Дело C‑155/09
Европейска комисия
срещу
Република Гърция
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Членове 12 ЕО, 18 ЕО, 39 ЕО и 43 ЕО — Членове 4, 28 и 31 от Споразумението за създаване на Европейското икономическо пространство — Данъчно законодателство — Условия за освобождаване на първа покупка на недвижим имот от данък при прехвърляне на имущества — Освобождаване само на пребиваващите на територията на страната лица, както и на непребиваващите на нея към датата на покупката гръцки граждани“
Резюме на решението
1. Гражданство на Европейския съюз — Право на свободно движение и на свободно пребиваване на територията на държавите членки — Данък при прехвърляне на недвижими имоти
(членове 18 ЕО, 39 ЕО и 43 ЕО; членове 28 и 31 от Споразумението за ЕИП)
2. Гражданство на Европейския съюз — Равно третиране — Дискриминация, основана на гражданство — Забрана — Национален данък при прехвърляне на недвижими имоти
(членове 12 ЕО, 18 ЕО, 39 ЕО и 43 ЕО; членове 4, 28 и 31 от Споразумението за ЕИП)
1. Не изпълнява задълженията си по членове 18 ЕО, 39 ЕО и 43 ЕО, както и по членове 28 и 31 от Споразумението за Европейско икономическо пространство държава членка, която освобождава от данък при прехвърляне на недвижими имоти само постоянно пребиваващите на територията ѝ лица, а не и лицата, които не пребивават на територията ѝ, но имат намерение в бъдеще да се установят там.
Всъщност правилата за равно третиране забраняват не само явната дискриминация, основана на гражданство, но и всички прикрити форми на дискриминация, които чрез прилагане на други разграничителни критерии фактически водят до същия резултат. Такъв обаче е случаят с мярка, която предвижда разграничение, основано на критерия за местожителство или за пребиваване, тъй като тя може да има действие главно във вреда на граждани на други държави членки, доколкото лицата, които не са с местожителство на националната територия, както и тези, които не пребивават на тази територия, най-често са чужди граждани. Такова условие за постоянно пребиваване не може да се обоснове с посочените от разглежданата държава членка цели за улесняване на придобиването на първо жилище, за предотвратяване на всяко спекулиране с недвижими имоти и за оказване на подкрепа на семействата с ниски или средно високи доходи, като то не се явява необходимо и за ограничаване на данъчните измами и за избягване на злоупотребите, изразяващи се в заобикаляне на преследваната с освобождаването цел.
(вж. точки 45, 46, 59 и 63; точка 1 от диспозитива)
2. Не изпълнява задълженията си по членове 12 ЕО, 39 ЕО и 43 ЕО, както и по членове 4, 28 и 31 от Споразумението за ЕИП държава членка, която при определени условия при придобиване на първо жилище на територията ѝ предоставя освобождаване от данък при прехвърляне на недвижими имоти само на своите граждани или на лицата от такъв произход.
Явно основаната единствено на гражданството разлика в третирането между лицата, които са граждани на разглежданата държава членка, и тези, които са граждани на други държави членки и възнамеряват да се установят в последната, представлява пряка дискриминация, забранена с посочените разпоредби. Въз основа на целите, насочени, от една страна, към улесняване на придобиването на жилища от емигрантите, граждани на посочената държава членка, и от лицата, които са от такъв произход, както и за насърчаване на завръщането им, като се има предвид, че тази държава членка е претърпяла сериозно намаляване на населението поради масова емиграция в чужбина, и от друга страна, към съхраняването на връзките между посочените емигранти и държавата, от която те произхождат, не могат да се установят независими от гражданството на съответните лица обективни обстоятелства, обосноваващи дискриминация като тази, до която води посоченото освобождаване, тъй като са основани именно на гражданството на съответните лица.
(вж. точки 69—71 и 75; точка 1 от диспозитива)
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (първи състав)
20 януари 2011 година(*)
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Членове 12 ЕО, 18 ЕО, 39 ЕО и 43 ЕО — Членове 4, 28 и 31 от Споразумението за създаване на Европейското икономическо пространство — Данъчно законодателство — Условия за освобождаване на първа покупка на недвижим имот от данък при прехвърляне на имущества — Освобождаване само на пребиваващите на територията на страната лица, както и на непребиваващите на нея към датата на покупката гръцки граждани“
По дело C‑155/09
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 226 ЕО на 4 май 2009 г.,
Европейска комисия, за която се явяват г‑н R. Lyal и г‑н D. Triantafyllou, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
ищец,
срещу
Република Гърция, за която се явяват г‑н P. Mylonopoulos и г‑жа V. Karra, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
ответник,
СЪДЪТ (първи състав),
състоящ се от: г‑н A. Tizzano, председател на състав, г‑н J.‑J. Kasel, г‑н E. Levits, г‑н M. Safjan и г‑жа M. Berger (докладчик), съдии,
генерален адвокат: г‑н J. Mazák,
секретар: г‑жа R. Şereş, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 20 май 2010 г.,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1 С исковата си молба Европейската комисия иска от Съда да установи, че:
– като освобождава от данък при прехвърляне на недвижими имоти (наричан по-нататък „данъкът“) само постоянно пребиваващите в Гърция лица, но не и лицата, които не пребивават в нея, но възнамеряват в бъдеще да се установят там, и
– като предоставя при определени условия освобождаване от същия данък единствено на гръцките граждани при придобиване на първо жилище в Гърция, което явно води до дискриминация във вреда на пребиваващите в чужбина лица, които не са гръцки граждани,
Република Гърция не е изпълнила задълженията си по членове 18 ЕО, 39 ЕО и 43 ЕО, разглеждани в светлината на член 12 ЕО, както и по членове 4, 28 и 31 от Споразумението за Европейското икономическо пространство от 2 май 1992 г. (ОВ L 1, 1994 г., стр. 3, наричано по-нататък „Споразумението за ЕИП“), тъй като тази държава затруднява упражняването на основните свободи, установени с тези разпоредби.
Правна уредба
Право на Съюза
2 Член 12, първа алинея ЕО гласи:
„В обхвата на приложение на настоящия договор и без да се нарушават специфичните разпоредби, съдържащи се в него, се забранява всякаква дискриминация на основание гражданство“.
3 Член 18, параграф 1 ЕО предвижда:
„Всеки гражданин на Съюза има право свободно да се движи и да пребивава в рамките на територията на държавите членки при спазване на ограниченията и условията, предвидени в настоящия договор, и на мерките, приети за неговото осъществяване“.
4 Член 39, параграфи 1—3 ЕО гласи:
„1. Свободното движение на работници се гарантира в рамките на Общността.
2. Тази свобода на движение налага премахването на всякаква дискриминация, основаваща се на гражданство, между работниците от държавите членки, що се отнася до заетост, възнаграждение и други условия на труд.
3. Тя включва и правото, при спазване на ограниченията, основаващи се на съображения за обществен ред, обществена сигурност и обществено здраве:
а) да се приемат действително направени предложения за наемане на работа;
б) да се придвижва свободно на територията на държавите членки за тази цел;
в) да престоява в държава членка за целите на заетостта, в съответствие с разпоредбите, уреждащи заетостта на гражданите от тази държава, предвидени в законови, подзаконови или административни разпоредби;
г) да остава на територията на държава членка след наемане на работа в тази държава, при условията, които се предвиждат в регламенти за приложение, съставени от Комисията“.
5 Съгласно член 43 ЕО:
„В рамките на следващите разпоредби ограниченията върху свободата на установяване на граждани на държава членка на територията на друга държава членка се забраняват. Тази забрана се прилага също и по отношение на ограниченията за създаване на търговски представителства, клонове или дъщерни дружества от граждани на всяка държава членка, установили се на територията на друга държава членка.
Свободата на установяване включва правото на достъп до и упражняване на дейност като самостоятелно заето лице, както и да се създават и ръководят предприятия, в частност дружества по смисъла на член 48, параграф 2 при условията, определени от правото на държавата, където се извършва установяването за нейните собствени граждани, при спазването на разпоредбите на главата относно капиталите“.
6 Посочените в точки 2—5 от настоящото решение разпоредби са аналогични на тези на членове 4, 28 и 31 от Споразумението за ЕИП.
Национална правна уредба
7 Член 1, параграф 1 от Закон 1078/1980 предвижда:
„Договорите за възмездно прехвърляне на правото на собственост в пълен обем върху недвижим имот от лице, което е сключило граждански брак, се освобождават от данък при прехвърляне на недвижими имоти, ако купувачът, брачният му партньор или малолетните им деца не притежават пълно право на собственост или на плодоползване върху друга къща или апартамент, достатъчни за задоволяване на жилищните нужди на семейството, или пълно право на собственост върху строителен парцел или върху част от парцел, съответстваща на повърхността на сграда, достатъчна за задоволяване на жилищните му нужди и намираща се в населено място или община с население над три хиляди (3 000) жители.“
8 Член 1, параграф 3 от посочения закон гласи следното:
„Разпоредбите на настоящия член не се прилагат по отношение на договорите за възмездно придобиване на недвижим имот, когато купувачът не пребивава постоянно в Гърция.
По изключение от данък при придобиване на къща, апартамент или парцел се освобождават гръцките граждани или лицата от гръцки произход, работили в чужбина не по-малко от шест (6) години и вписани в националния регистър в общината, независимо дали към момента на покупката пребивават постоянно в Гърция“.
9 Член 1, параграф 7 от посочения закон предвижда, че освобождаването се предоставя при условие имотът да остане собственост на купувача най-малко пет години.
10 На основание член 1, параграф 12 от Закон 1078/1980 с министерско решение от 7 април 2005 г. изискваната минимална продължителност на пребиваване в Гърция на всяко заинтересовано лице се определя на една година.
Процедура, предхождаща съдебното производство
11 На 6 декември 2007 г. Комисията изпраща на Република Гърция официално уведомително писмо, в което поддържа, че от една страна, като освобождава от данък само постоянно пребиваващите, но не и непребиваващите в Гърция лица, възнамеряващи да се установят в бъдеще в тази държава членка, и от друга страна, като предоставя при определени условия освобождаване от данък при придобиване на първо жилище в Гърция само на гръцките граждани, което явно води до дискриминация във вреда на пребиваващите в чужбина лица, които не са гръцки граждани, тази държава членка не е изпълнила задълженията си по членове 12 ЕО, 18 ЕО, 39 ЕО и 43 ЕО, както и по членове 4, 28 и 31 от Споразумението за ЕИП.
12 На 13 февруари 2008 г. Република Гърция отговаря на посоченото писмо, отхвърляйки изцяло твърденията на Комисията за нарушения.
13 Тъй като не приема за убедителен отговора, на 23 септември 2008 г. Комисията изпраща на Република Гърция мотивирано становище, приканващо я да се съобрази със същото в срок от два месеца от получаването му. Държавата членка отговаря на мотивираното становище на 21 ноември 2008 г., излагайки отново посочените в отговора ѝ на официалното уведомително писмо съображения.
14 Тъй като не приема за убедителни представените от Република Гърция обяснения, Комисията решава да предяви настоящия иск.
По иска
По първото твърдение за нарушение, изведено от ограничаване на някои основни свободи
Доводи на страните
15 Като се позовава по-специално на Решение от 13 юли 1993 г. по дело Commerzbank (C‑330/91, Recueil, стр. I‑4017), Комисията твърди, на първо място, че макар предвиденият в член 1, параграф 3, първа алинея от Закон 1078/1980 критерий за постоянно пребиваване да не предполага непременно дискриминационно третиране по отношение на гражданите на Съюза, тъй като се прилага независимо от гражданството на заинтересованите лица, така или иначе в по-голямата си част постоянно пребиваващите в Гърция лица са гръцки граждани, което обстоятелство би могло да позволи да се установи дискриминационният характер на разглежданата разпоредба.
16 В това отношение Комисията поддържа, че посочената разпоредба изключва възможността за освобождаване от данъка на лицата, които не пребивават в Гърция и които купуват там първо жилище с оглед в бъдеще да се установят в тази държава. Тази разлика в третирането водела до дискриминация между пребиваващите понастоящем и в бъдеще лица.
17 На второ място, като се позовава по-специално на Решение от 15 септември 2005 г. по дело Комисия/Дания (C‑464/02, Recueil, стр. I‑7929), както и на Решение от 13 ноември 2003 г. по дело Schilling и Fleck-Schilling (C‑209/01, Recueil, стр. I‑13389), Комисията напомня, че общата формулировка на член 18 ЕО, предоставящ право на всеки гражданин на Съюза свободно да се движи и да пребивава в рамките на територията на държавите членки, е конкретизирана с членове 39 ЕО и 43 ЕО. Комисията счита, че съгласно постоянната практика на Съда разпоредбите на Договора за ЕО, свързани със свободното движение на лица, целят да улеснят за гражданите на Съюза упражняването на професионална дейност от всякакво естество и не допускат мерки, които биха могли да поставят в по-неблагоприятно положение лицата, желаещи да упражняват икономическа дейност на територията на друга държава членка. Разпоредбите, които възпрепятстват или разубеждават гражданите на дадена държава членка да напуснат своята държава на произход, за да упражнят правото си на свободно движение, представляват пречки пред тази свобода, дори ако се прилагат независимо от гражданството на засегнатите работници. Като се основава на тази съдебна практика, Комисията поддържа, че очевидно разглежданото гръцко законодателство е в противоречие с членове 18 ЕО, 39 ЕО и 43 ЕО, тъй като прави положението на лицата, които все още не пребивават постоянно в тази държава членка, но искат да се установят за постоянно в нея, по-слабо привлекателно, отколкото това на постоянно пребиваващите лица, на които се предоставя данъчното предимство.
18 В това отношение Комисията уточнява, че е налице нарушение на членове 39 ЕО и 43 ЕО, тъй като става въпрос за активни лица. Напротив, член 18 ЕО се прилагал пряко по отношение на лицата, които не извършвали икономическа дейност или не били обвързани с Гърция, което в случая се отнасяло по-специално до пенсионерите.
19 По същата логика Комисията счита, че член 1, параграф 1 и параграф 3, първа алинея от Закон 1078/1980 е в противоречие с членове 28 и 31 от Споразумението за ЕИП.
20 По отношение на обосноваността на въведеното с посочените разпоредби ограничение Комисията счита, че то не може да бъде обосновано с нито една от изложените от Република Гърция цели от общ интерес и че във всички случаи нарушава принципа на пропорционалност.
21 Относно целта за улесняване на придобиването на жилища от постоянно пребиваващите лица и за избягване на всяка възможност за спекулиране в това отношение с недвижими имоти, Комисията поддържа, на първо място, че тази цел би могло да се преследва и по отношение на лицата, които купуват първо жилище с оглед впоследствие да се установят в Гърция. На второ място, Комисията твърди, че Закон 1078/1980 не предвижда задължение за приобретателя да използва закупения недвижим имот като основно жилище, нито му забранява да го отдава под наем или препродава. При липсата на такова задължение обаче постигането на посочената цел не било възможно и следователно Република Гърция не можела основателно да се позовава на нея.
22 Освен това Комисията изтъква, че съществуват създаващи по-малко ограничения контролни механизми за постигането на посочените цели, като например регистрирането от компетентния гръцки орган на лицата, които се установяват в Гърция, вписването им в данъчния регистър, проверката на данъчните им декларации и при наличието на определени условия предоставянето им на благоприятно данъчно третиране. Подобна система за контрол можела да бъде съчетана и с подаването на „клетвени декларации“. Следователно отказът данъчното освобождаване да се предостави на лицата, които все още не пребивават постоянно в Гърция, но купуват в тази държава членка недвижим имот с намерението да се установят в нея, определено надхвърляло необходимото за постигането на целта, свързана с предотвратяване на всяка възможност за спекулиране с недвижими имоти в Гърция.
23 Комисията оспорва твърдението, че при липсата на каквато и да било данъчна информация относно купувача би било невъзможно да се провери дали същият притежава евентуално други недвижими имоти в Гърция, така че спорната национална разпоредба не можела да се разглежда като целяща предотвратяване на възможността за заобикаляне на закона. В това отношение Комисията твърди, че за лицата, които отиват в Гърция, за да се установяват там, не е по-трудно да се констатира дали вече притежават недвижим имот в Гърция или не, отколкото за тези, които вече пребивават на територията на тази страна. Ако данъчната декларация не можела да се счита за надеждно средство, нищо не възпрепятствало гръцките власти да запитват купувачите дали вече са собственици на недвижим имот в Гърция. Комисията посочва в това отношение възможността за вписване в съответните регистри, като например в наскоро създадения кадастър, и възможността за провеждане на проверки, позволяващи предотвратяване на злоупотребите.
24 Накрая, Комисията оспорва и довода на Република Гърция, че правото на Съюза не отнема правото на националния законодател да налага определени критерии за предоставяне на облекчения и данъчни предимства. В това отношение Комисията счита, че Договорът забранява не само пряката дискриминация, но и като цяло ограниченията на основните свободи в областта на прякото данъчно облагане. Член 1, параграф 3, първа алинея от Закон 1078/1980 несъмнено ограничавал свободата на движение на лицата, тъй като разубеждавал тези, които живеят в други държави членки и които в по-голямата си част са граждани на тези държави, а не гръцки граждани, да се установят в Гърция.
25 Република Гърция оспорва всички твърдения за неизпълнение на задължения, като изтъква, най-напред, че макар както член 12 ЕО, така и член 39 ЕО наистина да забраняват изрично всяка дискриминация, основана на гражданство, от всички разпоредби, приети по различни поводи от националния законодател, както и от изключването на всякакво изискване за гръцко гражданство в условията за предоставяне на разглежданото данъчно освобождаване, е видно, че волята на последния неизменно е била да предостави освобождаването не само на гръцките граждани, а по-общо на всички физически лица с постоянно пребиваване в Гърция, независимо от тяхното гражданство.
26 В това отношение Република Гърция подчертава, че в указанията, дадени през 1992 г. след изразяването на становище от Conseil d’État, с оглед на подпомагане на правилното прилагане от администрацията на Закон 1078/1980, се уточнява, че спорните разпоредби от посочения закон се прилагат и по отношение на гражданите на другите държави членки точно при същите условия, както за гражданите на страната. Освен това по силата на министерско решение от 21 юни 2004 г. се предвиждало, че за целите на ползването на посоченото освобождаване постоянното пребиваване и професионалната дейност на гражданите на Съюза може да се доказват чрез представяне на данъчни декларации, удостоверения от социалноосигурителни учреждения, трудови договори, документи относно започване извършването на дейност, договори за наем на жилища и т.н.
27 По-нататък, що се отнася до общия принцип на равно третиране между гражданите на Съюза, които се ползват от правото си на свободно движение, и на гражданите на страната, намиращи се в сходно положение, който принцип е залегнал в членове 12 ЕО и 18 ЕО, Република Гърция изразява съмнения дали наложените на гражданите на Съюза ограничения в областта на освобождаването от данъци трябва да са сходни с тези, които съществуват за гражданите на страната. Всъщност според тази държава членка правото на Съюза въобще не изисква с оглед на изпълнение на задължението за пълно интегриране на гражданите на Съюза в приемащата държава членка същите да бъдат освободени от данък при еквивалентни на прилаганите по отношение на гражданите на страната условия. Република Гърция уточнява, че за да се ползват от освобождаване от данък при покупка на първо жилище, гражданите на страната трябва да докажат, че са налице определени условия, и да подадат данъчни декларации. Ако се следвала обаче, логиката на Комисията щяла да доведе до даване на възможност на гражданите на държави членки, различни от Република Гърция, да се ползват от същото предимство като предоставяното на нейните граждани само при представянето на декларация, което не било редно.
28 Накрая, по отношение на обосноваването на член 1, параграф 3, първа алинея от Закон 1078/1980 Република Гърция уточнява, че същият е приложим единствено за покупката на първо жилище и следователно за много ограничена категория случаи на прехвърляне на имущества, при които се задоволява нужда от общ интерес.
29 Освен това според тази държава членка посочената разпоредба е обоснована, поради факта че с нея се цели да се улесни придобиването на жилище от частни лица и следователно да се окаже подкрепа на семействата. Разпоредбата се вписвала в по-общата рамка на социалната политика на държавата, която проявявала загрижеността си по отношение на средните и по-ниски класи, като им отпускала помощ за жилище, представляваща данъчно предимство със социално измерение.
30 Освен това с министерско решение от 7 април 2005 г. изискваният минимален срок за пребиваване на всяко заинтересовано лице бил определен на една година. Това условие било пропорционално, съобразено и необходимо, като се имало предвид, че става въпрос за разумен срок, позволяващ на гражданин на Съюза да опознае страната, да се адаптира към нея и към начина ѝ на живот и да проучи пазара на недвижими имоти. Това условие представлявало гаранция, че купувачът придобива първо жилище, за да го използва, и че не иска да купува недвижими имоти със стопанска или друга цел. При липсата на по-сигурни критерии посоченият минимален период на пребиваване бил счетен за уместен с оглед на ограничаване на данъчните измами и предотвратяване на злоупотребите. Освен това той не бил толкова дълъг, че да затрудни лицата, искащи да пребивават в Гърция, или да ги разубеди от плановете им за бъдещо установяване на гръцка територия.
31 В това отношение Република Гърция отхвърля изводите, които Комисията прави от факта, че на приобретателя не е наложено каквото и да било задължение да използва купения недвижим имот като основно жилище, нито следователно каквато и да била забрана да го отдава под наем или да го препродава. Що се отнася до препродаването, тази държава членка поддържа, че твърдението на Комисията е неправилно, тъй като член 1, параграф 7 от Закон 1078/1980 предвижда, че освобождаването се предоставя, при условие че имотът остане собственост на купувача най-малко пет години. Националният законодател следвал реалистичен подход и не бил определил стриктни критерии относно използването на първото жилище предвид факта, че както основното място на икономическа дейност, така и семейното положение на приобретателя можели да се променят.
32 Република Гърция счита също, че предложенията на Комисията относно създаващи по-малко ограничения механизми, които да позволят постигането на преследваните със Закон 1078/1980 цели, а именно задължение за вписване в общинските или данъчни регистри или задължение за подаване на данъчна декларация, не са ефикасни. В това отношение тя напомня, че гражданите на Съюза, които се установяват в Гърция, не са длъжни да се впишат в кметството, нито да получат данъчен номер или да подават данъчни декларации, докато не придобият недвижим имот. Освен това продажбите на недвижими имоти все още не били включени в информационната система на кадастъра, чието въвеждане било в съвсем начален стадий.
33 Република Гърция заключава, че премахването на критерия за постоянно пребиваване би затруднило изключително много контрола на условията, необходими за ползване на освобождаването от данъка, и евентуално би довело до заобикаляне на съответните разпоредби, тъй като при липсата на каквито и да било данни, свързани с данъчното облагане на купувача, щяло да е невъзможно да се провери дали последният притежава или не други недвижими имоти в Гърция.
34 Република Гърция отхвърля като неподходящо и предложението на Комисията да изисква само декларация от купувача, за да установи дали той вече не е собственик на недвижим имот в Гърция, тъй като една такава декларация не предоставяла никакви гаранции за данъчната администрация.
35 Накрая, Република Гърция изтъква, че макар разпоредбите на правото на Съюза да налагат с оглед на премахването на дискриминацията, основана на гражданство, ограничения на упражняването на правомощията на държавите членки в областта на данъчното облагане, тези разпоредби все пак не отнемат правото на националния законодател да предвиди конкретни критерии за предоставянето на данъчни предимства, по-специално когато данъчните освобождавания са установени въз основа на социални критерии. Позовавайки се на Решение по дело Комисия/Дания, посочено по-горе, и на Решение от 27 януари 2000 г. по дело Graf (C‑190/98, Recueil, стр. I‑493), тази държава членка поддържа, че дори и да са приложими, без да се прави каквато и да било разлика, разпоредби, които препятстват или разубеждават граждани на държава членка да напуснат държавата си на произход, за да упражнят правото си на свободно движение, представляват пречки пред тази свобода само ако подчиняват на определени условия достъпа на работниците до пазара на труда.
36 В писмената си реплика Комисията поддържа изцяло изложените в исковата ѝ молба доводи.
37 За разлика от нея в писмената си дуплика Република Гърция посочва, че Комисията не е взела предвид доводите ѝ, свързани със социалния обхват на оспорваните разпоредби от Закон 1078/1980. Тя счита, че безразборното и неконтролирано предоставяне на социални предимства на всички граждани на Съюза, които упражняват правото си на свободно движение, от една страна, щяло до доведе до заобикаляне на съществуващите в социалната област национални правни разпоредби, и от друга страна, щяло да заличи социалното естество на преследваните от тях цели, тъй като предоставянето на такива предимства се основавало единствено на факта, че лицата, упражняващи правото си на свободно движение, са граждани на Съюза.
38 В този смисъл, като се позовава на Решение от 24 февруари 1994 г. по дело Roks и др. (C‑343/92, Recueil, стр. I‑571), както и на Решение от 1 февруари 1996 г. по дело Posthuma-van Damme и Oztürk (C‑280/94, Recueil, стр. I‑179), Република Гърция изтъква, че националните практики, свързани с постигането на социални цели, спадат към дискреционните правомощия на държавите членки за определяне на социалната им политика, що се отнася до естеството и обхвата на социалната защита, която прилагат, при условие че действията им са пропорционални на преследваната цел. Поради това Република Гърция поддържа, че член 1, параграф 1 и параграф 3, първа алинея от Закон 1078/1980 не е в противоречие с правото на Съюза, и подчертава, че преследваните с тази разпоредба цели не могат да бъдат постигнати със средства, създаващи по-малко ограничения.
Съображения на Съда
39 Най-напред следва да се напомни, че съгласно постоянната практика на Съда макар прякото данъчно облагане да е от компетентността на държавите членки, последните все пак трябва да я упражняват при спазване на правото на Съюза (вж. по-специално Решение от 4 март 2004 г. по дело Комисия/Франция, C‑334/02, Recueil, стр. I‑2229, точка 21, Решение от 18 януари 2007 г. по дело Комисия/Швеция, C‑104/06, Сборник, стр. I‑671, точка 12 и Решение от 17 януари 2008 г. по дело Комисия/Германия, C‑152/05, Сборник, стр. I‑39, точка 16).
40 Поради това следва да се разгледа въпросът дали, както твърди Комисията, член 1, параграф 1 и параграф 3, първа алинея от Закон 1078/1980 представлява ограничение на свободата на движение на лицата, установена с членове 18 ЕО, 39 ЕО, 43 ЕО, както и с членове 4, 28 и 31 от Споразумението за ЕИП.
41 Член 18 ЕО, който формулира по общ начин правото на всеки гражданин на Съюза да се придвижва и да пребивава свободно на територията на държавите членки, се конкретизира в член 39 ЕО относно свободното движение на работници и в член 43 ЕО относно свободата на установяване (вж. Решение от 26 октомври 2006 г. по дело Комисия/Португалия, C‑345/05, Recueil, стр. I‑10633, точка 13, Решение по дело Комисия/Швеция, посочено по-горе, точка 15 и Решение по дело Комисия/Германия, посочено по-горе, точка 18).
42 Поради това следва да се разгледа, на първо място, дали членове 39 ЕО и 43 ЕО допускат национална правна уредба като установената с член 1, параграф 1 и параграф 3, първа алинея от Закон 1078/1980.
43 Всички разпоредби на Договора, свързани със свободното движение на лица, имат за цел да улеснят гражданите на Съюза при упражняването на професионална дейност от какъвто и да е характер на цялата територия на същия и не допускат мерки, които биха могли да поставят в по-неблагоприятно положение тези граждани, когато искат да упражняват икономическа дейност на територията на друга държава членка (вж. Решение по дело Комисия/Дания, посочено по-горе, точка 34 и цитираната съдебна практика, Решение по дело Комисия/Португалия, точка 15, Решение по дело Комисия/Швеция, точка 17 и Решение по дело Комисия/Германия, точка 21).
44 В случая Република Гърция твърди, че спорните разпоредби изключват, що се отнася до условията за предоставяне на освобождаване от данъка, всякакво изискване за гръцко гражданство, като единственото необходимо условие е постоянното пребиваване в Гърция.
45 В това отношение е достатъчно да се напомни, че съгласно постоянната практика на Съда правилата за равно третиране забраняват не само явната дискриминация, основана на гражданство, но и всички прикрити форми на дискриминация, които чрез прилагане на други разграничителни критерии фактически водят до същия резултат (вж. по-специално Решение от 12 февруари 1974 г. по дело Sotgiu, 152/73, Recueil, стр. 153, точка 11, Решение по дело Commerzbank, посочено по-горе, точка 14 и Решение от 1 октомври 2009 г. по дело Gottwald, C‑103/08, Сборник, стр. I‑9117, точка 27).
46 Такъв е случаят по-специално при мярка, която предвижда разграничение, основано на критерия за местожителство или за пребиваване, тъй като тя може да има действие главно във вреда на граждани на други държави членки, доколкото лицата, които не са с местожителство на националната територия, както и тези, които не пребивават на тази територия, най-често са чужди граждани (вж. по-специално Решение от 29 април 1999 г. по дело Ciola, C‑224/97, Recueil, стр. I‑2517, точка 14, Решение от 16 януари 2003 г. по дело Комисия/Италия, C‑388/01, Recueil, стр. I‑721, точка 14 и Решение по дело Gottwald, посочено по-горе, точка 28).
47 В случая обаче член 1, параграф 3, първа алинея от Закон 1078/1980 е основан именно на такъв критерий, като се има предвид, че тази разпоредба предвижда от освобождаването от данъка да се ползват само постоянно пребиваващите в Гърция лица. Във връзка с това следва да се отбележи, че макар да се прилага независимо от гражданството на приобретателя на недвижимия имот, съществува опасност критерият за пребиваване на територията на страната да се приложи, за целите на ползване на освобождаването от данъка, по-специално във вреда на лицата, които не са гръцки граждани. Всъщност най-често именно те пребивавали извън гръцка територия.
48 Поради това посочената разпоредба поставя в по-неблагоприятно положение лицата, които не пребивават в Гърция и които купуват първо жилище, за да се установят в бъдеще в тази държава членка, тъй като не им позволява да се ползват от освобождаването от данъка, дължим при покупката на първо жилище, докато вече пребиваващите в Гърция лица могат да се ползват от посоченото освобождаване, когато купуват там първо жилище.
49 При тези условия посочената по-горе разпоредба има решаващо действие по отношение на лицата, които не пребивават в Гърция и които по силата на правото на свободно движение, установено с членове 39 ЕО и 43 ЕО, искат да придобият първо жилище в тази държава членка.
50 Оттук следва, че като предвижда, че от освобождаването от данъка, събиран при покупка на първо жилище, могат да се ползват само лицата, които пребивават постоянно в Гърция, член 1, параграф 1 и параграф 3, първа алинея от Закон 1078/1980 би могъл да попречи на свободното движение на работници и на свободата на установяване, гарантирани съответно от членове 39 ЕО и 43 ЕО.
51 Съгласно постоянната съдебна практика обаче националните мерки, които биха могли да затруднят или да възпрепятстват упражняването на основните свободи, гарантирани от Договора, могат въпреки това да бъдат допуснати, при условие че преследват цел от общ интерес, че са в състояние да гарантират осъществяването на тази цел и че не надхвърлят необходимото за постигането ѝ (вж. по-специално Решение по дело Комисия/Португалия, посочено по-горе, точка 24, Решение по дело Комисия/Швеция, точка 25 и Решение по дело Комисия/Германия, точка 26).
52 В това отношение Република Гърция изтъква, че условието за постоянно пребиваване е обосновано по-специално с оглед на целта, от една страна, да се улесни придобиването на първо жилище от частни лица, както и да се предотврати всяка възможност за спекулиране с недвижими имоти, и от друга страна, да се ограничат данъчните измами и да се предотвратят злоупотребите. Освен това едно такова условие се вписвало в по-общата рамка на социалната политика на съответната държава членка, по отношение на която националните практики, свързани с прилагането на социални цели, спадат към дискреционните правомощия, които държавите членки си запазват при определяне на социалната политика, що се отнася до естеството и обхвата на социалната закрила, която прилагат, при условие че действията им са пропорционални на преследваната цел.
53 Дори и да се предположи, че тези доводи могат да бъдат изтъкнати, за да се обоснове пречката пред свободното движение на лица, следва да се констатира, че във всички случаи наложеното с член 1, параграф 3, първа алинея от Закон 1078/1980 условие за пребиваване на гръцка територия не позволява да се постигнат целите, за които се твърди, че посоченият закон преследва, и освен това надхвърля необходимото за постигането им.
54 Що се отнася, първо, до подходящия характер на разглежданата национална правна уредба, всъщност ако посочената разпоредба цели да се избегне възможността купувачът на недвижимия имот да извлече полза от него и по този начин да се подпомогне предотвратяването на всякакво спекулиране, следва да се констатира, че наложеното с тази разпоредба условие не позволява да се постигне преследваната цел, тъй като Закон 1078/1980 не предвижда задължение купувачът на недвижимия имот да го използва като основно жилище и не му забранява да го отдава под наем. При липсата на такова задължение доводът на Република Гърция, свързан с борбата срещу спекулирането, не може да бъде приет.
55 Тази констатация се отнася и до довода, на който Република Гърция се позовава, свързан със социалната политика и изведен от необходимостта да се оказва подкрепа на семействата с ниски или средно високи доходи. Като се има предвид, че не съществува задължение като посоченото в предходната точка, Закон 1078/1980 явно не може да гарантира осъществяването на посочената цел, тъй като данъчното предимство при покупката на първо жилище се предоставя на всички лица, изпълняващи условието за пребиваване, независимо дали спадат към средната и ниската класа. При тези условия не може да се приеме, че неизбирателното предоставяне на това данъчно предимство отговаря на твърдяната социалнополитическа цел на Закон 1078/1980. Освен това Република Гърция не доказва, че освобождаването от данък при покупка на първо жилище е данъчно освобождаване със социално измерение, предвидено само за хората в най-неблагоприятно положение в обществото.
56 Що се отнася, второ, до преценката, която следва да се направи, дали разглежданата правна уредба е необходима, следва да се констатира, че доводите, на които се позовава Република Гърция — изведени от целта за ограничаване на данъчните измами и за избягване на злоупотребите, изразяващи се в заобикаляне на преследваната с освобождаването цел, например като се иска то да се ползва при покупката на няколко недвижими имота — не могат да докажат, че спорните разпоредби са необходими за постигането на тази цел. Тя обаче все пак може да бъде постигната, ако купувачите не пребивават постоянно на територията на страната.
57 Всъщност, както основателно изтъква Комисията, съществуват създаващи по-малко ограничения механизми, които да позволяват на гръцките власти да се уверят, че купувачът на недвижимия имот отговаря на всички необходими условия, за да се ползва от освобождаването от данъка, по-специално като проверят дали той не е собственик на друг недвижим имот в Гърция, например чрез вписване в данъчния регистър или в кадастъра, чрез въвеждане на изискване за подаване на данъчни декларации или на декларации за недвижим имот или чрез прилагане на извършваните от данъчните органи проверки, заедно с подаване на клетвени декларации от приобретателите, като последните носят наказателна отговорност за верността на данните в декларациите им.
58 Следователно национална правна уредба като предвидената в член 1, параграф 1 и параграф 3, първа алинея от Закон 1078/1980 надхвърля необходимото за постигането на преследваната цел.
59 Предвид тези съображения следва да се констатира, че условието за постоянно пребиваване, предвидено в член 1, параграф 1 и параграф 3, първа алинея от Закон 1078/1980, от една страна, не е обосновано от целите за улесняване на придобиването на първо жилище, за предотвратяване на всяко спекулиране с недвижими имоти и за оказване на подкрепа на семействата с ниски или средно високи доходи, и от друга страна, не е необходимо за ограничаване на данъчните измами и за избягване на злоупотребите, изразяващи се в заобикаляне на преследваната с освобождаването цел, поради което следва да се заключи, че едно такова условие противоречи на членове 39 ЕО и 43 ЕО.
60 На второ място, по отношение на лицата, които не пребивават постоянно в Гърция и не упражняват там икономическа дейност, същото заключение се налага по аналогия на мотивите и по отношение на твърдяното нарушение на член 18 ЕО (вж. Решение от 5 юли 2007 г. по дело Комисия/Белгия, C‑522/04, Сборник, стр. I‑5701, точка 72 и Решение по дело Комисия/Германия, посочено по-горе, точка 30).
61 Комисията твърди също, че поради наличието на посочените разпоредби Република Гърция не е изпълнила задълженията си по членове 28 и 31 от Споразумението за ЕИП, отнасящи се съответно до свободата на движение на работниците и до свободата на установяване.
62 В това отношение следва да се отбележи, че правилата, забраняващи ограничаването на свободата на движение и на свободата на установяване, които се съдържат в членове 28 и 31 от Споразумението за ЕИП, по същество са аналогични на тези, които се съдържат в членове 39 ЕО и 43 ЕО.
63 Поради това следва да се констатира, че като предоставя на основание член 1, параграф 1 и параграф 3, първа алинея от Закон 1078/1980 освобождаване от данъка само на постоянно пребиваващите на територията ѝ лица, а не предоставя такова освобождаване на лицата, които не пребивават на територията ѝ, но имат намерение в бъдеще да се установят там, Република Гърция не е изпълнила задълженията си по членове 18 ЕО, 39 ЕО и 43 ЕО, както и по членове 28 и 31от Споразумението за ЕИП.
По второто правно основание, изведено от дискриминация, основана на гражданството
Доводи на страните
64 Комисията изтъква, че член 1, параграф 3, втора алинея от Закон 1078/1980 води до явна дискриминация, основана на гражданството, тъй като само гръцките граждани и лицата от гръцки произход могат да се ползват от освобождаването от данъка, дори и в случаите, когато не отговарят на общото условие за постоянно пребиваване в Гърция. Такова освобождаване не можело в никакъв случай да се признае на гражданите на държави членки, различни от Република Гърция.
65 Съгласно общия принцип, установен с член 12, първа алинея ЕО, всяка дискриминация, основана на гражданството, изразяваща се в дискриминационно третиране в полза на гръцките граждани и във вреда на гражданите на другите държави членки, била изрично забранена. Гражданите на другите държави членки, които искат да придобият първо жилище в Гърция, трябвало да заплатят данък, който не се налагал при придобиване на такова от гръцки граждани, което обстоятелство правело придобиването на първо жилище в Гърция по-малко привлекателно за чужденците и поради това възпрепятствало свободното установяване на последните в тази държава членка.
66 Република Гърция изтъква, че поставянето на статута на гръцки гражданин или на лице от гръцки произход като основание за изключване на условието за постоянно пребиваване в Гърция потвърждава, че основното условие за ползване на освобождаването от данъка е мястото на постоянно пребиваване, което представлява възможно най-обективният и подходящ критерий. Спорната разпоредба е въведена в Закон 1078/1980 след премахването на данъчното освобождаване, приложимо при внасяне на валута, и има за цел да улесни придобиването на жилище от лицата от гръцки произход и от емигриралите гръцки граждани, както и да насърчи завръщането им в Гърция. Тъй като Република Гърция спадала към държавите, претърпели значително намаляване на населението поради масова емиграция в чужбина, прието било, че посредством данъчни освобождавания следва да се предоставят улеснения, които да поощряват гръцките граждани, установени в чужбина, да се завърнат в Гърция. Това специфично и конкретно изключение очевидно обслужва целите на социалната политика с оглед на запазване на съществуващите връзки между гърците, установени извън територията на страната, и държавата, от която те произхождат. Като се има предвид по-специално социалното измерение на спорната разпоредба и преследваната с нея цел, критикуваното от Комисията ограничение не надхвърляло границите на пропорционалното и допустимото.
Съображения на Съда
67 Що се отнася до второто твърдение на Комисията за нарушение, изведено от факта, че освобождаването от данъка се предоставя само на гръцките граждани и на лицата от гръцки произход, следва да се констатира, че член 1, параграф 3, втора алинея от Закон 1078/1980 установява разграничаване, основано на критерия за гражданството.
68 В това отношение е достатъчно да се напомни, че съгласно постоянната практика на Съда принципът на недопускане на дискриминация, независимо дали по член 12 ЕО или по членове 39 ЕО или 43 ЕО, изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения. Подобно третиране може да бъде обосновано само ако се основава на обективни съображения, несвързани с гражданството на съответните лица, и ако е съразмерно с преследваната легитимна цел (вж. в този смисъл Решение от 5 юни 2008 г. по дело Wood, C‑164/07, Сборник, стр. I‑4143, точка 13 и Решение от 16 декември 2008 г. по дело Huber, C‑524/06, Сборник, стр. I‑9705, точка 75).
69 В случая следва да се констатира, че гръцките граждани и тези на държави членки, различни от Република Гърция, които искат да се установят в Гърция, се намират, що се отнася до придобиването на първо жилище в тази държава членка, в сходно положение. Все пак по силата на член 1, параграф 3, втора алинея от Закон 1078/1980 единственото обстоятелство, което може да доведе до разграничаване между положението на гръцките граждани или на лицата от гръцки произход и това на лицата, които не са гръцки граждани, по отношение на тяхното право да бъдат освободени от данъка, е тяхното гражданство. Всъщност само гръцките граждани или лицата от гръцки произход се ползват от посоченото освобождаване. В този смисъл тази разлика в третирането, явно основана единствено на гражданството, представлява пряка дискриминация.
70 Република Гърция изтъква, че посочената дискриминация в случая е обоснована по-специално от целите за улесняване на придобиването на жилища от гръцките емигранти и от лицата от гръцки произход, както и за насърчаване на завръщането им, като се има предвид, че тази държава членка е претърпяла сериозно намаляване на населението поради масова емиграция в чужбина. От друга страна, предвиденото в посочената разпоредба освобождаване било обосновано от съображения, свързани със социалната политика, в смисъл че с него се целяло да се съхранят връзките между емигриралите гърци и държавата, от която те произхождат.
71 При все това, тъй като са основани именно на гражданството на съответните лица, с такива съображения не може да се установи наличието на обективни обстоятелства, които да не са свързани с гражданството на съответните лица, и да се обоснове дискриминация като тази, до която води освобождаването, предвидено в член 1, параграф 3, втора алинея от Закон 1078/1980.
72 Поради това разликата в третирането между гръцките граждани или лицата от гръцки произход и гражданите на Съюза, които не са граждани на Република Гърция, доколкото член 1, параграф 3, втора алинея от Закон 1078/1980 изключва последните от ползването на освобождаването, предвидено в тази разпоредба, представлява дискриминация, забранена от член 12, първа алинея ЕО и членове 39 ЕО и 43 ЕО.
73 Комисията изтъква също, че поради съществуването на посочената разпоредба Република Гърция не е изпълнила и задълженията си по членове 4, 28 и 31 от Споразумението за ЕИП, свързани съответно със забраната за дискриминация, основана на гражданството, със свободата на движение на работниците и със свободата на установяване.
74 В това отношение следва да се отбележи, че забраната за дискриминация, основана на гражданството, предвидена в член 4 от Споразумението за ЕИП, както и правилата, забраняващи ограничаването на свободата на движение и на свободата на установяване, съдържащи се в членове 28 и 31 от посоченото споразумение, са идентични на тези, които се съдържат съответно в членове 12 ЕО, 39 ЕО и 43 ЕО.
75 Поради това следва да се констатира, че като предоставя при определени условия освобождаване от данък при придобиването на първо жилище на територията на страната само на гръцките граждани или на лицата от гръцки произход, Република Гърция не е изпълнила задълженията си по членове 12 ЕО, 39 ЕО и 43 ЕО, както и по членове 4, 28 и 31 от Споразумението за ЕИП.
По съдебните разноски
76 Съгласно член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Република Гърция и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати разноските.
По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:
1) Република Гърция,
– като предоставя на основание член 1, параграф 1 и параграф 3, първа алинея от Закон 1078/1980 освобождаване от данъка при прехвърляне на недвижими имоти само на постоянно пребиваващите на територията ѝ лица, а не предоставя такова освобождаване на лицата, които не пребивават на територията ѝ, но имат намерение в бъдеще да се установят там, и
– като предоставя при определени условия освобождаване от същия данък при придобиване на първо жилище на територията на страната само на гръцките граждани или на лицата от гръцки произход,
не е изпълнила задълженията си по членове 12 ЕО, 18 ЕО, 39 ЕО и 43 ЕО, както и по членове 4, 28 и 31 от Споразумението за Европейско икономическо пространство от 2 май 1992 г.
2) Осъжда Република Гърция да заплати съдебните разноски.
Подписи
* Език на производството: гръцки.
Full & Egal Universal Law Academy