ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)
10 de Junho de 2010 (*)
«Incumprimento de Estado – Ambiente – Gestão de resíduos depositados em aterro ilegalmente – Directiva 2006/12/CE – Directiva 80/68/CEE»
No processo C‑37/09,
que tem por objecto uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE, entrada em 28 de Janeiro de 2009,
Comissão Europeia, representada por J.‑B. Laignelot, S. Pardo Quintillán e P. Guerra e Andrade, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
República Portuguesa, representada por L. Inez Fernandes, J. Lois e P. Lopes, na qualidade de agentes,
demandada,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),
composto por: K. Lenaerts, presidente de secção, E. Juhász, G. Arestis, T. von Danwitz e D. Šváby (relator), juízes,
advogado‑geral: P. Cruz Villalón,
secretário: R. Grass,
vistos os autos,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1 Através da sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que, não tendo tomado as medidas necessárias, por um lado, para assegurar a eliminação ou a valorização dos resíduos depostos nas pedreiras dos Limas, dos Linos e dos Barreiras, situadas na freguesia de Lourosa, sem pôr em perigo a saúde humana e sem causar danos ao ambiente, nomeadamente sem criar riscos para a água e o solo, e para assegurar que os referidos resíduos sejam confiados a um serviço de recolha privado ou público ou a uma empresa encarregados da sua eliminação ou valorização, e, por outro, para limitar a introdução nas águas subterrâneas de substâncias constantes da lista II da Directiva 80/68/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1979, relativa à protecção das águas subterrâneas contra a poluição causada por certas substâncias perigosas (JO 1980, L 20, p. 43; EE 15 F2 p. 162), de forma a evitar a poluição destas águas por estas substâncias, a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4.° e 8.° da Directiva 2006/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de Abril de 2006, relativa aos resíduos (JO L 114, p. 9), que codificou a Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 114, p. 9; EE 15 F1 p. 129), e dos artigos 3.° e 5.° da Directiva 80/68.
Quadro jurídico
2 A Directiva 2006/12, por uma questão de lógica e clareza, procedeu à codificação da Directiva 75/442.
3 O segundo considerando da Directiva 2006/12 tem a seguinte redacção:
«Qualquer regulamentação em matéria de gestão dos resíduos deverá ter como objectivo essencial a protecção da saúde humana e do ambiente contra os efeitos nocivos da recolha, transporte, tratamento, armazenamento e depósito dos resíduos.»
4 O artigo 4.° da Directiva 2006/12 dispõe:
«1. Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam valorizados ou eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem utilizar processos ou métodos susceptíveis de agredir o ambiente e, nomeadamente:
a) Sem criar riscos para a água, o ar, o solo, a fauna ou a flora;
b) Sem causar perturbações sonoras ou por cheiros;
c) Sem danificar os locais de interesse e a paisagem.
2. Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para proibir o abandono, a descarga e a eliminação não controlada de resíduos.»
5 O artigo 8.° da Directiva 2006/12 enuncia:
«Os Estados‑Membros tomarão as disposições necessárias para que qualquer detentor de resíduos:
a) Confie a sua manipulação a um serviço de recolha privado ou público ou a uma empresa que efectue as operações referidas no anexo II A ou II B, ou
b) Proceda ele próprio à respectiva valorização ou eliminação, em conformidade com o disposto na presente directiva.»
6 Os anexos II A e II B da Directiva 2006/12 recapitulam as operações de eliminação e de valorização tal como surgem na prática.
7 O sétimo considerando da Directiva 80/68 está redigido do seguinte modo:
«Considerando que, para assegurar uma protecção eficaz das águas subterrâneas da Comunidade, é necessário impedir a descarga de substâncias constantes da lista I e limitar a descarga de substâncias constantes da lista II;».
8 Nos termos do artigo 3.° da Directiva 80/68:
«Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para:
a) Impedir a introdução nas águas subterrâneas de substâncias constantes da lista I;
b) Limitar a introdução de substâncias constantes da lista II nas águas subterrâneas, a fim de evitar a poluição dessas águas por essas substâncias.»
9 O artigo 5.° da Directiva 80/68 enuncia:
«1. Para cumprimento da obrigação prevista na alínea b) do artigo 3.°, os Estados‑Membros submetem a uma investigação prévia:
– qualquer descarga de substâncias constantes da lista II, de forma a eliminar tais descargas;
– as acções de eliminação ou de depósito com vista a eliminar essas substâncias, susceptíveis de levar a uma descarga indirecta.
Em face dos resultados dessa investigação, os Estados‑Membros podem conceder qualquer autorização desde que sejam respeitadas todas as precauções técnicas que permitem evitar a poluição das águas subterrâneas por essas substâncias.
2. Os Estados‑Membros tomam ainda as medidas adequadas que julgarem necessárias para limitar qualquer descarga de substâncias constantes da lista II, devido a acções efectuadas à superfície ou no interior do solo diferentes das mencionadas no n.° 1.»
10 A lista II do anexo da Directiva 80/68 «compreende as substâncias individuais e as categorias de substâncias […] que podem ter um efeito prejudicial nas águas subterrâneas», tais como o zinco, ou as «[s]ubstâncias que têm um efeito prejudicial no sabor e/ou no cheiro das águas subterrâneas, assim como os compostos susceptíveis de produzir essas substâncias nas águas e torná‑las impróprias para o consumo humano».
Procedimento pré‑contencioso
11 Após a apresentação de uma queixa relativa à deposição sem controlo de resíduos de proveniência diversa nas pedreiras desactivadas situadas na freguesia de Lourosa, a Comissão, por ofício de 11 de Outubro de 2005, chamou a atenção da República Portuguesa para a situação denunciada e solicitou que lhe fossem facultadas informações precisas sobre esta situação.
12 Considerando que as medidas anunciadas por este Estado‑Membro em dois ofícios de 13 de Dezembro de 2005 e de 12 de Julho de 2006, para corrigir a situação, não tinham sido implementadas, a Comissão, em 18 de Outubro de 2006, enviou‑lhe uma notificação para cumprir, na qual afirmava que subsistia uma falta prolongada no tempo de tratamento adequado dos resíduos que se encontravam nas antigas pedreiras dos Limas, dos Linos e dos Barreiras e o convidava a dar cumprimento às disposições comunitárias relativas à gestão dos resíduos e à protecção das águas subterrâneas.
13 Não tendo obtido resposta, a Comissão, em 29 de Junho de 2007, emitiu um parecer fundamentado no qual indicou que essa falta de tratamento causa prejuízo ao ambiente, o que constitui infracção dos artigos 4.° e 8.° da Directiva 2006/12, e conduz a descargas de substâncias perigosas nas águas subterrâneas das áreas circundantes, nomeadamente de substâncias que implicam um efeito prejudicial no sabor e/ou no cheiro das águas subterrâneas, em violação dos artigos 3.° e 5.° da Directiva 80/68. Deste modo, a Comissão convidou a República Portuguesa a tomar as medidas necessárias para agir em conformidade com o referido parecer fundamentado, no prazo de dois meses a contar da sua recepção.
14 Por ofícios de 17 de Setembro de 2007 e de 25 de Fevereiro e 29 de Dezembro de 2008, a República Portuguesa respondeu ao parecer fundamentado, dando informações relativas às medidas adoptadas e a adoptar.
15 Considerando que a situação de incumprimento se mantinha nas três pedreiras em causa, a Comissão intentou a presente acção.
Quanto à acção
16 Em apoio da sua acção, a Comissão invoca, por um lado, a violação dos artigos 4.° e 8.° da Directiva 2006/12 e, por outro, a violação dos artigos 3.° e 5.° da Directiva 80/68, devido à situação sanitária e ambiental existente nas antigas pedreiras dos Limas, dos Linos e dos Barreiras, situadas na freguesia de Lourosa, onde foram feitas descargas ilegais de resíduos de proveniência diversa.
Quanto à violação da Directiva 2006/12
Argumentos das partes
17 Através do presente fundamento, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que a República Portuguesa violou as obrigações impostas pelos artigos 4.° e 8.° da Directiva 2006/12, na medida em que, relativamente ao primeiro artigo, este Estado‑Membro não adoptou as medidas necessárias para garantir que os resíduos de proveniência diversa depositados e abandonados nas três antigas pedreiras em causa fossem valorizados ou eliminados sem risco para a saúde humana, a água e o ar, sem agredir o ambiente, sem causar perturbações por cheiros e sem danificar a paisagem, e na medida em que, relativamente ao segundo artigo, o referido Estado‑Membro não tomou as medidas necessárias para que os detentores dos resíduos em causa os entregassem a um serviço de recolha privado ou público, ou a uma empresa de eliminação ou de valorização, quando os referidos detentores não pudessem eles próprios assegurar a respectiva valorização ou a eliminação.
18 Relativamente ao artigo 4.° da Directiva 2006/12, a Comissão alega que a República Portuguesa se limitou a enterrar os resíduos em causa. Ora, o facto de cobrir os resíduos com terra e entulho, ou mesmo de inundar as antigas pedreiras, não é suficiente para dar cumprimento a este artigo.
19 No que respeita ao artigo 8.° da Directiva 2006/12, a Comissão sustenta, remetendo para o acórdão de 9 de Novembro de 1999, Comissão/Itália, dito «San Rocco» (C‑365/97, Colect., p. I‑7773), que, para dar cumprimento ao dever específico estabelecido neste artigo, não basta encerrar os locais de depósito ilegal e punir os infractores, mas que as consequências do depósito ilegal têm de ser eliminadas.
20 A Comissão considera que, enquanto nas antigas pedreiras de Lourosa estiverem enterrados resíduos de natureza desconhecida pela Administração, a República Portuguesa não dá cumprimento ao artigo 4.° nem ao artigo 8.° da referida directiva.
21 A República Portuguesa contesta o incumprimento, alegando que foram definidas medidas adequadas de remediação e prevenção de risco, em conformidade com o disposto na Directiva 2006/12.
22 No que se refere, em primeiro lugar, à antiga pedreira dos Barreiras, a República Portuguesa sustenta que todos os materiais, sucatas e resíduos foram removidos e entregues a empresas autorizadas para a eliminação dos resíduos, pelo que não se pode provar a presença dos resíduos que ali foram depositados.
23 Em seguida, relativamente às antigas pedreiras dos Limas e dos Linos, a República Portuguesa sustenta que, ao enterrar os referidos resíduos, ao vedar os locais, ao sancionar os proprietários, ao efectuar uma recuperação paisagística e ao implementar várias outras medidas complementares, actuou dentro dos limites da margem de apreciação que o artigo 4.° da Directiva 2006/12 lhe confere, na medida em que a Comissão não logrou demonstrar a existência de uma degradação significativa do ambiente.
24 Por último, quanto ao artigo 8.° da mesma directiva, a República Portuguesa alega que esta disposição não é aplicável ao presente caso, porquanto estão em causa depósitos ilegais de resíduos que, em tal contexto, apenas impõem uma minimização dos efeitos da situação de passivo ambiental.
25 A Comissão responde a estes argumentos, dizendo que apenas foi efectuada uma remoção parcial da sucata e dos materiais depositados na antiga pedreira dos Barreiras. A este respeito, na sua réplica, informa o Tribunal de Justiça de que um representante da Liga Operária Católica está à disposição do Tribunal para prestar quaisquer esclarecimentos sobre esta questão. Por outro lado, a Comissão alega que não dispõe de elementos que permitam conhecer a natureza e o estado exactos das operações que a Administração portuguesa afirma ter implementado ou que estão em fase de implementação, a saber, a vedação dos locais, a realização de obras complementares de drenagem das águas pluviais e a restauração paisagística, que, de qualquer modo, não permitem respeitar os requisitos previstos no artigo 4.° da Directiva 2006/12.
Apreciação do Tribunal de Justiça
26 Atendendo aos argumentos desenvolvidos pela República Portuguesa, há que examinar, em primeiro lugar, se a Comissão forneceu elementos suficientes que permitam provar a existência de resíduos nas antigas pedreiras dos Barreiras, dos Limas e dos Linos, sem o que não se pode declarar o incumprimento baseado na violação da Directiva 2006/12 devido à presença de resíduos enterrados nestas antigas pedreiras. Em seguida, há que examinar, se for caso disso, se a República Portuguesa respeitou as obrigações impostas pelos artigos 4.° e 8.° da Directiva 2006/12, no que respeita ao processo de enterramento efectuado nessas pedreiras.
– Quanto à presença de resíduos nas antigas pedreiras dos Barreiras, dos Limas e dos Linos
27 No que se refere à antiga pedreira dos Barreiras, é facto assente que nela foram depositados resíduos de proveniência diversa, até 2004. No entanto, a Comissão e a República Portuguesa não estão de acordo no que respeita à situação existente nesta antiga pedreira, no momento em que terminou o prazo fixado no parecer fundamentado, a saber, em 29 de Agosto de 2007. Com efeito, a primeira sustenta que apenas foi efectuada uma limpeza parcial e que continua a haver sucata e materiais enterrados. A segunda alega que foi efectuada uma limpeza completa do local.
28 A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência assente, numa acção por incumprimento, incumbe à Comissão demonstrar a existência do incumprimento alegado e fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação, por este, da existência desse incumprimento, não podendo a Comissão basear‑se numa qualquer presunção (v., nomeadamente, acórdãos de 12 de Maio de 2005, Comissão/Bélgica, C‑287/03, Colect., p. I‑3761, n.° 27, e de 6 de Outubro de 2009, Comissão/Suécia, C‑438/07, ainda não publicado na Colectânea, n.° 49).
29 Relativamente a esta questão, é certo que a Comissão forneceu diversos elementos de prova. No entanto, em primeiro lugar, é evidente que apenas seis recortes de jornal e um relatório do Ministério da Saúde se referem especificamente à antiga pedreira dos Barreiras. Além disso, há que salientar que os referidos meios de prova são todos anteriores a Maio de 2004. Assim, não se pode inferir deles que, depois de mais de três anos, ainda há resíduos nesta pedreira, quando, por um lado, a República Portuguesa afirma, no seu ofício de 12 de Julho de 2006, ter procedido à remoção total desses resíduos e, por outro lado, as alegações da Comissão são contraditórias com o seu parecer fundamentado, que enuncia que «os dois planos estabelecidos pelas autoridades em 2004 e 2006, com vista à recuperação dos locais […] não foram concretizados, com excepção da extracção dos resíduos depostos na pedreira dos Barreiras». Por último, a prova que a Comissão, na sua réplica, se propunha apresentar, além de ser intempestiva, não pode, por si só, afastar essa contradição, na medida em que se limita a pôr uma testemunha à disposição do Tribunal de Justiça, sem apresentar nenhum elemento adicional que permita determinar qual era a situação da antiga pedreira dos Barreiras no momento em que terminou o prazo fixado no parecer fundamentado.
30 Assim, devido à insuficiência, à antiguidade e ao carácter contraditório dos elementos fornecidos pela Comissão, há que declarar que, no que respeita à situação existente na antiga pedreira dos Barreiras no momento em que terminou o prazo fixado no parecer fundamentado, o Tribunal de Justiça não dispõe de elementos suficientes que lhe permitam conhecer com precisão o alcance da violação do direito comunitário imputado à República Portuguesa e verificar assim a existência do incumprimento alegado pela Comissão.
31 Por conseguinte, relativamente à antiga pedreira dos Barreiras, a Comissão não pode defender eficazmente que a República Portuguesa violou as suas obrigações decorrentes da Directiva 2006/12.
32 Pelo contrário, no que se refere às antigas pedreiras dos Limas e dos Linos, foi afirmado pela Comissão e não contestado pela República Portuguesa que estas pedreiras, que no passado foram local de depósito de resíduos, sem controlo, foram simplesmente transformadas em aterros e/ou inundadas e, em seguida, recuperadas «paisagisticamente», tendo o acesso sido eventualmente proibido, sem que, no entanto, os resíduos que aí haviam sido depositados tenham sido previamente removidos.
33 Por isso, no que respeita aos resíduos presentes nas antigas pedreiras dos Limas e dos Linos, há que analisar se a República Portuguesa respeitou as obrigações que lhe incumbem por força do disposto nos artigos 4.° e 8.° da Directiva 2006/12.
– Quanto à violação do artigo 4.° da Directiva 2006/12
34 Relativamente à acusação de que a República Portuguesa violou o artigo 4.° da Directiva 2006/12, a Comissão sustenta que o facto de cobrir os resíduos de terra e de entulho, como no presente caso, não basta para dar cumprimento à obrigação imposta por este artigo.
35 A este respeito, há que recordar que, embora o artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 2006/12 não precise o conteúdo concreto das medidas que devem ser tomadas para garantir que os resíduos sejam eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem agredir o ambiente, não é menos exacto que esta disposição vincula os Estados‑Membros quanto ao objectivo a atingir, ainda que lhes deixe alguma margem de apreciação na avaliação da necessidade de tais medidas (acórdãos San Rocco, já referido, n.° 67, e de 18 de Novembro de 2004, Comissão/Grécia, C‑420/02, Colect., p. I‑11175, n.° 21).
36 Não é, portanto, possível, em princípio, deduzir directamente da não conformidade de uma situação de facto com os objectivos fixados no artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 2006/12 que o Estado‑Membro em causa não cumpriu necessariamente as obrigações impostas por esta disposição, a saber, tomar as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem agredir o ambiente. No entanto, a persistência de tal situação de facto, nomeadamente quando acarreta uma significativa degradação do ambiente, durante um período de tempo prolongado, sem intervenção das autoridades competentes, pode revelar uma ultrapassagem, por parte dos Estados‑Membros, da margem de apreciação que esta disposição lhes confere (acórdãos, já referidos, San Rocco, n.° 68, e Comissão/Grécia, n.° 22; e acórdão de 26 de Abril de 2007, Comissão/Itália, C‑135/05, Colect., p. I‑3475, n.° 37).
37 Relativamente a esta questão, o Tribunal de Justiça teve oportunidade de declarar, por um lado, que uma degradação do ambiente é inerente à presença de resíduos num aterro, sem que a natureza dos resíduos em causa seja relevante (acórdão de 24 de Maio de 2007, Comissão/Espanha, C‑361/05, n.° 20), e, por outro, que o simples facto de cobrir os resíduos com terra e entulho não é suficiente para dar cumprimento às obrigações que decorrem, nomeadamente, do artigo 4.° da Directiva 2006/12 (acórdão Comissão/Espanha, já referido, n.° 26).
38 No presente caso, é facto assente que, durante vários anos e até 2004, foram depositados resíduos ilegalmente nas antigas pedreiras dos Limas e dos Linos. Assim, há que constatar que as operações de colocação em aterro, ao eternizarem o prejuízo causado ao ambiente pela presença prévia de resíduos, se traduzem necessariamente numa degradação significativa do ambiente durante um período prolongado. Aliás, a República Portuguesa admite, na sua contestação, que, nestas duas antigas pedreiras, subsiste uma situação de passivo ambiental que cumpre vigiar e eliminar.
39 Por conseguinte, há que concluir que, tendo procedido ao enterramento dos resíduos depositados ilegalmente nas antigas pedreiras dos Limas e dos Linos, as autoridades portuguesas excederam a margem de apreciação que lhes é conferida pelo artigo 4.° da Directiva 2006/12.
40 Esta conclusão não pode ser infirmada pelo argumento da República Portuguesa de que foram implementadas as medidas de restauração ambiental referidas nos seus ofícios de 25 de Fevereiro e 29 de Dezembro de 2008 enviados à Comissão – a saber, a colheita e a caracterização de amostras, a monitorização das águas subterrâneas e a identificação dos locais de depósito, a execução de obras complementares de drenagem das águas pluviais e a restauração paisagística.
41 A este respeito, basta referir que, segundo jurisprudência assente, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro, tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não sendo as alterações posteriormente ocorridas tomadas em consideração pelo Tribunal, ainda que constituam uma aplicação correcta da norma de direito comunitário que é objecto da referida acção por incumprimento (v., neste sentido, acórdãos de 11 de Outubro de 2001, Comissão/Áustria, C‑111/00, Colect., p. I‑7555, n.os 13 e 14; de 30 de Janeiro de 2002, Comissão/Grécia, C‑103/00, Colect., p. I‑1147, n.° 23; de 28 de Abril de 2005, Comissão/Espanha, C‑157/04, n.° 19; e de 7 de Julho de 2005, Comissão/Itália, C‑214/04, n.° 14).
42 Ora, nenhum elemento apresentado pela República Portuguesa prova que, relativamente às duas pedreiras em causa, as medidas referidas por este Estado‑Membro nos seus ofícios de 25 de Fevereiro e 29 de Dezembro de 2008, ainda que se admitisse que são conformes com as exigências definidas no artigo 4.° da Directiva 2006/12, foram realizadas antes de expirado o prazo fixado no parecer fundamentado, a saber, em 29 de Agosto de 2007. Bem pelo contrário, o segundo ofício indica que, um mês antes de a presente acção ter sido proposta, as operações se encontravam, na melhor das hipóteses, numa fase inicial. O ofício refere‑se somente à adopção, em Novembro de 2008, de um projecto de recuperação ambiental, à existência de contactos prévios no sentido de protocolar um acordo entre diversos organismos para essa recuperação e a diligências para obter uma contribuição financeira comunitária para efectuar essa recuperação.
43 Nestas condições, há que julgar igualmente improcedente a questão prévia de inadmissibilidade formulada pela República Portuguesa na sua tréplica, baseada na alegação de que a Comissão pôs em causa, pela primeira vez, na sua réplica as soluções técnicas adoptadas pelas autoridades portuguesas para solucionar os problemas ambientais das antigas pedreiras dos Limas e dos Linos. Com efeito, é a inexistência das «medidas necessárias», na acepção do artigo 4.° da Directiva 2006/12, no momento em que terminou o prazo fixado no parecer fundamentado, e não a eventual inadequação das medidas adoptadas após essa data, que fundamenta a acusação da Comissão.
44 Decorre do exposto que, devido à situação existente nas antigas pedreiras dos Limas e dos Linos no momento em que expirou o prazo fixado no parecer fundamentado, há que declarar que o artigo 4.° da Directiva 2006/12 foi violado.
– Quanto à violação do artigo 8.° da Directiva 2006/12
45 No que se refere à acusação de que a República Portuguesa violou o artigo 8.° da Directiva 2006/12, há que referir que este Estado‑Membro alega que este artigo não é aplicável aos factos do presente caso, na medida em que está em causa o depósito ilegal de resíduos.
46 A este respeito, deve reconhecer‑se que o artigo 8.° da Directiva 2006/12 impõe aos Estados‑Membros a obrigação de tomarem as disposições necessárias para que qualquer detentor de resíduos confie a sua manipulação a um serviço de recolha ou a uma empresa especializada, ou proceda ele próprio à respectiva valorização ou eliminação. Relativamente às obrigações que incumbem aos Estados‑Membros, este artigo não distingue os depósitos de resíduos autorizados dos que o não são.
47 Há igualmente que recordar, por um lado, que o artigo 174.°, n.° 2, CE dispõe que a política da Comunidade no domínio do ambiente tem por objectivo atingir um nível de protecção elevado e se baseia nos princípios da precaução e da acção preventiva, e, por outro, que o segundo considerando da Directiva 2006/12 enuncia que qualquer regulamentação em matéria de gestão de resíduos deverá ter como objectivo essencial a protecção da saúde humana e do ambiente contra os efeitos nocivos causados, nomeadamente, pelo tratamento dos resíduos.
48 No que se refere, mais concretamente, ao artigo 8.° da Directiva 2006/12, o Tribunal de Justiça teve oportunidade de precisar que o referido artigo prevê, em especial, obrigações que os Estados‑Membros devem satisfazer para dar cumprimento aos princípios da precaução e da acção preventiva (acórdão de 5 de Outubro de 1999, Lirussi e Bizzaro, C‑175/98 e C‑177/98, Colect., p. I‑6881, n.° 52).
49 Além disso, é jurisprudência assente que o conceito de «resíduo» na acepção do artigo 1.° da Directiva 2006/12 não pode ser interpretado de maneira restritiva (v. acórdãos de 15 de Junho de 2000, ARCO Chemie Nederland e o., C‑418/97 e C‑419/97, Colect., p. I‑4475, n.° 40; e de 22 de Dezembro de 2008, Comissão/Itália, C‑283/07, n.° 42).
50 Ora, excluir do âmbito de aplicação do artigo 8.° da referida directiva os depósitos não autorizados de resíduos conduziria a uma interpretação demasiado restritiva da Directiva 2006/12 e, consequentemente, poria em causa o objectivo da União de um elevado nível de protecção do ambiente e, mais especificamente, os princípios da precaução e da acção preventiva que estão na base do referido artigo.
51 Por conseguinte, não pode ser validamente defendido que o artigo 8.° da Directiva 2006/12 não é aplicável quando estejam em causa situações de depósitos não autorizados de resíduos.
52 Para efeitos da aplicação do artigo 8.° da Directiva 2006/12, há que salientar que a República Portuguesa não defende de modo nenhum que os resíduos em causa foram confiados a um serviço de recolha privado ou público, ou a uma empresa de eliminação, por o referido explorador ou proprietário não poder proceder ele próprio à respectiva valorização ou eliminação. Este Estado‑Membro alega apenas que os resíduos em causa foram simplesmente enterrados, que as antigas pedreiras foram recuperadas no plano paisagístico, que foram vedadas, tendo o acesso sido proibido, e que foram aplicadas sanções penais aos seus proprietários.
53 Ora, há que reconhecer, em primeiro lugar, que as obrigações previstas no referido artigo são o corolário da proibição de abandono, de descarga e de eliminação não controlada de resíduos, que consta do artigo 4.°, n.° 2, da Directiva 2006/12 (v., neste sentido, acórdão de 7 de Setembro de 2004, Van de Walle e o., C‑1/03, Colect., p. I‑7613, n.° 56).
54 Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça teve oportunidade de declarar que o explorador ou o proprietário de um aterro ilegal deve ser considerado o «detentor» dos resíduos na acepção do artigo 8.° da Directiva 2006/12, pelo que esta disposição impõe ao Estado‑Membro em causa a obrigação de tomar, relativamente a esse operador, as medidas necessárias para que esses resíduos sejam entregues a um colector privado ou público, ou a uma empresa de eliminação, a não ser que esse explorador ou proprietário possa proceder ele próprio à respectiva valorização ou eliminação (v., nomeadamente, acórdãos San Rocco, já referido, n.° 108; de 9 de Setembro de 2004, Comissão/Itália, C‑383/02, n.os 40, 42 e 44; de 25 de Novembro de 2004, Comissão/Itália, C‑447/03, n.os 27, 28 e 30; e de 26 de Abril de 2005, Comissão/Irlanda, C‑494/01, Colect., p. I‑3331, n.° 181).
55 O Tribunal de Justiça declarou, por outro lado, que não se dá cumprimento a essa obrigação quando um Estado‑Membro se limita a embargar o aterro ilegal e a diligenciar um processo penal contra o explorador deste (acórdão San Rocco, já referido, n.° 109).
56 Daqui resulta que a República Portuguesa não deu cumprimento à obrigação específica que lhe impõe o artigo 8.° da Directiva 2006/12.
57 Atendendo à situação existente nas antigas pedreiras dos Limas e dos Linos, há que julgar procedente o fundamento invocado pela Comissão, relativo à violação do artigo 8.° da Directiva 2006/12.
Quanto à violação da Directiva 80/68
Argumentos das partes
58 Baseando‑se no artigo 3.°, alínea b), da Directiva 80/68, a Comissão acusa a República Portuguesa de não ter adoptado as medidas necessárias para limitar a descarga indirecta de substâncias constantes da lista II do anexo desta directiva, nas águas subterrâneas das áreas circundantes das antigas pedreiras de Lourosa e, baseando‑se no artigo 5.° da referida directiva, de não ter efectuado investigações nem ter concedido autorizações prévias para as descargas dessas substâncias poluentes.
59 Segundo a Comissão, a Directiva 80/68 é aplicável ao presente caso, ainda que estejam em causa depósitos não autorizados de resíduos, porquanto os Estados‑Membros devem tomar as medidas necessárias para limitar a introdução, nas águas subterrâneas, de substâncias constantes da lista II desta directiva. Além disso, no que respeita à relação existente entre a presença dos resíduos nas antigas pedreiras de Lourosa e a poluição das águas subterrâneas, a Comissão sustenta, por um lado, que as autoridades portuguesas não fizeram nenhum estudo hidrogeológico dos locais, tendo‑se limitado a monitorizar as águas, situação que impede que se chegue a qualquer conclusão sobre a existência ou a inexistência de uma relação causa/efeito, e, por outro, que as considerações da República Portuguesa sobre o nexo de causalidade carecem de pertinência, na medida em que o que se discute é o cumprimento da Directiva 80/68, pautado pelo princípio da acção preventiva, e não uma questão de responsabilidade civil.
60 A República Portuguesa alega, em primeiro lugar, que a Comissão não pode demonstrar que há um nexo de causalidade entre os resíduos ainda existentes nas antigas pedreiras e a contaminação das águas subterrâneas das áreas circundantes e que, pelo contrário, a poluição dos lençóis freáticos localizados nas imediações das antigas pedreiras de Lourosa é devida a descargas de origem difusa que não são abrangidas pelo âmbito de aplicação da Directiva 80/68.
61 Em seguida, a República Portuguesa sustenta que as situações de deposição ilegal de resíduos também não estão abrangidas pelo âmbito de aplicação da referida directiva, uma vez que nunca foi intenção das autoridades nacionais autorizar a deposição de resíduos nas referidas pedreiras e que as deposições em causa foram sancionadas.
62 Por último, a República Portuguesa alega que não está em causa o cumprimento da Directiva 80/68, porquanto as autoridades portuguesas deram pleno cumprimento às obrigações e objectivos visados pela Directiva 2006/118/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Dezembro de 2006, relativa à protecção das águas subterrâneas contra a poluição e a deterioração (JO L 372, p. 19).
Apreciação do Tribunal de Justiça
63 Atendendo às constatações efectuadas nos n.os 27 a 31 do presente acórdão e à acusação em causa, que tem por objecto descargas de substâncias poluentes resultantes da presença de resíduos enterrados nas antigas pedreiras de Lourosa, há que excluir, desde já, qualquer violação da Directiva 80/68 pela República Portuguesa devido à situação da antiga pedreira dos Barreiras, uma vez que a Comissão não demonstrou de forma juridicamente convincente que ainda havia resíduos naquela pedreira, no momento em que terminou o prazo fixado no parecer fundamentado.
– Quanto à aplicabilidade da Directiva 80/68
64 Relativamente ao âmbito de aplicação da Directiva 80/68, há que recordar, desde já, que o seu sétimo considerando enuncia que esta prossegue o objectivo de assegurar uma protecção eficaz das águas subterrâneas da Comunidade, e, em seguida, que o artigo 3.°, conforme implementado nomeadamente pelo artigo 5.° desta directiva, impõe aos Estados‑Membros uma obrigação incondicional de limitar a introdução nas águas subterrâneas de substâncias constantes da lista II da referida directiva, sem efectuar distinções, relativamente a esta questão, entre deposição de resíduos autorizados e não autorizados. Por último, nos termos do artigo 174.°, n.° 2, CE, a política da União no domínio do ambiente tem por objectivo atingir um nível de protecção elevado e baseia‑se nos princípios da precaução e da acção preventiva, entre outros.
65 Ora, restringir o âmbito de aplicação da Directiva 80/68 apenas às acções de eliminação ou de deposição destinadas a eliminar substâncias constantes da lista II desta directiva, autorizadas pelos Estados‑Membros nos termos da referida directiva, prejudicaria o objectivo de assegurar uma protecção eficaz das águas subterrâneas, eximindo todas as acções irregulares das obrigações que vinculam os Estados‑Membros, decorrentes, nomeadamente, dos princípios da precaução e da acção preventiva.
66 Por conseguinte, a Directiva 80/68 não pode ser interpretada no sentido de que exclui do seu âmbito de aplicação as acções que conduzem a descargas indirectas de substâncias constantes da lista II desta directiva e efectuadas, como no presente caso, sem autorização das autoridades de um Estado‑Membro.
67 No que respeita à satisfação das exigências impostas pela Directiva 2006/118, basta constatar que a referida directiva, que entrou em vigor em 16 de Janeiro de 2007 e cujo prazo de transposição expirou em 16 de Janeiro de 2009, não era aplicável à data dos factos.
68 Deste modo, não pode proceder o argumento de que a Directiva 80/68 não é aplicável às descargas indirectas de substâncias constantes da sua lista II, causadas por depósitos não autorizados de resíduos, nem o argumento de que a República Portuguesa respeitou as exigências impostas pela Directiva 2006/118. Por conseguinte, há que concluir que a Directiva 80/68 é aplicável aos factos em causa.
– Quanto ao nexo de causalidade
69 Relativamente ao argumento da República Portuguesa de que a Comissão não provou a existência de um nexo de causalidade entre os resíduos existentes nas antigas pedreiras dos Limas e dos Linos e a contaminação das águas subterrâneas das áreas circundantes, há que salientar desde já que, no que respeita às descargas indirectas nas águas subterrâneas de substâncias constantes da lista II da Directiva 80/68, os artigos 3.°, alínea b), e 5.° da Directiva 80/68 visam limitar acções de descargas susceptíveis de poluir águas subterrâneas. Por conseguinte, para efeitos da declaração de um incumprimento desta directiva, basta que a Comissão prove que as acções em causa são susceptíveis de conduzir a uma descarga indirecta de substâncias poluentes constantes da referida lista II.
70 Ora, no presente caso, a Comissão baseia‑se em três relatórios das autoridades sanitárias portuguesas, de 1995 e de 2003, que referem a existência de resíduos nas antigas pedreiras dos Limas e dos Linos, sublinhando‑se que aqueles são susceptíveis de afectar em especial as águas subterrâneas. A este respeito, há que referir que o facto de os relatórios serem antigos não constitui um obstáculo ao seu valor probatório, na medida em que, por um lado, a República Portuguesa não prova nem sequer sustenta que os resíduos mencionados nos referidos relatórios foram removidos e que, por outro, o simples decorrer do tempo não faz desaparecer as origens da poluição em causa.
71 Por outro lado, a Comissão refere‑se à análise das águas subterrâneas das áreas circundantes das pedreiras em causa, que foi efectuada entre Maio e Julho de 2004. Como a República Portuguesa reconhece, esta análise revelou a existência de um perigo para a saúde pública, tendo sido inviabilizada a utilização das referidas águas para consumo humano. Para este efeito, a Comissão refere‑se, em especial, à quantidade de zinco detectada nas análises, que é uma substância constante da lista II da Directiva 80/68.
72 Assim, não se pode deixar de concluir que a Comissão forneceu elementos suficientemente circunstanciados que permitem, por um lado, dar como provada a existência de resíduos enterrados nas antigas pedreiras dos Limas e dos Linos, susceptíveis de conduzir à poluição das águas subterrâneas através de substâncias constantes da lista II, e, por outro, afastar o argumento da República Portuguesa que pretendia excluir a aplicação da Directiva 80/68 ao presente caso, pelo facto, aliás não provado, de a poluição das águas subterrâneas em causa ter origem, exclusivamente, em descargas de origem difusa.
73 Por conseguinte, não procede o argumento relativo à inexistência de nexo entre os resíduos enterrados nas antigas pedreiras dos Limas e dos Linos e a poluição das águas subterrâneas das áreas circundantes.
– Quanto à violação da Directiva 80/68
74 Há que recordar que, nos termos do artigo 3.°, alínea b), da Directiva 80/68, os Estados‑Membros têm de limitar a introdução, nas águas subterrâneas, de substâncias constantes da lista II desta directiva, a fim de evitar a poluição dessas águas por essas substâncias.
75 Para dar cumprimento a esta obrigação, os Estados‑Membros, em conformidade com o disposto no artigo 5.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Directiva 80/68, têm de submeter a uma investigação prévia qualquer descarga de substâncias constantes dessa lista, de forma a eliminar tais descargas, e as acções de eliminação ou de depósito com vista a eliminar essas substâncias, susceptíveis de levar a uma descarga indirecta. Nos termos do artigo 5.°, n.° 1, segundo parágrafo, desta directiva, em face dos resultados dessa investigação, os Estados‑Membros podem conceder uma autorização, desde que sejam respeitadas todas as precauções técnicas que permitam evitar a poluição das águas subterrâneas por essas substâncias.
76 Ora, a introdução, nas águas subterrâneas, de substâncias constantes da lista II da referida directiva é inerente ao facto de os resíduos serem enterrados sem barreira protectora que impeça o escoamento do líquido residual proveniente da infiltração da água através deles. Por conseguinte, não tendo tomado nenhuma precaução técnica que permita evitar que substâncias constantes da lista II da Directiva 80/68 sejam enterradas nessas pedreiras, a República Portuguesa não respeita a obrigação, resultante do artigo 3.°, alínea b), desta directiva, de limitar a introdução dessas substâncias nas águas em causa.
77 Consequentemente, também não são respeitadas as exigências de investigação e de autorização prévias definidas no artigo 5.° da Directiva 80/68, que, como foi indicado no n.° 75 do presente acórdão, apenas se destinam a cumprir a obrigação referida no artigo 3.°, alínea b), desta directiva (acórdão de 25 de Outubro de 2007, Comissão/Irlanda, C‑248/05, Colect., p. I‑9261, n.° 44).
78 Atendendo ao exposto, há que declarar que a República Portuguesa não respeitou, relativamente aos locais das antigas pedreiras dos Limas e dos Linos, as exigências decorrentes dos artigos 3.°, alínea b), e 5.° da Directiva 80/68 no que se refere às descargas indirectas de substâncias constantes da lista II desta directiva.
Quanto às despesas
79 Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Em conformidade com o disposto no artigo 69.°, n.° 3, deste regulamento, se cada parte obtiver vencimento parcial, o Tribunal pode determinar que as despesas sejam repartidas entre as partes. No presente caso, tendo a República Portuguesa sido vencida quanto ao essencial, suporta, além das suas próprias despesas, dois terços das despesas da Comissão. A Comissão suporta um terço das suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) decide:
1) Não tendo adoptado as medidas necessárias na gestão dos resíduos depositados ilegalmente nas antigas pedreiras dos Limas e dos Linos, situadas na freguesia de Lourosa, a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força, respectivamente, dos artigos 4.° e 8.° da Directiva 2006/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de Abril de 2006, relativa aos resíduos, que codificou a Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, e dos artigos 3.°, alínea b), e 5.° da Directiva 80/68/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1979, relativa à protecção das águas subterrâneas contra a poluição causada por certas substâncias perigosas.
2) A acção é julgada improcedente quanto ao restante.
3) A República Portuguesa suporta, além das suas próprias despesas, dois terços das despesas da Comissão Europeia. A Comissão suporta um terço das suas próprias despesas.
Assinaturas
* Língua do processo: português.
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