Věc C-31/09
Nawras Bolbol
v.
Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal
(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Fővárosi Bíróság)
„Směrnice 2004/83/ES – Minimální normy pro uznávání státních příslušníků třetích zemí nebo osob bez státní příslušnosti za uprchlíky – Osoba bez státní příslušnosti palestinského původu, která nepožádala o ochranu nebo podporu Agenturu OSN pro pomoc a práci ve prospěch palestinských uprchlíků na Blízkém východě (UNRWA) – Žádost o přiznání postavení uprchlíka – Zamítnutí z důvodu nesplnění podmínek stanovených v čl. 1 oddílu A Úmluvy o právním postavení uprchlíků podepsané v Ženevě dne 28. července 1951 – Právo této osoby bez státní příslušnosti na uznání za uprchlíka na základě čl. 12 odst. 1 písm. a) druhé věty směrnice 2004/83“
Shrnutí rozsudku
Víza, azyl, imigrace – Azylová politika – Postavení uprchlíka nebo status podpůrné ochrany – Směrnice 2004/83
[Směrnice Rady 2004/83, čl. 12 odst. 1 písm. a) první věta]
Pro účely použití čl. 12 odst. 1 písm. a) první věty směrnice 2004/83 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby [aby mohli být uznáni za uprchlíka nebo osobu], která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany, osoba požívá ochrany nebo podpory od jiné odborné organizace Spojených národů než Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR), pokud tato osoba této ochrany nebo této podpory skutečně využívá.
Článek 1 oddíl D Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků, na který odkazuje čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice, se totiž omezuje na to, že z rozsahu působnosti uvedené úmluvy vylučuje osoby, které v současné době užívají ochrany nebo podpory od jiného orgánu nebo odborné organizace Spojených národů než UNHCR. Z jasného znění tohoto ustanovení Ženevské úmluvy vyplývá, že pouze osoby, které skutečně využily podpory poskytnuté Agenturou OSN pro pomoc a práci ve prospěch palestinských uprchlíků na Blízkém východě, spadají pod ustanovení o vyloučení z postavení uprchlíka v něm uvedené, které musí být jako takové vykládáno restriktivně, a nemůže se tudíž vztahovat rovněž na osoby, které jsou nebo byly pouze oprávněny k ochraně nebo podpoře ze strany této agentury.
(viz body 50, 51, 53 a výrok)
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
17. června 2010(*)
„Směrnice 2004/83/ES – Minimální normy pro uznávání státních příslušníků třetích zemí nebo osob bez státní příslušnosti za uprchlíky – Osoba bez státní příslušnosti palestinského původu, která nepožádala o ochranu nebo podporu Agenturu OSN pro pomoc a práci ve prospěch palestinských uprchlíků na Blízkém východě (UNRWA) – Žádost o přiznání postavení uprchlíka – Zamítnutí z důvodu nesplnění podmínek stanovených v čl. 1 oddílu A Úmluvy o právním postavení uprchlíků podepsané v Ženevě dne 28. července 1951 – Právo této osoby bez státní příslušnosti na uznání za uprchlíka na základě čl. 12 odst. 1 písm. a) druhé věty směrnice 2004/83“
Ve věci C‑31/09,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článků 68 ES a 234 ES, podaná rozhodnutím Fővárosi Bíróság (Maďarsko) ze dne 15. prosince 2008, došlým Soudnímu dvoru dne 26. ledna 2009, v řízení
Nawras Bolbol
proti
Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení V. Skouris, předseda, J. N. Cunha Rodrigues (zpravodaj), K. Lenaerts, J.-C. Bonichot, R. Silva de Lapuerta, předsedové senátů, A. Rosas, P. Kūris, J.-J. Kasel a M. Safjan, soudci,
generální advokátka: E. Sharpston,
vedoucí soudní kanceláře: B. Fülöp, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 20. října 2009,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za N. Bolbol G. Győző, ügyvéd,
– za maďarskou vládu R. Somssich, M. Fehérem a K. Borvölgyi, jako zmocněnci,
– za belgickou vládu C. Pochet a T. Maternem, jako zmocněnci,
– za německou vládu M. Lummou a N. Graf Vitzthumem, jako zmocněnci,
– za francouzskou vládu E. Belliard, G. de Berguesem a B. Beaupère-Manokha, jako zmocněnci,
– za vládu Spojeného království I. Rao, jako zmocněnkyní,
– za Komisi Evropských společenství B. Simonem a M. Condou-Durande, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 4. března 2010,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby [aby mohli být uznáni za uprchlíka nebo osobu], která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (Úř. věst. L 304, s. 12; Zvl. vyd. 19/07, s. 96, a – oprava – Úř. věst. 2005 L 204, s. 24, dále jen „směrnice“).
2 Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi N. Bolbol, osobou bez státní příslušnosti palestinského původu, a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal (Imigrační a cizinecký úřad, dále jen „BAH“) ve věci zamítnutí žádosti o přiznání postavení uprchlíka podané N. Bolbol tomuto úřadu.
Právní rámec
Mezinárodní právo
Úmluva o právním postavení uprchlíků
3 Úmluva o právním postavení uprchlíků, která byla podepsána dne 28. července 1951 v Ženevě [Recueil des traités des Nations Unies, sv. 189, s. 150, č. 2545 (1954)], vstoupila v platnost dne 22. dubna 1954. Byl k ní připojen Protokol týkající se právního postavení uprchlíků ze dne 31. ledna 1967, který vstoupil v platnost dne 4. října 1967 (dále jen „Ženevská úmluva“).
4 Podle čl. 1 části A odst. 2 prvního pododstavce Ženevské úmluvy se pojem „uprchlík“ vztahuje na kteroukoli osobu, jež „se nachází mimo svou vlast a má oprávněné obavy před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů, je neschopna přijmout nebo, vzhledem ke shora uvedeným obavám, odmítá ochranu své vlasti; totéž platí pro osobu bez státní příslušnosti, která se nachází mimo zemi svého dosavadního pobytu následkem shora zmíněných událostí a která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit“.
5 Článek 1 oddíl D Ženevské úmluvy uvádí:
„Tato úmluva se nevztahuje na osoby, které v současné době užívají ochrany nebo podpory od jiných orgánů nebo odborných organizací Spojených národů než Vysokého komisaře Spojených národů pro uprchlíky.
Jestliže podobná ochrana nebo podpora není z jakýchkoliv důvodů dále udělována osobám, jejichž postavení není ještě definitivně rozhodnuto podle ustanovení příslušných rozhodnutí Valného shromáždění Spojených národů, vztahují se na ně ustanovení této úmluvy.“
Smírčí komise OSN pro Palestinu
6 Smírčí komise OSN pro Palestinu (UNCCP) byla zřízena rezolucí Valného shromáždění Organizace spojených národů č. 194 (III) ze dne 11. prosince 1948. Podle odstavce 11 této rezoluce Valné shromáždění Organizace spojených národů:
„Rozhoduje, že je třeba umožnit uprchlíkům, kteří si to přejí, návrat do jejich domovů co nejdříve a žít v míru s jejich sousedy, a že musí být vyplaceno odškodnění jako vyrovnání za majetek těch, kteří se rozhodnou nevrátit se do svých domovů a za všechen ztracený nebo zničený majetek, pokud tato ztráta nebo tato škoda musí být podle zásad mezinárodního práva nebo ekvity nahrazena odpovědnými vládami nebo orgány;
Pověřuje [UNCCP] usnadněním repatriace, nového usídlení a pozvednutí hospodářského a sociálního postavení uprchlíků, jakož i výplatou odškodnění, v úzké součinnosti s ředitelem Pomoci Organizace spojených národů palestinským uprchlíkům a jeho prostřednictvím s příslušnými orgány a odbornými organizacemi Organizace spojených národů.“
Agentura OSN pro pomoc a práci ve prospěch palestinských uprchlíků na Blízkém východě
7 Rezoluce Valného shromáždění Organizace spojených národů č. 302 (IV) ze dne 8. prosince 1949 zřídila Agenturu OSN pro pomoc a práci ve prospěch palestinských uprchlíků na Blízkém východě (UNRWA). Její mandát byl pravidelně obnovován a její současný mandát skončí dne 30. června 2011. Oblast působení UNRWA zahrnuje Libanon, Syrskou arabskou republiku, Jordánsko, západní břeh Jordánu (včetně Východního Jeruzaléma) a pásmo Gazy.
8 Podle odstavce 20 rezoluce č. 302 (IV) Valné shromáždění Organizace spojených národů:
„Pověřuje [UNRWA] dosáhnout dohody s [UNCCP] tak, aby mohly co nejlépe splnit své úlohy, zejména co se týče odstavce 11 rezoluce 194 (III) přijaté Valným shromážděním dne 11. prosince 1948“.
9 V souladu s odstavcem 6 rezoluce Valného shromáždění Organizace spojených národů č. 2252 (ES-V) ze dne 4. července 1967 Valné shromáždění Organizace spojených národů:
„Podporuje […] úsilí generálního komisaře [UNRWA] poskytovat na základě naléhavosti a jako dočasné opatření humanitární pomoc v co největším možném rozsahu jiným osobám v oblasti, které jsou v současné době vysídlené a v důsledku nedávného válečného stavu nutně potřebují okamžitou pomoc“.
10 Podle odstavců 1 až 3 rezoluce Valného shromáždění Organizace spojených národů č. 63/91 ze dne 5. prosince 2008 Valné shromáždění Organizace spojených národů:
„1. S politováním konstatuje, že ještě nedošlo ani k repatriaci ani k odškodnění uprchlíků stanoveným v odstavci 11 rezoluce Valného shromáždění Organizace spojených národů č. 194 (III), a že z tohoto důvodu situace palestinských uprchlíků je i nadále předmětem vážných obav a palestinští uprchlíci nadále potřebují pomoc k uspokojení svých základních potřeb co se týče zdravotní péče, vzdělání a obživy;
2. S politováním rovněž konstatuje, že [UNCCP] nebyla schopna nalézt prostředky k dosažení pokroku v uplatňování odstavce 11 rezoluce 194 (III) a znovu žádá, aby [UNCCP] i nadále vyvíjela úsilí v tomto smyslu a podala o tom Valnému shromáždění zprávu podle potřeby, avšak nejpozději dne 1. září 2009;
3. Potvrzuje nezbytnost pokračování práce [UNRWA], jakož i význam jejího nerušeného působení a jejích služeb pro dobré životní podmínky a humánní rozvoj palestinských uprchlíků a pro stabilitu v regionu, v očekávání spravedlivého vyřešení otázky palestinských uprchlíků“.
Úřad Vysokého komisaře Organizace spojených národů pro uprchlíky
11 Podle čl. 7 písm. c) přílohy rezoluce Valného shromáždění Organizace spojených národů č. 428 (V) ze dne 14. prosince 1950 o statutu Úřadu Vysokého komisaře Organizace spojených národů pro uprchlíky (UNHCR) Vysoký komisař OSN pro uprchlíky „nevykonává svůj mandát, tak jak je definován v [uvedeném statutu], ve vztahu k osobám, které v současné době užívají ochrany nebo podpory od jiných orgánů nebo odborných organizací Spojených národů“.
Právní úprava Unie
12 Druhý a třetí bod odůvodnění směrnice uvádějí:
„(2) Evropská rada se na zvláštním zasedání v Tampere ve dnech 15. a 16. října 1999 dohodla, že bude pracovat na vytvoření společného evropského azylového systému, založeného na úplném uplatňování a začlenění Ženevské úmluvy [...], tak aby nikdo nebyl vrácen zpět tam, kde by byl vystaven pronásledování, tj. dodržování zásady nenavracení.
(3) Ženevská úmluva [...] [je] základem mezinárodního právního režimu na ochranu uprchlíků.“
13 Podle šestého bodu odůvodnění směrnice:
„Hlavním cílem této směrnice je na jedné straně zajistit, aby členské státy používaly společná kritéria pro zjišťování totožnosti osob, které mezinárodní ochranu skutečně potřebují, a na druhé straně zajistit minimální úroveň výhod poskytovaných těmto osobám ve všech členských státech.“
14 Podle desátého bodu odůvodnění směrnice:
„Tato směrnice ctí základní práva a dodržuje zásady uznané zejména Listinou základních práv Evropské unie. Tato směrnice zejména usiluje o zajištění plného dodržování lidské důstojnosti a práva na azyl u žadatelů o azyl a jejich rodinných příslušníků, kteří je doprovázejí.“
15 Šestnáctý a sedmnáctý bod odůvodnění směrnice znějí takto:
„(16) Je třeba stanovit minimální normy pro definici a obsah postavení uprchlíka, a aby sloužily jako vodítko pro příslušné vnitrostátní orgány členských států při uplatňování Ženevské úmluvy.
(17) Je nezbytné zavést společná kritéria uznávání žadatelů o azyl jako uprchlíků ve smyslu článku 1 Ženevské úmluvy.“
16 V souladu s čl. 2 písm. c) až e) směrnice se pro účely této směrnice rozumí:
„c) ,uprchlíkem‘ státní příslušník třetí země, který se v důsledku oprávněných obav před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů nachází mimo zemi své státní příslušnosti a je neschopen přijmout nebo, vzhledem ke shora uvedeným obavám, odmítá ochranu dotyčné země, nebo osoba bez státní příslušnosti, která se ze stejných shora uvedených důvodů nachází mimo zemi svého dosavadního pobytu, která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit a na kterou se nevztahuje článek 12;
d) ,postavením uprchlíka‘ uznání státního příslušníka třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti členským státem za uprchlíka;
e) ,osobou, která má nárok na podpůrnou ochranu‘ státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, která nesplňuje podmínky pro uznání za uprchlíka, ale u které existují závažné důvody se domnívat, že pokud by se vrátila do země svého původu, nebo v případě osoby bez státní příslušnosti do země svého dosavadního pobytu, byla by vystavena reálné hrozbě, že utrpí vážnou újmu uvedenou v článku 15, a na kterou se nevztahují čl. 17 odst. 1 a 2, přičemž tato osoba nemůže nebo vzhledem ke shora uvedené hrozbě nechce přijmout ochranu dotyčné země“.
17 Články 13 a 18 směrnice stanoví, že členské státy přiznávají postavení uprchlíka nebo statut podpůrné ochrany státním příslušníkům třetích zemí, kteří splňují podmínky stanovené v kapitolách II a III nebo kapitolách II a V této směrnice.
18 Článek 12 odst. 1 písm. a) směrnice, nazvaný „Vyloučení“ a obsažený v kapitole III této směrnice, která se týká podmínek pro získání postavení uprchlíka, stanoví:
„Státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti je vyloučen z postavení uprchlíka, jestliže:
a) spadá do oblasti působnosti čl. 1 odst. D Ženevské úmluvy týkajícího se ochrany nebo podpory od jiných orgánů nebo odborných organizací OSN než vysokého komisaře OSN pro uprchlíky. Jestliže podobná ochrana nebo podpora není z jakýchkoli důvodů dále udělována osobám, jejichž postavení není ještě definitivně rozhodnuto podle ustanovení příslušných rozhodnutí Valného shromáždění OSN, nabývají tyto osoby nároku na výhody podle této směrnice“.
19 Podle článku 13 směrnice:
„Členské státy přiznávají postavení uprchlíka státním příslušníkům třetích zemí a osobám bez státní příslušnosti, které splňují podmínky pro získání postavení uprchlíka v souladu s kapitolami II a III.“
20 Článek 21 odst. 1 směrnice, který je obsažen v kapitole VII této směrnice, nazvaný „Obsah mezinárodní ochrany“, uvádí:
„Členské státy dodržují zásadu nenavracení v souladu se svými mezinárodními závazky.“
21 V souladu se svými články 38 a 39 vstoupila směrnice v platnost dne 20. října 2004 a měla být provedena nejpozději dne 10. října 2006.
Vnitrostátní právní úprava
22 Článek 3 odst. 1 zákona č. CXXXIX z roku 1997 o právu na azyl [Magyar Közlöny 1997/112 (XII.15.), dále jen „zákon o právu na azyl“], stanoví:
„Orgán příslušný v oblasti azylu přizná na žádost dotyčné osoby postavení uprchlíka cizinci, který prokáže nebo přesvědčivě doloží, že se na něj vztahují ustanovení Ženevské úmluvy v souladu s čl. 1 oddílem A a oddílem B odst. 1 písm. b) uvedené úmluvy a s čl. 1 odst. 2 a 3 Protokolu, aniž je dotčena výjimka stanovená v článku 4.“
23 Příslušný orgán v souladu s čl. 38 odst. 2 zákona o právu na azyl ve svém rozhodnutí o zamítnutí žádosti o azyl určí, zda se zakazuje navrácení a vyhoštění.
24 Článek 51 odst. 1 zákona č. II z roku 2007 o vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí [a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény, Magyar Közlöny 2007/1 (I.5.)], stanoví:
„Státní příslušníci třetích zemí nesmějí být navráceni nebo vyhoštěni na území země, která pro dotyčné osoby není považována za bezpečnou zemi původu nebo za bezpečnou třetí zemi, zejména v případě, že by na tomto území byli vystaveni riziku pronásledování z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám, ani na území nebo na hranici země, kde existují oprávněné důvody k obavám, že vyhoštění státní příslušníci třetích zemí budou vystaveni mučení nebo krutému, nelidskému a ponižujícímu zacházení či trestu.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
25 Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že N. Bolbol poté, co společně se svým manželem opustila pásmo Gazy, přijela dne 10. ledna 2007 na základě víza do Maďarska. V Maďarsku poté získala povolení k pobytu udělené orgánem příslušným v oblasti přistěhovalectví.
26 Dne 21. června 2007 N. Bolbol podala u BAH žádost o azyl pro případ, že by její povolení k pobytu nebylo prodlouženo, přičemž se odvolávala na nebezpečnou situaci v pásmu Gazy z důvodu každodenních střetů mezi organizacemi Fatah a Hamás. N. Bolbol založila tuto žádost na čl. 1 oddílu D druhé větě Ženevské úmluvy, přičemž uplatňovala svou situaci Palestinky, která má bydliště mimo oblast působení UNRWA. Jediným jejím rodinným příslušníkem, který zůstal v pásmu Gazy, je její otec.
27 Podle předkládacího rozhodnutí N. Bolbol nevyužila ochrany a podpory UNRWA. Dotyčná osoba nicméně tvrdí, že k tomu byla oprávněna a na podporu tohoto tvrzení se dovolává registrační karty u UNRWA vydané na jméno rodiny bratranců jejího otce. Existenci tohoto příbuzenského svazku, jehož se N. Bolbol dovolává, žalovaný v původním řízení při neexistenci jakýchkoliv listinných důkazů zpochybňuje. Krom toho i přes kroky, které N. Bolbol u UNRWA podnikla, nemohla tato agentura potvrdit nárok N. Bolbol na registraci u UNRWA na základě jejích příbuzenských svazků.
28 Žalovaný v původním řízení ve svém rozhodnutí ze dne 14. září 2007 žádost o azyl N. Bolbol zamítl, přičemž zároveň určil, že vůči ní nemůže být vydáno opatření k ukončení pobytu.
29 Zamítnutí žádosti o azyl N. Bolbol se zakládá na čl. 3 odst. 1 zákona o právu na azyl. Podle odůvodnění zamítavého rozhodnutí neukládá čl. 1 oddíl D druhá věta Ženevské úmluvy bezpodmínečné uznání za uprchlíka, nýbrž vymezuje skupinu osob, na něž se ustanovení této úmluvy vztahují. Z toho plyne, že Palestincům musí být umožněn přístup k řízení o udělení azylu a že je nutné ověřit, zda splňují definici pojmu „uprchlík“ ve smyslu čl. 1 oddílu A uvedené úmluvy. Podle téhož rozhodnutí nelze N. Bolbol přiznat postavení uprchlíka, neboť se na ni neuplatní čl. 1 oddíl A Ženevské úmluvy, jelikož neopustila zemi svého původu kvůli pronásledování z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodu zastávání určitých politických názorů.
30 Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že se na N. Bolbol vztahuje zákaz ukončení pobytu založený na článku 38 zákona o právu na azyl a čl. 51 odst. 1 zákona č. II z roku 2007 o vstupu a pobytu z důvodu, že zpětné převzetí Palestinců závisí na volném uvážení izraelských orgánů a že N. Bolbol by byla v pásmu Gazy s ohledem na kritický stav, který tam vládne, vystavena mučení nebo nelidskému a ponižujícímu zacházení.
31 Nawras Bolbol navrhuje, aby předkládající soud zamítavé rozhodnutí BAH změnil tak, že jí přizná postavení uprchlíka na základě čl. 1 oddílu D druhé věty Ženevské úmluvy, což je podle jejího názoru ustanovení, které představuje autonomní právní základ pro účely uznání za uprchlíka. Jelikož splňuje podmínky stanovené tímto ustanovením, má totiž nárok na to, aby byla uznána za uprchlíka nezávisle na tom, zda je rovněž považována za uprchlíka ve smyslu oddílu A téhož článku. Podle N. Bolbol je účelem uvedeného čl. 1 oddílu D stanovit, že pokud osoba registrovaná u UNRWA nebo oprávněná k této registraci pobývá z jakéhokoli důvodu mimo oblast působení této organizace a z vážných důvodů od ní nelze očekávat, že se do této oblasti vrátí, smluvní státy Ženevské úmluvy jí musí automaticky přiznat postavení uprchlíka. S ohledem na skutečnost, že je žalobkyně po otcovské linii oprávněna k registraci u UNRWA, avšak pobývá v Maďarsku, a tudíž mimo oblast působení této organizace, musí jí být bez dalšího přezkumu přiznáno postavení uprchlíka.
32 Žalovaný v původním řízení navrhuje, aby byla žaloba zamítnuta, přičemž tvrdí, že žádost N. Bolbol o přiznání postavení uprchlíka je nepodložená vzhledem k tomu, že dotyčná osoba neopustila svou zemi ze žádného z důvodů uvedených v čl. 1 oddílu A Ženevské úmluvy, a že oddíl D téhož článku nepředstavuje právní základ pro automatické přiznání postavení uprchlíka, nýbrž že se jedná pouze o ustanovení, které se týká osobní působnosti této úmluvy. Palestinci tudíž mají právo na přiznání tohoto postavení pouze tehdy, pokud splňují definici pojmu „uprchlík“ uvedenou v čl. 1 oddílu A uvedené úmluvy, což musí být ověřeno v každém jednotlivém případě.
33 Předkládající soud poukazuje na to, že právní otázka, jež vyvstala ve věci v původním řízení, musí být rozhodnuta ve světle čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice. Jelikož žádost v původním řízení byla podána dne 21. června 2007, tedy v době, kdy uvedený článek ještě nebyl proveden do maďarského právního řádu, je v projednávaném případě třeba použít ustanovení práva Unie přímo.
34 Podle předkládajícího soudu lze čl. 1 oddíl D Ženevské úmluvy vykládat několika způsoby. V říjnu 2002 Vysoký komisař Organizace spojených národů pro uprchlíky sice vydal pokyny k „použití čl. 1 oddílu D Ženevské úmluvy na palestinské uprchlíky“. Nicméně tyto pokyny neobsahují dostatečně jasné a jednoznačné údaje k zajištění jednotného používání tohoto ustanovení vůči Palestincům. Vzhledem k tomu, že směrnice obsahuje odkaz na uvedený čl. 1 oddíl D, má Soudní dvůr pravomoc upřesnit jeho smysl.
35 Za těchto podmínek se Fővárosi Bíróság (soud v Budapešti) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„Pro účely použití čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice Rady 2004/83/ES:
1) Je třeba mít za to, že osoba požívá ochrany nebo podpory od odborné organizace Spojených národů pouze na základě skutečnosti, že má na tuto ochranu nebo podporu nárok, nebo je nutné, aby tuto ochranu nebo podporu skutečně využívala?
2) Vyžaduje ukončení ochrany nebo podpory od odborné organizace Spojených národů pobyt mimo oblast působení této organizace, ukončení činnosti odborné organizace, konec možnosti využívat této ochrany nebo podpory od této organizace, anebo k němu dochází i v případě objektivní překážky, která brání tomu, aby oprávněná osoba mohla o ochranu nebo podporu požádat?
3) Má se za to, že výraz „výhody podle této směrnice“ znamená přiznání postavení uprchlíka nebo jedné z obou forem ochrany, na něž se směrnice vztahuje (postavení uprchlíka a přiznání podpůrné ochrany), podle rozhodnutí členského státu, anebo případně [neznamená] automatické přiznání žádné z obou forem ochrany, avšak [značí] pouze [zahrnutí dotyčné osoby do] osobní působnosti směrnice?“
K předběžným otázkám
Úvodní poznámky
36 Směrnice byla přijata zejména na základě čl. 63 prvního pododstavce bodu 1 písm. c) ES, který Radě Evropské unie uložil, aby v souladu se Ženevskou úmluvou a ostatními příslušnými smlouvami přijala opatření o azylu v oblasti minimálních norem pro uznávání státních příslušníků třetích zemí za uprchlíky.
37 Z třetího, šestnáctého a sedmnáctého bodu odůvodnění směrnice vyplývá, že Ženevská úmluva je základem mezinárodního právního režimu na ochranu uprchlíků a že ustanovení směrnice upravující podmínky přiznávání postavení uprchlíka, jakož i obsah tohoto postavení, byla přijata jako vodítko pro příslušné orgány členských států při uplatňování této úmluvy založeném na společných pojmech a kritériích (viz rozsudek ze dne 2. března 2010, Salahadin Abdulla a další, C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 a C‑179/08, Sb. rozh. s. I‑0000, bod 52).
38 Výklad ustanovení směrnice by tedy měl být prováděn ve světle systému a účelu této směrnice, s ohledem na Ženevskou úmluvu a ostatní příslušné smlouvy uvedené v čl. 63 prvním pododstavci bodu 1 ES. Jak vyplývá z desátého bodu odůvodnění směrnice, tento výklad má rovněž ctít základní práva a dodržovat zásady uznané zejména Listinou základních práv Evropské unie (výše citovaný rozsudek Salahadin Abdulla a další, body 53 a 54).
K první otázce
39 Svou první otázkou se předkládající soud táže, zda pro účely použití čl. 12 odst. 1 písm. a) první věty směrnice osoba požívá ochrany nebo podpory od jiné odborné organizace Spojených národů než UNHCR pouze na základě skutečnosti, že má na tuto ochranu nebo podporu nárok, nebo je nutné, aby tuto ochranu nebo podporu skutečně využila.
40 Úvodem je třeba připomenout, že v rámci řízení o předběžné otázce přísluší vnitrostátnímu soudu, aby zjistil skutkový stav.
41 Jak bylo uvedeno v bodě 27 tohoto rozsudku, N. Bolbol ochrany nebo podpory od UNRWA nevyužila.
42 Podle čl. 12 odst. 1 písm. a) první věty směrnice, jenž je obsažen v kapitole III této směrnice, která se týká podmínek pro získání postavení uprchlíka, je státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti vyloučen z postavení uprchlíka, „jestliže spadá do oblasti působnosti čl. 1 odst. D Ženevské úmluvy týkajícího se ochrany nebo podpory od jiných orgánů nebo odborných organizací OSN než vysokého komisaře OSN pro uprchlíky“.
43 Článek 1 oddíl D Ženevské úmluvy stanoví, že se tato úmluva nevztahuje na „osoby, které v současné době užívají ochrany nebo podpory“ od takového orgánu nebo takové odborné organizace Spojených národů.
44 Je nesporné, že UNRWA je jedním z orgánů a odborných organizací Spojených národů jiných než UNHCR, které jsou uvedeny v čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice a v čl. 1 oddílu D Ženevské úmluvy, přičemž UNHCR byl vytvořen právě s ohledem na specifickou situaci palestinských uprchlíků využívajících podpory nebo ochrany od UNRWA, jak vyplývá zejména z návrhu směrnice Rady předloženého Komisí dne 12. září 2001 [KOM(2001) 510 v konečném znění].
45 Jak uvedla generální advokátka v bodech 12 a 13 svého stanoviska, z „Konsolidovaných instrukcí upravujících registraci a nárok na registraci“ (Consolidated Eligibility and Registration Instructions, dále jen „CERI“) agentury UNRWA, jejichž znění použitelné v současné době bylo přijato v roce 2009, vyplývá, že ačkoliv se výraz „palestinský uprchlík“ vztahuje pro potřeby UNRWA na všechny „osoby, jejichž běžné místo pobytu byla v době od 1. června 1946 do 15. května 1948 Palestina a které přišly jak o své domovy, tak o prostředky obživy v důsledku konfliktu z roku 1948“ (bod III.A.1 CERI), jiné osoby jsou také oprávněny využívat podpory nebo ochrany UNRWA. Patří mezi ně „neregistrované osoby vysídlené následkem válečných událostí v roce 1967 a pozdějších“ [bod III.B CERI; viz rovněž zejména odstavec 6 rezoluce Valného shromáždění Organizace spojených národů č. 2252 (ES-V) ze dne 4. července 1967].
46 Za těchto podmínek nelze bez dalšího vyloučit, že taková osoba, jako je N. Bolbol, která není u UNRWA zaregistrována, může přesto náležet k osobám, na které se vztahuje čl. 1 oddíl D Ženevské úmluvy, a tudíž čl. 12 odst. 1 písm. a) první věta směrnice.
47 Proti zahrnutí osob vysídlených následkem válečných událostí v roce 1967 do působnosti čl. 1 oddílu D Ženevské úmluvy nelze namítat, na rozdíl od teze zastávané vládou Spojeného království, že se čl. 1 oddíl D této úmluvy, a tudíž čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice vztahuje pouze na palestinské uprchlíky v důsledku konfliktu z roku 1948, kteří požívali podpory nebo ochrany od UNRWA při uzavření Ženevské úmluvy v jejím původním znění z roku 1951.
48 Ženevská úmluva ve svém původním znění z roku 1951 byla totiž změněna Protokolem týkajícím se právního postavení uprchlíků ze dne 31. ledna 1967 právě za účelem umožnění vývoje výkladu uvedené úmluvy a zohlednění nových kategorií uprchlíků jiných než těch, kteří se stali uprchlíky v důsledku „událostí, které nastaly před 1. lednem 1951“.
49 Za účelem posouzení, zda taková osoba, jako je N. Bolbol, spadá pod ustanovení čl. 12 odst. 1 písm. a) první věty směrnice, je tedy třeba ověřit, jak o to žádá předkládající soud, zda postačuje zjistit, že taková osoba je oprávněna využívat podpory poskytované UNRWA, nebo zda musí být prokázáno, že uvedenou podporu skutečně využila.
50 Článek 1 oddíl D Ženevské úmluvy, na který odkazuje čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice, se omezuje na to, že z rozsahu působnosti uvedené úmluvy vylučuje osoby, které „v současné době užívají“ ochrany nebo podpory od jiného orgánu nebo odborné organizace Spojených národů než UNHCR.
51 Z jasného znění čl. 1 oddílu D Ženevské úmluvy vyplývá, že pouze osoby, které skutečně využily podpory poskytnuté UNRWA, spadají pod ustanovení o vyloučení z postavení uprchlíka v něm uvedené, které musí být jako takové vykládáno restriktivně, a nemůže se tudíž vztahovat rovněž na osoby, které jsou nebo byly pouze oprávněny k ochraně nebo podpoře ze strany této agentury.
52 I když registrace u UNRWA je dostatečným důkazem skutečného využití podpory od této agentury, v bodě 45 tohoto rozsudku bylo uvedeno, že tato podpora může být poskytnuta i při neexistenci takové registrace, přičemž v tomto případě musí být příjemci umožněno podat o tom důkaz jakýmkoliv jiným způsobem.
53 Za těchto podmínek je třeba na první položenou otázku odpovědět, že pro účely použití čl. 12 odst. 1 písm. a) první věty směrnice 2004/83 osoba požívá ochrany nebo podpory od jiné odborné organizace Spojených národů než UNHCR, pokud tato osoba této ochrany nebo této podpory skutečně využívá.
54 Je třeba dodat, že osoby, které před svou žádostí o přiznání postavení uprchlíka skutečně nevyužily ochranu nebo podporu od UNRWA, mohou každopádně požádat o přezkum této žádosti na základě čl. 2 písm. c) směrnice.
Ke druhé a třetí otázce
55 Jak bylo uvedeno v bodě 41 tohoto rozsudku, N. Bolbol nevyužila ochrany nebo podpory od UNRWA.
56 Za těchto podmínek není třeba, s ohledem na odpověď poskytnutou na první otázku, odpovídat na ostatní položené otázky.
K nákladům řízení
57 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
Pro účely použití čl. 12 odst. 1 písm. a) první věty směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby [aby mohli být uznáni za uprchlíka nebo osobu], která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany, osoba požívá ochrany nebo podpory od jiné odborné organizace Spojených národů než Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, pokud tato osoba této ochrany nebo této podpory skutečně využívá.
Podpisy
* Jednací jazyk: maďarština.
Full & Egal Universal Law Academy