Съединени дела C-300/09 и C-301/09
Staatssecretaris van Justitie
срещу
F. Toprak и I. Oguz
(Преюдициални запитвания, отправени от Raad van State)
„Споразумение за асоцииране ЕИО — Турция — Свободно движение на работници — Правило „standstill“, съдържащо се в член 13 от Решение № 1/80 на Съвета за асоцииране — Забрана за държавите членки да въвеждат нови ограничения за достъп до пазара на труда“
Резюме на решението
Международни споразумения — Споразумение за асоцииране ЕИО—Турция — Свободно движение на хора — Работници — Правило „standstill“ по член 13 от Решение № 1/80 на Съвета за асоцииране — Обхват — Ново ограничение — Понятие
(член 13 от Решение № 1/80 на Съвета за асоцииране ЕИО—Турция)
Когато става въпрос за турски работници, работили в държава членка, в която към 1 декември 1980 г. е влязло в сила Решение № 1/80 относно развитие на асоциирането, прието от Съвета за асоцииране, създаден със Споразумението за асоцииране между Европейската икономическа общност и Турция, член 13 от това решение трябва да се тълкува в смисъл, че прилагането с по-голяма строгост на разпоредба, която е влязла в сила след 1 декември 1980 г. и която е предвиждала смекчаване на режима на разпоредбата, приложима към 1 декември 1980 г., представлява „ново ограничение“ по смисъла на този член, дори ако това прилагане с по-голяма строгост не въвежда по-тежки от съществуващите условия за получаване на разрешението за пребиваване в сравнение със следващите от разпоредбата, която е била в сила към 1 декември 1980 г., като тази проверка следва да се извърши от националния съд.
Във връзка с това следва да се отбележи, че тъй като в текста на член 13 от Решение № 1/80 не се посочва никаква конкретна дата, от която започва да се прилага правилото „standstill“, наличието на „нови ограничения“ по смисъла на този член може да се преценява с оглед на датата на влизане в сила на текста, в който последният се съдържа, в конкретния случай, датата на влизане в сила на Решение № 1/80.
От това все пак не следва, че само тази дата има значение. За да се определи обхватът на понятието „нови ограничения“, за критерий следва да се използва преследваната от член 13 от Решение № 1/80 цел. Неговата цел е създаването на благоприятни условия за постепенното въвеждане на свободното движение на работниците чрез забраната за националните власти да въвеждат нови пречки за посочената свобода, за да не се затруднява постепенното въвеждане на тази свобода между държавите членки и Република Турция. Следва да се приеме, че обхватът на съдържащото се в същия член 13 задължение „standstill“ се разпростира по подобен начин спрямо каквато и да е нова пречка за упражняването на свободата на движение на работниците, която се изразява във въвеждане на по-тежки от съществуващите към даден момент условия.
Ето защо е важно да се гарантира, че държавите членки няма да се отклонят от преследваната цел, като се откажат от приети от тях разпоредби в полза на свободното движение на турските работници след влизането в сила на Решение № 1/80 на тяхната територия. От това следва, че датата, от която следва да се преценява дали въвеждането на нови правила води до „нови ограничения“, е датата, на която са били приети такива разпоредби.
(вж. точки 49—52, 54—56 и 62 и диспозитива)
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (втори състав)
9 декември 2010 година(*)
„Споразумение за асоцииране ЕИО — Турция — Свободно движение на работници — Правило „standstill“, съдържащо се в член 13 от Решение № 1/80 на Съвета за асоцииране — Забрана за държавите членки да въвеждат нови ограничения за достъп до пазара на труда“
По съединени дела C‑300/09 и C‑301/09
с предмет преюдициални запитвания, отправени на основание член 234 ЕО от Raad van State (Нидерландия) с актове от 24 юли 2009 г., постъпили в Съда на 30 юли 2009 г., в рамките на производства по дела
Staatssecretaris van Justitie
срещу
F. Toprak (C-300/09),
I. Oguz (C-301/09),
СЪДЪТ (втори състав),
състоящ се от: г‑н J. N. Cunha Rodrigues, председател на състав, г‑н A. Rosas, г‑н U. Lõhmus, г‑н A. Ó Caoimh и г‑жа P. Lindh (докладчик), съдии,
генерален адвокат: г‑жа J. Kokott,
секретар: г‑н A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
– за нидерландското правителство, от г‑жа C. M. Wissels и г‑жа B. Koopman, в качеството на представители,
– за датското правителство, от г‑жа V. Pasternak Jørgensen и г‑н R. Holdgaard, в качеството на представители,
– за германското правителство, от г‑н M. Lumma и г‑н N. Graf Vitzthum, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от г‑н G. Rozet и г‑н M. van Beek, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалните запитвания се отнасят до тълкуването на член 13 от Решение № 1/80 на Съвета за асоцииране от 19 септември 1980 година относно развитие на асоциирането (наричано по-нататък „Решение № 1/80“). Съветът за асоцииране е създаден със Споразумението за асоцииране между Европейската икономическа общност и Турция, подписано на 12 септември 1963 г. в Анкара от Република Турция, от една страна, както и от държавите — членки на Европейската икономическа общност, и Общността, от друга страна, и сключено, одобрено и утвърдено от името на Общността с Решение 64/732/ЕИО на Съвета от 23 декември 1963 година (ОВ 217, 1964 г., стр. 3685; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 1, стр. 10, наричано по-нататък „Споразумението за асоцииране“).
2 Запитванията са отправени в рамките на спор между г‑н Toprak по дело C‑300/09 и г‑н Oguz по дело C‑301/09 и Staatssecretaris van Justitie (държавен секретар по правосъдието) по повод отказа на последния да измени тяхното разрешение за временно пребиваване.
Правна уредба
Правна уредба на Съюза
Споразумението за асоцииране
3 Съгласно член 2, параграф 1 от Споразумението за асоцииране то има за цел да подпомага постоянното и балансирано укрепване на търговските и икономическите отношения между договарящите страни, включително в областта на работната сила, посредством поетапното осъществяване на свободното движение на работниците, както и посредством отстраняване на ограниченията на свободата на установяване и на свободното предоставяне на услуги, с оглед на подобряване на жизнения стандарт на турския народ и улесняване впоследствие на присъединяването на Република Турция към Общността.
Решение № 1/80
4 Член 6, параграф 1 от Решение № 1/80 гласи следното:
„При спазване на разпоредбите на член 7 относно свободния достъп до заетост на членовете на семейството на турски работник, принадлежащ към легалния пазар на труда на държава членка, същият има право:
– на подновяване на разрешителното му за работа при същия работодател, ако има свободно работно място, след една година легална заетост в тази държава членка,
– да отговори на друго предложение за работа в същата професия на работодател по свой избор, направено при общи условия и регистрирано в службите по заетост на тази държава членка, след три години легална заетост в същата и при условие на предимство на работниците от държавите членки на Общността,
– на свободен достъп до всяка дейност като наето лице по свой избор в същата държава членка след четири години легална заетост в тази държава членка“. [неофициален превод]
5 Член 13 от посоченото решение предвижда:
„Държавите — членки на Общността, и Турция не могат да въвеждат нови ограничения, свързани с условията за достъп до заетост на работниците и членовете на техните семейства, които пребивават и се трудят законно на съответната територия“. [неофициален превод]
Допълнителен протокол
6 Допълнителният протокол, подписан на 23 ноември 1970 г. в Брюксел и сключен, одобрен и утвърден от името на Общността с Регламент (ЕИО) № 2760/72 на Съвета от 19 декември 1972 година (ОВ L 293, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 1, стр. 37; наричан по-нататък „Допълнителният протокол“), в съответствие с член 62 е неразделна част от Споразумението за асоцииране.
7 Член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол гласи:
„Договарящите страни ще се въздържат от въвеждане помежду си на нови ограничения, свързани със свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги“. [неофициален превод]
Национална правна уредба
8 Към 1 декември 1980 г. достъпът и пребиваването на чужденците в Нидерландия се уреждат от Закона за чужденците (Vreemdelingenwet) (Stb. 1965, № 40), влязъл в сила на 1 януари 1967 г., както и от Указ за прилагане относно чужденците (Vreemdelingenbesluit) и от циркулярното писмо относно чужденците от 1966 г. (Vreemdelingencirculaire 1966).
9 От актовете за преюдициално запитване е видно, че към 1 декември 1980 г. е бил приложим следният режим.
10 Чужденец, чийто брак с лице, което има право на постоянно пребиваване, е продължил поне три години и който също така е пребивавал в Нидерландия в продължение на три години, като притежава разрешение за пребиваване, свързано с условие за „пребиваване при съпруга“, по принцип може въпреки разтрогването на брака да иска да му бъде издадено самостоятелно разрешение за пребиваване. Предоставянето на такова разрешение може обаче да му бъде отказано, ако чужденецът не разполага с достатъчно средства за издръжка. Освен това такова разрешение може да бъде предоставено по изключение поради императивни хуманитарни съображения или ако упражняваната от чужденеца дейност обслужва съществен интерес на Кралство Нидерландия.
11 С приетото през 1982 г. циркулярно писмо относно чужденците (наричано по-нататък „циркулярното писмо от 1982 г.“), считано от 1 февруари 1983 г., този режим е изменен в две насоки. На първо място, продължителността на пребиваване в Нидерландия преди разтрогването или прекратяването на брака, която е била три години, е намалена на една година. На второ място, липсата на средства за издръжка е противопоставима на чуждия гражданин само ако компетентните органи можели да изискват от него да има готовност да започне работа.
12 На 1 април 2001 г. влиза в сила Законът от 23 ноември 2000 г. относно цялостната реформа на Закона за чужденците (Wet van 23 november 2000 tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet, Stb. 2000, № 495). Наред с този закон през 2000 г. е приет Указ за чужденците (Vreemdelingenbesluit 2000, Stb. 2000, № 497, наричан по-нататък „Указът от 2000 г.“), както и циркулярно писмо относно чужденците (Vreemdelingencirculaire 2000, наричано по-нататък „циркулярното писмо от 2000 г.“).
13 С влизането в сила на 1 април 2001 г. на Указа от 2000 г. и на циркулярното писмо от 2000 г. въведените през 1982 г. изменения са отменени и са възстановени предвидените към 1 декември 1980 г. условия за получаване на самостоятелни разрешения за пребиваване.
14 На основание член 9.6 от Указа от 2000 г. обаче за чужденците, които поради брака си са притежавали преди 11 декември 2000 г. разрешение за пребиваване, са предвидени преходни правила. Според тези правила, ако чуждестранен гражданин е притежавал в продължение поне на една година разрешение за пребиваване на основание на брак, продължил три години преди разтрогването или прекратяването му, на този чужденец може да бъде предоставено разрешение за пребиваване при условие за „търсене и осъществяване на дейност като заето или самостоятелно заето лице“.
Споровете в главното производство и преюдициалният въпрос
Дело Toprak (C-300/09)
15 Г‑н Toprak, турски гражданин, сключва брак с нидерландска гражданка на 14 юни 2001 г. На 21 май 2002 г. той влиза на територията на Нидерландия, като притежава разрешение за временно пребиваване, което е заменено с разрешение за временно пребиваване, на което е отбелязано „за пребиваване при съпруга“, чийто срок на валидност е продължен до 24 септември 2006 г.
16 Бракът между г‑н Toprak и съпругата му е разтрогнат фактически на 12 април 2004 г. или по-малко от три години след сключването му, а разводът е постановен на 30 декември 2004 г. или повече от три години след сключването му. От това следва, че между датата на влизането си в Нидерландия и тази на фактическото разтрогване на брака му г‑н Toprak е пребивавал по-малко от три години със съпругата си в Нидерландия.
17 След развода си г‑н Toprak подава няколко искания, чиято цел е отбелязването „пребиваване при съпруга“ да бъде заменено с „упражняване на дейност като наето лице“ и продължаването на разрешението за временно пребиваване.
18 Исканията на г‑н Toprak са отхвърлени от компетентния служител с довода, че считано от фактическото разтрогване на брака му той вече не отговаря на условието за пребиваване при съпруга. Освен това, макар да бил работил в Нидерландия, г‑н Toprak също така не бил доказал в достатъчна степен, че към тази дата отговарял на условията, които дават възможност за получаване на разрешение за пребиваване за упражняването на дейност като наето лице на основание член 6, параграф 1 от Решение № 1/80. По-специално той не бил доказал, че в продължение на една година е полагал труд при един и същ работодател, нито че последният бил склонен да запази това трудово правоотношение. Освен това дейността му като наето лице не обслужвала никакъв съществен интерес на Кралство Нидерландия.
19 Г‑н Toprak подава ревизионна жалба пред Staatssecretaris van Justitie. Последният обаче отхвърля тази жалба като неоснователна.
20 Тогава г‑н Toprak сезира Rechtbank’s-Gravenhage. Тази юрисдикция приема, че по-строгата политика, водена по отношение на лица като г‑н Toprak след период на смекчаване на тази политика, представлява „ново ограничение“ по смисъла на член 13 от Решение № 1/80. Вследствие на това тя уважава жалбата, отменя решението за отказ на Staatssecretaris van Justitie и задължава последния да приеме ново решение. Staatssecretaris van Justitie обжалва решението пред Raad van State.
Дело Oguz (C-301/09)
21 Г‑н Oguz е турски гражданин, чиято съпруга е турска гражданка, притежаваща безсрочно разрешение за пребиваване в Нидерландия. Бракът им е сключен на 12 август 2002 г. При влизането си в Нидерландия една година по-късно той получава разрешение за временно пребиваване, свързано с условие за „пребиваване при съпруга“, чийто срок на валидност е продължен до август 2009 г.
22 Бракът между г‑н Oguz и съпругата му фактически е разтрогнат на 16 октомври 2005 г., а разводът е постановен на 21 юли 2006 г. или и в двата случая повече от три години след сключването на брака им. Все пак между датата на влизането му в Нидерландия през 2003 г. и тази на фактическото разтрогване на брака му г–н Oguz е пребивавал по-малко от три години при съпругата си в Нидерландия.
23 На 12 април 2006 г. г‑н Oguz отправя искане условието за издаване на разрешението му за пребиваване, в което е отбелязано „пребиваване при съпруга“, да бъде изменено и занапред да съдържа отбелязването „пребиваване за упражняването на дейност като наето лице“. От акта за преюдициално запитване е видно, че г‑н Oguz е сключил трудов договор с работодател за периода от 1 април до 1 октомври 2004 г., че от 16 октомври 2005 г. е работил при друг работодател, както и че от 1 февруари 2006 г. е бил нает от трети работодател.
24 Искането на г‑н Oguz за изменение на разрешението за временно пребиваване е отхвърлено с няколко решения от компетентния служител с довода, че от момента на разтрогването на брака му той вече не отговарял на условието за „пребиваване при съпруга“, въз основа на което е предоставено неговото разрешение за пребиваване. Също така г‑н Oguz не бил доказал в достатъчна степен, че можел да иска разрешение за пребиваване за упражняването на дейност като наето лице на основание член 6, параграф 1 от Решение № 1/80. По-специално той не доказал, че е работил една година при един и същ работодател, нито че последният бил готов да запази това трудово правоотношение. Освен това дейността му като наето лице не обслужвала никакъв съществен интерес на Кралство Нидерландия.
25 Г‑н Oguz подава ревизионна жалба пред Staatssecretaris van Justitie, който счита оспорването му за неоснователно.
26 Staatssecretaris van Justitie твърди по-специално, че г‑н Oguz не може да иска издаването на разрешение за пребиваване по силата на преходните разпоредби, основаващи се на член 9.6 от Указа от 2000 г., тъй като разрешението за пребиваване не му било предоставено преди 11 декември 2000 г.
27 Г‑н Oguz сезира Rechtbank’s-Gravenhage. Тази юрисдикция счита, че Staatssecretaris van Justitie греши, като се основава на посочения член 9.6 от Указа от 2000 г., при положение че е трябвало да приложи следваната от 1983 г. политика. Тя уважава жалбата на г‑н Oguz, като приема, че приложеният спрямо него от Staatssecretaris van Justitie по-строг режим, който заменя смекчения режим в полза на турските граждани, представлява „ново ограничение“, което противоречи на член 13 от Решение № 1/80. Вследствие на това тя отменя решенията на Staatssecretaris van Justitie и го задължава да приеме ново решение. Staatssecretaris van Justitie обжалва решението пред Raad van State.
Преюдициалният въпрос
28 При това положение Raad van State решава да спре производството и да постави на Съда и по двете дела следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 13 от Решение № 1/80 да се тълкува в смисъл, че прилагането с по-голяма строгост на разпоредба, която е влязла в сила след 1 декември 1980 г. и която е предвиждала смекчаване на режима на разпоредбата, приложима към 1 декември 1980 г., представлява ново ограничение по смисъла на този член, ако това прилагане с по-голяма строгост не води до по-неблагоприятен режим в сравнение с разпоредбата, която е била в сила към 1 декември 1980 г.?“.
29 С определение на председателя на Съда от 2 октомври 2009 г. дела C‑300/09 и C‑301/09 са съединени за целите на писмената и устната фаза на производството и с оглед на постановяването на решение.
По преюдициалния въпрос
Предварителни бележки
30 Преди всичко следва да се отбележи, че член 13 от Решение № 1/80 може да се прилага по отношение на разпоредби, съдържащи се не само в закон или в подзаконов акт, но и в циркулярно писмо, с което се уточнява начинът, по който съответното правителство смята да прилага закона.
31 Член 13 всъщност се отнася до въведените от държавите членки ограничения, без да се пояснява естеството на акта, с който се въвеждат такива ограничения.
32 В Решение от 10 април 2008 г. по дело Комисия/Нидерландия (C‑398/06) Съдът разглежда законосъобразността на циркулярно писмо относно чужденците, подобно на тези, разглеждани в главното производство, от гледна точка на вторичното право на Съюза във връзка със свободното движение на лицата. Той приема, че посоченото циркулярно писмо противоречи на това право.
33 Безспорно е, че циркулярното писмо от 1982 г. и циркулярното писмо от 2000 г., подобно на циркулярното писмо, предмет на разглеждане по дело Комисия/Нидерландия, по което е постановено посоченото по-горе решение, пораждат правни последици по отношение на съответните чужденци, в това число турски граждани.
34 От това следва, че член 13 от Решение № 1/80 може да се прилага спрямо съдържащите се в такива циркулярни писма разпоредби.
Отговор на Съда
35 С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да се установи, във връзка с национална разпоредба относно получаването на разрешение за пребиваване от турски работници като г‑н Toprak и г‑н Oguz, дали член 13 от Решение № 1/80 трябва да се тълкува в смисъл, че прилагането с по-голяма строгост на разпоредба, която е влязла в сила след 1 декември 1980 г. и която е предвиждала смекчаване на режима на разпоредбата, приложима към 1 декември 1980 г., представлява ново ограничение по смисъла на този член, дори ако това прилагане с по-голяма строгост не въвежда по-тежки условия за получаване на това разрешение в сравнение с тези, следващи от разпоредбата, която е била в сила към 1 декември 1980 г.
36 По този начин поставеният от Raad van State въпрос по същество се отнася до определянето на датата, която е от значение за целите на анализа за наличието на ново ограничение по смисъла на член 13 от Решение № 1/80.
37 Макар нидерландското правителство да не оспорва, че г–н Toprak и г–н Oguz са работили в Нидерландия, то все пак твърди, че на този въпрос не следва да се отговаря, тъй като член 13 от Решение № 1/80 не бил приложим в конкретния случай, обосновавайки се с довода, че разглежданият в главното производство режим се отнася не до посочените в този член условия за достъп до трудова заетост на турските работници, а до правото на съпрузите чужденци във връзка със събирането на семейството.
38 Това възражение следва евентуално да се разгледа, преди да се отговори на поставения от запитващата юрисдикция въпрос.
39 Нидерландското правителство всъщност посочва, че след три години брак и пребиваване със същата продължителност в Нидерландия, разрешено с оглед на този брак, чуждият гражданин по принцип има право на самостоятелно разрешение за пребиваване, независещо от условие за пребиваване при неговия съпруг. При все това, когато необходимостта от събиране на семейството отпадне преди изтичането на тези три години поради разтрогване на брачната връзка, това по принцип водело до прекратяване на правото на пребиваване. Този режим не се отнасял за работниците и следователно член 13 от Решение № 1/80 не се прилагал. Що се отнася до чужденците с турско гражданство, при положение че брачната връзка била разтрогната в рамките на тези три години, те не се ползвали от правото на пребиваване на основание на разглеждания режим и могли да черпят такова право само от член 6 от Решение № 1/80, ако отговарят на поставеното от този член условие за редовна заетост при един и същ работодател.
40 В това отношение посоченият режим действително не се отнася пряко до чуждестранните работници, а засяга чуждите граждани, сключили брак с лица, ползващи се от безсрочно право на пребиваване в Нидерландия.
41 Все пак такъв режим може да има последици за чуждестранните работници, и по-специално за турските работници, тъй като пояснява условията за предоставяне на самостоятелно разрешение за пребиваване без връзка с пребиваването при съпруга.
42 Всъщност от преписката е видно, че считано от 1 април 2001 г. положението на турските работници, сключили брак с лица, ползващи се от безсрочно право на пребиваване в Нидерландия, и по-специално с нидерландски граждани, се е променило, що се отнася до предоставянето на такова разрешение. От тази дата и обратно на положението, съществувало от 1 февруари 1983 г. по отношение на тези работници, отново се поставя условието за пребиваване при техния съпруг в тази държава членка за период от три години.
43 Съдът вече се е произнасял относно промените, свързани с условията за предоставяне на разрешение за пребиваване на турските граждани с оглед на правилата „standstill“, съдържащи се в член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол и в член 13 от Решение № 1/80. Той приема, че въвеждането на задължение, което не е съществувало при влизане в сила на Допълнителния протокол, за притежаването на виза за упражняването на някои дейности, свързани с предоставяне на услуги в Германия, представлява „ново ограничение“ по смисъла на член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол (Решение от 19 февруари 2009 г. по дело Soysal и Savatli, C‑228/06, Сборник, стр. I‑1031, точка 57). Съдът е постановил също така, че въвеждането на несъразмерни в сравнение с прилаганите спрямо гражданите на държавите членки фискални такси за предоставянето на разрешение за пребиваване представлява забранено от член 13 от Решение № 1/80 ограничение (Решение от 17 септември 2009 г. по дело Sahin, C‑242/06, Сборник, стр. I‑8465, точка 74).
44 По настоящите дела разглежданият в главното производство нидерландски режим също съдържа изменения в условията за предоставяне на някои разрешения за пребиваване. Доколкото тези изменения засягат положението на турски работници като г‑н Toprak и г‑н Oguz, следва да се приеме, че такъв режим попада в приложното поле на член 13 от Решение № 1/80.
45 Обстоятелството, че съответните работници още не са интегрирани на пазара на труда в Нидерландия, в смисъл, че те не отговарят на предвидените в член 6, параграф 1 от Решение № 1/80 условия, изобщо не е пречка за прилагането на посочения член 13. Съдът е постановил по-рано, че съдържащото се в член 13 от Решение № 1/80 правило „standstill“ не е предназначено да защитава турските граждани, които вече са интегрирани на пазара на труда на държава членка, а да се прилага именно за турските граждани, които все още не се ползват от права в областта на заетостта и съответно пребиваването по член 6, параграф 1 от това решение (вж. Решение от 21 октомври 2003 г. по дело Abatay и др., C‑317/01 и C‑369/01, Recueil, стр. І‑12301, точка 83, както и Решение от 29 април 2010 г. по дело Комисия/Нидерландия, C‑92/07, все още непубликувано в Сборника, точка 45).
46 Поради това доводите на нидерландското правителство, че член 13 от Решение № 1/80 не се прилагал по отношение на разглеждания в главното производство режим, тъй като той не се отнасял за посочените в този член условия за достъп до заетост на турските работници, а за правото на съпрузите чужденци във връзка със събирането на семейството, следва да се отхвърлят.
47 При това положение следва да се разгледа коя дата трябва да се вземе предвид за целите на анализа за наличието на „ново ограничение“ по смисъла на член 13 от Решение № 1/80.
48 Нидерландското, датското и германското правителство смятат, че за проверката дали конкретно законодателство или политика утежнява положението на турските работници, единствено датата 1 декември 1980 г. има значение. Всяко последващо изменение, което било още по-благоприятно за тези работници, не трябвало да се взема предвид.
49 Следва да се посочи, че след като в текста на член 13 от Решение № 1/80 не се посочва никаква конкретна дата, от която започва да се прилага правилото „standstill“, наличието на „нови ограничения“ по смисъла на този член може да се преценява с оглед на датата на влизане в сила на текста, в който последният се съдържа, в конкретния случай, датата на влизане в сила на Решение № 1/80. Съдът впрочем многократно е имал възможност да посочи този начален момент. Така в точка 49 от Решение от 29 април 2010 г. по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, Съдът приема, че член 13 от Решение №°1/80 не допуска въвеждането в нидерландската правна уредба, считано от датата на влизане в сила в Нидерландия на посоченото решение, на каквито и да са нови ограничения на упражняването на свободното движение на работниците (вж. също така по-специално Решение по дело Abatay и др., посочено по-горе, точка 74, както и Решение по дело Sahin, посочено по-горе, точка 63, както и по аналогия, що се отнася до правилото „standstill“, съдържащо се в член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол, Решение по дело Abatay и др., посочено по-горе, точка 66, както и Решение по дело Soysal и Savatli, посочено по-горе, точка 47).
50 От това все пак не следва, че само тази дата има значение.
51 За да се определи обхватът на понятието „нови ограничения“, за критерий следва да се използва преследваната от член 13 от Решение № 1/80 цел.
52 В точка 72 от Решение по дело Abatay и др., посочено по-горе, Съдът приема, че правилата „standstill“, съдържащи се в член 13 от Решение № 1/80 и в член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол, преследват една и съща цел, изразяваща се в създаването на благоприятни условия за постепенното въвеждане съответно на свободното движение на работниците, свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги, чрез забраната за националните власти да въвеждат нови пречки за посочените свободи, за да не се затруднява постепенното осъществяване на тези свободи между държавите членки и Република Турция.
53 В Решение от 20 септември 2007 г. по дело Tum и Dari (C‑16/05, Сборник, стр. I‑7415, точка 61), що се отнася до член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол, Съдът добавя, че тази разпоредба цели да създаде благоприятни условия за постепенното въвеждане на свободата на установяване чрез пълната забрана за националните власти да създават каквито и да са нови пречки за упражняване на тази свобода посредством въвеждане на по-тежки от съществуващите към даден момент условия.
54 Предвид съвпадането на тълкуването на член 41 от Допълнителния протокол и на член 13 от Решение № 1/80 по отношение на преследваната цел следва да се приеме, че обхватът на съдържащото се в същия член 13 задължение „standstill“ се разпростира по подобен начин спрямо каквато и да е нова пречка за упражняването на свободата на движение на работниците, която се изразява във въвеждане на по-тежки от съществуващите към даден момент условия.
55 Ето защо е важно да се гарантира, че държавите членки няма да се отклонят от преследваната цел, като се откажат от приети от тях разпоредби в полза на свободното движение на турските работници след влизането в сила на Решение № 1/80 на тяхната територия.
56 От това следва, че в случаи като разглежданите в главното производство датата, от която следва да се преценява дали въвеждането на нови правила води до „нови ограничения“, е датата, на която са били приети такива разпоредби.
57 Това тълкуване е в съответствие с възприетия от Съда подход при тълкуването на правилата „standstill“ в други области от правото на Съюза, по-специално в тази на правото на приспадане на данъка върху добавената стойност, установено в Шеста директива 77/388/ЕИО на Съвета от 17 май 1977 година относно хармонизиране на законодателствата на държавите членки относно данъците върху оборота — обща система на данъка върху добавената стойност: единна данъчна основа (ОВ L 145, стр. 1, наричана по-нататък „Шеста директива“) и в тази на свободното движение на капитали.
58 В областта на данъка върху добавената стойност Съдът приема, че национална правна уредба нарушава съдържащото се в член 17, параграф 6 от Шеста директива правило „standstill“, ако има за последица след влизането в сила на тази директива да разшири обхвата на съществуващите изключения, отдалечавайки се по този начин от целта на посочената директива. Съдът пояснява, че същото се отнася и за всяко изменение след влизането в сила на Шеста директива, което разширява обхвата на изключенията, съществуващи непосредствено преди посоченото изменение. В този смисъл обстоятелството, че с изменението не се разширява обхватът на изключенията, приложими при влизането в сила на тази директива, е без особено значение (вж. Решение от 14 юни 2001 г. по дело Комисия/Франция, C‑40/00, Recueil, стр. I‑4539, точки 17?19).
59 Съдът се е произнесъл по сходен начин, що се отнася до предвиденото в член 57, параграф 1 от Договора за ЕО изключение в областта на свободното движение на капитали, което позволява да се запазят ограничения на движението на капитали към или от трети страни, които са съществували в националния правен ред към 31 декември 1993 г. Той приема, че понятието ограничение, съществувало към посочената в този член дата, а именно 31 декември 1993 г., предполага, че правната уредба, в която се вписва разглежданото ограничение, от тази дата без прекъсване е част от правния ред на съответната държава членка. Той добавя, че ако това не е така, държава членка би могла във всеки един момент да въведе отново ограничения на движението на капитали към или от трети страни, които са съществували в националния правен ред към 31 декември 1993 г., но които не са били оставени в сила. Ето защо Съдът стига до извода, че изключението не се отнася до разпоредба, въвеждаща отново пречка, която след отмяната на предходното законодателство вече не е съществувала. (Решение от 18 декември 2007 г. по дело A, C‑101/05, Сборник, стр. I‑11531, точки 48 и 49).
60 При това положение следва да се приеме, че като въвежда разпоредби, с които за турските работници се установяват по-тежки условия за получаването на разрешение за пребиваване в сравнение с по-рано приложимите спрямо тях условия, при действието на разпоредби, приети след влизането в сила на Решение № 1/80 на съответната територия, държава членка въвежда „нови ограничения“ по смисъла на член 13 от това решение.
61 При положения като разглежданите по делата в главното производство националният съд следва да провери дали в сравнение с циркулярното писмо от 1982 г. циркулярното писмо от 2000 г. усложнява получаването от страна на турските работници на самостоятелно разрешение за пребиваване, както и дали г‑н Toprak и г‑н Oguz са отговаряли на предвидените в циркулярното писмо от 1982 г. условия. В случай че получаването на такова разрешение е по-трудно при прилагането на циркулярното писмо от 2000 г., последното би представлявало „ново ограничение“ по смисъла на член 13 от Решение № 1/80, дори с това циркулярно писмо само да се въвеждат отново разпоредби, които са съществували в нидерландското законодателство към 1 декември 1980 г.
62 С оглед на изложените по-горе съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че при обстоятелства като разглежданите по делата в главното производство, имащи за предмет национална разпоредба, която се отнася до получаването на разрешение за пребиваване от турски работници, член 13 от Решение № 1/80 трябва да се тълкува в смисъл, че прилагането с по-голяма строгост на разпоредба, която е влязла в сила след 1 декември 1980 г. и която е предвиждала смекчаване на режима на разпоредбата, приложима към 1 декември 1980 г., представлява „ново ограничение“ по смисъла на този член, дори ако това прилагане с по-голяма строгост не въвежда по-тежки от съществуващите условия за получаване на това разрешение в сравнение с тези, следващи от разпоредбата, която е била в сила към 1 декември 1980 г., като тази проверка следва да се извърши от националния съд.
По съдебните разноски
63 С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:
При обстоятелства като разглежданите в главното производство относно национална разпоредба, която се отнася до получаването на разрешение за пребиваване от турски работници, член 13 от Решение № 1/80 от 19 септември 1980 година относно развитие на асоциирането, прието от Съвета за асоцииране, създаден със Споразумението за асоцииране между Европейската икономическа общност и Турция, трябва да се тълкува в смисъл, че прилагането с по-голяма строгост на разпоредба, която е влязла в сила след 1 декември 1980 г. и която е предвиждала смекчаване на режима на разпоредбата, приложима към 1 декември 1980 г., представлява „ново ограничение“ по смисъла на този член, дори ако това прилагане с по-голяма строгост не въвежда по-тежки от съществуващите условия за получаване на това разрешение в сравнение с тези, следващи от разпоредбата, която е била в сила към 1 декември 1980 г., като тази проверка следва да се извърши от националния съд.
Подписи
* Език на производството: нидерландски.
Full & Egal Universal Law Academy