Asunto C‑304/09
Comisión Europea
contra
República Italiana
«Incumplimiento de Estado — Ayudas de Estado — Ayudas en favor de las sociedades de reciente cotización en Bolsa — Recuperación»
Sumario de la sentencia
1. Recurso por incumplimiento — Incumplimiento de la obligación de recuperar las ayudas ilegales — Motivos de defensa — Imposibilidad absoluta de ejecución
(Arts. 10 CE, 88 CE, ap. 2, y 249 CE)
2. Ayudas otorgadas por los Estados — Recuperación de una ayuda ilegal — Aplicación del Derecho nacional — Adopción de medidas provisionales de suspensión — Procedencia — Requisitos
[Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, art. 14, ap. 3]
1. El Estado miembro destinatario de una decisión por la que se le obliga a recuperar las ayudas declaradas ilegales está obligado, en virtud del artículo 249 CE, a adoptar todas las medidas necesarias para ejecutar dicha decisión. El Estado miembro debe conseguir la recuperación efectiva de las cantidades adeudadas. Una recuperación tardía, posterior a los plazos señalados, así como las medidas legislativas dirigidas a garantizar que los órganos judiciales nacionales ejecuten una decisión de la Comisión que obliga a un Estado miembro a recuperar una ayuda ilegal, que se adoptan extemporáneamente o que resultan ineficaces, incumplen las exigencias del Tratado.
Un Estado miembro que no adopta, dentro de los plazos señalados, todas las medidas necesarias para suprimir el régimen de ayudas declarado ilegal e incompatible con el mercado común mediante dicha Decisión y obtener de sus beneficiarios la recuperación de las ayudas concedidas con arreglo a dicho régimen incumple las obligaciones que le incumben en virtud de dicha decisión.
El único motivo que un Estado miembro puede invocar en su defensa contra un recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, es la imposibilidad absoluta de ejecutar correctamente la decisión en la que se ordena la recuperación.
La condición de imposibilidad absoluta de ejecución no se cumple cuando el Estado miembro se limita a comunicar a la Comisión las dificultades jurídicas, políticas o prácticas que suscita la ejecución de la decisión, sin emprender actuación real alguna ante las empresas interesadas con el fin de recuperar la ayuda y sin proponer a la Comisión modalidades alternativas de ejecución de la decisión que permitan superar las dificultades.
Un Estado miembro que, al ejecutar una decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado, encuentre dificultades imprevistas e imprevisibles o advierta consecuencias no contempladas por la Comisión, debe someter estos problemas a la apreciación de esta última, proponiendo las modificaciones apropiadas de la decisión de que se trate. En tal caso, el Estado miembro y la Comisión deben, con arreglo a la norma que impone a los Estados miembros y a las instituciones de la Unión deberes recíprocos de cooperación leal, que inspira principalmente el artículo 10 del Tratado, colaborar de buena fe para superar las dificultades dentro del pleno respeto a las disposiciones del Tratado, especialmente las relativas a las ayudas.
(véanse los apartados 31, 32, 35 a 37, 42 y 58 y el fallo)
2. Los órganos jurisdiccionales nacionales están obligados, en virtud del artículo 14, apartado 3 del Reglamento nº 659/1999, a garantizar la plena efectividad de la decisión que ordena la recuperación de la ayuda ilegal, y a conseguir una solución conforme con la finalidad perseguida por esa decisión.
Las medidas provisionales de suspensión adoptadas por los órganos judiciales nacionales pueden concederse siempre que se cumplan determinados requisitos, a saber: en primer lugar, cuando ese órgano jurisdiccional tenga serias dudas acerca de la validez del acto normativo de la Unión y, en el supuesto de que no se haya sometido ya al Tribunal de Justicia la cuestión de la validez del acto impugnado, la plantee él mismo; en segundo lugar, cuando exista urgencia, en el sentido de que las medidas cautelares sean necesarias para evitar que la parte que las solicita sufra un perjuicio grave e irreparable; en tercer lugar, cuando el órgano jurisdiccional tenga debidamente en cuenta el interés de la Unión; en cuarto lugar, cuando, en la apreciación de todos estos requisitos, el órgano jurisdiccional nacional respete las resoluciones del Tribunal de Justicia o del Tribunal General dictadas sobre la legalidad del acto de la Unión Europea o el auto de medidas provisionales relativo a la concesión, en la esfera de la Unión, de medidas provisionales similares. A este respecto, procede subrayar que el órgano jurisdiccional nacional no puede limitarse a plantear al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial sobre la validez de un acto, sino que, al adoptar la medida cautelar, debe indicar las razones por las que considera que el Tribunal de Justicia podría declarar la invalidez de ese acto de la Unión.
(véanse los apartados 44 a 46)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 22 de diciembre de 2010 (*)
«Incumplimiento de Estado – Ayudas de Estado – Ayudas en favor de las sociedades de reciente cotización en Bolsa – Recuperación»
En el asunto C‑304/09,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, el 30 de julio de 2009,
Comisión Europea, representada por los Sres. L. Flynn y V. Di Bucci, y la Sra. E. Righini, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
República Italiana, representada por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por el Sr. P. Gentili, avvocato dello Stato, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. A. Tizzano, Presidente de Sala, y los Sres. J.-J. Kasel, A. Borg Barthet, E. Levits y M. Safjan (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sra. V. Trstenjak;
Secretaria: Sra. M. Ferreira, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 29 de septiembre de 2010;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oída la Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y de los artículos 2 a 4 de la Decisión 2006/261/CE de la Comisión, de 16 de marzo de 2005, relativa al régimen de ayudas nº C 8/2004 (ex NN 164/2003) que Italia ha ejecutado en favor de las sociedades de reciente cotización en Bolsa (DO 2006, L 94, p. 42) al no haber adoptado, dentro de los plazos señalados, todas las medidas necesarias para suprimir el régimen de ayudas declarado ilegal e incompatible con el mercado común por dicha Decisión, y para obtener de sus beneficiarios la recuperación de las ayudas concedidas con arreglo a dicho régimen.
Marco jurídico
2 El considerando decimotercero del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88 CE] (DO L 83, p. 1), es del tenor siguiente:
«Considerando que, en caso de ayuda ilegal e incompatible con el mercado común, debe restablecerse la competencia efectiva; que, para ello, es necesario que la ayuda, con sus correspondientes intereses, se recupere sin demora; que conviene que dicha recuperación se efectúe con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional; que la aplicación de estos procedimientos no debe, impidiendo la ejecución inmediata y efectiva de la decisión de la Comisión, entorpecer el restablecimiento de la competencia efectiva; que, para lograr este resultado, los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para garantizar que la decisión de la Comisión surta efecto».
3 El artículo 14 de Reglamento nº 659/1999, que lleva por título «Recuperación de la ayuda», dispone:
«1. Cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda (denominada en lo sucesivo “decisión de recuperación”). La Comisión no exigirá la recuperación de la ayuda si ello fuera contrario a un principio general del Derecho comunitario.
2. La ayuda recuperable con arreglo a la decisión de recuperación devengará intereses calculados a un tipo adecuado que fije la Comisión. Los intereses se devengarán desde la fecha en que la ayuda ilegal estuvo a disposición del beneficiario hasta la fecha de su recuperación.
3. Sin perjuicio de lo que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas pueda disponer, de conformidad con el artículo [242 CE], la recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional del Estado miembro interesado, siempre que permitan la ejecución inmediata y efectiva de la decisión de la Comisión. Para ello y en caso de procedimiento ante los órganos jurisdiccionales nacionales, los Estados miembros de que se trate tomarán todas las medidas necesarias previstas en sus ordenamientos jurídicos nacionales, incluidas las medidas provisionales, sin perjuicio del Derecho comunitario.»
4 Con arreglo al artículo 23, apartado 1, de ese mismo Reglamento:
«Cuando el Estado miembro interesado no cumpla lo dispuesto en las decisiones negativas o condicionales, especialmente en los casos a que se refiere el artículo 14, la Comisión podrá someter directamente el asunto al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en virtud de lo establecido en el artículo [88 CE, apartado 2].»
Marco fáctico y Decisión 2006/261
5 Mediante el artículo 1 de su Decisión 2006/261, la Comisión declaró que el régimen de ayudas de Estado, aplicado por la República Italiana en forma de incentivos fiscales en favor de las sociedades admitidas a cotización en un mercado de valores regulado europeo, era incompatible con el mercado común.
6 Como resulta de dicha Decisión, en régimen de ayudas controvertido concedía dos tipos de ventajas económicas. En primer lugar, introducía en favor de las sociedades admitidas a cotización en una Bolsa de valores regulada un tipo reducido de 20 % del impuesto de sociedades, aumentando de ese modo durante tres años el beneficio neto realizado por dichas sociedades en el marco de cualquier actividad económica. En segundo lugar, el régimen tenía como resultado reducir la renta imponible durante el ejercicio fiscal en que había tenido lugar la operación de admisión a cotización en Bolsa. Además, dichas reducciones se traducían en la aplicación de un tipo impositivo real inferior sobre las rentas del ejercicio 2004.
7 A raíz de la incoación de un procedimiento de investigación formal por parte de la Comisión, las autoridades italianas informaron públicamente a los potenciales beneficiarios del régimen acerca de las posibles consecuencias de que esta institución declarara que dicho régimen constituía una ayuda incompatible con el mercado común. La Comisión consideró que, en todo caso, era necesario recuperar las ayudas que en su caso ya se hubieran concedido a los beneficiarios.
8 Más específicamente, los artículos 2 a 4 de la Decisión 2006/261 establecían lo siguiente:
«Artículo 2
Italia suprimirá el régimen de ayudas [...] a partir del ejercicio fiscal en que se produzca la notificación de la presente Decisión.
Artículo 3
1. Italia adoptará todas las medidas necesarias para obtener de sus beneficiarios la recuperación de la ayuda […] puesta a su disposición ilegalmente.
2. La recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos previstos en el Derecho nacional, siempre que éstos permitan la ejecución inmediata y efectiva de la presente Decisión.
3. La recuperación se llevará a cabo cuanto antes. En especial, cuando la ayuda ya se haya hecho efectiva mediante una reducción del pago de los impuestos debidos correspondientes al ejercicio fiscal en curso, Italia recuperará la totalidad del impuesto debido con el último pago previsto para 2004. En todos los demás casos, Italia recuperará el impuesto adeudado, a más tardar, antes de que finalice el primer ejercicio fiscal posterior a la fecha de notificación de la presente Decisión.
4. Las ayudas que deban recuperarse incluirán los intereses devengados desde la fecha en que se pusieron a disposición de los beneficiarios hasta la fecha de su recuperación efectiva.
5. Los intereses se calcularán de conformidad con lo dispuesto en el capítulo V del Reglamento (CE) nº 794/2004.
6. En un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, Italia instará a todos los beneficiarios de las ayudas contempladas en el artículo 1 a reembolsar las ayudas ilegales más los intereses que hayan devengado.
Artículo 4
En un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, Italia informará a la Comisión, por medio del cuestionario que figura en el anexo 1 de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma. Dentro de ese mismo plazo, Italia presentará todos los documentos que prueben que se ha puesto realmente en marcha el procedimiento de recuperación de las ayudas ilegales.»
Recurso interpuesto contra la Decisión 2006/261
9 El 26 de mayo de 2005, la República Italiana interpuso un recurso ante el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas dirigido a obtener la anulación de la Decisión 2006/261. La República Italiana no solicitó medidas provisionales.
10 Mediante sentencia de 4 de septiembre de 2009, Italia/Comisión (T‑211/05, Rec. p. II‑2777), el Tribunal de Primera Instancia desestimó dicho recurso. El 16 de noviembre de 2009, la República Italiana interpuso un recurso de casación contra dicha sentencia. Ese recurso de casación, registrado con el número C‑458/09 P, se halla actualmente pendiente ante el Tribunal de Justicia.
Procedimiento administrativo previo
11 El 17 de marzo de 2005 se notificó la Decisión 2006/261 a la República Italiana.
12 Con el fin de ejecutar dicha Decisión, las autoridades italianas adoptaron un número determinado de medidas e informaron de ello a la Comisión. Así, el procedimiento de ejecución se llevó a cabo concretamente del siguiente modo:
– se elaboró un proyecto de ley con vistas a ejecutar la Decisión 2006/261;
– ante las dificultades que presentaba el procedimiento legislativo de adopción de una ley, las autoridades italianas optaron, en julio de 2006, por recuperar las ayudas ilegales en vía administrativa;
– la Agenzia delle Entrate (en lo sucesivo, «Agenzia») notificó con carácter previo a los contribuyentes afectados una comunicación que incluía el requerimiento de pago de los importes adeudados en un plazo de 60 días, y estableció códigos adecuados con el fin de permitir a los beneficiarios que restituyeran espontáneamente la ayuda percibida junto con los intereses; se enviaron circulares especiales a las direcciones y a las oficinas encargadas de llevar a cabo los procedimientos de control y de recuperación correspondientes antes del 30 de septiembre de 2006;
– dos sociedades interpusieron un recurso ante los órganos jurisdiccionales italianos competentes en materia fiscal contra los actos dirigidos a recuperar las ayudas; una de las sociedades vio como se le desestimaban sus pretensiones en primera instancia y, en consecuencia, abonó íntegramente los importes debidos el 1 de abril de 2009; respecto de otra sociedad, que era la principal beneficiaria de la ayuda, la Commissione tributaria provinciale di Modena suspendió el requerimiento de pago, debido principalmente a que dicho requerimiento se adoptó sin fundamento legal; la Commissione tributaria regionale di Bologna, pronunciándose en apelación contra la resolución dictada en primera instancia que anulaba dicho requerimiento, ordenó la suspensión del procedimiento, afirmando en particular que el recurso de anulación de la Decisión 2006/261 estaba pendiente ante el Tribunal de Primera Instancia (asunto T‑211/05, antes citado);
– el legislador italiano trató de resolver el problema procesal resultante de la suspensión de los requerimientos dirigidos a recuperar las ayudas dictada por los órganos judiciales nacionales recurriendo a la vía legislativa, mediante la adopción del Decreto-ley no 59, de 8 de abril del 2008 (GURI no 84, de 9 de abril de 2008, p. 3; en lo sucesivo, «Decreto-ley no 59/2008»), convertido en Ley mediante la Ley no 101, de 6 de junio de 2008 (GURI no 132, de 7 de junio de 2008, p. 4).
13 Durante todo el procedimiento administrativo previo, la Comisión insistió en que se ejecutara la Decisión 2006/261 de modo inmediato y efectivo. Además, solicitó, en varias ocasiones, información y aclaraciones adicionales acerca de los beneficiarios y de las modalidades de adopción de las disposiciones reglamentarias de recuperación. Las peticiones de la Comisión se debían, unas veces, a que consideraba que la información facilitada por las autoridades italianas era insuficiente, y otras, a la actualización de los datos acerca del avance de la recuperación de la ayuda. Las autoridades italianas informaron a la Comisión, mediante varios escritos consecutivos, acerca del estado y de las modalidades de ejecución de la Decisión 2006/261.
14 La Comisión llamó la atención de la República Italiana sobre el carácter insuficiente del procedimiento de recuperación de la ayuda ilegal, ya que el importe de las ayudas percibidas indebidamente y que aún no habían sido recuperadas ascendía, en octubre de 2008, a un total de 4.365.265,04 euros (las ayudas más los intereses). Por consiguiente, la Comisión consideró que la recuperación de las ayudas no había progresado pese a las intervenciones legislativas. En estas circunstancias, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
15 En su escrito de interposición del recurso, la Comisión sostiene que el Estado miembro destinatario de una decisión que le obliga a recuperar ayudas ilegales está obligado, en virtud del artículo 249 CE, a adoptar todas las medidas necesarias para ejecutar dicha decisión.
16 En opinión de la Comisión, la obligación de recuperación constituye una verdadera obligación de resultado. Además, la recuperación debe ser no sólo efectiva, sino también inmediata.
17 Por lo que atañe al proyecto de ley inicial que la República Italiana tenía la intención de adoptar con el fin de ejecutar la Decisión 2006/261, la Comisión afirma que recordó en diversas ocasiones que la elección de un instrumento legislativo no constituye el medio más adecuado para garantizar la ejecución inmediata y efectiva de dicha Decisión.
18 Pues bien, alega que la aplicación de los procedimientos nacionales no debe impedir el reestablecimiento de una competencia efectiva. Al contrario, dichos procedimientos deben adoptarse con el fin de garantizar la eficacia de la Decisión 2006/261.
19 La Comisión señala a continuación que el único motivo de defensa que puede invocar la República Italiana en el presente asunto es la imposibilidad absoluta de ejecutar correctamente la Decisión 2006/261. Ahora bien, las autoridades italianas nunca invocaron ninguna imposibilidad absoluta a este respecto.
20 Afirma que la condición relativa a la existencia de una imposibilidad absoluta de ejecución no se cumple cuando el Estado miembro demandado se limita, como en el presente asunto, a comunicar a la Comisión las dificultades jurídicas, políticas o prácticas que suscita la ejecución de la Decisión 2006/261, sin emprender actuación real frente a las empresas interesadas con el fin de recuperar la ayuda y sin proponer a la Comisión modalidades alternativas de ejecución de esa decisión que permitían superar estas dificultades.
21 Respecto de las resoluciones de los órganos judiciales nacionales que ordenan las medidas de suspensión, la Comisión pone de manifiesto que el principio de efectividad debe aplicarse igualmente a los órganos judiciales nacionales. Ante una eventual petición de suspensión de la ejecución de la medida de recuperación presentada por el beneficiario, el juez nacional está obligado a aplicar los requisitos previstos por la jurisprudencia con el fin de evitar que la decisión de recuperación no se vea privada de su efecto útil. Pues bien, en el presente asunto las medidas de suspensión aplicadas por los órganos judiciales nacionales no cumplieron los requisitos que derivan de dicha jurisprudencia.
22 Aunque, en virtud del Decreto-ley no 59/2008, mencionado en el apartado 12 de la presente sentencia, en el supuesto de suspensión basada en motivos relacionados con la ilegalidad de la resolución de recuperación, el juez nacional deba, en principio, ordenar la remisión prejudicial inmediata de la cuestión ante el Tribunal de Justicia, la Comisión considera que dicha norma nacional no parece incidir significativamente en la práctica procedimental de los órganos judiciales nacionales. En efecto, la Comisión subraya que, más de cuatro años después de la adopción de la Decisión 2006/261, las autoridades italianas únicamente han recuperado el 25,91 % de las ayudas respecto de las que se había enviado un requerimiento de pago.
23 Por lo que respecta al recurso de anulación de la Decisión 2006/261 interpuesto ante el Tribunal de Primera Instancia, la Comisión subraya que la República Italiana impugnó dicha resolución, sin solicitar no obstante la suspensión de su ejecución. El auto de la Commissione tributaria provinciale di Modena no hace sin embargo ninguna referencia a la existencia del procedimiento ante el Tribunal General, ni a eventuales defectos de dicha Decisión, sino que se basa únicamente en la supuesta falta de base jurídica del requerimiento que tenía por objeto la recuperación emitido por las autoridades nacionales.
24 Por último, por lo que atañe a las dos sociedades beneficiarias de la ayuda, la Comisión señala que, desde el 31 de octubre de 2008, no se ha comunicado ninguna actualización acerca de la situación de la acción en curso en segunda instancia, así como del estado de la recuperación. Dicha situación constituye un incumplimiento de la obligación de información que incumbe a las autoridades italianas en virtud tanto del artículo 4 de la Decisión 2006/261 como del artículo 10 CE.
25 La República Italiana alega que el Derecho de la Unión no impone seguir un procedimiento específico para recuperar ayudas de Estado sino que se limita a exigir que la aplicación de los procedimientos nacionales se supedite al requisito de que ésta permita la ejecución inmediata y efectiva de la Decisión 2006/261.
26 Afirma que, en virtud de la Constitución Italiana, únicamente una medida normativa puede regular la actividad administrativa de recuperación y los importes que se deben reembolsar en dicho marco. Además, el proyecto de ley citado en el apartado 17 de la presente sentencia tiende a favorecer la restitución espontánea de la ayuda, en vistas precisamente a acelerar la fase de recuperación.
27 La República Italiana señala también que el hecho de que el único motivo que el Estado miembro destinatario pueda formular sea la imposibilidad de ejecución absoluta no impide que un Estado miembro que, en la ejecución de una decisión como la que se halla en el origen del presente litigio, encuentre dificultades imprevistas e imprevisibles o se dé cuenta de consecuencias no contempladas por la Comisión, plantee dichos problemas a la apreciación de ésta, proponiendo modificaciones adecuadas de la decisión de que se trata.
28 Pues bien, sostiene que en la voluminosa correspondencia intercambiada entre la Comisión y las autoridades italianas, éstas señalaron tanto las razones por las que consideraban que debían proceder a adoptar una norma específica, como las circunstancias imprevistas que, posteriormente, condujeron a la adopción de un procedimiento de recuperación distinto del previsto en un principio, es decir, un procedimiento en vía administrativa.
29 Respecto de las medidas judiciales de suspensión, la República Italiana alega que la resolución de la Commissione tributaria provinciale di Modena de suspender el acto de requerimiento de pago se adoptó aunque la Agenzia insistió acerca del carácter legal de la recuperación y de la aplicabilidad directa de la Decisión 2006/261 en el ordenamiento jurídico italiano. Por lo que atañe al procedimiento ante la Commissione tributaria regionale di Bologna, la Agenzia interpuso ante dicho órgano judicial un recurso de anulación del auto de suspensión dictado por este último. A raíz de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia, Italia/Comisión, antes citada, mediante la cual éste desestimó el recurso interpuesto contra la Decisión 2006/261, la Agenzia solicitó de nuevo la revocación del auto en cuestión.
30 Por último, por lo que concierne al motivo de la Comisión basado en un incumplimiento de la obligación de información, la República Italiana arguye que presentó en su escrito de contestación a la demanda un informe adicional relativo a los importes percibidos así como al proceso contencioso en la materia en curso.
Apreciación del Tribunal de Justicia
31 Según reiterada jurisprudencia, el Estado miembro destinatario de una decisión por la que se le obliga a recuperar las ayudas ilegales está obligado, en virtud del artículo 249 CE, a adoptar todas las medidas necesarias para ejecutar dicha decisión (véase la sentencia de 5 de octubre de 2006, Comisión/Francia, C‑232/05, Rec. p. I‑10071, apartado 42 y jurisprudencia citada).
32 El Estado miembro debe conseguir la recuperación efectiva de las cantidades adeudadas (véase la sentencia Comisión/Francia, antes citada, apartado 42). Una recuperación tardía, posterior a los plazos señalados, incumple las exigencias del Tratado (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de febrero de 2008, Comisión/Grecia, C‑419/06, apartados 38 y 61).
33 Con arreglo al artículo 3, apartado 3, de la Decisión 2006/261, la República Italiana estaba obligada a suprimir el régimen de ayudas de que se trata cuanto antes. En particular, cuando la ayuda ya había sido concedida en forma de reducción de los impuestos debidos para el ejercicio fiscal en curso, este Estado miembro debía recuperar la totalidad del impuesto debido, más los intereses, en el momento del último pago previsto para el año 2004. En todos los otros casos, el impuesto exigible, junto con los intereses, debía recuperarse a más tardar al final del primer ejercicio fiscal en curso en la fecha de la notificación de dicha Decisión, a saber el 17 de marzo de 2005.
34 Pues bien, en el presente asunto no se discute que, varios años después de la notificación de la Decisión 2006/261 a la República Italiana y tras el vencimiento de todos los plazos señalados por aquélla, este Estado miembro aún no ha recuperado una parte considerable de las ayudas ilegales. Dicha situación es manifiestamente inconciliable con la obligación de éste de recuperar efectivamente los importes adeudados y constituye un incumplimiento del deber de ejecución inmediata y efectiva de la Decisión 2006/261.
35 Respecto de las alegaciones de la República Italiana presentadas en su defensa, procede señalar que, según reiterada jurisprudencia, el único motivo que un Estado miembro puede invocar en su defensa contra un recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, es la imposibilidad absoluta de ejecutar correctamente la decisión de que se trata (véanse, en particular, las sentencias de 20 de septiembre de 2007, Comisión/España, C‑177/06, Rec. p. I‑7689, apartado 46, y de 13 de noviembre de 2008, Comisión/Francia, C‑214/07, Rec. p. I‑8357, apartado 44).
36 La condición de imposibilidad absoluta de ejecución no se cumple cuando el Estado miembro demandado se limita a comunicar a la Comisión las dificultades jurídicas, políticas o prácticas que suscitaba la ejecución de la decisión, sin emprender actuación real alguna ante las empresas interesadas con el fin de recuperar la ayuda y sin proponer a la Comisión modalidades alternativas de ejecución de la decisión que hubieran permitido superar las dificultades (véanse, en particular, las sentencias de 14 de diciembre de 2006, Comisión/España, C‑485/03 a C‑490/03, Rec. p. I‑11887, apartado 74, y de 13 de noviembre de 2008, Comisión/Francia, antes citada, apartado 46).
37 El Tribunal de Justicia ya ha determinado que un Estado miembro, que, al ejecutar una decisión de la Comisión en materia de ayuda de Estado, encuentre dificultades imprevistas e imprevisibles o advierta consecuencias no contempladas por la Comisión, debe someter tales problemas a la apreciación de ésta, proponiendo las modificaciones apropiadas de la decisión de que se trate. En tal caso, el Estado miembro y la Comisión, en virtud de la norma que impone a los Estados miembros y a las instituciones de la Unión deberes recíprocos de cooperación leal, que inspira en particular el artículo 10 CE, deben colaborar de buena fe con el fin de superar las dificultades dentro del pleno respeto de las disposiciones del Tratado y, especialmente, de las relativas a las ayudas (véanse, en particular, las sentencias de 4 de abril de 1995, Comisión/Italia, C‑348/93, Rec. p. I‑673, apartado 17; de 1 de abril de 2004, Comisión/Italia, C‑99/02, Rec. p. I‑3353, apartado 17; de 1 de junio de 2006, Comisión/Italia, C‑207/05, apartado 47, y de 6 de diciembre de 2007, Comisión/Italia, C‑280/05, apartado 20).
38 Al respecto, procede señalar que, en sus contactos con la Comisión así como en el marco del procedimiento ante el Tribunal de Justicia, la República Italiana no alegó la imposibilidad absoluta de ejecución de la Decisión 2006/261, único motivo de defensa admisible en virtud de la jurisprudencia mencionada en el apartado 35 de la presente sentencia.
39 En realidad, el Gobierno italiano se limitó a comunicar a la Comisión dificultades jurídicas, políticas o prácticas que presenta la aplicación de dicha Decisión.
40 Es cierto que, durante el procedimiento de recuperación, el legislador italiano procedió con seriedad a fin de garantizar la eficacia de dicha recuperación adoptando el Decreto-ley no 59/2008. En particular, de los autos se desprende que este Decreto-ley, dirigido a resolver el problema de procedimiento de la suspensión de los requerimientos dirigidos a recuperar las ayudas dictadas por los órganos jurisdiccionales nacionales, tenía por objeto acelerar los litigios ya en curso.
41 No obstante, el Decreto-ley nº 59/2008 no sirvió para subsanar el retraso en la recuperación de la ayuda a la que se refiere la Decisión 2006/261. En efecto, no fue adoptado hasta el 8 de abril de 2008, es decir con posterioridad al 7 de febrero de 2007, fecha de la resolución de la Commissione tributaria provinciale di Modena que suspendía el requerimiento de pago dirigido al beneficiario principal de la ayuda ilegal. Además, pese a la entrada en vigor de este Decreto-ley, el órgano judicial de apelación suspendió a continuación el procedimiento relativo al mencionado beneficiario principal de la ayuda.
42 Pues bien, procede observar que las medidas legislativas dirigidas a garantizar que los órganos judiciales nacionales ejecuten una decisión de la Comisión que obliga a un Estado miembro a recuperar una ayuda ilegal, que se adoptan extemporáneamente o que resultan ineficaces, no cumplen las exigencias que derivan de la jurisprudencia mencionada en los apartados 31 y 32 de la presente sentencia.
43 Hay que añadir que, en todo caso, las autoridades italianas no presentaron recurso alguno al objeto de que se modificara o que se revocara la resolución de la Commissione tributaria provinciale di Modena de 7 de febrero de 2007, que ordenaba la suspensión del requerimiento de pago, aunque, como admitió la República Italiana en la vista, en ese tipo de procedimiento pueda presentarse tal solicitud. Por último, el día de la vista del presente asunto la República Italiana aún no había iniciado los trámites para levantar la suspensión del procedimiento de apelación, dictada por la Commissione tributaria regionale di Bologna el 21 de enero de 2010.
44 Además, respecto de la alegación de la Comisión relativa a la facultad que tienen los órganos judiciales nacionales de adoptar medidas de suspensión durante el procedimiento de recuperación de la ayuda, procede señalar que dichos órganos judiciales están obligados, en virtud del artículo 14, apartado 3 del Reglamento nº 659/1999, a garantizar la plena efectividad de la decisión que ordena la recuperación de la ayuda ilegal, y a conseguir una solución conforme con la finalidad perseguida por esa decisión (véase la sentencia de 20 de mayo de 2010, Scott y Kimberly Clark, C‑210/09, Rec. p. I‑0000, apartado 29).
45 Por lo que respecta a las medidas provisionales de suspensión adoptadas por los órganos judiciales italianos, procede recordar que según reiterada jurisprudencia (véanse, en particular, las sentencias de 21 de febrero de 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen y Zuckerfabrik Soest, C‑143/88 y C‑92/89, Rec. p. I‑415, y de 9 de noviembre de 1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft y otros (I), C‑465/93, Rec. p. I‑3761), dichas medidas pueden concederse siempre que se cumplan determinados requisitos, a saber:
– cuando ese órgano jurisdiccional tenga serias dudas acerca de la validez del acto normativo de la Unión y, en el supuesto de que no se haya sometido ya al Tribunal de Justicia la cuestión de la validez del acto impugnado, la plantee él mismo;
– cuando exista urgencia, en el sentido de que las medidas cautelares sean necesarias para evitar que la parte que las solicita sufra un perjuicio grave e irreparable;
– cuando el órgano jurisdiccional tenga debidamente en cuenta el interés de la Unión;
– cuando, en la apreciación de todos estos requisitos, el órgano jurisdiccional nacional respete las resoluciones del Tribunal de Justicia o del Tribunal General dictadas sobre la legalidad del acto de la Unión Europea o el auto de medidas provisionales relativo a la concesión, en la esfera de la Unión, de medidas provisionales similares.
46 Procede señalar también que el órgano jurisdiccional nacional no puede limitarse a plantear al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial de validez, sino que debe indicar, al adoptar las medidas provisionales, las razones por las que considera que el Tribunal de Justicia declarará la invalidez del acto de la Unión [sentencia Atlanta Fruchthandelsgesellschaft y otros (I), antes citada, apartado 36].
47 Los requisitos mencionados en los dos apartados precedentes se aplican también a las acciones que tienen por objeto la suspensión del procedimiento de apelación, en cuyo marco se impugna la anulación en primera instancia del acto nacional de requerimiento dirigido a recuperar la ayuda ilegal.
48 Procede examinar si, en el presente asunto, las resoluciones de los órganos judiciales italianos cumplen los requisitos mencionados.
49 Los actos de suspensión, en el marco del procedimiento de recuperación relativo al beneficiario principal de la ayuda ilegal, fueron adoptados por los órganos judiciales italianos basándose en dos fundamentos jurídicos. En primer lugar, mediante resolución de 7 de febrero de 2007, la Commissione tributaria provinciale di Modena suspendió el requerimiento de reembolso de la ayuda, basándose principalmente en que dicho requerimiento se adoptó sin fundamento legal. En segundo lugar, mediante resoluciones de 26 de mayo de 2009 y de 21 de enero de 2010, la Commissione tributaria regionale di Bologna suspendió el procedimiento de apelación, en cuyo marco se impugnó la anulación en primera instancia del mencionado requerimiento, debido a que el recurso de anulación de la Decisión 2006/261 estaba pendiente ante el Tribunal General (asunto T‑211/05, antes citado).
50 A este respecto, hay que observar que el primero de los dos fundamentos jurídicos antes mencionados no puede justificar, a la luz de la jurisprudencia emanada de las sentencias antes citadas Zuckerfabrik Süderdithmarschen y Zuckerfabrik Soest y Atlanta Fruchthandelsgesellschaft y otros (I), la suspensión del acto dirigido a recuperar la ayuda ilegal.
51 Respecto del segundo de dichos fundamentos jurídicos, procede señalar que una resolución de un órgano judicial nacional que pretende suspender el procedimiento necesario para garantizar la aplicación efectiva de una decisión de la Comisión que obliga al Estado miembro a recuperar la ayuda ilegal, debido a que se pone en entredicho la legalidad de dicha Decisión ante el Tribunal General, debe justificar dicha suspensión, como se ha recordado en el apartado 46 de la presente sentencia, exponiendo los argumentos que sirven de fundamento a la nulidad de la Decisión controvertida.
52 Dicha exigencia encuentra su confirmación en el hecho de que un recurso de anulación interpuesto ante el Tribunal General contra una decisión que ordena la recuperación de una ayuda carece de efectos suspensivos sobre la obligación de ejecutar dicha decisión (véase la sentencia de 6 de diciembre de 2007, Comisión/Italia, antes citada, apartado 21). Lo mismo sucede cuando contra la sentencia del Tribunal General dictada en el marco de dicho recurso se interpone un recurso de casación ante el Tribunal de Justicia. A este respecto, hay que añadir que, en el presente asunto, la República Italiana no solicitó medidas provisionales en el marco del mencionado recurso de anulación.
53 Pues bien, en el presente asunto, los órganos judiciales nacionales no indican en sus resoluciones las razones por las que los órganos jurisdiccionales de la Unión Europea deberían anular la Decisión 2006/261. Además, la Decisión de 21 de enero de 2010 suspendió el procedimiento debido a la existencia de un recurso interpuesto ante el Tribunal General contra la Decisión 2006/261, pese a que éste desestimó ese recurso mediante sentencia de 4 de septiembre de 2009.
54 Por último, por lo que atañe a los otros requisitos que deben cumplirse en virtud de la jurisprudencia a que se refiere el apartado 45 de la presente sentencia, basta con señalar que las resoluciones nacionales de que se trata no hacen referencia al interés de la Unión Europea y que la Commissione tributaria regionale di Bologna no abordó, en sus resoluciones de 26 de mayo de 2009 y de 21 de enero de 2010, la cuestión de la urgencia de las medidas adoptadas.
55 En dichas circunstancias, procede declarar que los órganos jurisdiccionales italianos adoptaron las resoluciones de suspensión incumpliendo manifiestamente las exigencias del Derecho de la Unión en materia de recuperación de las ayudas de Estado.
56 De las consideraciones anteriores resulta que el presente recurso es fundado, ya que la Comisión reprocha a la República Italiana no haber adoptado, en los plazos señalados, todas las medidas necesarias para suprimir el régimen de ayudas declarado ilegal e incompatible con el mercado único mediante la Decisión 2006/261 y recuperar de los beneficiarios las ayudas concedidas en virtud de dicho régimen.
57 Habida cuenta de la conclusión alcanzada en el apartado precedente, no procede pronunciarse acerca de las pretensiones de la Comisión dirigidas a que se condene a la República Italiana por no haber comunicado a la Comisión las medidas mencionadas en ese apartado, dado que, precisamente, este Estado miembro no procedió a la ejecución de la Decisión 2006/261 dentro de los plazos señalados (véanse las sentencias, antes citadas, de 4 de abril de 1995, Comisión/Italia, apartado 31; de 14 de diciembre de 2006, Comisión/España, apartado 82; de 20 de septiembre de 2007, Comisión/España, apartado 54; de 6 de diciembre de 2007, Comisión/Italia, apartado 30, y de 13 de noviembre de 2008, Comisión/Francia, apartado 67).
58 Por tanto, procede declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2 y 3 de la Decisión 2006/261, al no haber adoptado dentro de los plazos señalados todas las medidas necesarias para suprimir el régimen de ayudas declarado ilegal e incompatible con el mercado común mediante dicha Decisión y obtener de sus beneficiarios la recuperación de las ayudas concedidas con arreglo a dicho régimen.
Costas
59 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber pedido la Comisión que se condenara en costas a la República Italiana y al haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:
1) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2 y 3 de la Decisión 2006/261/CE de la Comisión, de 16 de marzo de 2005, relativa al régimen de ayudas nº C 8/2004 (ex NN 164/2003) que Italia ha ejecutado en favor de las sociedades de reciente cotización en Bolsa, al no haber adoptado dentro de los plazos señalados todas las medidas necesarias para suprimir el régimen de ayudas declarado ilegal e incompatible con el mercado común mediante dicha Decisión y obtener de sus beneficiarios la recuperación de las ayudas concedidas con arreglo a dicho régimen.
2) Condenar en costas a la República Italiana.
Firmas
* Lengua de procedimiento: italiano.
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