GENERALINIO ADVOKATO
PEDRO CRUZ VILLALÓN IŠVADA,
pateikta 2011 m. vasario 17 d.(1)
Byla C‑120/10
European Air Transport SA
prieš
Collège d'Environnement de la Région de Bruxelles-Capitale,
Région de Bruxelles‑Capitale
(Conseil d'État (Belgija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Oro transportas – Direktyva 2002/30/EB – „Operacijų apribojimų“ apibrėžtis – Skleidžiamo triukšmo ribos jo susidarymo vietoje, kurių privaloma laikytis skrendant virš miesto teritorijų, esančių šalia oro uosto – Galimybė priimti nacionalines taisykles atsižvelgiant į ant žemės paviršiaus išmatuotą triukšmo lygį – Ryšys su Direktyva 2002/49/EB – Tarptautinė civilinės aviacijos konvencija – Pagrindinės teisės – Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 7, 37 ir 53 straipsniai – Europos Žmogaus Teisių Teismo ir valstybių narių teismų praktika dėl apsaugos nuo akustinės taršos“
1. Oro uostų triukšmas yra viena svarbiausių miesto teritorijų aplinkos problemų. Čia susikerta reikšmingi interesai: iš vienos pusės, tačiau tuo neapsiribojant, oro transportas, prekių ir žmonių srautai arba kiekvienos valstybės narės ekonomikos politika. Iš kitos pusės, aplinkos apsauga ir žmonių sveikata.
2. Ši byla suteikia Teisingumo Teismui progą priimti sprendimą šiuo opiu klausimu. Conseil d’État (Belgija) pateikė keturis prejudicinius klausimus, kuriuose pareiškė abejonių dėl regioninių įstatymų ir kitų teisės aktų, skirtų kovai su Bruxelles‑National oro uostu besinaudojančių lėktuvų keliama akustine tarša, suderinamumo su Direktyva 2002/30/EB, susijusia su triukšmingų operacijų apribojimų įvedimu Sąjungos oro uostuose(2). Galiausiai pagrindinis byloje nagrinėjamas klausimas yra vadinamųjų „operacijų apribojimų“ taikymo apimtis.
3. Tačiau Teisingumo Teismo galiausiai pateiksimame išaiškinime turi būti atsižvelgta į platesnį bylos kontekstą. Reikia pabrėžti, kad, be Direktyvos 2002/30, egzistuoja ir kiti tarptautinės teisės ir antrinės Europos Sąjungos teisės dokumentai, taip pat skirti kovai su akustine tarša, įskaitant ir oro uostų akustinę taršą. Be to, ir Europos Žmogaus Teisių Teismas (toliau – EŽTT), ir valstybių narių konstituciniai bei aukščiausieji teismai gina oro uostų prieigose gyvenančius piliečius. Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 7 ir 37 straipsniuose ši apsauga sustiprinta tiek, kiek tai įmanoma. Dėl to „operacijų apribojimo“ sąvokos aiškinimas nėra paprastas antrinės teisės dokumento aiškinimas, o itin sudėtingas procesas, susijęs, kaip pamatysime vėliau, su ypač daug problemų keliančia sritimi.
I – Sąjungos teisinis pagrindas
4. Kad padidintų aplinkos apsaugą ir užtikrintų su darnios plėtros politikos kryptimis suderintą oro transporto sektoriaus plėtrą, Europos bendrija, remdamasi EB 80 straipsnio 2 dalimi, priėmė Direktyvą 2002/30 dėl taisyklių ir tvarkos, reglamentuojančios triukšmingų operacijų apribojimų įvedimą Bendrijos oro uostuose, nustatymo. Minėtos direktyvos aplinkos apsaugos tikslas aiškiai išdėstytas 1 konstatuojamojoje dalyje, kur pasakyta, jog „bendros transporto politikos pagrindinis tikslas yra darni plėtra“.
5. Konkretus Direktyvos 2002/30 tikslas suderinti apribojimus, vadinamus „operacijų apribojimais“, kuriuos Sąjungos oro uostai privalo taikyti juose nusileidžiantiems ir iš jų pakylantiems orlaiviams ir taip kovoti su triukšmu. Pagrindinis motyvas, kuriuo paremtas Direktyvoje 2002/300 atliktas suderinimas, yra pavojus, jog valstybėse narėse taikomi operacijų apribojimai bus skirtingi ir trukdys laisvam judėjimui.
6. Minėtos direktyvos 2 straipsnio e punkte „operacijų apribojimai“ apibrėžti šitaip:
„e) „operacijų apribojimas“ – su triukšmu susiję veiksmai, kuriais ribojamas arba mažinamas civilinių ikigarsinių reaktyvinių lėktuvų patekimas į kurį nors oro uostą. Juos sudaro operacijų apribojimai, kuriais siekiama neleisti ribinio triukšmingumo orlaivių skrydžių konkrečiuose oro uostuose, taip pat dalinio pobūdžio operacijų apribojimai, turintys poveikio civilinių ikigarsinių lėktuvų naudojimui tam tikru laiko tarpu“.
7. Direktyvos 2002/30 4 straipsnyje išvardytos visiems operacijų apribojimams taikomos bendros nuostatos, o 4 dalies nuostata yra ypač svarbi šiai bylai:
„4 straipsnis
Orlaivių triukšmo valdymo bendrosios nuostatos
1. Valstybės narės patvirtina subalansuotą požiūrį į triukšmo problemų savo teritorijose esančiuose oro uostuose sprendimą. Jos taip pat gali svarstyti ekonominius paskatinimus kaip triukšmo valdymo priemonę.
2. Svarstydamos operacijų apribojimus, kompetentingos institucijos atsižvelgia į įvairių taikytinų priemonių galimas išlaidas ir naudą, taip pat į konkrečiam oro uostui būdingas ypatybes.
3. Priemonės arba priemonių kompleksas, kurių imamasi pagal šią direktyvą, neturi būti labiau ribojančios negu reikia konkrečiam oro uostui nustatytam aplinkosaugos tikslui pasiekti. Jos negali diskriminuoti oro vežėjus ar orlaivių gamintojus dėl pilietybės ar tapatybės.
4. Su eksploatacinėmis savybėmis susiję operacijų apribojimai yra grindžiami orlaivio keliamo triukšmo charakteristika, nustatyta atliekant sertifikavimo procedūrą pagal Tarptautinės civilinės aviacijos konvencijos trečiosios redakcijos (1993 m. liepos mėn.) 16 priedo 1 tomą.“
8. Direktyvos 2002/30 5 ir 6 straipsniuose nustatytos operacijų apribojimų parengimo tvarkos suderinimo priemonės.
„5 straipsnis
Įvertinimo taisyklės
1. Svarstant sprendimą dėl operacijų apribojimų, kuo tinkamiau ir kiek įmanoma atsižvelgiama į II priede nurodytą informaciją, reikalingą atitinkamiems operacijų apribojimams numatyti ir oro uostui apibūdinti.
2. Tais atvejais, kai oro uostų projektams turi būti taikomas poveikio aplinkai įvertinimas pagal Direktyvą 85/337/EEB(3), pagal tą direktyvą atliktas įvertinimas yra laikomas atitinkančiu 1 dalies reikalavimus, jei atliekant tą įvertinimą buvo kiek įmanoma atsižvelgta į šios direktyvos II priede nurodytą informaciją.
6 straipsnis
Operacijų apribojimų, kuriais siekiama pašalinti ribinio triukšmingumo orlaivius, nustatymo taisyklės
1. Jei visų galimų priemonių, įskaitant dalinius operacijų apribojimus, įvertinimas, atliktas pagal 5 straipsnio reikalavimus, rodo, kad šios direktyvos tikslams pasiekti reikia nustatyti apribojimus, kuriais siekiama pašalinti ribinio triukšmingumo orlaivius, vietoj Reglamento (EEB) Nr. 2408/92(4) 9 straipsnyje nustatytos procedūros, svarstomajame oro uoste yra taikomos šios taisyklės:
a) praėjus šešiems mėnesiams nuo įvertinimo pabaigos ir sprendimo dėl operacijų apribojimų nustatymo, ribinio triukšmingumo orlaiviams tame oro uoste neleidžiama atlikti susisiekimo operacijų daugiau negu per praėjusių metų atitinkamą laikotarpį;
b) praėjus dar ne mažiau kaip šešiems mėnesiams, iš kiekvieno operatoriaus galima reikalauti per metus sumažinti savo ribinio triukšmingumo orlaivių skrydžių (kilimų ir tūpimų) skaičių tame oro uoste ne daugiau kaip 20 % bendro pradinio skrydžių (kilimų ir tūpimų) skaičiaus.
2. Atsižvelgdami į 5 straipsnyje pateiktas įvertinimo taisykles, I priede išvardyti didmiesčių oro uostai gali nustatyti griežtesnes priemones apibrėždami ribinio triukšmingumo orlaivius, jei šios priemonės neturi poveikio civiliniams ikigarsiniams reaktyviniams lėktuvams, kurie pirmą kartą sertifikuojami arba dar kartą sertifikuojami atitinka Tarptautinės civilinės aviacijos konvencijos 16 priedo 1 tomo II dalies 4 skyriuje nustatytus triukšmo standartus.“
9. Direktyvos 2002/30 7 straipsnyje kalbama apie jos nuostatų taikymo laikiną ribojimą ir jame nustatyta, kad 5 straipsnis netaikomas „operacijų apribojimams, kurie jau buvo nustatyti iki šios direktyvos įsigaliojimo dienos“.
10. Minėtos direktyvos I priede išvardyti prie „didmiesčio“ oro uostų priskiriami oro uostai. Bruxelles‑National oro uostas į šį sąrašą neįrašytas.
11. Direktyva 2002/30 įsigaliojo 2002 m. kovo 28 d., o valstybės narės ją perkelti privalėjo iki 2003 m. rugsėjo 28 dienos.
12. Praėjus vos keliems mėnesiams po Direktyvos 2002/30 priėmimo, Bendrijos teisės aktų leidėjas, remdamasis EB 175 straipsnio 1 dalimi, priėmė Direktyvą 2002/49/EB dėl aplinkos triukšmo įvertinimo ir valdymo(5). Nors šiame dokumente nedaroma aiški nuoroda į Direktyvą 2002/30, jo 1 straipsnyje išdėstyti tikslai ir teigiama, kad šia direktyva siekiama „sukurti pagrindą plėtoti Bendrijos priemones, skirtas pagrindinių šaltinių, o ypač kelių ir geležinkelių transporto priemonių bei infrastruktūros, orlaivių, lauko mechanizmų ir pramonės įrangos bei mobilių įrenginių spinduliuojamam triukšmui mažinti“ (išskirta mano).
13. Direktyvos 2002/49 3 straipsnio a punkte „aplinkos triukšmas“ apibrėžtas kaip „nepageidaujami ar žmogui kenksmingi išoriniai garsai, kuriuos sukuria žmonių veikla, įskaitant oro eismo spinduliuojamą triukšmą“. Aplinkos triukšmui jautriose zonose valdyti minėtoje direktyvoje numatyta parengti trijų lygių planavimo priemones: strateginius triukšmo žemėlapius, veiksmų planus ir akustinį planavimą. Taip pat nustatyta triukšmo ribinių verčių suderinimo tvarka, o 3 straipsnio s punkte pabrėžta, kad „skirtingų šaltinių (kelių, geležinkelių, oro transporto, pramonės triukšmas ir kt.), skirtingos aplinkos ir skirtingo jautrumo žmonių grupėms triukšmo ribinės vertės gali būti skirtingos; jos gali skirtis esamomis arba pasikeitusiomis aplinkybėmis (t. y. pasikeitus triukšmo šaltiniui arba aplinkos paskirčiai).“
14. Direktyva 2002/49 įsigaliojo 2002 m. liepos 18 d., o valstybės narės ją perkelti privalėjo iki 2004 m. liepos 18 d.
15. Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 7 ir 37 straipsniuose nustatyta:
„7 straipsnis
Teisė į privatų ir šeimos gyvenimą
Kiekvienas asmuo turi teisę į tai, kad būtų gerbiamas jo privatus ir šeimos gyvenimas, būsto neliečiamybė ir komunikacijos slaptumas.
37 straipsnis
Aplinkos apsauga
Aukštas aplinkosaugos lygis ir aplinkos kokybės gerinimas turi būti integruotas į Sąjungos politiką ir užtikrintas pagal tvaraus vystymosi principus.“
16. Konvento prezidiumo pateiktame chartijos išaiškinime pabrėžiama, kad 37 straipsnio nuostatos „buvo pagrįstos EB sutarties 2, 6 ir 174 straipsniais, kurie šiuo metu yra pakeisti ES sutarties 3 straipsnio 3 dalimi ir SESV 11 ir 191 straipsniais. Jos taip pat grindžiamos tam tikrų nacionalinių Konstitucijų nuostatomis“.
II – Nacionalinė teisė
17. Belgijos Konstitucija suteikia federalinei vyriausybei teisės aktų leidybos ir įgyvendinimo kompetenciją oro transporto, įskaitant ir oro uostus, srityje, o regionai turi teisės aktų leidybos ir įgyvendinimo įgaliojimus aplinkosaugos srityje. Konstitucijos 23 straipsnio 4 punkte taip pat užtikrinama teisė į aplinkos apsaugą.
18. Belgijos regionai turi kompetenciją administruoti jų teritorijoje esančius oro uostus, išskyrus Bruxelles‑National oro uostą, kuris priklauso federalinės vyriausybės kompetencijai.
19. 1997 m. liepos 17 d. potvarkiu Bruxelles‑Capitale regionas, remdamasis savo kompetencija aplinkosaugos srityje, nustatė kovos su triukšmu miestuose tvarką. 1999 m. gegužės 27 d. priimtas Nutarimas dėl kovos su oro eismo keliamu triukšmu, kuriame virš Bruxelles‑Capitale regiono skrendantiems lėktuvams nustatyti maksimalūs triukšmo dydžiai.
20. Šio sprendimo 2 straipsnyje nustatyti triukšmo dydžiai, kuriuos viršijusiam lėktuvui skiriama bauda. Bauda nustatoma remiantis šiais kriterijais:
– triukšmo dydis decibelais, išmatuotas ant žemės paviršiaus, o ne jo susidarymo vietoje,
– teritorija, virš kurios buvo skrendama,
– laiko tarpsnis.
21. Šią 1997 m. liepos 17 d. potvarkiu ir 1999 m. gegužės 27 d. nutarimu įvestą tvarką dėl kovos su oro eismo keliamu triukšmu Belgijos Conseil d’État pripažino neprieštaraujančia Konstitucijai. 2006 m. gegužės 9 d. sprendimu aukščiausiasis administracinis teismas pripažino, kad orlaivių keliamo triukšmo jo susidarymo vietoje valdymas priklauso federalinei kompetencijai transporto srityje, o aplinkos triukšmas, įskaitant tą, kurio šaltinis − orlaiviai, priklauso regionų valdžios institucijų kompetencijai.
22. Nors Bruxelles‑Capitale regionas ir pateikė Direktyvos 2002/49 įgyvendinimo veiksmų planą, to nebuvo padaryta Briuselio oro uosto atveju, kuris neturi atitinkamų valdžios institucijų parengto specialaus plano.
III – Faktinės aplinkybės ir procesas nacionaliniame teisme
23. Bruxelles-National oro uostas yra Flandrijos regiono teritorijoje, tačiau labai žemai skrendama ir virš Bruxelles‑Capitale regiono. Kaip nurodyta šios išvados 17 punkte, šio oro uosto valdymas priklauso federalinės valdžios kompetencijai. Todėl trys Belgijos administracijos yra tiesiogiai aktyviai ar pasyviai susijusios su Bruxelles-National oro uoste nusileidžiančiu, iš jo pakylančiu ar jame laikinai sustojančiu oro transportu. Šio proceso dalyviai pabrėžė, kad išdėstytos aplinkybės sukėlė ilgą ir sudėtingą politinį ir institucijų konfliktą, dėl kurio neišvengta teismo procesų nacionaliniu lygmeniu.
24. European Air Transport (toliau – EAT) yra DHL grupei priklausanti oro eismo kompanija, kuri valdo skrydžius, kuriais gabenamos prekės, ir kurios orlaiviai kyla, leidžiasi bei laikinai sustoja Bruxelles‑National oro uoste. 2006 m. lapkričio 24 d. Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement (toliau – IBGE), regiono institucija, kurios kompetencija prižiūrėti aplinkos teisės aktų vykdymą, ėmėsi sankcijų prieš EAT dėl 62 galimų 1999 m. gegužės 27 d. regioninio nutarimo pažeidimų, padarytų per vieną mėnesį. EAT kaltinama dėl jos orlaivių naktį skleidžiamo triukšmo, aukštesnio už minėtuose aktuose numatytus dydžius. EAT teigia, kad regioniniai teisės aktai, kuriais remiantis ji kaltinama dėl pažeidimų, prieštarauja teisei, nes pagal juos naudojamasi triukšmo dydžių matavimo kriterijais ne jo susidarymo vietoje, o ant žemės. Pasak EAT, imperatyvus matavimo susidarymo vietoje kriterijus nustatytas tarptautiniuose transporto ir aviacijos saugos teisės aktuose.
25. 2007 m. spalio 19 d. IBGE baigė sankcijų skyrimo procedūrą ir EAT skyrė 56 113 eurų administracinę baudą, o šis sprendimas buvo apskųstas Collège d’environnement (toliau – Collège). 2008 m. sausio 24 d. priimtame sprendime minėta institucija patvirtino IBGE sprendimą.
26. Collège sprendimą EAT apskundė Conseil d’État, kuri savo ruožtu pateikė du prašymus priimti prejudicinį sprendimą: vieną Konstituciniam Teismui, o kitą Teisingumo Teismui. Tas antrasis prašymas ir yra šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą.
IV – Prejudiciniai klausimai ir procesas Teisingumo Teisme
27. Šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismo kanceliarijoje buvo užregistruotas 2010 m. kovo 5 d., jame Belgijos Conseil d’État pateikė šiuos keturis prejudicinius klausimus:
„1. Ar 2002 m. kovo 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/30/EB dėl taisyklių ir tvarkos, reglamentuojančios triukšmingų operacijų apribojimų įvedimą Bendrijos oro uostuose, nustatymo 2 straipsnio e punkte numatyta sąvoka „operacijų apribojimai“ turi būti aiškinama kaip apimanti taisykles, kuriomis nustatomos ant žemės paviršiaus matuojamo garso lygio ribos, kurių reikia paisyti skrendant virš oro uostų apylinkių, o jas viršijus gali būti skiriama sankcija, turint omenyje, kad orlaiviai privalo skristi nustatytais maršrutais ir laikytis kitų administracinių institucijų neatsižvelgiant į šias garso ribas nustatytų tūpimo ir kilimo taisyklių?
2. Ar tos pačios direktyvos 2 straipsnio e punktas ir 4 straipsnio 4 dalis turi būti aiškinami taip, kad bet kuris „operacijų apribojimas“ turi būti pagrįstas „eksploatacinėmis savybėmis“, ar vis dėlto pagal šias nuostatas leidžiama kitomis su aplinkos apsauga susijusiomis nuostatomis riboti patekimą į oro uostus, atsižvelgiant į ant žemės paviršiaus matuojamo garso lygio ribas, kurių reikia paisyti skrendant virš oro uostų apylinkių, o jas viršijus gali būti skiriama sankcija?
3. Ar tos pačios direktyvos 4 straipsnio 4 dalis turi būti aiškinama taip, kad ja draudžiama be su eksploatacinėmis savybėmis susijusių operacijų apribojimų, grindžiamų orlaivio keliamu triukšmu, su aplinkos apsauga susijusiose taisyklėse nustatyti ant žemės paviršiaus matuojamo garso lygio ribas, kurių reikia paisyti skrendant virš oro uostų apylinkių?
4. Ar tos pačios direktyvos 6 straipsnio 2 dalis turi būti aiškinama taip, kad ja draudžiama taisyklėse nustatyti ant žemės paviršiaus matuojamo garso lygio ribas, kurių reikia paisyti skrendant virš oro uostų apylinkių, o jas viršijus gali būti skiriama sankcija, kai tokias taisykles būtų galima pažeisti skraidant lėktuvais, atitinkančiais Tarptautinės civilinės aviacijos konvencijos 16 priedo 1 tomo II dalies 4 skyriaus normas?“
28. Per Teisingumo Teismo statuto 23 straipsnyje nustatytą terminą rašytines pastabas pateikė ne tik EAT, bet ir Collège, Prancūzijos vyriausybė bei Europos Komisija.
29. 2010 m. lapkričio 30 d. įvykusiame posėdyje dalyvavo EAT ir Collège bei Danijos vyriausybės ir Komisijos atstovai.
V – Šioje byloje nagrinėjami prejudiciniai klausimai
30. Manau, kad iš keturių Conseil d’État pateiktų prejudicinių klausimų reikia atsakyti tik į pirmąjį ir trečiąjį.
31. Iš tiesų, antruoju klausimu Conseil d’État Teisingumo Teismo prašo išaiškinti Direktyvos 2002/30 sąvoką tuo atveju, jei ginčijamas regioninis teisės aktas yra „operacijos apribojimas“. Kaip nurodysiu atsakyme į pirmąjį ir trečiąjį klausimus, iš Direktyvos 2002/30 formuluotės ir tikslų matyti, kad ginčijamos priemonės vis dėlto nėra „operacijų apribojimai“.
32. Man atrodo, kad taip pat nereikia atsakyti į ketvirtą prejudicinį klausimą, nes jis remiasi klaidingu Direktyvos 2002/30 6 straipsnio 2 dalies vertinimu, kadangi ši nuostata taikoma tik vadinamiesiems „didmiesčių“ oro uostams. Bruxelles-National oro uosto nėra šios direktyvos I priedo sąraše. Pagal minėto dokumento 2 straipsnio b punktą šis oro uostas nėra „didmiesčio uostas“. Todėl Direktyvos 2002/30 6 straipsnio 2 dalies nuostata šioje byloje netaikytina ir nereikia atsakyti į ketvirtąjį prejudicinį klausimą.
VI – Dėl pirmojo prejudicinio klausimo
33. Visų pirma, Conseil d’État Teisingumo Teismo klausia, kokia tiksli taikymo sritis terminui „operacijų apribojimas“ suteikiama pagal Direktyvą 2002/30. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nori išsiaiškinti, ar regioniniai teisės aktai, pagal kuriuos skiriamos sankcijos už tam tikrų oro uosto apylinkėse ant žemės paviršiaus matuojamų maksimalių garso lygių viršijimą, turi būti laikomi „operacijų apribojimu“ pagal minėtos direktyvos 2 straipsnio e punktą.
34. Direktyvos 2002/30 nuostatos, kurias Teisingumo Teismas turi išaiškinti šioje byloje, iš tiesų yra dviprasmiškos ir rodo, jog esama techninių, ekonominių ir politinių sunkumų, susijusių su oro uostų triukšmo problemomis. Todėl, taikant tradicinius aiškinimo kriterijus, gaunamas dalinis ir galbūt neišsamus atsakymas. Kad būtų galima teisingai suprasti Direktyvą 2002/30, reikia atlikti ne tik jos istorijos, bet ir jos vietos bendroje teisės sistemoje analizę
A – Direktyvos 2002/30 istorija ir jos teisėkūros procesas
35. Lėktuvų keliamas triukšmas yra nesuskaičiuojamų nacionalinių, tarptautinių ir, kaip rodo ši byla, europinių ginčų priežastis. Dėl susikertančių didžiulių ekonominių, socialinių ir politinių interesų sunku priimti bendrą sprendimą. Be to, tai itin opios problemos, ypač kai jos susijusios su oro uosto apylinkėse įsikūrusiomis miesto vietovėmis. Tai aiškiai parodo šios bylos faktinės aplinkybės.
36. Kovai su triukšmu Sąjungos oro uostuose 2001 m. Komisija parengė direktyvos pasiūlymą, kuriuo siekiama įvesti bendrą tvarką, pagal kurią būtų priimami operacijų apribojimai dėl oro uostų keliamo triukšmo(6). Laiką paskelbti šią iniciatyvą Komisija pasirinko neatsitiktinai: tais pačiais metais Tarptautinės civilinės aviacijos organizacijos (toliau – TCAO) asamblėja iš esmės pakeitė savo požiūrį į kovą su civilinių lėktuvų keliamu triukšmu. Iki to laiko TCAO taikomos priemonės buvo susijusios su techninėmis orlaivių navigacijos sąlygomis, o nuo 2001 m. strategija buvo grindžiama vadinamuoju „subalansuotu požiūriu“(7).
37. Šio subalansuoto požiūrio esmė yra triukšmo klausimo sprendimas dviem etapais. Pirmasis yra žvalgymo etapas, kuriame visas dėmesys skiriamas įvairios kilmės triukšmui identifikuoti. Antrasis yra aktyvusis etapas, kuriame reikia paeiliui įgyvendinti keturių rūšių priemones: triukšmo mažinimą jo susidarymo vietoje, teritorijos žemėtvarkos planą, triukšmo mažinimo tvarką ir operacijų apribojimus. Pastaroji operacijų apribojimo priemonė yra pagalbinė ir ja pasinaudoti dera tik tada, kai jau panaudotos trys pirmosios priemonės.
38. Europos Sąjunga nėra TCAO narė, tačiau visos valstybės narės yra TCAO narės. Be to, pastangos koordinuoti oro eismo reglamentavimą, tarpvalstybinį reiškinį, reikalaujantį bendrų valstybių veiksmų tarptautiniu mastu, rodo, kad TCAO priimti teisės aktai turėtų būti taikomi praktiškai visame pasaulyje. Pastaraisiais metais Europos Sąjunga taip ir veikė, stengdamasi, kad visose valstybėse narėse būtų taikomos vienodos ar bent jau suderintos tarptautinės taisyklės oro transporto srityje. Remdamasi šia politika, tuometinė Europos bendrija priėmė teisės aktus visose jos kompetencijai priklausiusiose „subalansuoto požiūrio“ srityse.
39. Nuo 2001 m. triukšmo jo susidarymo vietoje kontrolės srityje egzistavo Bendrijos teisės aktai dėl orlaivių skleidžiamo triukšmo, kurie buvo pamažu atnaujinami naujomis priemonėmis, kuriomis Europos teisės aktai buvo derinami su TCAO reikalavimais. Dėl žvalgymo ir teritorijų planavimo 2002 m. buvo priimta Direktyva 2002/49 dėl aplinkos triukšmo įvertinimo ir valdymo, kurioje suformuluotos specialios nuostatos dėl oro uostų(8). Trečias aspektas, operacijų apribojimai, į kurį Bendrija kreipė dėmesį, buvo pats svarbiausias. Šiuo klausimu 2001 m. lapkričio mėn. Komisija perdavė Europos Sąjungos Tarybai ir Europos Parlamentui minėtą direktyvos pasiūlymą(9).
40. Aiškinamojoje projekto ataskaitoje aiškiai nurodyta, kad direktyvos pasiūlyme „įgyvendinamos ir Bendrijos lygmeniu plėtojamos TCAO gairės triukšmo valdymo srityje, kurios buvo priimtos nuo 2001 m. rugsėjo 25 d. iki spalio 5 d. Monrealyje vykusioje TCAO 33‑iojoje asamblėjoje“(10). Remiantis minėtomis gairėmis, operacijų apribojimai apibrėžiami kaip su triukšmu susijusios priemonės, ribojančios ar mažinančios civilinių lėktuvų patekimą į oro uostą(11). Nors niekur nepabrėžtas išimtinis operacijų apribojimų pobūdis, aišku, kad pirmutinis Komisijos ketinimas buvo sumažinti tokio pobūdžio priemonių skaičių. Operacijų apribojimo pasekmė yra visiškas ar dalinis draudimas patekti į oro uostą. Taigi, prieš priimant ar taikant operacijų apribojimą, jis privalo būti pagrįstas orlaivio, kuriam taikoma priemonė, objektyviais ir patikimais duomenimis. Pasiūlyme Komisija pabrėžė, kad objektyvūs ir patikimi duomenys privalo būti nustatomi išduodant orlaiviams sertifikatą, tipo patvirtinimo dokumentą, kuriuo remiantis surašomi kiekvieno orlaivio techniniai duomenys.
41. Per nagrinėjimą Parlamente Komisijos pasiūlymas nebuvo labai pakeistas, tačiau jis buvo papildytas dokumentą labiau suderinant su TCAO gairėmis. Regioninės, transporto ir turizmo politikos komitetas papildomai pasiūlė dabartinę Direktyvos 2002/30 4 straipsnio 4 dalį, kurioje reikalaujama operacijų apribojimus grįsti triukšmo matavimo jo susidarymo vietoje kriterijumi(12). Aplinkos komitetas taip pat patvirtino operacijų apribojimų draudžiamąjį pobūdį, tačiau apgailestavo, kad pasirinktas teisinis pagrindas, buvęs EB 80 straipsnis dėl transporto politikos, neleidžia valstybėms narėms nustatyti griežtesnių normų(13). Taigi, Aplinkos komiteto ataskaitoje buvo teigiama, kad „niekada draudimas negali būti taikomas orlaiviams, kurių triukšmo lygis 5 decibelais ar daugiau mažesnis už reikalavimus tiems lėktuvams, kurie atitinka 3 dalies reikalavimus“(14).
42. Iš diskusijų Parlamente matyti, kad Komisijos iniciatyva buvo aiškiai nukreipta dviem adresatams: oro uostams ir orlaiviams. Pirmiesiems, nes būtent jie privalo taikyti operacijų apribojimus, ir antriesiems, nes būtent jie privalo vykdyti įvestą priemonę. Be to, stebina tai, kad per visus debatus dėl operacijų apribojimų buvo vartojamas draudimo terminas, t. y. tam tikriems orlaiviams skirtos priemonės, kategoriškai jiems draudžiančios nusileisti šias priemones taikančiuose oro uostuose ar iš jų pakilti. Galimybė taikyti sankcijų tvarką, miesto teritorijos žemėtvarkos planą ar specialią aplinkosaugos tvarką kaip operacijų apribojimo formas nebuvo visiškai numatyta. Iš esmės, dėl direktyvos pasiūlymo riboto pobūdžio vienas Parlamento narys perspėjo kolegiją dėl to, kad dėl oro uostų triukšmo būtina veikti kompleksiškai, a fortiori pabrėžęs, kad EŽTT neseniai priėmė sprendimą byloje Hatton prieš Jungtinę Karalystę(15). Kaip teigė minėtas Parlamento narys, pasiūlyme oro uostų keliamo triukšmo problema apskritai nebuvo sprendžiama, ir jis paragino Komisiją pateikti naujas iniciatyvas šioje srityje(16).
B – Iš Direktyvos 2002/30 aiškinimo išplaukianti „operacijų apribojimo“ sąvoka
43. Ką tik išdėstytos aplinkybės yra naudingos norint tiksliai apibrėžti Direktyvos 2002/30 taikymo sritį. Kaip paaiškinsiu toliau, minėtoje direktyvoje buvo numatyta triukšmo kontrolės tvarka, kurios taikymo sritis apibrėžta dalyku, kurį reikia griežtai nustatyti. Visa Direktyvos 2002/30 sandara grindžiama „operacijų apribojimo“ sąvoka, kuria remiantis numatytos jo priėmimo, poveikio ir išimčių taisyklės. „Operacijų apribojimai“ yra viena sudedamųjų minėto vadinamojo „subalansuoto“ požiūrio dalių. Todėl operacijos apribojimams suteikiama taikymo apimtis negali būti naudojama antrąkart su kitomis iš TCAO rekomenduojamo subalansuoto požiūrio išplaukiančiomis priemonėmis.
44. Remdamasis šia prielaida, dabar išanalizuosiu įvairias operacijų apribojimo sudedamąsias dalis. Manau, kad tokio pobūdžio priemonė turi apibrėžtą objektą ir subjektus, kuriuos direktyvoje įsipareigojama nustatyti. Minėti parengiamieji darbai taip pat leidžia sukonkretinti kiekvienos dalies turinį. Išnagrinėjęs „operacijų apribojimo“ sudedamąsias dalis pasiūlysiu, kaip jas taikyti aptariamiems Briuselio regiono veiksmams, ir taip atsakysiu į pirmąjį prejudicinį klausimą.
1. „Operacijų apribojimo“ objektas
45. Direktyvos 2002/30 2 straipsnio e punkte operacijų apribojimas apibrėžiamas kaip su triukšmu susiję veiksmai, „kuriais ribojamas arba mažinamas civilinių ikigarsinių reaktyvinių lėktuvų patekimas į kurį nors oro uostą“. Tada jame patikslinama, kad gali būti taikomas visiškas apribojimas, kurio pasekmė – draudimas eksploatuoti orlaivį konkrečiame oro uoste, arba dalinis apribojimas naudoti orlaivį „tam tikru laiko tarpu“.
46. Priemonė, kuria „ribojamas“ ar „mažinamas“ „patekimas“ į kurį nors oro uostą, gali lemti labai skirtingus sprendimus. Taigi, sąvoka patekimo „mažinimas“ galėtų būti suprasta ne kaip draudimas, o kaip kliūtis patekti. Todėl „ribojimas“ gali būti laikomas draudimu, o „mažinimas“ – kliūtimi, kuri patekimo nedraudžia, o tik jį apsunkina. Į antrą kategoriją patektų sankcijų priemonės, sunkiai įvykdomos techninės sąlygos, tiesioginio ar netiesioginio diskriminavimo mokesčiai ir t. t.
47. Vis dėlto, nors Direktyvos 2002/30 2 straipsnio e punktą skaitant pažodžiui toks aiškinimas nėra neįmanomas, išsamesnė minėtos nuostatos analizė lemia priešingą rezultatą.
48. Iš tiesų, šioje nuostatoje apibrėžti „operacijų apribojimai“, tačiau toliau patikslinama, kokie yra du jų galimo taikymo variantai: pirma, 2 straipsnio e punkte paminėti ribinio triukšmingumo orlaivių operacijų konkrečiuose oro uostuose draudimai ir, antra, užsiminta apie dalinio pobūdžio apribojimus, kuriais mažinamos lėktuvų operacijos tam tikru laiko tarpu. Abu atvejai atitinkamai sutampa su pirmiau išdėstytomis „ribojimo“ ir „mažinimo“ sąvokomis. Todėl atrodo aišku, kad patekimą „ribojantys“ yra tie operacijų apribojimai, kuriais kategoriškai draudžiama tam tikriems orlaiviams patekti į kurį nors oro uostą, o patekimą „mažinantys“ apribojimai yra dalinio pobūdžio ir patekimą sumažina laikinai. Abiem atvejais nuostatoje numatyti draudimai patekti į kurį nors oro uostą, nesvarbu, ar tai visiškas, ar laikinas draudimas.
49. Be to, šie draudimai priimti iš anksto bei objektyviai ir jie taikomi tik tada, kai orlaivis atitinka tam tikras sąlygas. Kadangi operacijos apribojimas yra ankstesnis, o ne paskesnis veiksmas naudojantis oro uostu, jo taikymo sąlygos, skirtos išimtinai orlaiviams, įprastai grindžiamos tarptautiniu lygiu standartizuotais kriterijais. Minėti standartai praktiškai atsispindi sertifikavimo taisyklėse, kurios suteikia galimybę daugelyje pasaulio šalių įrodyti, kad orlaiviai atitinka bendrąsias taisykles.
50. Todėl manau, kad aišku, jog „operacijų apribojimas“, kaip jis apibrėžiamas Direktyvos 2002/30 2 straipsnio e punkte, yra išankstinė ir objektyvi draudžiamoji priemonė, kuria neleidžiama civiliniams ikigarsiniams reaktyviniams orlaiviams patekti į kurį nors oro uostą. Šių priemonių turinys yra aiškus draudimas nutūpti. Todėl ex post ir represinės priemonės, kaip yra skleidžiamam triukšmui taikomų sankcijų tvarkos atveju, negali būti laikomos „operacijų apribojimais“.
51. Direktyvos 2002/30 priėmimo istorija patvirtina šį aiškinimą. Svarstant dokumentą Parlamente išryškėjo keli komerciniai konfliktai tarp Europos Sąjungos ir trečiųjų šalių dažniausiai dėl trečiųjų šalių kai kurių lėktuvų nutūpimo ES teisių įšaldymo(17). Minėta direktyva buvo siekiama pritaikyti prieš keletą mėnesių TCAO priimtą subalansuotą požiūrį, nustatant lankstesnius operacijų apribojimų taikymo Europos oro uostuose kriterijus. Subalansuotu požiūriu nebuvo ketinama praplėsti operacijų apribojimus iki bet kokio pobūdžio veiksmų, darančių įtakos oro transportui, o, priešingai, buvo ketinama juos taikyti tik išimtinai būtinais atvejais, kaip rekomendavo TCAO(18). Bet kokio operacijų apribojimo draudžiamasis, vadinasi, apsunkinamasis, pobūdis yra išimtinis(19).
52. Kitos Direktyvos 2002/30 nuostatos patvirtina draudžiamąjį operacijų apribojimų pobūdį. 9 straipsnio nuostata dėl ypatingų išimtinio pobūdžio operacijų išimčių valstybėms narėms suteikia teisę „leisti savo teritorijoje esančiuose oro uostuose ribinio triukšmingumo orlaivių atskirus skrydžius, kurie negalėtų vykti pagal kitas šios direktyvos nuostatas“. Iš minėtos nuostatos formuluotės matyti, kad toks atleidimas yra bendrosios taisyklės, draudžiančios tam tikriems orlaiviams pasinaudoti kuriuo nors oro uostu, išimtis. Taip pat minėtos direktyvos 6 straipsnio 2 dalyje nacionalinės valdžios institucijoms, didmiesčių oro uostų valdytojoms, leidžiama padidinti aplinkosaugos lygį ir nustatyti „griežtesnes priemones [apibrėžiant] ribinio triukšmingumo orlaivius“. Taigi siekiant padidinti apsaugos lygį, ko gali imtis valstybės, galima taikyti tik vieną priemonę – pakeisti operacijų apribojimo taikymo sritį subjektų atžvilgiu. Užtat Direktyvos 2002/30 nuostatos neleidžia padidinti apsaugos remiantis kitais kriterijais ir šitaip patvirtinama, kad minėtame dokumente numatyta tik draudžiamojo pobūdžio operacijų apribojimai.
53. Todėl manau, kad „operacijų apribojimas“, remiantis Direktyvos 2002/30 2 straipsnio e punktu, yra išankstinė ir objektyvi visiško arba laikino draudimo priemonė, kategoriškai draudžianti, o ne tik padaranti sunkesnį ar nepatrauklesnį civilinių ikigarsinių reaktyvinių orlaivių patekimą į kurį nors Sąjungos oro uostą.
2. Aktyvūs „operacijų apribojimo“ subjektai
54. Valstybės narės privalo patvirtinti oro uostuose taikomus operacijų apribojimus, o oro uostai yra įpareigoti užtikrinti, kad minėtų apribojimų būtų laikomasi. Dėl bet kurio operacijų apribojimo konkrečių ypatumų Direktyvoje 2002/30 reikalaujama, kad valstybės narės turėtų „kompetentingą instituciją direktyvos klausimams spręsti“. Remiantis tuo, kas pasakyta, darytina išvada, kad operacijų apribojimus priima ir taiko konkrečios valdžios institucijos, kurios turi ir naudojasi joms oro transporto srityje suteikta kompetencija, glaudžiai susijusia su kasdieniu oro uostų valdymu(20).
55. Šiuo požiūriu aktyvūs operacijų apribojimo subjektai yra nacionalinės oro transporto institucijos ir oro uostų valdymo bendrovės. Būtent jos yra įpareigotos patvirtinti operacijų apribojimus pagal anksčiau aprašytą subalansuotą požiūrį, kuris reikalauja laikytis Direktyvoje 2002/30 4 ir 6 straipsniuose išdėstytų įvairių procedūrinių reikalavimų. Taip pat būtent joms tenka taikyti tam tikras bendros tvarkos išimtis, kaip antai numatytąsias minėtos direktyvos 8 ir 9 straipsniuose.
56. Taigi Direktyvoje 2002/30 numatyta konkreti institucinė sistema, kuria remdamosi valstybės narės privalo užtikrinti, kad oro transporto srityje kompetenciją turinčios institucijos ir oro uostų valdymo bendrovės, kurioms taikoma minėta direktyva, tvirtindamos ar taikydamos operacijų apribojimus laikytųsi materialinių ir procesinių taisyklių. Šių nuostatų nelankstumas taip pat patvirtina poziciją, kuri ginama šios išvados 45 ir 53 punktuose, nes, atsižvelgiant į tai, kad operacijų apribojimai, kuriais orlaiviui draudžiama visiškai ar laikinai naudotis oro uostu, yra draudžiamojo pobūdžio, Direktyva 2002/30 siekiama, kad minėti apribojimai būtų taikomi tik išimtiniais atvejais ir atlikus procedūrą, kuria užtikrinamas „subalansuoto požiūrio“ taikymas.
3. Pasyvūs „operacijų apribojimo“ subjektai
57. Operacijų apribojimo adresatai – pasyvūs subjektai – yra orlaiviai. Šios priemonės yra dar vienas būdas kovoti su oro uostų triukšmu, ir, kitaip nei pramonės, aplinkosaugos ar urbanistikos taisyklės, kurių adresatai yra gamintojai, konstruktoriai ar nekilnojamojo turto savininkai, operacijų apribojimai taikomi orlaiviams. Direktyvos 2002/30 atveju operacijų apribojimo adresatai yra civiliniai ikigarsiniai reaktyviniai lėktuvai.
58. Atsižvelgiant į operacijų apribojimų, pagal kuriuos tam tikrų techninių duomenų orlaiviams taikomas draudimas, objektyvų pobūdį, Direktyvoje 2002/30 reikalaujama, kad tos sąlygos būtų įvertintos pagal iš anksto nustatytus kriterijus. Jų laikymasis patikrinamas sertifikuojant, o tai atliekama pagal tarptautinius standartus ir, kaip minėjau, sudaro orlaivių lengvesnio vienodo patikrinimo įvairiose šalyse sąlygas. Todėl Direktyvos 2002/30 4 straipsnio 4 dalyje teigiama, kad, remiantis Tarptautinės civilinės aviacijos konvencijos taisyklėmis, su eksploatacinėmis savybėmis susiję operacijų apribojimai grindžiami orlaivio keliamu triukšmu. Jei operacijų apribojimas trukdo į oro uostus patekti orlaiviams, kurių skleidžiamas garsas pasiekia tam tikrą lygį, jo išmatavimas bus patikrintas remiantis tarptautinėmis matavimo kriterijų suderinančiomis taisyklėmis. Šis kriterijus užtikrina objektyvumą tų sąlygų, kurias reikia atitikti iš anksto, kol orlaiviui bus taikomas ar netaikomas operacijų apribojimas.
59. Todėl operacijų apribojimai yra priemonės, taikomos orlaiviams, kurie atitinka iš anksto nustatytas sąlygas, o objektyvumui užtikrinti jos grindžiamos sertifikavimu arba tarptautiniu lygiu suderintais kriterijais.
4. „Operacijų apribojimo“ sąvokos taikymas Bruxelles‑Capitale regiono priimtoms priemonėms
60. Atsižvelgiant į tai, kas pasakyta, sankcijas nustatantys regioninio lygio aplinkosaugos teisės aktai, kuriuose nustatytos maksimalios akustinės taršos miesto teritorijose ribos, nėra „operacijų apribojimas“ remiantis Direktyvos 2002/30 2 straipsnio e punktu.
61. Pirma, aptariama tvarka nedraudžia ex ante (visiškai ar laikinai) patekti į Bruxelles‑National oro uostą, o draudžia viršyti tam tikrus skleidžiamo triukšmo lygius. Niekas netrukdo lėktuvui nutūpti minėtame oro uoste ir iš jo pakilti, o viršijus teisės aktuose nustatytas ribas teisinė pasekmė yra sankcija, o ne draudimas(21).
62. Antra, ginčijama tvarka taikoma ne ex ante, o ex post: sankcija taikoma tik tada, kai orlaivis viršydamas garso skleidimo ribas pasinaudojo kuriuo nors oro uostu. Kaip nurodyta šios išvados 50 punkte, „operacijų apribojimas“, atvirkščiai, yra išankstinė naudojimosi oro uostu tvarka.
63. Trečia, regioninės taisyklės nėra priimtos vykdant transporto politiką ir šios srities kompetentingos valdžios institucijos jų nei tvirtina, nei taiko, nes jos susijusios su aplinkosaugos nuostatomis, kurioms priimti Belgijos regionai turi Konstitucijoje apibrėžtą kompetenciją. Iš tikro, 2006 m. gegužės 9 d. Conseil d’État sprendimais ši kompetencija aiškiai užtikrinta.
64. Galiausiai, nors regioninės priemonės taikomos orlaiviams, jų ex post pobūdis rodo, kad jų taikymas nepriklauso nuo iš anksto apibrėžtų kriterijų, ar tai būtų sertifikacija, ar tarptautiniu lygmeniu priimtos suderinimo taisyklės. Vienintelis veiksmingas būdas užtikrinti atitinkamą aplinkos triukšmo lygį yra laikytis triukšmo rodiklių toje vietoje, kurią ketinama apsaugoti, t. y. šalia oro uosto esančiose miesto teritorijose. Todėl ginčijamuose teisės aktuose nesinaudojama ir negali būti naudojamasi kriterijais, kurie operacijų apribojimais nustatyti orlaiviams, kad būtų galima taikyti priemonę.
65. Šią išvadą, kiek įmanoma, sustiprina tas faktas, kad visos šioje byloje dalyvavusios valstybės ir Komisija mano, jog aptariamos priemonės nėra operacijų apribojimai. Todėl Direktyvos 2002/30 2 straipsnio e punktas, kuriame apibrėžti „operacijų apribojimai“, neapima 1999 m. gegužės 27 d. Nutarime dėl kovos su oro eismo keliamu triukšmu numatytų priemonių.
5. Apibendrinimas
66. Atsižvelgdamas į išdėstytus argumentus, atsakant į pirmąjį klausimą Direktyvos 2002/30 2 straipsnio e punktą Teisingumo Teismui siūlau aiškinti taip, kad „operacijų apribojimas“ yra išankstinė ir objektyvi visiško arba laikino draudimo priemonė, kategoriškai draudžianti, o ne tik padaranti sunkesnį ar nepatrauklesnį civilinių ikigarsinių reaktyvinių orlaivių patekimą į kurį nors Sąjungos oro uostą. Todėl 1999 m. gegužės 27 d. Nutarime dėl kovos su oro eismo keliamu triukšmu nustatyta tvarka nėra „operacijų apribojimas“, kaip nustatyta Direktyvos 2002/30 2 straipsnio e punkte.
VII – Dėl trečiojo prejudicinio klausimo
67. Nustačius, kad ginčijamoms priemonėms negali būti taikoma Direktyva 2002/30, Conseil d’État toliau Teisingumo Teismo klausia, ar nacionaliniai aplinkosaugos standartai, nustatantys garso lygį, apskaičiuotą ant žemės paviršiaus, o ne jo susidarymo vietoje, suderinami su minėta direktyva. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas būtent klausia, ar Direktyvos 2002/30 4 straipsnio 4 dalimi, kurioje daroma nuoroda į Tarptautinėje civilinės aviacijos konvencijoje išdėstytus orlaivių skleidžiamo triukšmo matavimo jo susidarymo vietoje kriterijus, draudžiama taikyti Briuselio regiono teisės aktuose numatytą matavimo ant žemės paviršiaus kriterijų, įskaitant ir tą atvejį, jei tie teisės aktai nebūtų laikomi „operacijų apribojimu“.
68. Užduodamas trečiąjį klausimą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas Teisingumo Teismo iš esmės klausia, ar Direktyva 2002/30 yra maksimalaus suderinimo priemonė. Jeigu taip, tai bet kuri nacionalinė priemonė, pažeidžianti ar apsunkinanti Direktyvoje 2002/30 numatytų nuostatų taikymą, bus nesuderinama su šia direktyva, ar tai būtų su jos taikymo sritimi susijusios, ar nesusijusios nacionalinės teisės nuostatos.
69. Į šį klausimą reikia atsakyti neigiamai. Direktyva 2002/30 nėra maksimalaus suderinimo priemonė ir toks aiškinimas būtų nesuderinamas su tikslais, kurių siekiama šiuo dokumentu. Ši išvada išplaukia iš teisinio konteksto, kuriame buvo priimta Direktyva 2002/30, taip pat iš apsaugos, kurią valstybės narės bei Sąjunga suteikia pagrindinei teisei į aplinką ir konkrečiai − tam teisės aspektui, kuriuo fiziniai asmenys saugomi nuo akustinės taršos.
A – Kovai su triukšmu oro uostuose taikomas bendras teisinis pagrindas ir jo įtaka Direktyvos 2002/30 aiškinimui
70. Kaip nurodyta šios išvados 45 ir 59 punktuose, operacijų apribojimai yra tik viena iš priemonių, kurios turi būti taikomos pagal subalansuotą požiūrį. Minėto požiūrio tikslas yra ne primesti kokias nors vertybes ir interesus, o suderinti jų visumą, kuria siekiama kovoti su oro uostų akustine tarša. Jeigu Direktyva 2002/30 taptų instrumentu, trukdančiu taikyti tam tikras priemones urbanistikos ir aplinkosaugos srityje, subalansuotas požiūris nustotų egzistuoti ir pusiausvyra vienašališkai būtų nusverta transporto politikos naudai.
71. Tai būtų nesuderinama ne tik su Direktyva 2002/30, bet ir su operacijų apribojimų reglamentavimą pagrindžiančiais tarptautinių priemonių pagrindais. TCAO rezoliucijos A35‑5, kurioje tarptautiniu lygmeniu įvedamas subalansuotas požiūris, E priedėlyje pripažįstama, kad „valstybės turi teisinius įsipareigojimus, įstatymus, esamą tvarką ir nustatytas politikos kryptis, kurios galbūt lemia jų oro uostų triukšmo problemų valdymą ir kurios galėtų daryti įtaką [minėto priedėlio] taikymui“(22). Minėtos rezoliucijos F priedėlyje dėl miestų planavimo ir valdymo taip pat pripažįstama, kad į žemėtvarkos valdymą „įeina planavimas, kuris iš esmės gali priklausyti nuo vietos valdžios institucijų“, tačiau šis valdymas „daro įtaką oro uosto pajėgumams ir dėl to turi poveikį civilinei aviacijai“(23).
72. Todėl TCAO, aiškiai suvokdama, kad tokios, kaip šioje byloje ginčijamos, nacionalinės aplinkosaugos priemonės gali daryti netiesioginį poveikį oro eismui, ragina valstybes ne nukrypti nuo tokių nuostatų, o koordinuoti savo veiksmus pagal vadinamą „subalansuotą“ požiūrį. Valstybės TCAO narės niekaip nėra raginamos kaip kovos su oro uostų triukšmu priemones taikyti tik operacijų apribojimus. Priešingai, aiškiai suvokdama su tuo susijusius konstitucinius interesus ir vertybes, TCAO savo rezoliucijose pasitenkina valstybėms skirtu raginimu taikyti globalią politiką, kuri apima ir subalansuoja visus susijusius aspektus.
73. Kad išspręstų pirmiau nurodytas su triukšmu susijusias problemas, tuometinė Europos bendrija priėmė Direktyvą 2002/49. Joje nurodyta, kad valstybės narės su akustine tarša kovoja įvairiais planavimo lygmenimis. Konkrečiai kalbant, minėtoje direktyvoje ypatingas dėmesys skiriamas planavimui oro uostų srityje, į kurį privaloma atsižvelgti rengiant strateginius triukšmo žemėlapius (7 straipsnis), veiksmų planus (8 straipsnis) ir akustinį planavimą (3 straipsnio u punktas).
74. Aprašytas teisinis pagrindas sustiprina ką tik išdėstytą požiūrį: operacijų apribojimai kaip specialūs draudimai, dėl kurių susitarta transporto politikos srityje, egzistuoja kartu su kitomis nacionalinėmis aplinkosaugos priemonėmis. Tarptautinės taisyklės ir Direktyva 2002/30 nėra viena kitai prieštaraujantys dokumentai, bet jų taikymo sritys skirtingos(24). Toks atvejis kaip Belgijos, kai regioninės valdžios institucija priima sankcijų taisykles, kad apsaugotų gyventojus nuo aukšto akustinės taršos lygio, nepatenka į Direktyvos 2002/30 taikymo sritį.
75. Nepaisant to, kas buvo išdėstyta pirmiau, reikia priminti, kad, kaip Komisija nurodė savo rašytinėse pastabose, Briuselio regiono valdžios institucijų vienašališki ir su kitomis šalies valdžios institucijomis nesuderinti veiksmai gali būti nesuderinami su Direktyva 2002/49, kurioje reikalaujama tam tikro akustinės taršos valdymo vidinio koordinavimo lygmens(25). Kaip nurodo Komisija, dabartinė visiškai netinkama Bruxelles‑National oro uosto situacija parodo, kad valdžios institucijos nebendradarbiavo, todėl buvo nesilaikyta Direktyvos 2002/49, bet ne Direktyvos 2002/30, į kurios taikymo sritį šioje byloje ginčijamos regioninės priemonės nepatenka.
76. Galiausiai manau, kad ir tarptautinis pagrindas, ir Direktyva 2002/49 patvirtina Direktyvos 2002/30 sektorinį pobūdį, kuris turi būti konkrečiai apibrėžtas priimant ir reglamentuojant operacijų apribojimus bei atleidžiant nuo jų, kaip išdėstyta šios išvados 45–59 punktuose. Direktyvos 2002/30 kaip maksimalaus suderinimo priemonės aiškinimas prieštarautų subalansuotam požiūriui, kurį rekomenduoja tarptautinis šios srities reglamentavimas, ir Direktyvai 2002/49, kuria siekiama visais būdais spręsti triukšmo, įskaitant ir oro uostų triukšmo, problemą.
B – Apsauga nuo akustinės taršos kaip pagrindinė teisė ir jos poveikis Sąjungos teisės aktams oro uostų triukšmo srityje
77. Mano siūlomas atsakymas į trečiąjį prejudicinį klausimą yra paremtas bendresniu tyrimu. Akivaizdu, kad Sąjungos teisė ir nacionalinės teisės sistemos per pagrindines teises saugo nuo akustinės taršos keliamos žalos. Todėl ši apsauga laikoma konstitucine ir susijusi su dabar Conseil d’État iškeltu klausimu.
78. Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 7 straipsnyje įtvirtinta pagrindinė teisė į privataus, šeimos gyvenimo ir būsto neliečiamybę, o 37 straipsnyje aiškiai pripažįstama teisė į aplinkos apsaugą. Ši pastaroji teisė yra suformuluota kaip principas ir, beje, neatsiranda iš niekur, o atitinka neseną aplinkosaugos konstitucinio pripažinimo procesą, prie kurio prisidėjo valstybių narių konstitucinės tradicijos(26). Būtent tai patvirtina chartijos aiškinamosios pastabos, kuriose patikslinama, kad 37 straipsnio nuostatos „taip pat grindžiamos kai kurių nacionalinių konstitucijų nuostatomis“.
79. Reikia pažymėti, kad chartijos 52 straipsnio 3 dalyje nustatyta, jog atsižvelgiant į tai, kad joje išdėstytos teisės atitinka Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių konvencija garantuojamas teises, jų prasmė ir taikymo sritis yra tokia, kaip nustatyta minėtoje konvencijoje. Remiantis šios nuostatos išaiškinimu, garantuojamų teisių prasmė ir taikymo sritis apibrėžta ne tik konvencijoje, bet būtent ir EŽTT praktikoje. Chartijos 52 straipsnio 3 dalies antrame sakinyje išdėstyta, kad pirmu tos pačios dalies sakiniu nedraudžiama pagal Sąjungos teisę suteikti platesnę apsaugą(27). Priešingai, tai Sąjungai draudžia priimti mažiau apsaugančias priemones.
80. Aplinkosauga yra tikslas, kurį EŽTT įtraukė į EŽTK 8 straipsnio aiškinimą ir įtvirtino remdamasis pagrindine teise į privataus, šeimos gyvenimo ir būsto neliečiamybę(28). Konkrečiai kalbant, EŽTT praktikoje keletą kartų buvo pareikšta, kad pagal EŽTK 8 straipsnio nuostatas akustinė tarša yra aplinkos dalis(29). Šis teismas Sprendime Hatton prieš Jungtinę Karalystę(30) ėmėsi specifinio oro uostų triukšmo klausimo, pripažindamas, kad orlaivių skleidžiamas triukšmas pateisina ir kartais reikalauja, kad valstybės imtųsi aktyvių apsaugos priemonių(31). Pagal minėtos chartijos 53 straipsnį šis aiškinimas yra privalomas Sąjungai ir Teisingumo Teismas į jį turi atsižvelgti.
81. Būtent atsižvelgiant į tokį kontekstą reikia atsakyti į klausimą, ar Direktyva 2002/30 siekiamas suderinimas turi būti laikomas maksimaliu. Atsižvelgiant į chartijos 7 ir 37 straipsnių nuostatas, išaiškintas pagal minėtą EŽTT praktiką, sunku daryti išvadą, kad Direktyva 2002/30 siekiama maksimalaus suderinimo. Iš tiesų, dėl tokio suderinimo kovos su oro uostų triukšmu priemonių, kurios aiškiai skiriasi nuo minėtoje direktyvoje numatytų priemonių, priėmimas taptų neįgyvendinamas. Dėl to tam tikra prasme būtų paralyžiuota valstybių kova su akustine tarša ir valstybės netektų bet kokios galimybės vykdyti aplinkosaugos, urbanistikos ir sveikatos priežiūros politikos. Nekalbant apie kitus motyvus, toks poveikis verstų fizinius asmenis bylinėtis su savo valstybe, remiantis EŽTK 8 straipsnio nuostatomis, kaip jas išaiškino EŽTT, ir daugeliu atvejų tokie ieškiniai būtų patenkinti(32).
82. Todėl, atsižvelgdamas į pagrindinių teisių kontekstą, kuriame nagrinėjama ši byla, Teisingumo Teismui siūlau atmesti aiškinimą, pagal kurį Direktyva 2002/30 siekiama maksimalaus suderinimo, su nurodytomis pasekmėmis. Manau, kad minėta direktyva nedraudžiama valstybėms narėms priimti aplinkosaugos taisyklių, darančių netiesioginį poveikį civilinės aviacijos srities nuostatoms, kurios suderinamos minėtu dokumentu. Galiausiai tokia nacionalinė aplinkosaugos taisyklė, kaip nagrinėjamoji šioje byloje, atitinka Direktyvos 2002/30 4 straipsnio 4 dalies nuostatas, nes ji nėra operacijų apribojimas, nepaisant to, kad naudojamas civilinių ikigarsinių orlaivių keliamo triukšmo matavimo ant žemės paviršiaus kriterijus.
VIII – Išvada
83. Remdamasis prieš tai išdėstytais argumentais, Teisingumo Teismui siūlau Conseil d’État pateikti tokį atsakymą:
„1. „Operacijų apribojimas“ yra išankstinė ir objektyvi visiško arba laikino draudimo priemonė, kategoriškai draudžianti, o ne tik padaranti sunkesnį ar nepatrauklesnį civilinių ikigarsinių reaktyvinių orlaivių patekimą į kurį nors Sąjungos oro uostą. Todėl 2002 m. kovo 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/30/EB dėl taisyklių ir tvarkos, reglamentuojančios triukšmingų operacijų apribojimų įvedimą Bendrijos oro uostuose, nustatymo 2 straipsnio e punkto nuostatas reikia aiškinti taip, kad 1999 m. gegužės 27 d. Nutarime dėl kovos su oro eismo keliamu triukšmu nustatyta tvarka nėra „operacijų apribojimas“, kaip tai suprantama pagal minėtą nuostatą.
2. Direktyvos 2002/30 4 straipsnio 4 dalį reikia aiškinti taip, kad ja nedraudžiama nacionalinė priemonė, kaip antai 1999 m. gegužės 27 d. nutarimas, kuriame naudojamas triukšmo matavimo ant žemės paviršiaus kriterijus“.
1 – Originalo kalba: ispanų.
2 – 2002 m. kovo 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva dėl taisyklių ir tvarkos, reglamentuojančios triukšmingų operacijų apribojimų įvedimą Bendrijos oro uostuose, nustatymo (OL L 85, p. 40; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 7 sk., 6 t., p. 96).
3 1985 m. birželio 27 d. Tarybos direktyva dėl tam tikrų valstybės ir privačių projektų poveikio aplinkai vertinimo (OL L 175, p. 40; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k. 15 sk., 1 t., p. 248).
4 1992 m. liepos 23 d. Tarybos reglamentas dėl Bendrijos oro vežėjų patekimo į Bendrijos vidaus oro maršrutus (OL L 240, p. 8; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 7 sk., 1 t. p. 420).
5 – 2002 m. birželio 25 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva (OL L 189, p. 12; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 7 t., p. 101).
6 – Direktyvos pasiūlymas dėl taisyklių ir tvarkos nustatymo įvedant operacijų apribojimus dėl Bendrijos oro uostų keliamo triukšmo (COM(2001) 695 galutinis), 2001 m. lapkričio 28 d.
7 – TCAO asamblėjos rezoliucija, A35‑5, C priedėlis (dok. 9902).
8 – Minėta 5 išnašoje.
9 – Minėta 6 išnašoje.
10 – Komisijos pasiūlymas, p. 4.
11 – Direktyvos pasiūlymo 2 straipsnio e punktas.
12 – Žr. 2002 m. vasario 25 d. direktyvos pasiūlymo ataskaitoje (A5‑0053/2002) pateiktą Regioninės, transporto ir turizmo politikos komiteto pakeitimą Nr. 9, p.10–31.
13 – Ten pat, p. 22–31.
14 – Ten pat.
15 – 2002 m. kovo 12 d. P. Lannoye pasisakymas.
16 – Ten pat.
17 – Būtent skleidžiamo triukšmo mažinimo įrangą turintiems, tačiau per didelį bendrą triukšmą skleidžiantiems orlaiviams „hushkits“ taikomas draudimas. Šis apribojimas padarė įtakos Europos Sąjungos ir JAV prekybos santykiams ir, kaip matyti iš Parlamente vykusių diskusijų, Direktyva 2002/30 padėjo išspręsti ginčą.
18 – E priedėlio 1 punkte valstybės raginamos taikyti operacijos apribojimus tik, kiek tai įmanoma, įvertinus šios priemonės sąnaudas ir naudą, o 3 punkto c papunktyje rekomenduojama taikyti ne visiškus, o dalinius apribojimus.
19 – Komisijos parengtoje Direktyvos 2002/30 taikymo ataskaitoje patvirtinamas bet kokio „operacijos apribojimo“ išimtinis ir kraštutinis pobūdis. Pavyzdžiui, primenant orlaivių operatorių nuomonę, pranešime nurodoma, kad jie „direktyvą laiko apsauga nuo operacijų apribojimų panaudojimo, kaip vieno iš būdų, ir garantija, kad apribojimams įvesti bus skirtas pagrįstas laikas bei atliktas tinkamas apribojimų taikymo sąnaudų ir ekonominės naudos įvertinimas“. (Komisijos ataskaita Tarybai ir Europos Parlamentui dėl Direktyvos 2002/30/EB taikymo, COM(2008) 66 galutinis, p. 9).
20 – Žr. minėtą taikymo ataskaitą, kurioje keletą kartų remiamasi „įvairių oro uostų teise apriboti orlaivių naudojimą pagal subalansuotą požiūrį“ (anksčiau minėta taikymo ataskaita, p. 3).
21 – 1999 m. gegužės 27 d. Nutarimo dėl kovos su oro eismo keliamu triukšmu 2 straipsnis.
22 – E priedėlio trylikta pastraipa, kurią 2007 m. TCAO asamblėja pakartojo Rezoliucijoje 35‑22.
23 – F priedėlio septinta pastraipa.
24 – Nors Direktyvoje 2002/49 neminima Direktyva 2002/30, tačiau Direktyvoje 2002/30 Direktyva 2002/49 minima. Kaip per posėdį Komisijos pareigūnas patvirtino, abiejų direktyvų taikymo sritys yra skirtingos ir jomis siekiama bendrų tikslų, tačiau skirtingomis priemonėmis.
25 – Dėl Direktyvos 2002/49 žr. L. Moral Soriano atliktą analizę „La directiva de ruido ambiental: el nuevo marco para la actuación comunitaria“, E. Arana García, A. Torres López, Régimen jurídico del ruido. Una perspectiva integral y comparada, Comares, Granada, 2004.
26 – Žr., pavyzdžiui, Vokietijos Pagrindinio Įstatymo 20a straipsnį, Graikijos Konstitucijos 24 straipsnio 1 dalį, Lenkijos Konstitucijos 5 straipsnį, Portugalijos Konstitucijos 66 straipsnį, Ispanijos Konstitucijos 45 straipsnį arba Čekijos Respublikos Teisių Chartijos 35 straipsnį.
27 – Šiuo klausimu žr. 2010 m. spalio 5 d. Sprendimą McB. (C‑400/10 PPU, Rink. p. I‑0000, 53 punktas) ir 2010 m. gruodžio 22 d. Sprendimą DEB (C‑279/09, Rink. p. I‑0000, 35 punktas).
28 – Žr., be kita ko, 1994 m. gruodžio 9 d. Sprendimą López Ostra prieš Ispaniją, A serija, Nr. 303‑C, ir dar nepaskelbtą 2009 m. sausio 27 d. Sprendimą Tătar prieš Rumuniją.
29 – 2003 m. liepos 8 d. Sprendimas Hatton prieš Jungtinę Karalystę, Recueil des arrêts et décisions, 2003‑VIII, ir 2004 m. lapkričio 16 d. Sprendimas Moreno Gómez prieš Ispaniją, Recueil des arrêts et décisions, 2004‑X.
30 – Minėtas sprendimas.
31 – Žr. J. Frohwein ir W. Peukert „EMRK‑Kommentar“, 2009 (3‑iasis leidimas), 8 straipsnis, 43 ir paskesni punktai; B. Lozano Cutanda „La ecologización de los derechos fundamentales: la doctrina López Ostra c. España, Guerra y otros c. Italia y Hatton y otros c. Reino Unido del TEDH“, Revista española de derecho europeo, Nr. 1, 2002, ir P. Eleftheriadis „The Future of Environmental Rights in the European Union“, P. Alston (leid.), The EU and Human Rights, Oxford University Press, Oksfordas, 1999.
32 – Kita vertus, jeigu Teisingumo Teismas pripažintų, kad aptariamos regioninės priemonės yra operacijų apribojimas, minėtos priemonės neatitiktų Direktyvos 2002/30 nuostatų, nes pirmosios naudoja orlaivių keliamo triukšmo matavimo, kurį draudžia antrosios, kriterijų. Tokiu atveju ši išdava nebūtų taikoma ne tik šioje byloje ginčijamai Briuselio regiono tvarkai, bet ir bet kokiai nacionalinei aplinkosaugos taisyklei, reglamentuojančiai aplinkos triukšmą ir tiesiogiai ar netiesiogiai veikiančiai oro eismą. Tokio aiškinimo rezultatas galiausiai būtų Direktyvos 2002/30 galiojimo užginčijimas dėl nesuderinamumo su chartijos 7 ir 37 straipsniais.
Full & Egal Universal Law Academy