STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
JÁNA MAZÁKA
přednesené dne 14. dubna 2011 (1)
Věc C‑2/10
Azienda Agro-Zootecnica Franchini sarl
a
Eolica di Altamura Srl
proti
Regione Puglia
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Itálie)]
„Životní prostředí – Směrnice 92/43/EHS – Ochrana přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin – Směrnice 79/409/EHS – Ochrana volně žijících ptáků – Natura 2000 – Směrnice 2001/77/ES – Obnovitelné zdroje energie – Vnitrostátní předpisy – Zákaz umísťování větrných turbín, které nejsou určeny pro vlastní spotřebu, v lokalitách, jež jsou součástí ekologické sítě Natura 2000 – Neposouzení vlivu projektu na lokalitu“
I – Úvod
1. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/77/ES ze dne 27. září 2001 o podpoře elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů energie na vnitřním trhu s elektřinou(2), směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/EC ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES(3), směrnice Rady 79/409/EHS ze dne 2. dubna 1979 o ochraně volně žijících ptáků (dále jen „směrnice o ochraně ptáků“)(4) a směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (dále jen „směrnice o stanovištích“)(5).
2. Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi společnostmi Azienda Agro-Zootecnica Franchini sarl a Eolica di Altamura srl (dále jen „žalující společnosti“) na jedné straně a Regione Puglia na straně druhé ohledně zamítnutí žádosti o povolení umístění větrných turbín na pozemku, který je součástí Národního parku Alta Murgia, chráněného území označeného jako lokalita významná pro Společenství a zvláště chráněnou oblast „pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta“. Vnitrostátní právní předpisy zakazují mimo jiné umísťování větrných turbín, které nejsou určeny pro vlastní spotřebu, v lokalitách významných pro Společenství (LVS) a zvláště chráněných oblastech (ZCHO), které jsou součástí ekologické sítě Natura 2000.
II – Právní rámec
A – Právo Evropské unie
3. Článek 191 SFEU (bývalý článek 174 ES) stanoví:
„1. [Unijní p]olitika v oblasti životního prostředí přispívá k sledování následujících cílů:
– zachování, ochrana a zlepšování kvality životního prostředí,
– ochrana lidského zdraví,
– uvážlivé a racionální využívání přírodních zdrojů,
– podpora opatření na mezinárodní úrovni určených k řešení regionálních a celosvětových problémů životního prostředí, a zejména boj proti změně klimatu.
2. [Unijní p]olitika v oblasti životního prostředí je zaměřena na vysokou úroveň ochrany, přičemž přihlíží k rozdílné situaci v jednotlivých regionech Unie. Je založena na zásadách obezřetnosti a prevence, odvracení ohrožení životního prostředí především u zdroje a na zásadě ,znečišťovatel platí‘. [...]“
4. Článek 192 odst. 1 SFEU (bývalý článek 175 ES) stanoví:
„Evropský parlament a Rada řádným legislativním postupem po konzultaci s Hospodářským a sociálním výborem a Výborem regionů rozhodnou, jakou činnost bude Unie vyvíjet, aby bylo dosaženo cílů uvedených v článku 191.“
5. Článek 193 SFEU (bývalý článek 176 ES) stanoví, že „[o]chranná opatření přijatá podle článku 192 nejsou překážkou tomu, aby každý členský stát zachovával nebo zaváděl přísnější ochranná opatření. Tato opatření musí být slučitelná se Smlouvami. Oznamují se Komisi“.
6. Článek 194 odst. 1 SFEU stanoví:
„V rámci vytváření a fungování vnitřního trhu a s přihlédnutím k potřebě chránit a zlepšovat životní prostředí má [unijní] politika v oblasti energetiky v duchu solidarity mezi členskými státy za cíl:
a) zajistit fungování trhu s energií;
b) zajistit bezpečnost dodávek energie v Unii;
c) podporovat energetickou účinnost a úspory energie jakož i rozvoj nových a obnovitelných zdrojů energie; a
d) podporovat propojení energetických sítí.“
1. Směrnice 2001/77
7. Body 1 až 3 odůvodnění směrnice 2001/77 uvádí:
„1) V současné době je potenciál využívání obnovitelných zdrojů energie ve Společenství nedostatečný. Společenství uznává potřebu podporovat obnovitelné zdroje energie jako prioritní opatření, jelikož jejich využívání přispívá k ochraně životního prostředí a k udržitelnému rozvoji. Kromě toho umožňuje vytvořit lokální zaměstnanost, může mít pozitivní dopad na sociální soudržnost, přispět k bezpečnosti zásobování a umožňuje splnit rychleji cíle z Kjóta. Proto je nutné zajistit, aby tento potenciál byl lépe využíván v rámci vnitřního trhu s elektřinou.
2) Podpora elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů energie je významnou prioritou Společenství, jak se uvádí v bílé knize o obnovitelných zdrojích energie (dále jen „bílá kniha“) z důvodů bezpečnosti a diverzifikace zásobování elektřinou, ochrany životního prostředí a sociální a hospodářské soudržnosti. Toto schválila Rada ve svém usnesení ze dne 8. června 1998 o obnovitelných zdrojích energie a Evropský parlament ve svém usnesení o bílé knize.
3) Rostoucí využívání elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů energie představuje důležitou část souboru opatření potřebných ke splnění Kjótského protokolu k Rámcové úmluvě Organizace spojených národů o změně klimatu a souboru politik potřebných ke splnění jiných závazků.“
8. Článek 6 odst. 1 směrnice 2001/77 stanoví:
„Členské státy nebo příslušné subjekty jmenované členskými státy vyhodnotí stávající právní a správní rámec s ohledem na povolovací řízení nebo jiné postupy stanovené v článku 4 směrnice 96/92/ES, které platí pro výrobní zařízení vyrábějící elektřinu z obnovitelných zdrojů energie, za účelem
– snížení regulativních a neregulativních překážek při zvyšování výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie,
– zjednodušení a urychlení postupů na vhodné správní úrovni a
– zajištění objektivních, průhledných a nediskriminačních pravidel a zohlednění zvláštností různých technologií u obnovitelných zdrojů energie.“
9. Článek 13 směrnice 2009/28, nadepsaný „Správní postupy a předpisy“, stanoví:
„1. Členské státy zajistí, aby vnitrostátní předpisy týkající se postupů schvalování, a vydávání osvědčení a povolení, které se uplatňují na podniky na výrobu elektřiny, tepla nebo chlazení z obnovitelných zdrojů energie a na související infrastruktury přenosových a distribučních sítí a na proces přeměny biomasy na biopaliva nebo jiné energetické výrobky, byly přiměřené a nezbytné.
Členské státy zejména učiní příslušné kroky zajišťující, aby:
[...]
c) správní postupy probíhaly rychle a byly vyřizovány na příslušné úrovni správních orgánů;
d) pravidla týkající se schvalování, vydávání osvědčení a povolení byla objektivní, transparentní, přiměřená, nediskriminovala žadatele a plně zohledňovala specifické aspekty jednotlivých technologií pro energii z obnovitelných zdrojů;
[...]
f) pro menší projekty a případně i decentralizovaná zařízení na výrobu energie z obnovitelných zdrojů byly zavedeny zjednodušené schvalovací postupy představující menší zátěž, včetně prostého ohlášení, pokud to umožňuje příslušný regulační rámec.
[...]“
2. Směrnice o ochraně ptáků
10. Článek 2 směrnice o ochraně ptáků stanoví, že „[č]lenské státy přijmou opatření nezbytná k tomu, aby populace druhů uvedených v článku 1 byly zachovány na úrovni nebo přivedeny na úroveň, která odpovídá zejména ekologickým, vědeckým a kulturním požadavkům, přičemž budou brát v úvahu hospodářské požadavky a požadavky rekreace“.
11. Článek 3 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků stanoví, že s přihlédnutím k požadavkům uvedeným v článku 2 přijmou členské státy nezbytná opatření na ochranu, zachování nebo obnovení dostatečné rozmanitosti a rozlohy stanovišť pro všechny druhy ptáků přirozeně se vyskytujících ve volné přírodě na evropském území členských států, na něž se vztahuje Smlouva o ES. Podle čl. 3 odst. 2 písm. a) téže směrnice opatření nezbytná na ochranu, zachování nebo obnovení biotopů a stanovišť zahrnují zejména zřizování chráněných území.
12. Článek 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků ukládá členským státům povinnost označit jako zvláště chráněné oblasti území odpovídající ornitologickým kritériím určeným těmito ustanoveními.
13. Článek 4 odst. 4 směrnice o ochraně ptáků stanoví:
„S ohledem na ochranu oblastí uvedených v odstavcích 1 a 2 přijmou členské státy vhodná opatření pro předcházení znečišťování nebo poškozování stanovišť nebo jakýchkoli rušivých zásahů, které negativně ovlivňují ptáky, pokud by mohly být významné z hlediska cílů tohoto článku. Členské státy musí rovněž usilovat o předcházení znečišťování nebo poškozování stanovišť mimo tyto chráněné oblasti.“
14. Článek 14 směrnice o ochraně ptáků stanoví, že „[č]lenské státy mohou zavést přísnější ochranná opatření, než stanoví tato směrnice“.
3. Směrnice o stanovištích
15. Článek 3 odst. 1 směrnice o stanovištích předpokládá vytvoření spojité evropské ekologické sítě zvláštních oblastí ochrany pod názvem „Natura 2000“, která zahrnuje rovněž zvláště chráněné oblasti označené členskými státy v souladu se směrnicí o ochraně ptáků.
16. Článek 6 odst. 2 až 4 směrnice o stanovištích stanoví:
„2. Členské státy přijmou vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů[, jakož i] vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice.
3. Jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení jeho důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. S přihlédnutím k výsledkům uvedeného hodnocení důsledků pro lokalitu a s výhradou odstavce 4 schválí příslušné orgány příslušného státu tento plán nebo projekt teprve poté, co se ujistí, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, a co si v případě potřeby opatří stanovisko široké veřejnosti.
4. Pokud navzdory negativnímu výsledku posouzení důsledků pro lokalitu musí být určitý plán nebo projekt z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru, přesto uskutečněn a není-li k dispozici žádné alternativní řešení, zajistí členský stát veškerá kompenzační opatření nezbytná pro zajištění ochrany celkové soudržnosti sítě NATURA 2000. O přijatých kompenzačních opatřeních uvědomí Komisi.
Jestliže se na dotyčné lokalitě vyskytují prioritní typy přírodních stanovišť a/nebo prioritní druhy, pak mohou být uplatněny pouze důvody související s ochranou lidského zdraví a veřejné bezpečnosti, s nesporně příznivými důsledky mimořádného významu pro životní prostředí nebo jiné naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu podle stanoviska Komise.“
17. Článek 7 směrnice o stanovištích stanoví, že „[p]ovinnosti vyplývající z ustanovení čl. 6 odst. 2, 3 a 4 této směrnice nahrazují povinnosti vyplývající z první věty čl. 4 odst. 4 směrnice [o ochraně ptáků], pokud jde o území označená podle čl. 4 odst. 1 nebo obdobně uznaná podle čl. 4 odst. 2 uvedené směrnice, a to ode dne provádění této směrnice nebo ode dne označení nebo uznání členským státem podle směrnice [o ochraně ptáků], podle toho, které datum je pozdější.“
B – Vnitrostátní ustanovení
18. Článek 1 odst. 1226 zákona č. 296 ze dne 27. prosince 2006 (Legge 27 dicembre 2006, n. 296, legge finanziaria per il 2007) (dále jen „finanční zákon na rok 2007“)(6) stanoví, že s cílem zabránit dalšímu řízení o nesplnění povinnosti přijmou regiony a autonomní provincie Trento a Bolzano opatření stanovená články 4 a 6 nařízení schváleného dekretem prezidenta republiky č. 357 ze dne 8. září 1997, ve znění následujících změn, nebo dokončí jejich přijímání, a to do tří měsíců od nabytí účinnosti uvedeného zákona, na základě jednotných minimálních kritérií stanovených nařízením ministerstva životního prostředí a ochrany pevniny a moře.
19. Článek 5 odst. 1 nařízení ministerstva životního prostředí a ochrany pevniny a moře ze dne 17. října 2007 o minimálních jednotných kritériích pro definování ochranných opatření týkajících se oblastí zvláštní ochrany (OZO) a zvláště chráněných oblastí (ZCHO) [Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare 17 ottobre 2007, recante criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS)](7) (dále jen „nařízení ministerstva“) stanoví, že regiony a autonomní provincie musí přijmout ve vztahu ke všem ZCHO následující zákazy:
„[...]
(l) výstavba nových větrných turbín, s výjimkou těch, u nichž ke dni přijetí tohoto aktu již bylo předložením projektu zahájeno řízení o povolení. Příslušné orgány musí po konzultaci INFS (národní institut pro volně žijící živočichy) posoudit vlivy projektu, přičemž přihlédnou k biologickým cyklům druhů, pro něž je lokalita určena. Na zásahy spočívající ve výměně a modernizaci, a to i technologií, které nezvyšují vliv na lokalitu z hlediska ochranných cílů ZCHO, a na větrné turbíny, které jsou určeny pro vlastní spotřebu, o celkovém výkonu do 20 kW se tento zákaz nevztahuje.“
20. Článek 2 zákona regionu Apulie č. 31 ze dne 21. října 2008 o pravidlech pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů, o omezení znečišťujících imisí a o otázkách životního prostředí (Legge regionale della Puglia 21 ottobre 2008, n. 31, recante norme in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per la riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale) (dále jen „regionální zákon č. 31“) stanoví:
„[...]
(6) V souladu s články 6 a 7 směrnice 92/43/EHS ve spojení s články 4 a 6 prováděcího nařízení schváleného dekretem prezidenta republiky č. 357 ze dne 8. září 1997, ve znění pozdějších změn [...], je zakázáno umisťovat větrné elektrárny, které nejsou určeny pro vlastní spotřebu, v LVS a ZCHO, které jsou součástí ekologické sítě Natura 2000 [...]
[...]
(8) Zákaz uvedený v [odstavcích] 6 a 7 výše se vztahuje i na nárazníkovou zónu v šíři 200 metrů.“
III – Spor v původním řízení a předběžná otázka
21. Podle předkládacího usnesení získala společnost Eolica di Altamura práva na výstavbu větrného parku, který není určen k vlastní spotřebě (je tedy určen k výrobě elektrické energie pro obchodní účely), a měl by být postaven na pozemcích společnosti Agro-Zootecnica Franchini. Uvedené pozemky jsou součástí Národního parku Alta Murgia, chráněného území označeného za lokalitu významnou pro Společenství a zvláště chráněnou oblast „pSCI / SPA IT 9120007 Murgia Alta“. Žádosti o povolení výstavby větrného parku byly orgánem pověřeným správou parku a Regione Puglia (region Apulie) zamítnuty, a to rozhodnutími ze dne 1. září 2006, respektive ze dne 4. července 2007. Zamítavé rozhodnutí Regione Puglia bylo založeno na čl. 6 odst. 3 písm. a) regionálního nařízení č. 16 ze dne 4. října 2006, které v souvislosti s umísťováním větrných turbín stanoví, že lokality významné pro Společenství, zvláště chráněné oblasti podle směrnice o stanovištích a směrnice o ochraně ptáků, jsou považovány za zcela „nevhodné“, a čl. 14 odst. 2 písm. a) tohoto regionálního nařízení, podle něhož se tyto lokality při neexistenci územního plánu pro větrné turbíny považují za „nevhodné“. Žalující společnosti napadly u předkládajícího soudu zamítavá rozhodnutí a regionální předpisy, o něž se zamítavá rozhodnutí opírala, a jejich žádostem bylo v první fázi vyhověno. Nicméně zatímco tato řízení probíhala, bylo přijato regionální nařízení č. 15/2008, v důsledku čehož musely žalující společnosti podat další žalobu na neplatnost.
22. V původním řízení před předkládajícím soudem se žalující společnosti domáhají zrušení čl. 5 odst. 1 písm. n), čl. 5 odst. 4 a čl. 5 odst. 4 písm. c) regionálního nařízení č. 15/2008. Článek 5 odst. 1 písm. n) zakazuje mimo jiné výstavbu nových větrných elektráren v lokalitách, které jsou součástí sítě Natura 2000. Žalující společnosti se dovolávají mimo jiné porušení zásad uvedených ve směrnici 2001/77. Regione Puglia tvrdí, že žalobu je třeba prohlásit za nepřípustnou nebo neopodstatněnou.
23. V průběhu původního řízení nabyl účinnosti regionální zákon č. 31. Předkládající soud má za to, že zákaz větrných turbín, které nejsou určeny pro vlastní spotřebu, se podle čl. 2 odst. 6 regionálního zákona č. 31 vztahuje na žádost o povolení a posouzení slučitelnosti s životním prostředím podanou žalujícími společnostmi ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona (tedy od 8. listopadu 2008), bez ohledu na jakékoli konkrétní posouzení vlivu nebo účinku na životní prostředí.
24. S ohledem na tyto úvahy Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia rozhodnutím ze dne 23. září 2009, které bylo doručeno Soudnímu dvoru dne 4. ledna 2010, přerušil řízení a položil Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Jsou ustanovení čl. 1 odst. 1226 zákona č. 296 ze dne 27. prosince 2006 ve spojení s ustanovením čl. 5 odst. 1 nařízení ministerstva životního prostředí a ochrany pevniny a moře ze dne 17. října 2007 a ustanovením čl. 2 odst. 6 zákona regionu Apulie č. 31 ze dne 21. října 2008 slučitelná s [unijním] právem, a zejména se zásadami vyplývajícími ze směrnic 2001/77/ES a 2009/28/ES (o obnovitelných zdrojích energie) a ze směrnic 1979/409/ES a 1992/43/ES (o ochraně ptáků a přírodních stanovišť), v rozsahu, v němž zakazují absolutně a bez rozdílu umisťování větrných turbín, které nejsou určeny pro vlastní spotřebu, v lokalitách významných pro Společenství (LVS) a zvláště chráněných oblastech (ZCHO), které jsou součástí ekologické sítě ,Natura 2000‘, namísto provedení odpovídajícího posouzení vlivu na životní prostředí, které by analyzovalo vliv každého jednotlivého projektu na konkrétní dotčenou lokalitu?“
IV – Řízení před Soudním dvorem
25. Žalující společnosti a Komise předložily písemná vyjádření. Jednání, na němž byla vyslechnuta vyjádření žalujících společností, Regione Puglia a Komise, se konalo dne 10. února 2011.
V – Posouzení
A – Úvodní poznámka
26. Je nesporné, že touto žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce je Soudní dvůr žádán o rozhodnutí o slučitelnosti vnitrostátních právních předpisů s unijním právem. V této souvislosti stačí uvést, že ačkoli Soudní dvůr nemůže v rámci řízení o předběžné otázce rozhodovat o slučitelnosti vnitrostátního opatření s unijním právem, může nicméně vnitrostátnímu soudu poskytnout veškeré poznatky k výkladu tohoto práva, které mu umožní posoudit tuto slučitelnost za účelem rozhodnutí ve věci, která mu byla předložena(8).
B – K věci samé
27. Podstatou otázky předkládajícího soudu podle mého názoru je, zda směrnice o ochraně ptáků, směrnice o stanovištích, směrnice 2001/77 a směrnice 2009/28 brání tomu, aby členský stát přijal vnitrostátní opatření spočívající v zákazu – za určitých okolností – výstavby větrných turbín v lokalitách, které jsou součástí ekologické sítě Natura 2000, bez analýzy vlivu každého jednotlivého projektu na konkrétní stanoviště.
28. Ze spisu předloženého Soudnímu dvoru se zdá, což však musí ověřit předkládající soud, že dotčený zákaz má omezený dosah, jelikož se v současnosti vztahuje pouze na větrné turbíny, a nikoli na jiné způsoby výroby energie z obnovitelných zdrojů(9).
29. Navíc se zdá, což však musí ověřit předkládající soud, že zákaz týkající se větrných turbín je omezený v tom, že se vztahuje pouze na výstavbu nových větrných turbín, a nikoli na stávající turbíny(10). Tento zákaz se podle všeho nevztahuje ani na větrné turbíny určené pro vlastní spotřebu, o celkovém výkonu do 20 kW(11). Na jednání Komise a Regione Puglia zdůraznily omezený dosah předmětného zákazu.
30. Předkládající soud, žalující společnosti a Komise podle mého názoru správně uvádějí, že označení území za lokalitu významnou pro Společenství(12) nebo zvláště chráněnou oblast(13), jež tvoří součást ekologické sítě Natura 2000, nevede k zákazu jakékoli výstavby na tomto území podle směrnice o ochraně ptáků a směrnice o stanovištích.
31. Článek 6 odst. 2 směrnice o stanovištích ve spojení s článkem 7 této směrnice(14) ukládá členským státům přijmout vhodná opatření, aby v lokalitách významných pro Společenství a zvláště chráněných oblastech vyloučily poškozování stanovišť a rovněž významná vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena. Článek 6 odst. 3 směrnice o stanovištích stanoví, že příslušné vnitrostátní orgány schválí plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, teprve poté, co se na základě odpovídajícího posouzení důsledků tohoto plánu nebo projektu pro lokalitu ujistí, že tento plán nebo projekt nebude mít nepříznivý účinek na celistvost lokality. Toto ustanovení tedy zavádí postup, jehož cílem je zajistit pomocí předběžné kontroly, aby byl plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, povolen pouze v rozsahu, v němž nebude mít nepříznivý vliv na celistvost lokality(15).
32. Ke schválení plánu nebo projektu týkajícího se lokalit významných pro Společenství a zvláště chráněných oblastí proto musí být předem provedeno odpovídající a individuální posouzení tohoto plánu nebo projektu v souladu s čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích.
33. V projednávaném případě se zdá, že vnitrostátní právní předpisy zakazují za určitých okolností výstavbu větrných turbín v dané lokalitě bez provedení předchozího individuálního posouzení plánu nebo projektu této výstavby podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích a konkrétního zjištění negativního dopadu na lokalitu. Mám tedy za to, že ke zodpovězení předložené otázky je třeba určit, zda – a pokud ano, za jakých podmínek – unijní právo připouští zavedení vnitrostátních ochranných opatření, která jsou přísnější než opatření stanovená článkem 6 odst. 3 směrnice o stanovištích a za určitých okolností zakazují výstavbu větrných turbín v lokalitách tvořících součást sítě Natura 2000 bez provedení individuálního posouzení plánu nebo projektu takové výstavby a zjištění negativního vlivu.
34. Podle článku 14 směrnice o ochraně ptáků mohou členské státy zavést přísnější ochranná opatření, než stanoví tato směrnice. I když v článku 14 směrnice o ochraně ptáků nejsou výslovně stanoveny žádné podmínky, musí být taková přísnější ochranná opatření podle mého názoru v souladu se Smlouvou o Evropské unii a Smlouvou o fungování Evropské unie.
35. Směrnice o stanovištích neobsahuje ustanovení podobné článku 14 směrnice o ochraně ptáků. Jak však uvedla ve své řeči Komise, vzhledem k tomu, že právním základem směrnice o stanovištích byl článek 130s ES (poté článek 175 ES a nyní článek 193 SFEU), použije se článek 130t ES (poté článek 176 ES a nyní článek 193 SFEU). Článek 193 SFEU umožňuje, aby členské státy přijaly přísnější ochranná opatření, jsou-li slučitelná se Smlouvami, tedy Smlouvou o Evropské unii a Smlouvou o fungování Evropské unie(16), a oznámena Komisi.
36. Ve spisu předloženém Soudnímu dvoru není žádná informace o oznámení přísnějších vnitrostátních ochranných opatření Komisi.
37. Z portálu EUR-Lex však vyplývá, že nařízení ministerstva bylo oznámeno Komisi jako vnitrostátní opatření, kterým byla provedena jak směrnice o stanovištích, tak směrnice o ochraně ptáků(17). S výhradou ověření ze strany vnitrostátního soudu se tak zdá, že Komise byla informována o povinnosti, kterou ukládal čl. 5 odst. 1 písm. l) dotčeného nařízení ministerstva regionům a autonomním provinciím, a to zakázat za určitých podmínek výstavbu nových větrných turbín v lokalitách tvořících součást sítě Natura 2000.
38. V každém případě podle mého názoru porušení povinnosti oznámení Komisi podle článku 193 SFEU nepředstavuje podstatnou procesní vadu, která by způsobovala neplatnost přísnějších vnitrostátních opatření nebo jejich nepoužitelnost vůči jednotlivcům. Článek 193 SFEU pouze vyžaduje, aby členské státy Komisi informovaly. Nestanoví žádnou lhůtu nebo postup monitorování přísnějších vnitrostátních ochranných opatření ze strany Unie(18). Článek 193 SFEU mimoto nepodmiňuje uplatňování těchto opatření souhlasem Komise nebo nevznesením námitek z její strany. Zdá se tedy, že povinnost uložená členským státům článkem 193 SFEU má zajistit, aby byla Komise informována o vnitrostátních ochranných opatřeních týkajících se životního prostředí, která jsou přísnější než unijní právní úprava v této oblasti. Takové oznámení umožňuje Komisi posoudit, zda jsou vnitrostátní ochranná opatření v souladu s unijním právem, a přijmout případně odpovídající opatření. Znění ani účel článku 193 SFEU však nepodporují závěr, že nesplnění povinnosti členského státu oznámit opatření Komisi samo o sobě způsobuje protiprávnost dotčených vnitrostátních ochranných opatření(19).
39. Navzdory míře posuzovací pravomoci, kterou článek 14 směrnice o ochraně ptáků a článek 193 SFEU přiznávají členským státům při přijímání přísnějších ochranných opatření, než přijala Unie, musí členské státy tuto posuzovací pravomoc uplatňovat v souladu zaprvé s unijními politikami v oblasti životního prostředí a energetiky(20), jejichž cílem je podle článků 191 a 194 SFEU mimo jiné zachování, ochrana a zlepšování kvality životního prostředí, boj proti změně klimatu a podpora rozvoje nových a obnovitelných zdrojů energie, a zadruhé v souladu s obecnými zásadami unijního práva.
40. Podle mého názoru je předmětný zákaz v souladu s cíli Unie v oblasti životního prostředí.
41. Předkládající soud v předkládacím usnesení uvedl, že nařízení ministerstva, a tudíž mimo jiné zákaz obsažený v jeho čl. 5 odst. 1 písm. l), byly přijaty na základě přenesení pravomoci podle čl. 1 odst. 1226 finančního zákona na rok 2007 s cílem zabránit dalšímu řízení o nesplnění povinnosti proti Italské republice v návaznosti na vydání odůvodněného stanoviska Komise proti Itálii v řízení o nesplnění povinnosti č. 2006/2131, týkajícího se mimo jiné článků 2, 3 a 4 směrnice o ochraně ptáků, které stanoví, že vedle zvláštních ochranných opatření je třeba přijmout opatření nezbytná k ochraně, zachování nebo obnovení dostatečné rozmanitosti a rozlohy stanovišť pro všechny druhy(21). Soudnímu dvoru nebylo předloženo žádné jiné vysvětlení důvodů, které vedly k přijetí předmětného zákazu.
42. Zdá se tedy, což však musí ověřit předkládající soud, že zákaz výstavby nových větrných turbín v lokalitách tvořících součást sítě Natura 2000 sleduje stejné cíle jako směrnice o ochraně ptáků a směrnice o stanovištích, a zejména čl. 6 odst. 1 až 3 směrnice o stanovištích, totiž ochranu určitých stanovišť a druhů a vyloučení poškozování přírodních stanovišť a významné vyrušování dotčených druhů. V této souvislosti bych chtěl poznamenat, že Komise na jednání uvedla, což přísluší ověřit vnitrostátnímu soudu, že v dotčené lokalitě se vyskytují dva druhy ptáků, které jsou velmi citlivé na větrné turbíny. Regione Puglia mimoto na jednání uvedl, že velký počet ptáků, kteří jsou symbolem dotčené lokality, byl usmrcen větrnými turbínami (umístěnými mimo lokalitu).
43. Komise nadto na jednání odkázala na své pokyny k rozvoji větrné energetiky v síti Natura 2000(22) a na rizika, jež představují větrné turbíny. Rozsáhlý seznam potenciálních vlivů rozvoje větrné energetiky na přírodu a volně žijící živočichy uvedený v těchto pokynech zahrnuje riziko kolizí, rušení a přemístění (ukončení užívání stanoviště), bariérové účinky (větrné parky mohou nutit ptáky nebo savce změnit směr) a ztrátu nebo degradaci stanovišť.
44. Chtěl bych rovněž podotknout, že vlivy na životní prostředí vyplývající z konkrétního větrného parku, který byl vybudován bez správného posouzení jeho vlivu na životní prostředí, popsal Soudní dvůr ve věci C‑215/06(23).
45. Domnívám se, že předmětný zákaz je rovněž v souladu s cíli unijní politiky v oblasti energetiky.
46. Předkládající soud má za to, že směrnice 2001/77 a 2009/28 jasně upřednostňují rozvoj využívání obnovitelné energie, jelikož přispívá k ochraně životního prostředí, ochraně ekosystémů před nebezpečími vyplývajícími ze změny klimatu, udržitelnému rozvoji a růstu místních ekonomik. Podle předkládajícího soudu konkrétně článek 6 směrnice 2001/77 vyžaduje, aby členské státy snížily regulativní a neregulativní překážky při zvyšování výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie, zjednodušily a urychlily postupy na vhodné správní úrovni a zajistily objektivní, průhledná a nediskriminační pravidla a zohlednily zvláštnosti různých technologií u obnovitelných zdrojů energie.
47. Smlouva o Evropské unii a Smlouva o fungování Evropské unie podle mého názoru nestanoví žádnou hierarchii mezi unijní politikou v oblasti životního prostředí a její energetickou politikou. Článek 194 odst. 1 SFEU však stanoví, že unijní politika v oblasti energetiky přihlíží k potřebě chránit a zlepšovat životní prostředí(24). Článek 191 odst. 1 SFEU uvádí jako cíl boj proti změně klimatu.
48. První a druhý bod odůvodnění směrnice 2001/77 odkazují na potřebu podporovat obnovitelné zdroje energie jako prioritní opatření a na to, že podpora elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů energie je významnou prioritou Společenství(25). Podle mého názoru, a na rozdíl od argumentů žalujících společností, však zákonodárce EU neměl v úmyslu upřednostnit takové cíle před všemi ostatními cíli (v oblasti životního prostředí), nýbrž chtěl podpořit elektřinu vyrobenou z obnovitelných zdrojů s cílem chránit životní prostředí a splnit Kjótský protokol k Rámcové úmluvě Organizace spojených národů o změně klimatu(26) a zajistit bezpečnost a diverzifikaci zásobování elektřinou a rovněž sociální a hospodářskou soudržnost(27). Mezi hlavní opatření, jež mají vést k dosažení takových cílů, patří stanovení nezávazných směrných cílů v oblasti spotřeby elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů(28) a snížení administrativní zátěže u řízení o vydání povolení na výstavbu zařízení vyrábějících elektřinu z obnovitelných zdrojů(29).
49. Navzdory tvrzení žalujících společností, že území ,pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta‘ je ze zeměpisného hlediska velmi rozlehlé, nebyl Soudnímu dvoru předložen žádný důkaz o tom, že omezený zákaz výstavby určitých větrných turbín v lokalitách tvořících součást sítě Natura 2000 v Apulii brání výrobě elektřiny z obnovitelných zdrojů energie na národní nebo regionální úrovni. Komise na jednání uvedla, že Apulie je jedním z regionů v Itálii s nejvyšším počtem větrných turbín: je prvním regionem z hlediska kapacity a druhým, po Sicílii, z hlediska počtu zařízení.
50. Vzhledem k důkazům předloženým Komisí ohledně stávající úrovně elektřiny vyráběné z obnovitelných zdrojů energie na národní úrovni(30) a ohledně velkého počtu větrných turbín v Apulii se na základě informací předložených Soudnímu dvoru na jednání zdá, s výhradou ověření ze strany předkládajícího soudu, že předmětný zákaz nebrání budoucímu dosažení závazného cíle 17 % stanoveného směrnicí 2009/28 pro rok 2020 pokud jde o Itálii.
51. Podle mého názoru je třeba rovněž přezkoumat, zda předmětný zákaz porušuje pravidla snížení administrativní zátěže stanovená v čl. 6 odst. 1 směrnice 2001/77.
52. Při neexistenci protichůdných tvrzení a s výhradou ověření ze strany předkládajícího soudu mám za to, že předmětný zákaz, který byl stanoven zákonem, je dostatečně průhledný a objektivní. Vzhledem ke zjevně omezenému dosahu předmětného zákazu(31) mimoto Soudnímu dvoru nebyl předložen žádný důkaz toho, že cíl snížení regulativních a neregulativních překážek při zvyšování výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a zjednodušení a urychlení postupů je na regionální nebo národní úrovni mařen.
53. Ohledně otázky diskriminace je ustálenou judikaturou, že soulad se zásadou rovného zacházení vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněné(32).
54. V kontextu původního řízení porušení zásady rovného zacházení z důvodu odlišného zacházení předpokládá, že dotčené situace jsou srovnatelné s ohledem na veškeré prvky, které je charakterizují. Při posuzování otázky diskriminace je nutné zohlednit zásady a cíle použitelné unijní právní úpravy, která je ve věci v původním řízení založena na unijní politice v oblasti životního prostředí(33). Unijní politika v oblasti životního prostředí je podle čl. 191 odst. 2 SFEU zaměřena na vysokou úroveň ochrany a je založena na zásadách obezřetnosti a prevence(34).
55. Žalující společnosti tvrdí, že jiné průmyslové činnosti než výstavba větrných parků v dotčené lokalitě nepodléhají rovnocennému zákazu, ale musí být případně posouzeny v souladu s čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích(35).
56. Soudnímu dvoru nebyl předložen žádný důkaz – což přísluší ověřit vnitrostátnímu soudu – o tom, že jiným subjektům než žalujícím společnostem byla po nabytí účinnosti regionálního zákona č. 31 vydána povolení k výstavbě komerčních větrných parků na území ,pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta‘.
57. Nadto se vzhledem k údajným nepříznivým účinkům, které může mít v lokalitách tvořících součást sítě Natura 2000 a v konkrétní dotčené lokalitě výstavba a provoz větrných parků(36), zdá, což však musí ověřit vnitrostátní soud, že zákaz není diskriminační. V této souvislosti nebyl Soudnímu dvoru předložen žádný důkaz toho, že jiné průmyslové činnosti mají na takové lokality (37) všechny tvrzené potenciální škodlivé účinky stejně jako výstavba a provoz větrných parků. To však musí v konečném důsledku posoudit předkládající soud.
58. Předmětný zákaz musí být podle mého názoru rovněž v souladu se zásadou proporcionality, která vyžaduje, aby přijatá opatření nepřekračovala meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou; nabízí-li se volba mezi několika přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a způsobené nepříznivé následky nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům(38). Vnitrostátnímu soudu přísluší ověřit, zda zákaz, o který se jedná v původním řízení, nepřekračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle. V tomto ohledu mám za to, že předkládající soud by měl zohlednit mimo jiné zjevně omezený dosah zákazu, který se vztahuje na definovanou a omezenou zeměpisnou oblast, na jeden konkrétní obnovitelný zdroj energie a pouze na nové větrné parky, které mají komerční povahu(39).
VI – Závěry
59. Na základě předchozích úvah navrhuji Soudnímu dvoru, aby odpověděl Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia na jeho předběžnou otázku takto:
„Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/77/ES ze dne 27. září 2001 o podpoře elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů energie na vnitřním trhu s elektřinou, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES, směrnice Rady 79/409/EHS ze dne 2. dubna 1979 o ochraně volně žijících ptáků a směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin nebrání tomu, aby členský stát přijal přísnější opatření zakazující v lokalitách tvořících součást sítě Natura 2000 výstavbu větrných turbín, které nejsou určeny pro vlastní spotřebu, za předpokladu, že tento zákaz je v souladu s unijními politikami v oblasti životního prostředí a energetiky, není v rozporu se zásadou rovného zacházení a nepřekračuje meze toho, co je k dosažení sledovaného cíle nezbytné; tyto otázky přitom musí posoudit předkládající soud.“
1 – Původní jazyk: angličtina.
2 – Úř. věst. 2001 L 283, s. 33; Zvl. vyd. 12/02, s. 121.
3 – Úř. věst. 2009 L 140, s. 16.
4 – Úř. věst. 1979 L 103, s. 1; Zvl. vyd. 15/0,1, s. 98.
5 – Úř. věst. 1992 L 206, s. 7; Zvl. vyd. 15/02, s. 102.
6 – GURI č. 299 ze dne 27. prosince 2006, Supplemento ordinario č. 244.
7 – GURI č. 258 ze dne 6. listopadu 2007.
8 – Rozsudek ze dne 22. května 2008, citiworks (C-439/06, Sb. rozh. s. I 3913, bod 21 a uvedená judikatura).
9 – V této souvislosti bych rád poznamenal, že směrnice 2001/77 definuje „obnovitelné zdroje energie“ jako „obnovitelné nefosilní zdroje energie (vítr, sluneční energie, geotermální energie, energie vln a přílivu, energie vody, biomasa, plyn ze skládek, z čistíren odpadních vod a bioplyny)“ a nijak neupřednostňuje žádný konkrétní zdroj. Jak uvádí Komise, členské státy si tedy mohou v zásadě zvolit obnovitelné zdroje energie, které považují za nejvhodnější. Podle Komise ani směrnice 2001/77, ani směrnice 2009/28 mezi jednotlivými obnovitelnými zdroji energie nezavádějí žádnou hierarchii. Viz čl. 2 písm. a) směrnice 2001/77.
10 – Viz bod 19 výše. Zdá se, že výměna a modernizace stávajících větrných turbín v lokalitách tvořících součást sítě Natura 2000 jsou také povoleny, za předpokladu, že jsou splněny určité podmínky.
11 – Viz body 19 a 20 výše.
12 – Viz definice v čl. 1 písm. k) směrnice o přírodních stanovištích. Viz čl. 3 odst. 1 směrnice o přírodních stanovištích týkající se vytvoření ekologické sítě zvláštních oblastí ochrany pod názvem Natura 2000, která zahrnuje zvláště chráněná území označená členskými státy podle směrnice o ochraně ptáků.
13 – Viz čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice o ochraně ptáků, na jehož základě členské státy zřizují chráněná území. Viz čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků týkající se volby území nejvhodnějších k označení jako zvláště chráněné oblasti.
14 – Článek 7 směrnice 92/43 nahrazuje povinnostmi vyplývajícími z čl. 6 odst. 2 až 4 této směrnice povinnosti vyplývající z čl. 4 odst. 4 směrnice 79/409. Viz rozsudek ze dne 20. září 2007, Komise v. Itálie (C-304/05, Sb. rozh. s. I-7495, bod 104).
15 – Rozsudek ze dne 7. září 2004, Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging, (C-127/02, Sb. rozh. s. I-7405, body 32 až 34). Po provedení posouzení důsledků podle čl. 6 odst. 3 směrnice o přírodních stanovištích a v případě jeho negativního výsledku může příslušný orgán povolení plánu nebo projektu buď zamítnout, nebo je může udělit na základě čl. 6 odst. 4 této směrnice, jsou-li splněny podmínky stanovené tímto ustanovením. Viz rozsudek ze dne 26. října 2006, Komise v. Portugalsko (C-239/04, Sb. rozh. s. I-10183, bod 25).
16 – Viz článek 1 SEU. Viz rovněž rozsudek ze dne 14. dubna 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe (C-6/03, Sb. rozh. s. I-2753, body 58 a 59). V bodě 58 tohoto rozsudku Soudní dvůr uvedl, že „pokud v rámci politiky Společenství v oblasti životního prostředí sleduje vnitrostátní opatření stejné cíle jako směrnice, překročení minimálních požadavků zavedených touto směrnicí je upraveno a povoleno článkem 176 ES za jím stanovených podmínek“.
17 – Preambule k dotčenému nařízení ministerstva odkazuje mimo jiné na čl. 1 odst. 1226 finančního zákona na rok 2007; tato preambule je přitom součástí uvedeného nařízení.
18 – Viz naopak rozsudky ze dne 30. dubna 1996, CIA Security International (C-194/94, Recueil s. I-2201, body 47 až 55) a ze dne 26. září 2000, Unilever (C-443/98, Recueil s. I-7535).
19 – Viz obdobně rozsudek ze dne 13. července 1989, Enichem Base a další (380/87, Recueil s. 2491).
20 – Samostatná hlava o energetice obsažená v článku 194 SFEU byla doplněna Lisabonskou smlouvou. Viz však článek 2 ES, který odkazuje na udržitelný rozvoj hospodářských činností, a čl. 3 odst. 1 písm. u) ES, který stanoví, že činnosti Společenství zahrnují opatření v oblasti energie.
21 – Toto řízení vedlo k tomu, že Soudní dvůr ve věci C‑573/08 (rozsudek ze dne 15. července 2010, Komise v. Itálie, Sb. rozh. s. I-00217) určil, že Italská republika tím, že neprovedla směrnici o ochraně ptáků do italského právního řádu způsobem, který by byl zcela v souladu s touto směrnicí, a tím, že neprovedla článek 9 této směrnice způsobem zaručujícím, aby odchylné úpravy přijaté příslušnými italskými orgány respektovaly podmínky a požadavky uvedené v tomto článku, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 2 až 7, 9 až 11, 13 a 18 uvedené směrnice.
22 – Viz ,Pokyny k větrné energetice a síti Natura 2000‘ dostupné na adrese .
23 – Rozsudek ze dne 3. července 2008, Komise v. Irsko (Sb. rozh. s. I-4911).
24 – Chtěl bych poznamenat, že právním základem směrnice 2001/77 je čl. 175 odst. 1 ES (nyní čl. 192 odst. 1 SFEU) a právním základem směrnice 2009/28 je primárně čl. 175 odst. 1 ES.
25 – Články této směrnice žádný cíl neupřednostňují.
26 – Viz třetí bod odůvodnění směrnice 2001/77.
27 – Viz důvodová zpráva k návrhu této směrnice KOM(2000) 279 v konečném znění, 2000/116 (COD) a Bílá kniha o obnovitelných zdrojích energie KOM(97) 599 v konečném znění, na niž odkazuje druhý bod odůvodnění směrnice 2001/77. Úvod k důvodové zprávě stanoví, že „směrnice navrhuje uložit členským státům povinnost přijmout nezbytná opatření k zajištění toho, aby se úroveň [elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů] vyvíjela v souladu s cíli v oblasti energetiky a životního prostředí stanovenými jak na vnitrostátní úrovni, tak na úrovni Společenství.“ Bod 2.1 stanoví, že „[p]odpora obnovitelných zdrojů energie je významnou prioritou Společenství, a to z důvodu zajištění bezpečnosti a diverzifikace zásobování elektřinou, ochrany životního prostředí a sociální a hospodářské soudržnosti“. (neoficiální překlad)
28 – Článek 3 směrnice 2009/28 stanoví závazné národní cíle a opatření pro využívání energie z obnovitelných zdrojů. Avšak vzhledem k tomu, že podle článku 27 směrnice 2009/28 členské státy do 5. prosince 2010 nebyly povinny článek 3 provést, se toto ustanovení na spor v původním řízení nepoužije.
29 – Článek 6 odst. 1 směrnice 2001/77.
30 – Na jednání Komise uvedla, což však musí ověřit předkládající soud, že v roce 2006 bylo 18,3 % elektřiny spotřebované v Itálii vyrobeno z obnovitelných zdrojů.
31 – Viz body 28 a 29 výše.
32 – Rozsudek ze dne 17. října 1995, Fishermen’s Organisations a další (C-44/94, Recueil, s. I-3115, bod 46).
33 – Viz poznámka 24 výše.
34 – Viz v tomto ohledu rozsudek ze dne 16. prosince 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a další (C-127/07, Sb. rozh. s. I-9895, bod 30).
35 – Ze spisu předloženému Soudnímu dvoru podle mého názoru vyplývá, že žalující společnosti nebyly diskriminovány na základě státní příslušnosti ani žádnou takovou diskriminaci neuplatňují.
36 – Viz bod 42 a násl. výše.
37 – S ohledem na jejich jedinečné charakteristiky a účel.
38 – Viz rozsudky ze dne 4. června 1992, Debus (C-13/91 a C-113/91, Recueil s. I-3617, bod 16) a ze dne 5. května 1998, Spojené království v. Komise (C-180/96, Recueil s. I-2265, bod 96).
39 – Viz body 28 a 29 výše.
Full & Egal Universal Law Academy