar, em primeiro lugar, a justeza das críticas relativas às observações preliminares do Tribunal de Primeira Instância sobre a repartição de competências entre a Comissão e os Estados-Membros.

35.

Desde logo, nos n.os 82 e 83 do acórdão recorrido, o Tribunal referiu-se ao artigo 249.o, terceiro parágrafo, CE (atual artigo 288.o, terceiro parágrafo, TFUE) e considerou que no domínio do ambiente, regulado pelos artigos 174.° CE a 176.° CE (atuais artigos 191.° TFUE a 193.° TFUE), as competências da União e dos Estados-Membros são partilhadas. Deduziu deste entendimento que, não havendo uma regra comunitária que imponha, de forma clara e precisa, a forma e os meios que devem ser usados pelo Estado-Membro, a liberdade dos Estados-Membros quanto à escolha das formas e dos meios permanece, em princípio, integral e incumbe assim à Comissão demonstrar de forma juridicamente bastante que os instrumentos utilizados pelo Estado-Membro contrariam o direito da União. Em seguida, nos n.os 85 a 88 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância considerou que os Estados-Membros têm competência exclusiva para elaborarem PNA e para adotarem decisões finais respeitantes à quantidade total de licenças de emissão e dispõem de uma certa margem de manobra no exercício destas competências. Por fim, quanto à competência da Comissão, o Tribunal de Primeira Instância constatou, no n.o 89 do acórdão recorrido, que decorre de forma inequívoca das disposições do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva que o poder de controlo da Comissão é muito limitado, tendo a Comissão apenas competência para verificar a conformidade do PNA do Estado-Membro com os critérios enunciados no anexo III e nas disposições do artigo 10.o da diretiva.

36.

No âmbito do seu segundo fundamento, a Comissão, apoiada pelo Reino Unido, alega que o seu poder de controlo ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva não pode ser qualificado de controlo de conformidade muito limitado. Antes de analisar esta acusação (2), há que descrever desde logo de forma breve o procedimento de controlo dos PNA instituído pelos artigos 9.° e 11.° da diretiva (1).

1. Procedimento de controlo dos PNA

37.

De acordo com o seu artigo 1.o, a diretiva cria um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa a fim de promover a redução de gases com efeito de estufa em condições que ofereçam uma boa relação custo-eficácia e sejam economicamente eficientes.

38.

No âmbito deste regime, cabe a cada Estado-Membro elaborar um PNA que estabeleça, nomeadamente, a quantidade total de licenças de emissão que tenciona atribuir durante o período de comércio em causa e o modo segundo o qual tenciona atribuí-las. Nos termos do artigo 9.o, n.o 1, segundo período, da diretiva, esse PNA deve basear-se em critérios objetivos e transparentes, incluindo os enumerados no anexo III da diretiva, tendo em devida conta as observações do público. Os Estados-Membros devem notificar os seus PNA à Comissão e aos outros Estados-Membros pelo menos 18 meses antes do início do período de comércio em causa.

39.

Nos termos do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva, a Comissão verifica se os PNA notificados são conformes com os critérios enumerados no anexo III e com as disposições do artigo 10.o da diretiva e rejeita os que não o são. Decorre do artigo 11.o, n.o 2, da diretiva que um Estado-Membro pode basear a sua decisão final, relativa à quantidade total de licenças de emissão que tenciona atribuir para o período em causa, num PNA que a Comissão tenha aprovado ou que a Comissão não tenha rejeitado no prazo de três meses a contar da respetiva notificação. Pelo contrário, um Estado-Membro não pode basear a sua decisão final num PNA rejeitado pela Comissão. A Comissão dispõe, por conseguinte, de um poder de bloqueio.

2. Quanto às críticas formuladas pela Comissão

40.

O Tribunal de Primeira Instância considerou corretamente que o controlo dos PNA efetuado pela Comissão ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva, é um controlo de conformidade. Como o Tribunal sublinhou no n.o 89 do acórdão recorrido, decorre de forma inequívoca desta disposição que o papel da Comissão se limita a um controlo da conformidade do PNA do Estado-Membro com os critérios enunciados no anexo III e nas disposições do artigo 10.o da diretiva. Para rejeitar um PNA, a Comissão tem assim de demonstrar que o Estado-Membro excedeu a margem de manobra que a diretiva lhe concede.

41.

As críticas da Comissão apresentadas contra a fundamentação do Tribunal de Primeira Instância não são procedentes.

42.

Primeiro, não se pode deduzir da natureza anterior do controlo ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva que este é mais do que um controlo de conformidade. É certo que a diretiva atribui um papel importante à Comissão, que dispõe, nomeadamente, de um poder de controlo e de bloqueio. Todavia, o artigo 9.o, n.o 3, da diretiva não lhe confere o poder de se substituir a um Estado-Membro no que respeita à elaboração do seu PNA ou à adoção da sua decisão final relativa às licenças de emissão a atribuir. A Comissão só pode, portanto, rejeitar um PNA se demonstrar que o Estado-Membro excedeu a margem de manobra que a diretiva lhe dá.

43.

Segundo, o Tribunal de Primeira Instância decidiu corretamente que qualificar o controlo ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva, de controlo de conformidade corresponde ao espírito do artigo 249.o, terceiro parágrafo, CE, segundo o qual uma diretiva vincula todos os Estados-Membros quanto ao resultado a alcançar, deixando, no entanto, às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios. Ao contrário do que a Comissão defende, esta norma aplica-se ao presente caso.

44.

Desde logo, há que rejeitar o argumento da Comissão segundo o qual o artigo 249.o, terceiro parágrafo, CE se aplica unicamente a um controlo a posteriori, como o que é exercido no âmbito de um processo por incumprimento. Esta norma é de aplicação geral. Deve assim ser tomada em consideração no presente caso, no momento em que há que apreciar se a Comissão está obrigada a respeitar a escolha dos Estados-Membros relativa aos dados e aos métodos de avaliação utilizados para elaborar o seu PNA.

45.

Em seguida, há que rejeitar o raciocínio da Comissão segundo o qual os Estados-Membros não podem beneficiar de nenhuma margem de manobra pelo facto de o artigo 249.o, terceiro parágrafo, CE, não ser aplicável devido à natureza «regulamentar» do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva. A Comissão considera que uma disposição de uma diretiva que se destina a ser aplicada apenas entre as instituições e os Estados-Membros, e cuja aplicabilidade não depende assim de transposição prévia para o direito nacional, tem natureza «regulamentar». Este raciocínio não convence. O artigo 249.o, terceiro parágrafo, CE aplica-se a todas as disposições de uma diretiva, e, por conseguinte, também se aplica a disposições suscetíveis de serem aplicadas apenas entre as instituições e os Estados-Membros. De resto, a Comissão não apresenta nenhuma razão convincente que justifique que uma disposição como o artigo 9.o, n.o 3, da diretiva não confira uma margem de manobra aos Estados-Membros quanto à forma e aos meios, quando tais elementos não tenham sido harmonizados pela diretiva. Seja como for, justifica-se a abordagem do Tribunal de Primeira Instância dado que a diretiva foi adotada num domínio de competências partilhadas, no qual os Estados-Membros mantêm a sua competência uma vez que um aspeto não foi objeto de harmonização.

46.

Terceiro, a Comissão não pode alegar de forma útil que dispõe de margem de apreciação uma vez que tem de efetuar as suas próprias avaliações económicas e ecológicas complexas no âmbito do seu controlo dos PNA ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva e que esta margem de apreciação limita a margem de manobra dos Estados-Membros. Com efeito, esta margem de apreciação da Comissão não pode alterar a natureza do controlo previsto no artigo 9.o, n.o 3, da diretiva como controlo de conformidade. A margem de apreciação de que a Comissão dispõe permite-lhe assim estabelecer um ponto de comparação baseado em dados e métodos por si escolhidos e que pode utilizar para demonstrar que o PNA não é conforme com os critérios enumerados no anexo III e com as disposições do artigo 10.o da diretiva. Todavia, não lhe permite rejeitar o PNA de um Estado-Membro apenas pelo facto de este não ser conforme com o ponto de comparação que a Comissão escolheu.

47.

As críticas que têm por objeto as observações preliminares do Tribunal de Primeira Instância nos n.os 82 a 89 do acórdão recorrido devem, por conseguinte, ser julgadas improcedentes.

B – Quanto à primeira parte relativa à violação do princípio da igualdade de tratamento

48.

A primeira parte do segundo fundamento da Comissão refere-se à constatação do Tribunal de Primeira Instância segundo a qual a Comissão violou o artigo 9.o, n.o 3, da diretiva ao substituir pela sua própria análise a análise que havia sido efetuada pela República da Polónia. Esta parte subdivide-se em duas acusações relativas, por um lado, à violação do princípio da igualdade de tratamento (1) e, por outro, a um erro de direito do Tribunal de Primeira Instância respeitante aos dados substituídos pela Comissão (2).

1. Quanto à acusação relativa à violação do princípio da igualdade de tratamento

49.

No processo que correu no Tribunal de Primeira Instância, a Comissão defendeu a sua interpretação do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva segundo a qual não estava obrigada a examinar os dados que a República da Polónia tinha inscrito no seu PNA, alegando que o princípio da igualdade de tratamento lhe impunha que utilizasse dados provenientes das mesmas fontes e métodos de avaliação idênticos para os PNA de todos os Estados-Membros.

50.

Nos n.os 100 a 120 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância recusou este raciocínio. Considerou que o princípio da igualdade de tratamento não pode alterar a repartição de competências entre a Comissão e os Estados-Membros prevista na diretiva, nos termos da qual estes últimos têm competência para elaborar os seus PNA e para adotar a decisão final sobre a quantidade de licenças de emissão a atribuir. Não havendo um poder de uniformização da Comissão nem um papel central desta na elaboração dos PNA, a Comissão não pode invocar o princípio da igualdade de tratamento para impor um método de avaliação uniforme aos Estados-Membros. A Comissão tem, por conseguinte, de controlar a conformidade dos dados inscritos no PNA da República da Polónia com os critérios enumerados no anexo III da diretiva, e não pode assim limitar-se a substituir os dados constantes do PNA pelos seus dados.

51.

A Comissão, apoiada pelo Reino da Dinamarca, acusa o Tribunal de Primeira Instância de ter interpretado de forma errada o seu poder de controlo na aceção do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva e de ter violado o princípio da igualdade de tratamento. A Comissão estava obrigada a utilizar dados atualizados e provenientes da mesma fonte, bem como previsões respeitantes ao mesmo período de tempo para todos os Estados-Membros para garantir a igualdade de tratamento de todos os PNA.

52.

Há que analisar a acusação relativa à interpretação errada do âmbito do poder de controlo da Comissão ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva (a), antes de nos debruçarmos sobre a crítica respeitante à violação do princípio da igualdade de tratamento (b). Por último, analisaremos as restantes acusações deduzidas contra a fundamentação do Tribunal de Primeira Instância (c).

a) Quanto ao âmbito do poder de controlo da Comissão

53.

Em primeiro lugar, a Comissão acusa o Tribunal de Primeira Instância de ter interpretado de forma errada o âmbito do seu poder de controlo ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3 da diretiva. Considera que está habilitada a determinar por si própria os parâmetros para apreciar a conformidade dos dados inscritos no PNA com os critérios enumerados no anexo III da diretiva. Consequentemente, a Comissão considera que não tem obrigação de verificar a veracidade dos dados económicos utilizados no PNA.

54.

Esta crítica da Comissão é infundada. O Tribunal de Primeira Instância decidiu corretamente ao considerar que incumbia à Comissão verificar se os dados económicos que a República da Polónia tinha inscrito no seu PNA eram compatíveis com os critérios enumerados no anexo III da diretiva.

55.

Como já foi acima exposto, o artigo 9.o, n.o 3, da diretiva limita-se a conferir à Comissão apenas um poder de controlo de conformidade que lhe permite rejeitar um PNA de um Estado-Membro que não seja conforme com os critérios enumerados no anexo III ou com as disposições do artigo 10.o da diretiva ( 5 ).

56.

Quanto ao grau do controlo, o Tribunal de Primeira Instância constatou corretamente, nos n.os 105 do acórdão recorrido, que o anexo III da diretiva enumera os critérios que um Estado-Membro deve respeitar no seu PNA, sem contudo impor as formas e os meios que devem ser usados para avaliar a conformidade do PNA com os referidos critérios. Os Estados-Membros têm assim liberdade para utilizar dados e métodos de avaliação por si escolhidos, desde que estes não conduzam a resultados que não são conformes com esses critérios. No âmbito do seu controlo ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva, a Comissão deve respeitar essa margem de manobra dos Estados-Membros. Daqui resulta que a Comissão não pode rejeitar o PNA de um Estado-Membro apenas pelo facto de os dados que estão inscritos neste não são conformes com os dados por si escolhidos, incumbindo-lhe provar que os dados inscritos no PNA não são conformes com os critérios enumerados no anexo III da diretiva.

57.

Os argumentos que a Comissão apresenta em apoio da sua posição não convencem.

58.

Primeiro, há que recusar o argumento da Comissão segundo o qual não estava obrigada a examinar dados inscritos no PNA da República da Polónia porquanto já tinha recordado aos Estados-Membros a importância dos dados verificados de emissões reais. Esta abordagem justificar-se-ia num regime que permitisse que a Comissão se substituísse aos Estados-Membros ou determinasse ela mesma os parâmetros aplicáveis à apreciação dos critérios de conformidade. Ora, a diretiva não confere estes poderes à Comissão. Se a Comissão tivesse dúvidas sobre a conformidade dos dados inscritos no PNA, cabia-lhe demonstrar a não conformidade destes dados com os critérios enumerados no anexo III da diretiva.

59.

Segundo, não se pode deduzir do carácter simultâneo do controlo dos PNA dos diferentes Estados-Membros efetuado pela Comissão que a diretiva confere a esta poder para substituir os dados que um Estado-Membro inscreveu no PNA pelos dados por si escolhidos.

60.

Terceiro, uma interpretação teleológica que enfatize a finalidade do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva não permite justificar a abordagem da Comissão segundo a qual não é obrigada a examinar os dados que a República da Polónia tinha inscrito no seu PNA.

61.

Esta abordagem não encontra fundamento no trigésimo considerando da diretiva. Este considerando prevê apenas que o regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa não pode ser suficientemente realizado através da ação individual dos Estados-Membros e que é possível que a realização desse regime seja melhor a nível comunitário.

62.

Em seguida, há que afastar o argumento que sustenta que os objetivos da diretiva não podem ser atingidos caso se proceda de forma diferente da que foi proposta pela Comissão. Num domínio de competências partilhadas, como é o domínio da proteção do ambiente, incumbe ao legislador da União determinar as medidas que considere necessárias para atingir os objetivos visados, sempre respeitando os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. Quando a escolha do legislador resulte de forma clara e inequívoca do ato em causa, não cabe aos órgãos jurisdicionais da União substituírem a apreciação do legislador pela sua apreciação através de uma interpretação teleológica.

63.

Ora, a vontade do legislador da União de conferir apenas um poder de controlo de conformidade, e não um poder de substituição ou de uniformização, à Comissão resulta tanto da redação clara e inequívoca do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva como dos seus trabalhos preparatórios ( 6 ). A interpretação do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva que a Comissão defende ultrapassa assim os limites de uma interpretação teleológica. Incumbe ao legislador da União alterar esta disposição caso considere que a mesma não permite atingir os objetivos visados ( 7 ).

64.

A crítica relativa à conceção errada do âmbito do poder de controlo da Comissão ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva deve, por conseguinte, ser julgada improcedente.

b) Quanto ao princípio da igualdade de tratamento

65.

Em segundo lugar, a Comissão acusa o Tribunal de Primeira Instância de ter violado o princípio da igualdade de tratamento.

66.

Esta acusação não procede.

67.

O princípio da igualdade de tratamento exige que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, exceto se esse tratamento for objetivamente justificado. Os elementos que caracterizam situações diferentes e, portanto, o seu carácter comparável devem ser determinados e apreciados à luz do objeto e da finalidade do ato da União que institui a distinção em causa ( 8 ).

68.

Ora, há que constatar que a acusação da Comissão assenta numa conceção errada do seu poder de controlo ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva. Ao contrário do que a Comissão sustenta, esta disposição não a habilita a determinar os parâmetros económicos a utilizar para avaliar a conformidade de um PNA com os critérios enumerados no anexo III da diretiva. Como já foi acima exposto, a diretiva confere uma margem de manobra aos Estados-Membros que são livres de aplicar os dados e os métodos de avaliação que escolherem, desde que essas escolhas não conduzam a resultados que não sejam conformes com esses critérios. As eventuais diferenças entre as escolhas dos Estados-Membros constituem uma manifestação da sua margem de manobra que a Comissão deve respeitar no âmbito do seu controlo de conformidade. A Comissão não viola assim o princípio da igualdade de tratamento quando aceita as diferentes escolhas dos Estados-Membros, desde que estes não excedam o âmbito da sua margem de manobra.

69.

A acusação relativa à violação do princípio da igualdade de tratamento deve, por conseguinte, ser rejeitada.

c) Quanto às restantes críticas

70.

Em terceiro lugar, há que rejeitar as restantes críticas apresentadas pela Comissão.

71.

Desde logo, a Comissão acusa o Tribunal de Primeira Instância de ter ignorado a sua jurisprudência por aceitar, nos n.os 117 e 118 do acórdão recorrido, uma possibilidade ilimitada de alteração dos PNA. Segundo a Comissão, um PNA que tenha sido notificado à Comissão só pode ser alterado para ser adaptado em função da decisão de rejeição da Comissão. Se assim não fosse, o funcionamento do regime de comércio de licenças de emissão ficaria em risco e os Estados-Membros seriam incitados a atrasar a notificação dos seus PNA ou a notificarem um PNA incompleto para poderem, eventualmente, vir a beneficiar de dados mais favoráveis. Esta crítica deve ser rejeitada, não sendo necessário analisar a sua justeza. Com efeito, ainda que a crítica da Comissão fosse procedente, não seria suscetível de pôr em causa a constatação do Tribunal de Primeira Instância segundo a qual a Comissão estava obrigada a controlar a conformidade dos dados inscritos no PNA da República da Polónia com os critérios enumerados no anexo III da diretiva, e não podia portanto limitar-se a substituir os dados inscritos naquele PNA pelos seus dados.

72.

Em seguida, não procede a acusação da Comissão relativa à existência de uma contradição entre a fundamentação do Tribunal de Primeira Instância constante dos n.os 113 a 116 do acórdão recorrido e a sua anterior posição, segundo a qual só os Estados-Membros são competentes para elaborarem PNA. Nesta parte do acórdão recorrido, o Tribunal limitou-se a afirmar que a Comissão está obrigada a tomar em conta dados atualizados apresentados pelo Estado-Membro. Não foi assim posta em causa a sua posição segundo a qual os Estados-Membros são competentes para elaborarem PNA.

d) Conclusão

73.

A acusação relativa à constatação do Tribunal de Primeira Instância segundo a qual a Comissão violou o artigo 9.o, n.o 3, da diretiva, por ter substituído a análise realizada pela República da Polónia pela sua própria análise deve, por conseguinte, ser julgada improcedente.

2. Quanto à acusação relativa a uma interpretação incorreta da situação de facto

74.

A Comissão acusa o Tribunal de Primeira Instância de nos n.os 100 a 103 do acórdão recorrido ter feito uma interpretação incorreta da situação de facto, ao constatar que a Comissão não se podia limitar a substituir os dados inscritos no PNA pelos dados obtidos através do seu próprio método de avaliação. O Tribunal não tomou em consideração que não estavam em causa os seus próprios dados e métodos de avaliação. Os dados relativos às emissões reais de CO2 eram dados provenientes diretamente de operadores de instalação referidos na diretiva, verificados em conformidade com a Decisão n.o 280/2004/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004, relativa à criação de um mecanismo de vigilância das emissões comunitárias de gases com efeito de estufa e de implementação do Protocolo de Quioto (JO L 49, p. 2) e publicados no Jornal das Transações Comunitárias Independente, e foram enviados pela República da Polónia para complementar o seu PNA. As estimativas de evolução do produto interno bruto (PIB) para os anos 2005-2010 basearam-se em estatísticas nacionais elaboradas em conjunto com peritos nacionais.

75.

A acusação é admissível. Ainda que a apreciação dos factos pelo juiz de primeira instância não constitua uma questão de direito sujeita, enquanto tal, à fiscalização do Tribunal de Justiça, a desvirtuação dos factos ou dos elementos de prova apresentados ao juiz pode ser controlada pelo Tribunal de Justiça ( 9 ). A Comissão acusa o Tribunal de Primeira Instância de não ter tomado em conta as suas precisões e a fundamentação da decisão controvertida no que se refere à origem dos dados e dos métodos que utilizou.

76.

Todavia, esta acusação não procede. Assenta numa leitura errada dos n.os 100 a 103 e 120 do acórdão recorrido. Ao acusar a Comissão de ter substituído os dados utilizados pela República da Polónia no seu PNA pelos dados obtidos a partir do seu próprio método de avaliação, o Tribunal de Primeira Instância não criticou a escolha dos dados feita pela Comissão. Com efeito, no n.o 120 do acórdão recorrido, o Tribunal declarou explicitamente que não era necessário pronunciar-se sobre a justeza da escolha efetuada pela Comissão. A acusação do Tribunal de Primeira Instância não tinha assim por objeto a escolha ou a fonte dos dados, mas referia-se ao facto de a Comissão não ter controlado a compatibilidade dos dados que constavam do PNA polaco com os critérios enunciados no anexo III da diretiva.

C – Quanto à segunda parte relativa ao facto de não terem sido tomados em consideração os objetivos da diretiva

77.

A segunda parte do segundo fundamento é relativa ao facto de não terem sido tomados em consideração os objetivos prosseguidos pela diretiva no momento da interpretação do alcance e da âmbito dos poderes de controlo da Comissão à luz do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva.

78.

Esta parte refere-se à fundamentação do Tribunal de Primeira Instância constante dos n.os 121 a 131 do acórdão recorrido, na qual o Tribunal constatou que a Comissão excedeu os limites do poder de controlo ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva quando indicou na decisão controvertida um limite máximo para a quantidade total de licenças de emissão de gases com efeito de estufa a atribuir.

79.

A Comissão sustenta que o objetivo e a finalidade da diretiva não poderão ser alcançados se não dispuser de poder para fixar esse limite máximo e que a sua abordagem se justifica em nome da economia processual. Critica o Tribunal de Primeira Instância por este não ter efetuado uma distinção correta entre a fixação de um limite máximo pela Comissão e a fixação da quantidade de licenças de emissão a atribuir pelo Estado-Membro.

80.

Esta parte não procede.

81.

O Tribunal de Primeira Instância decidiu corretamente que a diretiva não confere à Comissão poder para fixar numa decisão de rejeição um limite máximo vinculativo de licenças de emissão a atribuir. Como já foi acima exposto, compete aos Estados-Membros elaborarem os PNA e adotarem a decisão final. Os poderes da Comissão estão limitados a um controlo de conformidade dos PNA, o que lhe permite bloquear os PNA que não sejam conformes com os critérios enumerados no anexo III e com as disposições do artigo 10.o da diretiva. O Tribunal de Primeira Instância constatou assim corretamente que a Comissão se substituiu, de facto, à República da Polónia quando fixou um limite máximo para as licenças de emissão a atribuir e que se sobrepôs, desse modo, às competências deste Estado-Membro.

82.

As críticas apresentadas pela Comissão contra a fundamentação do Tribunal de Primeira Instância não convencem.

83.

Primeiro, há que rejeitar a argumentação da Comissão segundo a qual esta não se sobrepôs às competências da República da Polónia nos termos do artigo 11.o, n.o 2, da diretiva quando fixou um limite máximo de licenças de emissão a atribuir porque a República da Polónia conservou a possibilidade de fixar uma quantidade total de licenças de emissão a atribuir igual ou inferior a esse limite máximo. Com efeito, se a Comissão dispusesse desse poder, poderia impor os dados e os métodos de avaliação por si escolhidos aos Estados-Membros relativamente ao limite máximo de licenças a atribuir. Ora, a diretiva não lhe confere esse poder, mas atribui uma margem de manobra aos Estados-Membros quanto à escolha dos dados e dos métodos de avaliação.

84.

Segundo, há que rejeitar a acusação da Comissão segundo a qual o Tribunal de Primeira Instância não teve suficientemente em consideração a necessidade do bom funcionamento do regime de comércio de licenças de emissão. Como já foi acima exposto, a vontade do legislador da União de conferir apenas um poder de controlo de conformidade à Comissão decorre claramente da diretiva. Tomar em consideração o bom funcionamento do regime de comércio não significa conferir à Comissão poderes suplementares extra legem.

85.

Terceiro, a objeção da Comissão segundo a qual é possível provar ex post que o reconhecimento incondicional dos dados das emissões de CO2 e da quantidade total de licenças de emissão a atribuir proposta, indicados no PNA da República da Polónia, teria conduzido não apenas a um resultado contrário aos critérios n.o 1 a n.o 3 do anexo III da diretiva, mas teria também provocado uma inflação de licenças de emissão de CO2 no mercado parece assentar numa interpretação errada do acórdão recorrido. Com efeito, o Tribunal de Primeira Instância reconheceu que a Comissão pode rejeitar um PNA que não seja conforme com os critérios enumerados no anexo III da diretiva e, por conseguinte, não considerou que a Comissão devia reconhecer incondicionalmente os dados inscritos no PNA polaco.

86.

Quarto, a Comissão sustenta que uma interpretação do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva segundo a qual a Comissão tem poder para indicar o limite máximo da quantidade de licenças de emissão a atribuir se justifica por motivos de economia processual. Esta interpretação evitaria decisões sucessivas de rejeição de PNA por serem incompatíveis com os critérios do anexo III da diretiva e permitiria que os Estados-Membros adotassem a decisão final ao abrigo do artigo 11.o, n.o 2, da diretiva dentro dos prazos previstos. Neste contexto, a Comissão acusa o Tribunal de Primeira Instância de não ter tomado em consideração o significado jurídico do montante máximo referido no artigo 2.o da decisão controvertida. Esta indicação teria apenas tido por consequência limitar o seu poder de decisão. Ao indicar este montante, a própria Comissão obrigou-se apenas a não rejeitar um PNA alterado se a quantidade de licenças proposta nesse PNA fosse inferior ou igual ao montante máximo de licenças indicado na decisão controvertida.

87.

Esta crítica deve igualmente ser afastada por ser improcedente.

88.

Desde logo, há que recordar que a rejeição de um PNA pela Comissão impõe que o Estado-Membro em causa altere o seu PNA. A Comissão não se pode substituir ao Estado-Membro a este respeito e não pode assim proceder à alteração do PNA de um Estado-Membro em seu lugar.

89.

Contudo, o dever de fundamentação previsto no artigo 9.o, n.o 3, terceiro período, da diretiva obriga a Comissão a indicar por que razões considera que o PNA rejeitado não é conforme com os critérios indicados no anexo III e com as disposições do artigo 10.o da diretiva ( 10 ).

90.

Nada na diretiva se opõe a que a Comissão formule propostas ou recomendações na fundamentação de uma decisão de rejeição. Pode assim indicar o limite de licenças de emissão a atribuir que considere ser conforme com os critérios enunciados no anexo III da diretiva, na condição de este não ser obrigatoriamente imposto ao Estado-Membro em causa. Com efeito, atendendo ao prazo relativamente curto de que um Estado-Membro dispõe para alterar o seu PNA rejeitado, essa indicação pode ser justificada ao abrigo do princípio da cooperação leal.

91.

Acresce que a Comissão não excede as competências conferidas pelo artigo 9.o, n.o 3, da diretiva se indicar na parte decisória de uma decisão de rejeição que não rejeitará um PNA alterado que seja conforme com as propostas e com as recomendações contidas nessa decisão de rejeição. Este procedimento pode ser justificado ao abrigo do princípio da cooperação leal e de acordo com as exigências de economia processual.

92.

Em contrapartida, a Comissão excede as competências previstas no artigo 9.o, n.o 3, da diretiva quando indica um limite máximo obrigatório de licenças de emissão a atribuir na decisão de rejeição. Ao proceder deste modo, a Comissão ultrapassa os limites do seu controlo de conformidade e sobrepõe-se às competências dos Estados-Membros.

93.

No presente caso, o Tribunal de Primeira Instância constatou corretamente que a Comissão excedeu os limites do seu poder ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva. Com efeito, a República da Polónia, destinatária da decisão controvertida, tinha de considerar que a indicação do montante máximo de licenças de emissão a atribuir no artigo 2.o da decisão controvertida tinha uma natureza vinculativa. No artigo 3.o, n.o 3, da decisão controvertida, a Comissão explicitou que não eram admissíveis quaisquer outras alterações ao PNA, com exceção das exigidas no seu artigo 2.o A alteração relativa ao limite máximo de licenças de emissão a atribuir que estava prevista neste artigo assentava nos dados e nos métodos de avaliação escolhidos pela Comissão. Uma vez que a Comissão não tinha tido o cuidado de examinar se os dados inscritos pela República da Polónia no seu PNA eram conformes com os critérios enumerados no anexo III da diretiva, a República da Polónia não podia esperar que a Comissão fosse analisar os dados inscritos no seu PNA alterado que não respeitassem o montante máximo indicado no artigo 2.o da sua decisão de rejeição.

94.

A segunda parte do segundo fundamento deve assim ser julgada improcedente.

D – Conclusão

95.

Por conseguinte, há que julgar o segundo fundamento totalmente improcedente.

IX – O terceiro fundamento

96.

O terceiro fundamento da Comissão é relativo a uma interpretação errada do dever de fundamentação previsto no artigo 253.o CE (atual artigo 296.o TFUE) e no artigo 9.o, n.o 3, da diretiva.

97.

Este fundamento tem por objeto a fundamentação do Tribunal de Primeira Instância exposta nos n.os 138 a 153 do acórdão recorrido, por meio da qual o Tribunal considerou que a Comissão violou o seu dever de fundamentação. Nos n.os 136 a 143 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância analisou, em primeiro lugar, o âmbito do dever de fundamentação. Depois de ter recordado a jurisprudência relativa ao artigo 253.o CE, o Tribunal afirmou que incumbia à Comissão, em conformidade com o disposto no artigo 9.o, n.o 3, da diretiva, explicar por que motivo os dados e o método utilizados no PNA II eram incompatíveis com os critérios enunciados no anexo III da diretiva. Em seguida, nos n.os 144 a 153 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância considerou que a Comissão violou esse dever de fundamentação.

98.

A Comissão acusa o Tribunal de Primeira Instância de ter interpretado de forma errada o alcance do dever de fundamentação previsto no artigo 253.o CE e no artigo 9.o, n.o 3, terceiro período, da diretiva. A Comissão observa que está obrigada a fundamentar uma decisão de rejeição para que o destinatário desta a possa compreender e que o Tribunal de Primeira Instância possa fiscalizar a respetiva legalidade. A Comissão considera que a fundamentação da decisão controvertida era suficiente, uma vez que a República da Polónia dispunha de elementos de facto e de direito suplementares.

A – Quanto ao carácter irrelevante do fundamento

99.

O terceiro fundamento é irrelevante. A decisão de anular os artigos 1.°, n.o 1, 2.°, n.o 1, e 3.°, n.o 1, da decisão controvertida baseia-se, antes de mais, na fundamentação do Tribunal de Primeira Instância constante dos n.os 70 a 133 do acórdão recorrido, na qual o Tribunal de Primeira Instância constatou que existia um erro de direito da Comissão respeitante à interpretação do seu poder de controlo ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva. Esta parte da fundamentação, que não está ferida de nenhum erro de direito ( 11 ), justifica por si própria a anulação das disposições acima referidas da decisão controvertida. Um eventual erro de direito na fundamentação subsidiária do Tribunal de Primeira Instância relativa à violação do dever de fundamentação não é assim suscetível de pôr em causa a sua decisão.

B – Quanto à justeza do terceiro fundamento

100.

No que respeita à justeza do terceiro fundamento, há que efetuar uma distinção entre o dever de fundamentação previsto no artigo 253.o CE e o previsto no artigo 9.o, n.o 3, da diretiva.

101.

No n.o 153 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância constatou que a Comissão violou o dever de fundamentação que lhe incumbe, sem especificar se esta constatação se referia ao dever de fundamentação previsto no artigo 9.o, n.o 3, terceiro período, da diretiva ou ao dever de fundamentação consagrado no artigo 253.o CE. Nos n.os 136 a 138 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância observou que o dever de fundamentação consagrado no artigo 253.o CE é reafirmado no artigo 9.o, n.o 3, da diretiva. Tendo em conta a relação que o Tribunal de Primeira Instância estabeleceu entre estes dois deveres de fundamentação, não se pode excluir que a sua constatação visava não apenas o dever de fundamentação previsto no artigo 9.o, n.o 3, da diretiva, mas também o do artigo 253.o CE.

102.

Ao contrário da abordagem seguida pelo Tribunal de Primeira Instância, consideramos que deve ser efetuada uma distinção entre estes dois deveres de fundamentação. Em nossa opinião, a Comissão não violou o dever de fundamentação consagrado no artigo 253.o CE, mas violou o dever de fundamentação previsto no artigo 9.o, n.o 3, terceiro período, da diretiva.

1. Quanto ao dever de fundamentação consagrado no artigo 253.o CE

103.

O dever de fundamentação previsto no artigo 253.o CE exige que as instituições baseiem os seus atos jurídicos numa fundamentação clara e inequívoca, de modo a permitir aos interessados conhecer as razões que justificaram a medida adotada para poderem defender os seus direitos e possibilitar ao juiz da União o exercício da sua fiscalização jurisdicional ( 12 ). É suficiente que a fundamentação decorra do contexto no qual o ato foi adotado bem como do conjunto das regras jurídicas que regem a matéria em causa ( 13 ). Não é assim absolutamente necessário que a fundamentação de uma decisão especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes ( 14 ).

104.

No presente caso, a Comissão não violou este dever de fundamentação. Com efeito, decorre claramente da fundamentação da decisão controvertida que a Comissão considerou que o artigo 9.o, n.o 3, da diretiva lhe permitia fixar o limite máximo de licenças a atribuir, baseando-se nos dados e nos métodos de avaliação por si escolhidos. Esta fundamentação da decisão controvertida permitiu que a República da Polónia compreendesse as razões pelas quais a Comissão adotou a decisão controvertida e que o Tribunal de Primeira Instância controlasse a sua legalidade.

105.

Pelo contrário, o facto de a Comissão ter interpretado mal os seus poderes decorrentes do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva e o facto de a sua fundamentação constituir um reflexo desta interpretação errada não consubstancia uma violação do dever de fundamentação previsto no artigo 253.o CE ( 15 ).

106.

Tendo o Tribunal de Primeira Instância decidido que a Comissão violou o artigo 253.o CE, a fundamentação do acórdão recorrido está por conseguinte ferida de um erro de direito.

2. Quanto ao dever de fundamentação previsto no artigo 9.o, n.o 3, terceiro período, da diretiva

107.

Em contrapartida, não me parece que a constatação, segundo a qual se verificou uma violação do dever de fundamentação, esteja ferida de erros de direito na parte em que diz respeito ao artigo 9.o, n.o 3, terceiro período, da diretiva.

108.

Com efeito, decorre da redação, do contexto sistemático e do objetivo desta disposição que esta não pode ser interpretada da mesma forma que é interpretado o artigo 253.o CE. Como já foi acima exposto, a rejeição de um PNA pela Comissão bloqueia a adoção da decisão final pelo Estado-Membro em causa, que fica obrigado a alterar o seu PNA e a notificar esse PNA à Comissão num período de tempo relativamente curto ( 16 ). A interpretação do dever de fundamentação previsto no artigo 9.o, n.o 3, da diretiva, deve assim ter em conta estas limitações temporais e o princípio da cooperação leal entre a Comissão e os Estados-Membros. Daqui resulta que o artigo 9.o, n.o 3, terceiro período, da diretiva obriga a Comissão a fornecer todas as indicações úteis ao Estado-Membro, para que este seja capaz de elaborar e notificar um PNA alterado e adotar a decisão final dentro dos prazos previstos na diretiva.

109.

Ao contrário do que a Comissão defendeu na audiência, o dever de fundamentação previsto no artigo 9.o, n.o 3, terceiro período, da diretiva aplica-se a todas as decisões de rejeição da Comissão e não apenas a uma segunda decisão de rejeição. É esta a interpretação que se impõe à luz da redação e do objetivo desta disposição.

110.

Como o Tribunal de Primeira Instância constatou nos n.os 144 a 153 do acórdão recorrido, a fundamentação da decisão controvertida não respeita as exigências do artigo 9.o, n.o 3, terceiro período, da diretiva. Com efeito, dado o objetivo desta disposição, incumbia à Comissão explicar, em primeiro lugar, por que razão os dados e o método escolhidos pela República da Polónia não respeitavam os critérios do anexo III da diretiva. Ora, a Comissão limitou-se a emitir dúvidas sobre a fiabilidade dos dados que República da Polónia inscreveu no PNA e mais não fez do que substituir os dados da República da Polónia pelos seus próprios dados, invocando que os dados por si escolhidos eram mais fiáveis. Esta fundamentação não permitiu que a República da Polónia compreendesse as razões pelas quais os dados e métodos por si escolhidos não eram conformes com os critérios do anexo III da diretiva.

111.

Ao contrário do que a Comissão sustenta, nem o facto de a República da Polónia ter enviado um registo atualizado das emissões de CO2 para o ano 2005 nem a circunstância de a República da Polónia dispor de elementos de facto e de direito suplementares devido à Comunicação da Comissão de 29 de novembro de 2006 ( 17 ) e às reuniões do Comité das Alterações Climáticas não a desoneraram da sua obrigação de demonstrar por que razão os dados que a República da Polónia apresentou no seu PNA não eram conformes com os critérios enumerados no anexo III da diretiva. Como já foi acima exposto ( 18 ), os parâmetros aplicáveis para avaliar se um PNA é conforme com os critérios enumerados no anexo III da diretiva não foram objeto de harmonização e a diretiva não confere um poder de uniformização à Comissão nem ao Comité das Alterações Climáticas.

112.

Tendo o Tribunal de Primeira Instância constatado que a Comissão violou o dever de fundamentação previsto no artigo 9.o, n.o 3, terceiro período, da diretiva, o Tribunal não cometeu em erro de direito.

C – Conclusão

113.

O terceiro fundamento da Comissão é por conseguinte procedente na parte em que tem por objeto a constatação do Tribunal de Primeira Instância segundo a qual a Comissão violou o dever de fundamentação consagrado no artigo 253.o CE. Contudo, o terceiro fundamento não pode prosperar, em primeiro lugar porque é relativo a uma fundamentação apresentada a título subsidiário do acórdão recorrido e, em segundo lugar, porque não procede na parte respeitante à constatação do Tribunal de Primeira Instância segundo a qual a Comissão violou o seu dever de fundamentação previsto no artigo 9.o, n.o 3, terceiro período, da diretiva.

114.

O terceiro fundamento da Comissão deve por conseguinte ser julgado improcedente.

X – O quarto fundamento

115.

Através do seu quarto fundamento, a Comissão acusa o Tribunal de Primeira Instância de ter cometido um erro de direito na parte em que considerou que as disposições da decisão controvertida não eram destacáveis e que havia por conseguinte que anular esta última na íntegra.

116.

Este fundamento refere-se aos n.os 155 a 163 do acórdão recorrido, na parte em que o Tribunal de Primeira Instância decidiu que uma anulação que tivesse apenas por objeto os artigos 1.°, n.o 1, 2.°, n.o 1, e 3.°, n.o 1, da decisão controvertida alteraria a própria substância das restantes disposições desta decisão.

117.

A Comissão considera que estas disposições são destacáveis do resto da decisão controvertida. Defende que uma anulação parcial que tivesse apenas por objeto estas disposições não teria transformado a decisão controvertida numa decisão que a Comissão não teria tido intenção de adotar.

118.

O quarto fundamento deve ser julgado improcedente.

119.

Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a anulação parcial de um ato de uma instituição exige que as disposições anuladas do ato sejam destacáveis das restantes disposições e que essa anulação parcial do ato não altere a substância deste ( 19 ). A substância do ato é alterada quando o seu autor, objetivamente, não teria adotado esse ato com a parte dispositiva alterada.

120.

O Tribunal de Primeira Instância decidiu corretamente que a anulação parcial dos artigos 1.°, n.o 1, 2.°, n.o 1, e 3.°, n.o 1, da decisão controvertida teria alterado a substância desta.

121.

Primeiro, foi com razão que o Tribunal de Primeira Instância constatou que os diferentes números dos artigos 1.° e 2.° da decisão controvertida não eram destacáveis. É certo que os diferentes números destes artigos se referem a aspetos diferentes do PNA e a critérios diferentes do anexo III da diretiva. Todavia, decorre da estrutura dos artigos 1.° e 2.° da decisão controvertida que a anulação parcial que tivesse apenas por objeto o seu n.o 1 se traduziria numa alteração da substância destes artigos. O artigo 1.o da decisão controvertida continha uma lista limitativa das objeções da Comissão relativas à conformidade do PNA da República da Polónia com os critérios enumerados no anexo III da diretiva. Como o Tribunal de Primeira Instância observou, uma anulação parcial que tivesse apenas por objeto o seu n.o 1 teria tido por consequência reduzir esta lista limitativa. O artigo 2.o da decisão controvertida continha o compromisso da Comissão de que não se oporia a um PNA da República da Polónia se esta alterasse o seu PNA de acordo com as sugestões enumeradas nos n.os 1 a 4 deste artigo. Uma anulação parcial que tivesse apenas por objeto o seu n.o 1 teria tido por consequência reduzir o número de alterações sob reserva das quais este compromisso da Comissão foi inicialmente dado.

122.

Ora, decorre tanto da decisão controvertida como das posições tomadas pela Comissão no Tribunal de Primeira Instância que esta não estava preparada para aceitar a quantidade de licenças de emissão que a República da Polónia tinha proposto no seu PNA, uma vez que a Comissão a considerava excessiva. É o que é confirmado ex post pelo facto de a Comissão ter adotado uma nova decisão, por meio da qual rejeitou o PNA da República da Polónia devido, nomeadamente, à incompatibilidade do número máximo de licenças de emissão com os critérios n.o 1 a n.o 3 do anexo III da diretiva. Por conseguinte, o Tribunal de Primeira Instância decidiu corretamente que a anulação parcial que tivesse apenas por objeto os artigos 1.°, n.o 1, e 2.°, n.o 1, da decisão controvertida teria alterado a substância desta.

123.

Segundo, o Tribunal de Primeira Instância decidiu corretamente que o artigo 3.o, n.o 3, da decisão controvertida não é destacável dos artigos 1.° e 2.° Existe uma relação estreita entre esta disposição e os artigos 1.° e 2.° da decisão controvertida. Com efeito, esta disposição refere-se às alterações que a Comissão considera serem necessárias para corrigir as incompatibilidades constatadas no artigo 1.o da referida decisão, mas que se afastam das propostas da Comissão enumeradas no seu artigo 2.o

124.

Terceiro, no que se refere à destacabilidade do artigo 3.o, n.o 2, da decisão controvertida, que tem por objeto alterações relativas às licenças de emissão atribuídas a certas instalações, há que concluir que a manutenção isolada desta parte da decisão controvertida também teria alterado a substância desta. Como já foi acima exposto ( 20 ), um Estado-Membro pode basear a sua decisão final num PNA que não tenha sido contestado pela Comissão no âmbito do controlo previsto nos termos do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva. Uma decisão na qual só o artigo 3.o, n.o 2, da decisão controvertida tivesse sido mantido constituiria uma decisão na qual a Comissão não teria suscitado nenhuma objeção relativa aos critérios n.os 1 a 3, 5, 6, 10 e 12 do anexo III da diretiva. A República da Polónia teria assim podido basear a sua decisão final adotada ao abrigo do artigo 11.o, n.o 2, da diretiva no seu PNA inicial. Ora, decorre da decisão controvertida e das tomadas de posição defendidas pela Comissão no Tribunal de Primeira Instância que esta não teve intenção de adotar essa decisão.

125.

O Tribunal de Primeira Instância não cometeu assim um erro de direito quando declarou que os artigos 1.°, n.o 1, 2.°, n.o 1, e 3.°, n.o 1, da decisão controvertida não eram destacáveis das restantes disposições desta decisão.

126.

O quarto fundamento da Comissão deve, por conseguinte, ser julgado improcedente.

XI – Quanto ao pedido de análise dos restantes fundamentos da petição de recurso

127.

A República da Polónia formulou um pedido de análise dos restantes fundamentos da petição de recurso caso o Tribunal de Justiça negue integralmente provimento ao recurso. Devendo ser negado provimento ao recurso na íntegra, não há que analisar este pedido.

XII – Conclusão

128.

Atendendo às considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça:

1.

negue provimento ao recurso da Comissão Europeia e do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 23 de setembro de 2009, Polónia/Comissão (T-183/07, Colet., p. II-3395);

2.

condene a Comissão a suportar as despesas da República da Polónia e as suas próprias despesas;

3.

condene o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, a República Checa, a Roménia e o Reino da Dinamarca a suportarem as suas próprias despesas.

( 1 ) Língua original das conclusões: esloveno. Língua do processo: polaco.

( 2 ) Acórdãos de 19 de outubro de 1995, Rendo e o./Comissão (C-19/93 P, Colet., p. I-3319, n.o 13), e de 3 de setembro de 2009, Moser Baer India/Conselho (C-535/06 P, Colet., p. I-7051, n.o 24).

( 3 ) Processos República Checa/Comissão (T-194/07, JO 2007, C 199, p. 38); Hungria/Comissão (T-221/07, JO 2007, C 199, p. 41); Lituânia/Comissão (T-368/07, JO 2007, C 283, p. 35); Roménia/Comissão (T-483/07, JO 2008, C 51, p. 56); e Roménia/Comissão (T-484/07, JO 2008, C 51, p. 57).

( 4 ) Acórdãos de 26 de abril de 2007, Alcon/IHMI (C-412/05 P, Colet., p. I-3569, n.os 38 a 40), e de 17 de julho de 2008, Campoli/Comissão (C-71/07 P, Colet., p. I-5887, n.o 63).

( 5 ) V. n.os 40 a 47 das presentes conclusões.

( 6 ) V. p. 12 da Proposta COM (2001) 581 da Comissão, de 23 de outubro de 2001, de onde decorre que a fixação da quantidade total de licenças de emissão atribuídas deve ser, de uma forma geral, deixada à apreciação dos Estados-Membros, que devem, contudo, respeitar os critérios definidos no anexo III da diretiva e que esses critérios poderão ser alterados posteriormente pelo legislador da União, à luz da experiência adquirida com a execução da diretiva.

( 7 ) Neste contexto, importa salientar que o legislador da União alterou precisamente este aspeto da diretiva. O artigo 9.o da diretiva, conforme alterada pela Diretiva 2009/29/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, a fim de melhorar e alargar o regime comunitário de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa (JO L 140, p. 63), prevê que a quantidade de licenças de emissão emitidas anualmente no conjunto da Comunidade a partir de 2013 deve diminuir de forma linear de 1,74% em comparação com a quantidade anual total média de licenças emitida pelos Estados-Membros ao abrigo das decisões da Comissão relativas aos seus planos nacionais de atribuição para o período de 2008 a 2012 a partir do ponto médio do período de 2008 a 2012.

( 8 ) Acórdão de 16 de dezembro de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e o. (C-127/07, Colet., p. I-9895, n.os 23 e 26).

( 9 ) Acórdãos de 2 de março de 1994, Hilti/Comissão (C-53/92 P, Colet., p. I-667, n.o 42), e de 30 de março de 2000, VBA/Florimex e o. (C-265/97 P, Colet., p. I-2061, n.o 139).

( 10 ) V., a este respeito, os n.os 107 a 112 das presentes conclusões.

( 11 ) V. n.os 31 a 95 das presentes conclusões.

( 12 ) Acórdão de 19 de setembro de 2000, Alemanha/Comissão (C-156/98, Colet., p. I-6857, n.o 96).

( 13 ) Ibidem (n.o 97).

( 14 ) Acórdão de 2 de dezembro de 2009, Comissão/Irlanda e o. (C-89/08 P, Colet., p. I-11245, n.o 77).

( 15 ) Acórdão de 2 de outubro de 2003, International Power e o./Comissão (C-172/01 P, C-175/01 P, C-176/01 P e C-180/01 P, Colet., p. I-11421, n.os 134 a 139).

( 16 ) V. n.os 37 a 39 das presentes conclusões.

( 17 ) Comunicação COM (2006) 725 final ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa à avaliação dos planos nacionais de atribuição de licenças de emissão de gases com efeito de estufa no segundo período do regime de comércio comunitário de emissões que acompanha as Decisões da Comissão de 29 de novembro de 2006 relativas aos planos nacionais de atribuição de licenças de emissão da Alemanha, da Grécia, da Irlanda, da Letónia, da Lituânia, do Luxemburgo, de Malta, da Eslováquia, da Suécia e do Reino Unido, em conformidade com a Diretiva 2003/87/CE.

( 18 ) V. n.os 55 e 58 das presentes conclusões.

( 19 ) Acórdãos de 10 de dezembro de 2002, Comissão/Conselho (C-29/99, Colet., p. I-11221, n.o 45); de 30 de setembro de 2003, Alemanha/Comissão (C-239/01, Colet., p. I-10333, n.o 33); e de 24 de maio de 2005, França/Parlamento e Conselho (C-244/03, Colet., p. I-4021, n.o 13).

( 20 ) N.o 39 das presentes conclusões.

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