EUR-Lex -  62010CC0137 - NL

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

P. CRUZ VILLALÓN

van 13 januari 2011 (1)

Zaak C‑137/10

Europese Gemeenschappen

tegen

Brussels Hoofdstedelijk Gewest

[verzoek van de Raad van State (België) om een prejudiciële beslissing]

„Institutioneel recht – Werking – Voorwaarden voor machtigen door Commissie van andere instelling om namens Unie in rechte op te treden – Geldigheid van mandaat bij gebreke van aanwijzing bij naam van fysieke persoon aan wie recht is verleend om delegerende instelling te vertegenwoordigen – Bevoegdheid van nationale rechter om ter zake uitspraak te doen – Geldigheid van vertegenwoordiging in rechte van Raad door zijn plaatsvervangend secretaris-generaal”

1.        De onderhavige zaak betreft twee vraagstukken van zeer verschillende aard en strekking. Het eerste, dat betrekking heeft op de bevoegdheid om namens de Unie voor een nationale rechter op te treden, is in de bewoordingen waarin het is gesteld, niet langer actueel. De bevoegdheid tot vertegenwoordiging van de Gemeenschap die bij artikel 282 EG voor elk type procedure uitdrukkelijk en uitsluitend aan de Commissie was verleend, is in artikel 335 VWEU vervangen door de vertegenwoordigingsbevoegdheid van elk der instellingen van de Unie voor de aangelegenheden die verband houden met hun respectieve werking. Artikel 282 EG is in het onderhavige geval enkel ratione temporis van toepassing.

Het tweede vraagstuk heeft daarentegen een tijdloze dimensie, aangezien het de zó principiële kwestie betreft van de bevoegdheid van de nationale rechters om de geldigheid van de handelingen van de Unie te toetsen.

I –    Rechtskader

A –    Recht van de Unie

2.        Artikel 7, lid 1, in fine, EG luidt:

„Iedere instelling handelt binnen de grenzen van de haar door dit Verdrag verleende bevoegdheden.”

3.        Artikel 207, leden 2 en 3, EG bepaalt:

„2.      De Raad wordt bijgestaan door een secretariaat-generaal onder leiding van een secretaris-generaal, hoge vertegenwoordiger voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, die wordt bijgestaan door een plaatsvervangend secretaris-generaal, die tot taak heeft het secretariaat-generaal te leiden. De secretaris-generaal en de plaatsvervangend secretaris-generaal worden door de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen benoemd.

De Raad beslist over de organisatie van het secretariaat-generaal.

3.      De Raad stelt zijn reglement van orde vast.”

4.        Verder bepaalt artikel 282 EG:

„In elk der lidstaten heeft de Gemeenschap de ruimste handelingsbevoegdheid welke door de nationale wetgevingen aan rechtspersonen wordt toegekend; zij kan met name roerende en onroerende goederen verkrijgen of vervreemden en in rechte optreden. Te dien einde wordt zij door de Commissie vertegenwoordigd.”

5.        Artikel 59, lid 1, van het financieel reglement(2) luidt:

„1.      De instelling oefent de functies van ordonnateur uit.”

6.        Artikel 60, leden 1 tot en met 3, van het financieel reglement schrijft voor:

„1.      De ordonnateur is bij elke instelling belast met het innen van de ontvangsten en het verrichten van de uitgaven overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer en staat in voor de wettigheid en regelmatigheid ervan.

2.      Voor het verrichten van de uitgaven gaat de gedelegeerde of gesubdelegeerde ordonnateur vastleggingen en juridische verbintenissen aan, stelt hij de uitgaven betaalbaar, geeft hij betalingsopdrachten en verricht hij de voor de besteding van de kredieten vereiste voorafgaande handelingen.

3.      De inning van de ontvangsten behelst de opstelling van schuldvorderingsramingen, de vaststelling van de te innen rechten en de verstrekking van invorderingsopdrachten. In voorkomend geval kan van het innen van een vastgestelde schuldvordering worden afgezien.”

7.        Artikel 23, leden 2 en 5, van het reglement van orde van de Raad(3) luidt:

„2.      De Raad beslist over de organisatie van het secretariaat-generaal.

Onder gezag van de Raad nemen de secretaris-generaal en de adjunct-secretaris-generaal alle maatregelen die nodig zijn om de goede werking van het secretariaat-generaal te waarborgen.”

„5.      De secretaris-generaal, bijgestaan door de plaatsvervangend secretaris-generaal, draagt de volledige verantwoordelijkheid voor het beheer van de kredieten van afdeling II – Raad – van de begroting en neemt alle noodzakelijke maatregelen om het goede beheer ervan te verzekeren. Hij voert deze kredieten uit overeenkomstig de bepalingen van het financieel reglement dat van toepassing is op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen.”

B –    Nationaal recht

8.        De artikelen 1 en 2, lid 1, van het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling administratie van de Raad van State, bepalen:

Artikel 1

„De aanvragen, moeilijkheden en beroepen voorzien bij de artikelen 7, § 1, 8, 9 en 10 van de wet, worden bij de Raad van State aanhangig gemaakt door middel van een verzoekschrift getekend door de partij of door een advocaat van Belgische nationaliteit (ingeschreven op de tabel van de Orde der advocaten).”

Artikel 2

„Het verzoekschrift wordt gedagtekend en bevat:

1) de namen, de hoedanigheid en de woning of zetel van de verzoekende partij;

2) het voorwerp van de aanvraag of van het beroep en een uiteenzetting van de feiten en middelen;

3) de namen en de woning of zetel van de tegenpartij.”

II – Feiten

9.        Op 20 november 2002 vroeg de Raad van de Europese Unie bij de regering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest een stedenbouwkundige vergunning aan met het oog op het verbouwen van het gebouw genaamd „Justus Lipsius”. De vergunning werd bij besluiten van 12 en 22 december 2003 afgeleverd onder de voorwaarde dat de aanvrager 1 109 750 EUR aan stedenbouwkundige lasten betaalde.

10.      De Raad van de Unie was van mening dat de betrokken lasten een belasting opleverden waarvan de Europese Gemeenschappen zijn vrijgesteld krachtens artikel 3 van het Protocol betreffende hun voorrechten en immuniteiten(4) en stelde beroep in bij het Stedenbouwkundig College van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Bij ontbreken van een antwoord van het College stelde de Raad op 10 november 2004 beroep in bij de regering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.

11.      Bij besluit van 14 juli 2005 verwierp de regering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest het beroep van de Raad op grond dat het te laat was ingesteld. Volgens de regering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest ging de termijn voor het instellen van beroep tegen de stedenbouwkundige lasten in op de datum waarop deze waren betekend aan de enige referentiepersoon van de Raad van de Unie die in de procedure was verschenen. De Raad had met betrekking tot dit punt gesteld dat alleen zijn secretaris-generaal en zijn plaatsvervangend secretaris-generaal hem konden vertegenwoordigen en handelingen konden verrichten waarvoor hij aansprakelijk kon worden gehouden.

12.      De Raad van de Unie heeft bij de Raad van State van België beroep tot nietigverklaring van dat besluit van de regering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest van 14 juli 2005 ingesteld. Voor zover hier van belang heeft de regering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest daartegen een exceptie van niet-ontvankelijkheid wegens ontbreken van procesbevoegdheid opgeworpen, aangezien het beroep was ingesteld door „de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door de Raad van de Europese Unie, in de persoon van zijn plaatsvervangend secretaris-generaal, de heer Pierre de Boissieu”, terwijl het dossier een lastgeving bevatte waarbij de Commissie uitdrukkelijk „de heer Jean-Claude Piris, of elke andere persoon welke hij aanduidt” machtigde „om voor de Belgische Raad van State een beroep tot nietigverklaring van het [betrokken] besluit [...] in te stellen”.

13.      De Belgische Raad van State is van oordeel dat de strekking van de artikelen 282 EG en 207 EG aanleiding kan geven tot discussie, in het bijzonder wat de bevoegdheid van de Raad van State betreft om zich ervan te vergewissen dat het bevoegde orgaan van de Unie zijn beslissing tot handelen heeft genomen met inachtneming van de regels van vertegenwoordiging die op hem van toepassing zijn, en heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie overeenkomstig artikel 234 EG de volgende prejudiciële vragen gesteld.

III – Vragen

14.      „1)   Dient artikel 282 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en in het bijzonder de bewoordingen ‚te dien einde wordt zij door de Commissie vertegenwoordigd’ in de tweede zin van dit artikel, aldus te worden uitgelegd dat een instelling rechtsgeldig gemachtigd is de Gemeenschap te vertegenwoordigen door het loutere feit van het bestaan van een lastgeving waarmee de Commissie haar bevoegdheid om namens de Gemeenschap in rechte op te treden aan deze instelling delegeert, ongeacht of dit mandaat al dan niet bij naam een fysiek persoon aanduidt om de gemachtigde instelling te vertegenwoordigen?

2)      Zo niet, kan een nationale rechterlijke instantie zoals de Raad van State de ontvankelijkheid toetsen van een beroep van een Europese instelling die, in de zin van artikel 282, tweede zin, [EG], naar behoren door de Commissie gemachtigd is om in rechte op te treden, door te onderzoeken of deze instelling vertegenwoordigd wordt door de juiste fysieke persoon, die gemachtigd is bij een nationale rechterlijke instantie een beroep in te stellen?

3)      Subsidiair en indien het antwoord op de vorige vraag bevestigend luidt, dient artikel 207, lid 2, eerste alinea, eerste zin, [EG], en in het bijzonder de woorden ‚die wordt bijgestaan door een plaatsvervangend secretaris-generaal, die tot taak heeft het secretariaat-generaal te leiden’, aldus te worden uitgelegd dat de plaatsvervangend secretaris-generaal van de Raad bij de instelling van een beroep bij de nationale rechterlijke instanties de Raad rechtsgeldig kan vertegenwoordigen?”

IV – Procesverloop voor het Hof

15.      Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 15 maart 2010 ingekomen ter griffie van het Hof.

16.      De Belgische regering, de Raad en de Commissie hebben opmerkingen ingediend.

17.      Ter terechtzitting, die op 10 november 2010 heeft plaatsgevonden, zijn mondelinge opmerkingen gemaakt door de vertegenwoordigers van de Belgische regering, de Raad en de Commissie.

V –    Argumenten

18.      De Commissie leidt haar schriftelijke opmerkingen in met twee preliminaire overwegingen. Ten eerste zet zij haar standpunt uiteen dat overeenkomstig de bepalingen inzake de interne werking van de Raad de heer Piris, juridisch adviseur van de Raad, of een door hem aangewezen lid van zijn juridische dienst, advocaat de Briey heeft gelast het geding bij de Raad van State aanhangig te maken, zodat de Raad van State zich enkel ervan had moeten vergewissen dat zulks het geval was om de door het Brussels Hoofdstedelijk Gewest opgeworpen exceptie meteen te kunnen afwijzen. De vermelding van de plaatsvervangend secretaris-generaal, zoals die op de eerste bladzijde van het verzoekschrift is aangebracht, was volstrekt niet nodig en had als juridisch irrelevant kunnen worden aangemerkt. Zo het Hof deze zienswijze deelt en teneinde de verwijzende rechter een bruikbaar antwoord te verstrekken, kan het zinvol zijn in deze zin te antwoorden in plaats van in te gaan op de prejudiciële vragen zoals die zijn geformuleerd.

19.      Ten tweede toont zij zich verbaasd over het feit dat het Brussels Hoofdstedelijk Gewest als overheid van een lidstaat een dergelijke proceshouding voor de verwijzende rechter aanneemt, en zich daarbij probeert te beroepen op een gestelde vormfout van die aard, hoewel het redelijkerwijs niet kan twijfelen aan de door de Raad kenbaar gemaakte wil om een proces te voeren en de bevoegdheden van de plaatsvervangend secretaris-generaal en de juridisch adviseur van de Raad zeer wel kent.

20.      Wat de eerste vraag betreft, stelt de Commissie dat zij om het in artikel 282 EG te haren gunste neergelegde vertegenwoordigingsmonopolie af te zwakken, de andere instellingen in principe een mandaat verleent om in haar plaats namens de Gemeenschappen in rechte op te treden in de zaken die hun respectieve werking betreffen. Het Verdrag van Lissabon heeft deze aanpak gevolgd waar het in artikel 335 VWEU bepaalt dat elk van de instellingen de Unie rechtstreeks vertegenwoordigt voor de aangelegenheden die verband houden met hun respectieve werking, zonder dat de Commissie hun daarvoor een mandaat dient te verlenen.(5)

21.      Deze machtigingspraktijk, die in de onderhavige zaak niet ter discussie is gesteld, berust niet op specifieke regels waarin de voorwaarden en de vorm zijn uiteengezet waaronder hij moet plaatsvinden. In elk geval kan volgens de Commissie deze praktijk niet worden onderworpen aan de bijzondere voorwaarden van de verschillende lidstaten, maar dient ten behoeve van de uniformiteit het recht van de Unie een uniform stel regels vast te stellen dat door de Commissie in acht moet worden genomen. In die zin meent zij dat het voor het verlenen van een mandaat aan een andere instelling noodzakelijk maar voldoende is dat 1) de binnen de Commissie voor het nemen van beslissingen geldende regels worden nageleefd, 2) het voorwerp en de omvang van het mandaat voldoende zijn afgebakend en, ten slotte, 3) de gemachtigde instelling duidelijk wordt aangewezen. Volgens haar is in de onderhavige zaak aan al deze voorwaarden voldaan.

22.      Voorts stelt de Commissie dat, hoewel de voormelde praktijk de gangbare praktijk is, geen enkele bepaling of algemeen beginsel haar verplicht binnen de gemachtigde instelling een specifieke, fysieke persoon aan te wijzen die als enige bevoegd is om deze te vertegenwoordigen. In feite gebeurt de aanwijzing altijd in samenspraak met de betrokken instelling, aangezien, zo de Commissie daartoe eenzijdig zou overgaan, dat een ongerechtvaardigde inmenging in de administratieve autonomie van die instelling zou opleveren.

23.      De Commissie stelt dat zij in casu de juridisch adviseur van de Raad juist uitdrukkelijk heeft vermeld om tegemoet te komen aan het voorstel in die zin van de Raad zelf. Die vermelding was juridisch gesproken evenwel niet noodzakelijk ter verzekering van de geldigheid van het aan de Raad verleende mandaat, dat overigens de aanwijzing van ieder ander persoon toestaat.

24.      Wat de tweede vraag betreft, betoogt de Commissie dat de nationale rechter, zodra vaststaat dat de instelling door de Commissie naar behoren is gemachtigd om een proces te voeren, in beginsel geen aanvullend onderzoek dient te verrichten. Hoogstens kan hij zich bij twijfel ervan vergewissen of de persoon die voor hem verschijnt namens de instelling handelt, wat in het onderhavige geval geen twijfel lijdt.

25.      De nationale rechter mag integendeel de geldigheid van de aanwijzing noch toetsen aan het mandaat van de Commissie, noch aan de interne regels van de gemachtigde instelling. Hij mag dus niet nagaan of de fysieke persoon die voor hem verschijnt de voorwaarden vervult die noodzakelijk zijn om te kunnen worden aangewezen en evenmin of die persoon wel door de bevoegde organen en op reguliere wijze is aangesteld. Een toetsing van dit punt veronderstelt inmenging in de interne organisatie van de instelling en brengt de nationale rechter ertoe haar regels van interne werking uit te leggen.

26.      Wat de derde vraag betreft, stelt de Commissie dat uit de bewoordingen van artikel 207 EG in hun algemeenheid niet kan worden opgemaakt of de vertegenwoordiging in rechte van de Raad tot de bevoegdheden van zijn plaatsvervangend secretaris-generaal behoort. Aangezien deze evenwel de hoogste autoriteit aan het hoofd van het secretariaat-generaal van de Raad is, waarvan de juridische dienst deel uitmaakt, is het duidelijk dat hij de Raad rechtsgeldig in rechte kan vertegenwoordigen.

27.      Gelet op het voorgaande, stelt de Commissie voor om de vragen van de Belgische Raad van State te beantwoorden als volgt: „Artikel 282 EG, en in het bijzonder de bewoordingen ‚te dien einde wordt zij door de Commissie vertegenwoordigd’ in de tweede zin van dat artikel, dient aldus te worden uitgelegd dat een instelling rechtsgeldig gemachtigd is de Gemeenschap te vertegenwoordigen door het loutere feit van het bestaan van een lastgeving waarmee de Commissie haar bevoegdheid om namens de Gemeenschap in rechte op te treden aan deze instelling delegeert, ongeacht of dit mandaat al dan niet bij naam een fysiek persoon aanduidt om de gemachtigde instelling te vertegenwoordigen.”

28.      De Belgische regering wijst van haar kant erop dat de feiten in het hoofdgeding hebben plaatsgevonden voordat de wijziging van artikel 282 EG door artikel 335 VWEU in werking is getreden, en stelt dat de eerste vraag ontkennend moet worden beantwoord, omdat de Raad anders, na machtiging door de Commissie, in de persoon van elk van zijn personeelsleden in rechte kan optreden.

29.      Volgens de Belgische regering moet een strikte toepassing van artikel 282 EG tot de conclusie leiden dat elke vordering in rechte van de Europese Gemeenschap uitsluitend door de Commissie kan worden ingesteld, daar het in artikel 7, lid 1, in fine, EG neergelegde beginsel van toewijzing van bevoegdheden niet alleen ziet op de afbakening van de bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten, maar ook op de afbakening van de eigen bevoegdheden van elk van de gemeenschapsinstellingen, die enkel hun eigen bevoegdheden kunnen uitoefenen en deze niet kunnen delegeren.

30.      Zou, niettegenstaande het voorgaande, delegatie van bevoegdheid onder bepaalde voorwaarden toch mogelijk zijn, dan moet die volgens de Belgische regering eng worden uitgelegd, aangezien daarmee wordt afgeweken van de uit de bepalingen van het EG-Verdrag voortvloeiende bevoegdheidsverdeling tussen de instellingen. Volgens dat beginsel dient het door de Commissie verleende mandaat voor de uitoefening van een haar door het Verdrag toegewezen bevoegdheid te worden vervuld door de gemachtigde instelling of persoon.

31.      In het onderhavige geval is bewezen dat de fysieke persoon die bij de verwijzende rechter beroep heeft ingesteld, niet de heer Piris was – die door de Commissie was aangewezen –, en evenmin iemand die door Piris zelf was aangesteld, welke mogelijkheid het mandaat van de Commissie overigens bood op grond van een soort subdelegatie waarvan de geldigheid volgens de Belgische regering op goede gronden in vraag kan worden gesteld. Degene die bij de nationale rechter beroep heeft ingesteld, heeft kort gezegd zonder enig mandaat gehandeld.

32.      Met betrekking tot de tweede vraag betoogt de Belgische regering dat volgens de rechtspraak van het Hof het beginsel van autonomie van de gemeenschapsinstellingen een nationale rechter verbiedt zich in hun bevoegdheden te mengen door zich bij de uitoefening van hun beslissingsbevoegdheid in hun plaats te stellen. Uit diezelfde rechtspraak blijkt echter ook dat de nationale rechter mag nagaan of een instelling overeenkomstig de op haar toepasselijke regels heeft gehandeld. Een nationale rechter mag dan ook nagaan of een door een instelling ingesteld beroep ontvankelijk is door te onderzoeken of zij optreedt via de daartoe door de Commissie gemachtigde fysieke persoon.

33.      Met betrekking tot de derde vraag stelt de Belgische regering dat artikel 207, lid 2, EG op zich de plaatsvervangend secretaris-generaal geen vertegenwoordigingsbevoegdheid verleent, en dat ook zijn taak, het secretariaat-generaal te leiden, niet met vertegenwoordigingsbevoegdheid kan worden gelijkgesteld, daar zijn bevoegdheden enerzijds zien op de organisatie en de leiding van het secretariaat-generaal en anderzijds op het goede verloop van de werkzaamheden van de Raad en het beheer van diens begroting. Noch deze bepaling noch artikel 23 van het reglement van orde van de Raad verleent de plaatsvervangend secretaris-generaal een bevoegdheid tot vertegenwoordiging in rechte, zodat ook de derde en laatste vraag ontkennend moet worden beantwoord.

34.      Van zijn kant voert de Raad met betrekking tot de eerste vraag aan dat onbetwist is dat hij conform artikel 282 EG rechtsgeldig door de Commissie is gemachtigd, uit welke bepaling enkel blijkt dat de instellingen die zich voor hen rechtstreeks betreffende aangelegenheden tot de rechter willen wenden, een machtiging van de Commissie moeten ontvangen. Noch uit voornoemd artikel noch uit enige andere bepaling volgt dat het mandaat slechts rechtsgeldig wordt verleend indien daarin een persoon wordt aangewezen die de betrokken instelling voor de bevoegde nationale rechter vertegenwoordigt. Het aan de instelling verleende mandaat om een proces te voeren volstaat dus voor de rechtsgeldige vertegenwoordiging van de Gemeenschap.

35.      Hoewel niets zich ertegen verzet, zo erkent de Raad, dat in het mandaat een bepaald persoon wordt vermeld, blijven evenzeer het beginsel van organisatorische autonomie van de instellingen en hun regels van interne organisatie van toepassing, zodat de vermelding van een fysiek persoon de omvang van het aan de instelling verleende mandaat ter fine van haar vertegenwoordiging voor een nationale rechterlijke instantie niet beperkt.

36.      Het is juist dat in het mandaat de naam van zijn juridisch adviseur, de heer Piris, staat vermeld, wiens vertegenwoordigingsbevoegdheid binnen de instellingen niet tot problemen heeft geleid, aangezien alle interne procedures in acht werden genomen. De heer Piris heeft in overeenstemming met de bewoordingen van het mandaat op zijn beurt een externe advocaat, de heer de Briey, aangesteld om namens de Gemeenschappen beroep in te stellen bij de nationale rechter. Met andere woorden maakt de uitdrukkelijke vermelding van de heer Piris in het mandaat van de Commissie naar buiten toe duidelijk dat de juridisch adviseur van de Raad bevoegd is om advocaat de Briey aan te stellen.

37.      De Raad zet uiteen dat in het door de heer de Briey ingediende verzoekschrift ook de naam van de plaatsvervangend secretaris-generaal van de Raad staat vermeld. Dat was niet nodig, aangezien het, gelet op het feit dat deze volgens artikel 207 EG statutair met de leiding van het secretariaat-generaal is belast, niet noodzakelijk was hem ook in het mandaat van de Commissie uitdrukkelijk te noemen, en de aan de Raad verleende machtiging dus volstond. A fortiori was het evenmin noodzakelijk dat de plaatsvervangend secretaris-generaal door de heer Piris werd aangewezen. De naam van deze laatste werd daarentegen in het mandaat opgenomen omdat de plaatsvervangend secretaris-generaal zijn bevoegdheid tot uitvoering van de begroting aan hem had overgedragen en Piris een externe advocaat diende aan te stellen.

38.      De Raad is van mening dat, gelet op zijn standpunt ten aanzien van de eerste vraag, de tweede niet hoeft te worden beantwoord. Volgens hem mag een nationale rechter niet nagaan of de instelling die partij is in een bij hem aanhangig geding door de juiste fysieke persoon wordt vertegenwoordigd, tenzij die vertegenwoordiging door de instelling zelf in vraag wordt gesteld. Anders zou er sprake zijn van een ongeoorloofde inmenging in de autonomie van de gemeenschapsinstellingen. De nationale rechter kan enkel onderzoeken welke band er bestaat tussen de Raad, die op grond van artikel 282 EG optreedt namens de Gemeenschappen, en de hem vertegenwoordigende externe advocaat. Hij kan met andere woorden alleen toetsen of door de Commissie een mandaat is verleend en of met het oog op de vertegenwoordiging van de betrokken instelling voor die rechter een advocaat is aangesteld. Dit is in de onderhavige zaak noch door de Belgische Raad van State noch door de tegenpartij in het hoofdgeding in twijfel getrokken.

39.      Gelet op zijn standpunt ten aanzien van de tweede vraag, dient volgens de Raad de derde vraag niet te worden beantwoord. Desalniettemin zet hij uiteen dat het hoofdgeding de fiscale immuniteit van de Gemeenschappen betreft, en dat de plaatsvervangend secretaris-generaal, als vertegenwoordiger van zijn instelling, in overeenstemming met artikel 207, lid 2, EG, artikel 59, lid 1, van het financieel reglement, artikel 23, leden 2 en 5, van het reglement van orde van de Raad en de op 20 december 2002 vastgestelde interne voorschriften voor de uitvoering van de begroting van de Raad, de functie van ordonnateur uitoefent met betrekking tot het deel van de begroting van de Gemeenschappen dat de Raad betreft. Als ordonnateur dient hij conform artikel 60, leden 1 en 3, van het financieel reglement de op de begroting ingeschreven ontvangsten en uitgaven in overeenstemming met het beginsel van goed financieel beheer te innen c.q. te verrichten, en staat hij in voor de wettigheid en regelmatigheid ervan. Het is in deze samenhang dat de beslissing van de plaatsvervangend secretaris-generaal, als verantwoordelijke voor het beheer van de kredieten van zijn instelling, is genomen om zich tot de nationale rechter te wenden teneinde te voorkomen dat de Raad het zijns inziens ten onrechte door het Brussels Hoofdstedelijk Gewest gevorderde bedrag uit zijn begroting zou moeten betalen.

40.      De conclusie van de Raad luidt dat, nu de Commissie hem rechtsgeldig heeft gemachtigd om namens de Gemeenschappen te kunnen optreden, zijn statutaire vertegenwoordiger ter zake, te weten de heer de Boissieu, als plaatsvervangend secretaris-generaal belast met de goede werking en de leiding van het secretariaat, in de uitoefening van zijn bevoegdheden de Raad rechtmatig heeft vertegenwoordigd voor de nationale rechter, zonder dat daarvoor een uitdrukkelijk mandaat van de Commissie of de heer Piris nodig was, aangezien overeenkomstig het primair recht het door de Commissie aan de Raad als instelling verleende mandaat volstaat.

VI – Beoordeling

41.      Om te beginnen zij erop gewezen dat in casu de verwijzende rechter met zijn drie vragen het Hof niet verzoekt om beslechting van het concrete geschil betreffende de vraag of de Gemeenschap in de specifieke procedure waarvan de Belgische Raad van State kennisneemt, naar behoren is vertegenwoordigd. Uit de bewoordingen van voornoemde vragen blijkt dat van het Hof een abstract antwoord op evenzeer abstracte vragen wordt verwacht. Bijgevolg gaat het niet erom, te onderzoeken of de personen die in het hoofdgeding namens de Gemeenschap zijn opgetreden, dat rechtsgeldig konden doen, maar precies te bepalen wat de regels voor de vertegenwoordiging van de Gemeenschap zijn wanneer deze overeenkomstig artikel 282 EG partij is in een geding voor een nationale rechter. Het is de zaak van de Belgische Raad van State om op basis van de uitspraak van het Hof over deze rechtsvraag en met toepassing van de door het Hof aangewezen bepalingen, te beslissen hoe het bij hem aanhangige geding passend kan worden beslecht.

42.      Artikel 282 EG verleende de Commissie de hoedanigheid van vertegenwoordigster van de Gemeenschap met het enkele doel om „[i]n elk der lidstaten” de uitoefening mogelijk te maken van de aan de Gemeenschap als rechtspersoon toegekende handelingsbevoegdheid, waartoe volgens die bepaling met name de bevoegdheid om „in rechte op [te] treden” behoort.

43.      Het betreft dus een organische vertegenwoordiging, op grond waarvan de Commissie werd verheven tot de enige geautoriseerde gesprekspartner van de Gemeenschap voor de betrekkingen met de lidstaten die uitsluitend door het nationale recht worden geregeld, dat wil zeggen de betrekkingen waarin de Gemeenschap optreedt als privaatrechtelijk rechtspersoon, bij wijze van spreken niet is bekleed met openbaar gezag en derhalve net als iedere andere burger aan het nationale recht is onderworpen.

44.      Als vertegenwoordigster van de Gemeenschap ex artikel 282 EG oefende de Commissie een specifieke bevoegdheid uit, die enkel de vertegenwoordiging naar buiten toe op het gebied van het nationale recht betrof en losstond van de haar binnen de communautaire rechtsorde toekomende bevoegdheden. Bij de uitoefening van deze vertegenwoordigingstaak handelde de Commissie als was zij de Gemeenschap en deed zij in de betrokken nationale rechtsorde de wil van de Gemeenschap gelden die bleek uit de gemeenschapsrechtelijke procedures voor het vaststellen van regels en rechtshandelingen. De kenbaar gemaakte wil was dus niet die van de Commissie, maar de wil die tot stand kwam door de juiste uitoefening van de bevoegdheden die door de Verdragen aan de verschillende organen van de Gemeenschap zijn toegewezen en derhalve, uiteindelijk, de wil die aan de Gemeenschap zelf toerekenbaar was.

45.      De vertegenwoordiging van de Gemeenschap door een van haar organen ontneemt de andere hun bevoegdheden niet en kan hen bij de uitoefening daarvan niet schaden, of kan het nakomen van hun verplichtingen niet bemoeilijken wanneer voor het voldoen daaraan noodzakelijk is dat de Gemeenschap als rechtspersoon op het gebied van het nationale recht optreedt. De Commissie treedt in rechte op als vertegenwoordigster van de Gemeenschap, zo dat in het belang van deze laatste is volgens het gemeenschapsorgaan dat zijn bevoegdheden alleen dan naar behoren kan uitoefenen wanneer bij de nationale rechter een geding aanhangig wordt gemaakt.

46.      Dit is in elk geval de logica achter artikel 335 VWEU, dat in casu niet van toepassing is maar voor uitleggingsdoeleinden toch enig belang heeft, aangezien het de bij de toepassing van artikel 282 EG gevolgde praktijk heeft geformaliseerd(6), waar het thans bepaalt dat de Unie, onverminderd het feit dat de algemene vertegenwoordiging ervan bij de Commissie berust, „door elk van de instellingen [wordt] vertegenwoordigd, uit hoofde van hun administratieve autonomie, voor de aangelegenheden die verband houden met hun respectieve werking”. Deze samenhang tussen enerzijds het beschikken over een bevoegdheid en anderzijds het optreden in rechte ter verzekering van de uitoefening daarvan, is niet alleen in het belang van een efficiëntere uitoefening van bedoelde bevoegdheid, maar ook in dat van een goede rechtsbedeling, aangezien de bij de procedure betrokken partijen het voorwerp van het geding voor de rechter kunnen omschrijven in bewoordingen die het beste de situatie weergeven die zij als houders van de conflicterende belangen bijzonder goed kennen. In die zin heeft het Hof reeds geoordeeld dat wanneer de Gemeenschap wegens gedragingen van een van haar instellingen aansprakelijk is gesteld, het belang van een goede rechtsbedeling meebrengt dat zij voor de rechter wordt vertegenwoordigd door de instelling waaraan het feit dat tot de aansprakelijkheidsactie aanleiding geeft, wordt verweten (arrest van 13 november 1973, Werhahn Hansamühle, punt 7).(7)

47.      De bij artikel 282 EG aan de Commissie verleende bevoegdheid is dus beperkt, voor zover hier van belang, tot de institutionele vertegenwoordiging van de Gemeenschap voor de rechterlijke instanties van de lidstaten. De vertegenwoordigde wil is niet die van de Commissie zelf, maar die van de Gemeenschap, dat wil zeggen, in elk concreet geval, de wil van dat van haar organen in de bevoegdheidssfeer waarvan de gemeenschapshandeling valt die, om rechtsgevolgen te sorteren, het optreden van een nationale rechter vereist. Daarom moet de vertegenwoordigingsbevoegdheid ex artikel 282 EG niet aldus worden opgevat dat daardoor het veelvoud aan verantwoordelijkheden dat in de communautaire rechtsorde aan de verschillende instellingen is toegewezen, ten voordele van de Commissie tot een eenheid verwordt, maar integendeel worden gezien als een instrumentele bevoegdheid ten dienste van de verschillende institutionele verantwoordelijkheden zoals die naar buiten toe, voor de rechterlijke instanties van de lidstaten, blijken.

48.      Anderzijds is het een vaste en onomstreden praktijk van de Commissie, de verschillende instellingen te machtigen om de Gemeenschap in rechte te vertegenwoordigen wanneer hun werking dat verlangt. Zoals gezegd, is die praktijk uiteindelijk geformaliseerd door het thans geldende artikel 335 VWEU. Niemand heeft de juridische aanvaardbaarheid van die – bij wijze van spreken – „interne” machtiging ter discussie gesteld en zou dat ook niet ernstig kunnen doen, aangezien noch artikel 282 EG haar uitsluit, noch de aard van de in dat artikel geregelde bevoegdheid eraan in de weg staat dat uiteindelijk de concreet betrokken instelling de Gemeenschap ter verdediging van haar belangen als rechtspersoon in rechte vertegenwoordigt. Al bij al is het de best mogelijke verdediging van de gemeenschapsbelangen die aan de oorsprong lijkt te liggen van de praktijk die ertoe heeft geleid dat de vertegenwoordiging in rechte van de Gemeenschap stelselmatig aan de instelling werd toevertrouwd die deze belangen het beste kan verdedigen.

49.      Uiteraard is de rechtstreekse vertegenwoordiging van de Unie door een andere – concreet betrokken – instelling dan de Commissie slechts mogelijk sinds de inwerkingtreding van artikel 335 VWEU, maar de vroegere regeling verzette zich niet tegen delegatie van de vertegenwoordigingsbevoegdheid zo de Commissie een passende „interne” machtiging verleende.

50.      Beslissend is dus de wijze waarop die machtiging moet worden verleend. Uiteraard moet er sprake zijn van een ondubbelzinnige en duidelijke wil om een andere instelling met de vertegenwoordiging van de Gemeenschap te belasten, maar die wil tot machtiging moet worden geacht altijd door een andere wil te worden voorafgegaan, waarop hij juist is gericht, namelijk de wil om in rechte op te treden. Hierbij moet het niet uitsluitend om de wil van de Commissie gaan; het kan ook gaan om die van de instelling voor de werking waarvan dat optreden in rechte, als meest geschikte middel om haar taken naar behoren te kunnen uitvoeren, is vereist.

51.      Natuurlijk staat niets eraan in de weg dat de Commissie in het kader van de rechtmatige uitoefening van haar bevoegdheid ex artikel 282 EG de Gemeenschap ook rechtstreeks vertegenwoordigt wanneer het om de verdediging in rechte van de meest rechtstreekse belangen van een andere instelling gaat. Het is evenwel duidelijk dat de logica achter de rationele verdeling van de institutionele taken ten behoeve van het hogere belang van de Gemeenschap tot de praktijk moest leiden – wat in het verleden ook concreet is gebeurd – waaraan vervolgens door artikel 335 VWEU normatieve strekking is verleend.

52.      Hoewel er dus geen verplichting bestaat om een andere instelling ertoe te machtigen, de Gemeenschap in rechte te vertegenwoordigen, lijkt de Commissie, zodra zij haar beslissing tot machtiging heeft genomen, aan de verleende vertegenwoordigingsbevoegdheid geen voorwaarden te kunnen verbinden, noch wat betreft de wijze waarop de belangen van de Gemeenschap in rechte worden verdedigd, noch wat betreft de personen die voor de gemachtigde instelling moeten optreden. Anders zou er sprake zijn van een onaanvaardbare inmenging in de institutionele en organisatorische autonomie van de betrokken instelling.(8) Een andere zienswijze zou overigens ook strijden met de reden zelf voor het verlenen van een machtiging, die, zoals herhaaldelijk gezegd, enkel erin bestaat de verdediging van de gemeenschapsbelangen door het orgaan mogelijk te maken dat ze in ieder concreet geval wegens zijn kennis van het voorwerp van het geding het beste kan verzekeren.

53.      Uit het voorgaande volgt dat de Commissie zich dient te beperken tot het formeel machtigen van de instelling die zij, ter verdediging van de rechtstreeks betrokken belangen, met de vertegenwoordiging in rechte van de Gemeenschap belast, zonder – in de bewoordingen van de eerste vraag van de Raad van State – „bij naam een fysiek persoon” aan te wijzen „om de gemachtigde instelling te vertegenwoordigen”.

54.      Een andere vraag is of een dergelijke aanwijzing bij naam, zo die heeft plaatsgevonden maar niet in acht wordt genomen, op zich een concreet verleende machtiging ongeldig maakt. Wanneer, zoals volgens de Commissie in casu het geval lijkt te zijn, dit soort aanwijzingen in de praktijk in overleg met de betrokken instelling zelf plaatsvinden, moeten zij, als maatregel tot organisatie van de verdedigingsopdracht, als een zuiver interne aangelegenheid van de Gemeenschap worden gezien.

55.      Bijgevolg werd de Gemeenschap overeenkomstig artikel 282 EG voor de nationale rechterlijke instanties rechtsgeldig vertegenwoordigd, hetzij door de Commissie, hetzij door de instelling die door de Commissie formeel was gemachtigd om in het kader van een bepaalde procedure in rechte op te treden. Als gemachtigde verricht die instelling de verleende vertegenwoordigingsopdracht in haar eigen hoedanigheid van instelling en dus in overeenstemming met de vastgelegde procedure voor de vorming en de uitoefening van haar institutionele wil, dat wil zeggen via de personen die bevoegd zijn om namens haar te handelen en haar bijgevolg mogen vertegenwoordigen.

56.      Het voorgaande veronderstelt al dat de derde vraag van de Raad van State bevestigend moet worden beantwoord. Tot de personen die rechtsgeldig namens de Raad kunnen handelen, moet immers zijn plaatsvervangend secretaris-generaal worden gerekend, wanneer zoals in casu het gemeenschapsbelang dat een optreden in rechte van de Gemeenschap verlangt verband houdt met de gemeenschapsbegroting, voor het beheer en de uitvoering waarvan blijkens artikel 23, leden 2 en 5, van het reglement van orde van de Raad in het bijzonder voornoemde secretaris verantwoordelijk is.

57.      Hoewel de tweede vraag, gelet op de formulering ervan, enkel moet worden beantwoord zo het antwoord op de eerste vraag ontkennend luidt, blijft het zinvol te preciseren dat de rechterlijke instanties van de lidstaten de regelmatigheid van de door de Commissie aan een andere gemeenschapsinstelling verleende machtiging niet mogen controleren. Bij toepassing op de onderhavige zaak van de rechtspraak ter zake van de toekenning van de hoedanigheid van ambtenaar of ander personeelslid van de Unie(9), wordt duidelijk dat het eventuele onderzoek van een door de Commissie aan de Raad verleende machtiging uitsluitend tot de bevoegdheid van de gemeenschapsrechter zelf behoort, aangezien elke inmenging van de nationale rechterlijke instanties op dit punt zou neerkomen op een onrechtmatige inmenging in de autonomie van de instellingen van de Unie.

58.      Daarom kan de nationale rechter ook wanneer een machtiging kennelijk ongeldig is, daarover enkel een prejudiciële vraag krachtens artikel 267 VWEU stellen.

59.      De bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties blijft dus beperkt tot de toetsing van de juridische regelmatigheid van het besluit uit hoofde waarvan de Gemeenschap – via het orgaan dat haar overeenkomstig het recht van de Unie vertegenwoordigt – een concrete advocaat machtigt om voor de rechterlijke instantie van de lidstaat op te treden wanneer het nationale procesrecht dat verlangt. Aangezien het een zuiver nationaal vereiste betreft, dat geen invloed heeft op de hoedanigheid van degene die in rechte optreedt, maar op de wijze waarop dat optreden moet plaatsvinden, kan de Unie, die in deze samenhang slechts als een rechtspersoon zonder openbaar gezag handelt, zich niet aan dat vereiste onttrekken. Vanzelfsprekend kan zij zich evenmin onttrekken aan de beslissing die de rechterlijke instantie van de staat aan de jurisdictie waarvan zij zich heeft onderworpen, uiteindelijk geeft.

VII – Samenvatting

60.      Uit het voorgaande volgt – steeds in de abstracte bewoordingen waarin de Belgische Raad van State zijn vragen heeft gesteld – dat de in artikel 282 EG geregelde machtiging noch vereist dat een concrete fysieke persoon bij naam wordt aangewezen, noch impliceert dat, ingeval een persoon uitdrukkelijk is aangewezen, het optreden in rechte door een andere persoon het mandaat van de gemachtigde instelling ongeldig maakt, mits laatstgenoemde persoon algemeen namens de betrokken instelling mag optreden, zoals de plaatsvervangend secretaris-generaal van de Raad. Voorts kan alleen het Hof uitspraak doen over de geldigheid van de interne machtiging in kwestie. De nationale rechter mag daarentegen enkel de volmacht controleren die het nationale recht in voorkomend geval verlangt om in een rechtszaak door een advocaat te worden vertegenwoordigd.

VIII – Conclusie

61.      Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de vragen van de Belgische Raad van State te beantwoorden als volgt:

„1)      Artikel 282 EG, en in het bijzonder de bewoordingen ‚te dien einde wordt zij door de Commissie vertegenwoordigd’, dient aldus te worden uitgelegd dat een andere instelling dan de Commissie rechtsgeldig gemachtigd is de Gemeenschap te vertegenwoordigen door het loutere feit van het bestaan van een lastgeving waarmee de Commissie haar bevoegdheid om namens de Gemeenschap in rechte op te treden aan deze instelling delegeert, ongeacht of dit mandaat al dan niet bij naam een fysiek persoon aanduidt om de gemachtigde instelling te vertegenwoordigen.

2)      Artikel 207, lid 2, eerste alinea, eerste zin, EG, en in het bijzonder de woorden ‚die wordt bijgestaan door een plaatsvervangend secretaris-generaal, die tot taak heeft het secretariaat-generaal te leiden’, dient aldus te worden uitgelegd dat de plaatsvervangend secretaris-generaal van de Raad bij de instelling van een beroep bij de nationale rechterlijke instanties de Raad rechtsgeldig kan vertegenwoordigen.

3)      Een nationale rechterlijke instantie zoals de Belgische Raad van State kan niet zelf de regelmatigheid van een op grond van artikel 282 EG verleende ‚interne’ machtiging toetsen, maar moet in voorkomend geval het Hof daarover een prejudiciële vraag stellen.”

1 Oorspronkelijke taal: Spaans.

2– Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het financieel reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB L 248, blz. 1).

3– Besluit van de Raad van 5 juni 2000 houdende vaststelling van zijn reglement van orde (PB L 149, blz. 21).

4– Aan het EG-Verdrag gehecht door het Verdrag van Amsterdam.

5– Artikel 335 VWEU: „In elk der lidstaten heeft de Unie de ruimste handelingsbevoegdheid welke door de nationale wetgevingen aan rechtspersonen wordt toegekend; zij kan met name roerende en onroerende goederen verkrijgen of vervreemden en in rechte optreden. Te dien einde wordt zij door de Commissie vertegenwoordigd. De Unie wordt evenwel door elk van de instellingen vertegenwoordigd, uit hoofde van hun administratieve autonomie, voor de aangelegenheden die verband houden met hun respectieve werking.”

6– In die zin, bijvoorbeeld, Becker, U., Artikel 282 (Rn. 15), en Schwarze, J. (ed.), EU-Kommentar, 2e ed., Nomos, Baden-Baden, 2009.

7– Zaak 63/72–69/72, Jurispr. blz. 1229.

8– Beginsel van administratieve autonomie dat het Hof, zoals door de Commissie uiteengezet, in het kader van het EGKS-Verdrag reeds heeft erkend in het arrest van 12 juli 1957, Algera e.a./Gemeenschappelijke Vergadering (7/56, 3/57–7/57, Jurispr. blz. 87).

9– Bijvoorbeeld arrest van 8 september 2005, AB (C-288/04, Jurispr. blz. I-7837, blz. 31).

Full & Egal Universal Law Academy