FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PEDRO CRUZ VILLALÓN
föredraget den 9 juni 2011(1)
Mål C‑138/10
”DP grup” EOOD
mot
Direktor na Agentsia ”Mitnitsi”
(begäran om förhandsavgörande från Administrativen sad Sofia-grad)
”Tullunion – Förordning nr 2913/92 – Tullmyndigheternas ’godkännande’ av en tulldeklaration – Räckvidden för ’godkännandet’ – Huruvida ’godkännandet’ utgör ett ’beslut’ – Artikel 4 i förordning nr 2913/92 – Godkännande av tulldeklarationen med förbehåll för en senare kontroll av uppgifterna genom att varorna undersöks – Huruvida talan kan väckas mot ’godkännandet’ – Rätten till nationell domstolsprövning”
1. Administrativen sad Sofia-grad har genom denna begäran om förhandsavgörande ställt tre frågor som i huvudsak avser tolkningen av artiklarna 4, 62 och 63 i förordning nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen.(2) Frågorna avser särskilt begreppet ”godkännande av tulldeklarationer”, vilket är en åtgärd som tullmyndigheterna vidtar. Den nationella domstolen har begärt att tribunalen ska uttala sig om denna åtgärds innehåll och beskaffenhet, samt huruvida talan kan väckas mot den vid de nationella domstolarna.
2. Den främsta problematiken vad avser detta ämne härrör från den tvetydiga beskaffenheten av godkännandet av tulldeklarationen då det rör sig om en åtgärd som har formen av ett fysiskt och standardiserat dokument enligt unionsrätten där olika viljeförklaringar möts: å ena sidan varudeklarantens, å andra sidan tullmyndigheternas. De frågeställningar som har uppkommit vid Administrativen sad Sofia-grad beror på det särskilda dokumentformat vilket utgör föremålet för talan.
I – Tillämpliga bestämmelser
3. I förordning nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen anges följande definition av ”beslut” i artikel 4.5:
4. ”Beslut: varje förvaltningsåtgärd av tullmyndigheterna i fråga om tullagstiftningen för att ta ställning i ett visst fall, då denna åtgärd får rättslig verkan för en eller flera särskilda eller identifierbara personer. Denna term täcker bl.a. bindande besked enligt artikel 12.”
5. Vad beträffar beslut som medför rättigheter för enskilda föreskrivs i artikel 8.1 i nämnda förordning särskilda regler för deras upphävande.
”Artikel 8.1
– Ett beslut som är till förmån för den berörda personen skall upphävas om det fattats på grundval av felaktiga eller ofullständiga upplysningar och:
– sökanden visste eller rimligen borde ha vetat att upplysningarna var felaktiga eller ofullständiga, och
– detta beslut inte kunde ha fattats på grundval av korrekta eller fullständiga upplysningar.”
6. Bestämmelserna gällande tulldeklarationer, såväl som för deras godkännande och senare ändring av dem återfinns i artikel 62 och följande artiklar i förordning nr 2913/92. Av dessa är i förevarande fall följande bestämmelser relevanta:
”Artikel 62
1. Skriftliga deklarationer skall upprättas på ett formulär som överensstämmer med den officiella modell som föreskrivs för detta ändamål. De skall vara undertecknade och innehålla alla de uppgifter som är nödvändiga för tillämpningen av de bestämmelser som gäller för det tullförfarande för vilket varorna är deklarerade.
2. Deklarationen skall åtföljas av alla dokument som krävs för tillämpningen av de bestämmelser som gäller för det tullförfarande för vilket varorna är deklarerade.
…
Artikel 63
Deklarationer som uppfyller de villkor som anges i artikel 62 skall genast tas emot av tullmyndigheterna under förutsättning att de varor som de avser visas upp för tullen.
…
Artikel 65
Deklaranten skall på egen begäran få tillåtelse att rätta en eller flera av uppgifterna i deklarationen efter det att den mottagits av tullen. Rättelsen kan dock inte göra deklarationen tillämplig på andra varor än dem som den avsåg från början.
Ingen rättelse får dock medges om ansökan därom görs efter det att tullmyndigheterna:
a) har underrättat deklaranten om att de ämnar undersöka varorna,
b) har konstaterat att upplysningarna i fråga är felaktiga, eller
c) har frigjort varorna.
…
Artikel 66
1. Tullmyndigheterna skall på deklarantens begäran ogiltigförklara en redan mottagen deklaration, om deklaranten lägger fram bevis för att varorna av misstag deklarerats till det tullförfarande som motsvarar denna deklaration, eller för att det på grund av särskilda omständigheter inte längre är berättigat att hänföra varorna till det tullförfarande för vilket de deklarerades.
Om tullmyndigheterna har underrättat deklaranten om att de avser att undersöka varorna, skall emellertid en begäran om ogiltigförklaring inte bifallas förrän undersökningen ägt rum.
2. Deklarationen skall inte ogiltigförklaras efter det att varorna frigjorts, utom i de fall som fastställs i enlighet med kommittéförfarandet.
3. Ogiltigförklaringen av deklarationen skall inte påverka tillämpningen av gällande straffrättsliga bestämmelser.
…
Artikel 68
Tullmyndigheterna får för att kontrollera riktigheten av de deklarationer de har mottagit göra följande:
a) Granska de handlingar som ingår i deklarationen och de dokument som bifogats den. Tullmyndigheterna får ålägga deklaranten att visa upp andra dokument som bestyrker riktigheten av de upplysningar som finns i deklarationen.
b) Undersöka varorna och ta prover för analys eller för fördjupad kontroll.
…
Artikel 71
1. De resultat som erhållits vid kontrollen av deklarationen skall användas för tillämpningen av de bestämmelser som gäller det tullförfarande till vilket varorna hänförs.
2. Om deklarationen inte har kontrollerats, skall de bestämmelser som avses i punkt 1 tillämpas på grundval av de uppgifter som lämnats i deklarationen.
…
Artikel 78
1. Tullmyndigheterna får på eget initiativ eller på deklarantens begäran ändra deklarationen efter det att varorna har frigjorts.
2. Tullmyndigheterna får, efter att de frigjort varorna och för att försäkra sig om riktigheten av de i deklarationen lämnade uppgifterna, kontrollera de kommersiella dokument och data som avser import- eller exportförfarandena för varorna i fråga eller de efterföljande kommersiella förfaranden som berör varorna. Denna kontroll får genomföras hos deklaranten och hos varje annan person som av yrkesmässiga skäl är direkt eller indirekt inblandad i nämnda förfaranden samt hos varje annan person som innehar nämnda dokument och data i affärssyfte. Tullmyndigheterna får också undersöka varorna om dessa fortfarande kan uppvisas.
3. Om granskningen av deklarationen eller kontrollen i efterhand tyder på att de bestämmelser som gäller det berörda tullförfarandet har tillämpats på basis av felaktiga eller bristfälliga upplysningar, skall tullmyndigheterna i enlighet med fastställda bestämmelser vidta de åtgärder som krävs för att reglera situationen med hänsyn till de nya upplysningar som föreligger.”
II – Faktiska omständigheter
7. Den 13 mars 2007 gav bolaget DP grup EOOD (nedan kallat DP grup) in en tulldeklaration, på det därtill avsedda formuläret, till tullkontoret i Kremikovtsi avseende import av varor från Brasilien med beteckningen ”djupfrysta kalkonlår utan ben, som kryddats med vitpeppar”. Vid mottagandet av deklarationen samma datum angavs i fält 2 på formuläret numret 07ВG005102Н0019921, den personliga stämpeln nr 1341 och tullmyndighetens underskrift. Den tulltjänsteman som mottog deklarationen antecknade oberoende av detta följande på baksidan av deklarationen:
”Kontroll har skett av uppgifterna i fält 44 i enlighet med artikel 218 i tillämpningsförordningen för gemenskapens tullkodex. Tullnumret i fält 33 motsvarar varans beteckning i fält 31 och i TARIC. Tullvärdet har fastställts i enlighet med artikel 29 i tullkodexen. Det rör sig inte om någon preferensvara. Villkoren för samtidig övergång till fri omsättning av varor som inte är föremål för mervärdesskattebefriad leverans är uppfyllda. Protokoll över en ingående tullkontroll vid flygplatsen i Sofia (nr 120/13.3.2007). Mot bakgrund av misstanken om att varan inte klassificerats enligt rätt tullnummer tog det centrala kemilaboratoriet prover för en laboratorieundersökning (uppdrag nr 1/13.3.2007). Depositionsavgift har lämnats. Utlåtande från det centrala kemilaboratoriet (nr 5/14.3.2007). Tullförvaltningens ställningstagande till tullklassificeringen (nr 4417/190/17.3.2007).”
8. Den 25 mars 2007 godkände tulltjänstemannen att varan släpptes fri.
9. Till följd av resultaten från laboratorieanalyserna upplyste tullmyndigheterna genom en skrivelse av den 17 april 2007 DP grup om att oegentligheter hade upptäckts i tulldeklarationen, vilka berodde på en felaktig tullklassificering av den deklarerade varan, varför böter ålades.
10. Bolaget DP grup bestred vid Administrativen sad Sofia-grad mottagandet av tulldeklarationen på grund av att deklaranten, det vill säga bolaget självt, inte hade angett det korrekta tullnumret, samt att tullmyndigheterna hade tagit emot detta nummer och ”bekräftat varans tullnummer” genom att vid mottagandet skriva under deklarationen, vilket utgjorde en grund för ogiltigförklaring.
11. Administrativen sad Sofia-grad beslutade den 21 juli 2008 att ärendet inte kunde tas upp till sakprövning eftersom det inte förelåg någon förvaltningsåtgärd från tullmyndigheterna mot vilken talan kunde väckas. Efter att DP grup överklagat detta beslut ogiltigförklarade Varhoven administrativen sad dock Administrativen sad Sofia-grads avvisningsbeslut och återförvisade målet till den sistnämnda domstolen för att denna skulle avgöra målet i sak.
12. Vid detta skede i det nationella förfarandet beslutade Administrativen sad Sofia-grad att vilandeförklara målet för att inge denna begäran om förhandsavgörande.
III – Tolkningsfrågorna och förfarandet vid tribunalen
13. I samband med begäran om förhandsavgörande som inkom till tribunalens kansli den 15 mars 2010 ställdes följande tre frågor:
”1) Ska rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen, under de omständigheter som gäller i målet vid den nationella domstolen, tolkas så, att tullmyndigheterna endast är skyldiga att kontrollera att tulldeklarationen uppfyller de villkor som anges i artikel 62 i denna förordning – varvid de enbart granskar handlingarna i enlighet med artikel 68 i denna förordning – och fatta beslut om att ta emot tulldeklarationen enbart på grundval av de handlingar som lämnats in, när det råder tvivel om huruvida en vara har ett korrekt tullnummer och det är nödvändigt att inhämta ett expertutlåtande för att fastställa detta nummer?
2) Ska tullmyndighetens beslut om att genast ta emot tulldeklarationen i enlighet med artikel 63 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen, under de omständigheter som gäller i målet vid den nationella domstolen, betraktas som en tullmyndighets beslut i den mening som avses i artikel 4.5 jämförd med artikel 8.1 första strecksatsen i denna förordning, och detta med avseende på hela innehållet i den lämnade tulldeklarationen, när följande omständigheter samtidigt föreligger:
a. tullmyndighetens beslut om att genast ta emot tulldeklarationen har enbart fattats på grundval av de handlingar som bifogats tulldeklarationen,
b. vid den obligatoriska kontroll som utfördes före mottagandet av tulldeklarationen fanns misstankar om att det deklarerade tullnumret inte var korrekt,
c. vid den obligatoriska kontroll som utfördes före mottagandet av tulldeklarationen var informationen om den deklarerade varans innehåll, vilken är av betydelse för att korrekt tullnummer ska kunna fastställas, ofullständig, och
d. vid den kontroll som utfördes före mottagandet av tulldeklarationen togs ett prov för ett expertutlåtande i syfte att fastställa ett korrekt tullnummer för varan?
3) Ska rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen, under de omständigheter som föreligger i målet vid den nationella domstolen, tolkas på så sätt att
a. det är tillåtet att, efter det att varan övergått till fri omsättning, få till stånd en prövning vid domstol av lagenligheten av beslutet att ta emot tulldeklarationen, eller på så sätt att
b. klagomål inte kan riktas mot mottagandet av tulldeklarationen, eftersom mottagandet enbart visar att tulldeklarationen kommit in till tullmyndigheterna och fastställer tidpunkten för tullskuldens uppkomst, och eftersom mottagandet inte utgör en tullmyndighets beslut som berör frågan huruvida varan klassificerats på ett korrekt sätt eller beloppet för den tullskuld som uppstått på grund av denna deklaration?”
14. Förutom motparten i målet vid den nationella domstolen (Mitnitsi) har den bulgariska, den tjeckiska, den spanska och den nederländska regeringen samt kommissionen inkommit med yttranden inom den frist som föreskrivs i artikel 23 i stadgan för domstolen.
15. Vid den muntliga förhandlingen som ägde rum den 17 mars 2011 yttrade sig Mitnitsis ombud, ombuden för Bulgariens, Republiken Tjeckiens och Spaniens regeringar samt kommissionen.
IV – Prövning av tolkningsfrågorna
A – Inledande synpunkter
16. De tre frågor som den hänskjutande domstolen har ställt avser innehållet i, räckvidden av och den rättsliga beskaffenheten av de godkännanden tullmyndigheterna gör av tulldeklarationer.
17. För att kunna besvara dessa frågor på ett ändamålsenligt sätt förefaller det främst nödvändigt att erinra om tullförfarandets grundläggande aspekter, såsom de framgår av förordning nr 2913/92.
18. Inrättandet av en gemensam tulltaxa inom unionen förutsatte antagandet av gemensamma regler som är tillämpliga på varors inträde, utträde och omsättning på den inre marknaden.(3) Tidigare förordningstexter har av denna anledning omarbetats genom förordning nr 2913/92 där det föreskrivs att alla varor ska omfattas av ett av de tullförfaranden som anges i artikel 4.16. Den rättsakt enligt vilken varorna hänförs till ett särskilt tullförfarande, med alla de rättsliga följder detta medför, har formen av en ”deklaration” från importörens sida, som kan göras skriftligen, med databehandlingsteknik eller muntligen.(4)
19. Denna deklaration är inte en mindre formalitet i tullförfarandet eftersom den medför betydelsefulla rättsliga följder. Dess innehåll, som ska bestämmas av den som för in varorna, avgör vilka tullregler som blir tillämpliga samt de motsvarande tullanspråken. Deklarationen kan således anses vara som en ”stillbild” av föremålet för förfarandet. I förordning (EG) nr 2454/93(5) föreskrivs av denna anledning i bilagorna 31–34 de exakta formaten för dokumentet som deklarationen ska göras på genom att tydligt i rutor avsedda för detta ändamål ange vilka uppgifter som måste lämnas till tullmyndigheterna för att dessa ska kunna fatta beslut i ärendet.
20. Den ifrågavarande tulldeklarationen har således ett precist och standardiserat innehåll utan att det är nödvändigt på grund av praktiska hänsyn att tillföra ytterligare uppgifter utöver dem som uttryckligt anges i artikel 62 i förordning nr 2913/92. Enligt denna bestämmelse krävs enbart att deklarationen undertecknas av deklaranten och ska ”åtföljas av alla dokument som krävs för tillämpningen av de bestämmelser som gäller för det tullförfarande för vilket varorna är deklarerade”.
21. Denna rigiditet krävs för att tillmötesgå behovet av effektivitet och rättssäkerhet vilket är grundläggande för tullreglerna. Med hänsyn till de uppenbara byråkratiska problem som kan uppstå till följd av en strikt tillämpning av tullreglerna och kontrollen av deras efterlevnad föreskrivs i förordning nr 2913/92 en skyldighet för deklaranten att endast inkomma med vissa särskilda uppgifter.(6) Av samma anledning kan deklarationen endast rättas i de fall tullmyndigheterna inte har undersökt varorna eller frigjort dem. På så sätt ges deklaranten incitament att uppge sanningsenlig och korrekt information eftersom böter annars kan åläggas.(7)
22. Tullmyndigheterna är vidare skyldiga att omedelbart ta emot deklarationen när samtliga villkor i artikel 62 i förordning nr 2913/92 är uppfyllda och varorna har förevisats i tullen. Mottagandet av deklarationen utgör även en handling, denna gång från tullmyndigheternas sida, vars rättsliga följder får betydelse. Den mest betydelsefulla av dessa är tidsmässig eftersom datumet för mottagandet är den dag som ska användas vid tillämpningen av alla de bestämmelser som gäller det tullförfarande för vilket varorna deklarerats.(8) Efter mottagandet kan deklaranten på egen begäran rätta en eller flera uppgifter som har angetts i deklarationen,(9) om myndigheterna inte undersöker varorna eller anser att det förekommer felaktiga uppgifter i deklarationen.
23. Sammanfattningsvis utgör deklarationen en handling varigenom det begärs att tullförfarandet ska inledas medan mottagandet av denna akt utgör den handling varigenom detta förfarande formellt inleds. De två akterna kan betraktas som två sidor av samma mynt, vilka samtidigt får sitt uttryck i ett och samma dokument, och som har fyllts i av två olika subjekt. Parallellen mellan de båda handlingarna innebär emellertid inte att de saknar autonom karaktär. Även om förekomsten av en deklaration är en förutsättning för ett mottagande kan den sistnämnda handlingen ändå bedömas oberoende av deklarationen. Varje akt omfattas av egna bestämmelser samt avser olika ämnen och innehåll. Det är just mottagandets autonomi som utgör själva föremålet för den hänskjutande domstolens frågor. Denna autonomi medför, såsom nedan kommer att redogöras för, särskilda rättsliga följder.
B – Den första tolkningsfrågan
24. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i vad som omfattas av räckvidden för artikel 63 i förordning nr 2913/92, enligt vilken skriftliga deklarationer ”som uppfyller de villkor som anges i artikel 62 … genast [ska] tas emot av tullmyndigheterna under förutsättning att de varor som de avser visas upp för tullen”. Den hänskjutande domstolen vill veta huruvida godkännandet i den mening som avses i artikel 63, när tvivel uppstår avseende den exakta klassificeringen av den deklarerade varan och det har begärts att tullmyndigheten ska uttala sig angående denna, endast avser uppfyllandet av de formella villkor som anges i artikel 62, eller om en kontroll även av andra uppgifter i deklarationen tillåts.
25. Såsom har angetts i punkterna 20 och 21 i detta förslag är syftet med det standardiserade förfarandet för deklaration och godkännandet av denna att underlätta tillämpning av tullreglerna och kontrollen av deras efterlevnad. Deklaranten är skyldig att lämna särskilda uppgifter när deklarationen inges och godkännandet innebär endast en kontroll av dessa uppgifter. Denna automatik är viktig eftersom den medför en rättssäkerhet såväl för de ekonomiska aktörerna som för förvaltningen i den mån myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning därigenom begränsas. Deklaranten ges även ett incitament att lämna trovärdiga uppgifter eftersom denne i motsatt fall – om tvivel uppstår och en undersökning måste genomföras – kan förlora möjligheten att göra en rättelse. Den rigiditet som deklarationen och godkännandet underställs utgör således en avgörande förutsättning för systemet.(10)
26. Just eftersom det i artikel 63 i förordning nr 2913/92 endast uppställs tre olika krav (underteckning, ”nödvändiga uppgifter” och varor) föreskrivs i denna bestämmelse att tullmyndigheterna ska godkänna deklarationen så snart dessa krav är uppfyllda. Det handlar, såsom framgår av bestämmelsens ordalydelse, om en rättsakt som omfattas av ett strikt regelverk vilket väsentligen begränsar tullmyndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning. Deklarationen tas inte endast emot utan detta sker ”genast”, så snart ”de villkor som anges i artikel 62” är uppfyllda, vilket för övrigt har skett i förevarande fall.
27. Av ovanstående framgår att artikel 63 innebär att tullmyndigheterna inte kan neka att ta emot deklarationen på grundval av andra uppgifter som inte anges i denna artikel. Vid första anblick kan denna slutsats förefalla något strikt men om förfarandet bedöms i dess helhet är den fullt rimlig.
28. Tullmyndigheterna har nämligen, när de bedömer att samtliga villkor i artikel 63 är uppfyllda, en skyldighet att (”genast”) godkänna deklarationen men detta innebär inte att de inte senare skulle ha andra möjligheter att kontrollera huruvida tullreglerna har efterlevts. I artikel 67 föreskrivs tvärtom att myndigheterna inte endast har möjlighet att kontrollera deklarationen samt de handlingar som bifogats den, utan de får även undersöka varorna och utföra provtagningar av dem för att genomföra en fördjupad kontroll. Denna andra möjlighet, undersökningen av varorna, medför att myndigheterna kan vidta lämpliga åtgärder på grund av de framtida resultaten av dessa undersökningar. Härav följer att tullmyndigheternas kontrollmöjligheter är begränsade vid tidpunkten för mottagandet av deklarationen men detta innebär ingalunda att de är förhindrade att kontrollera de uppgifter deklaranten har lämnat.
29. Jag anser följaktligen, i likhet med samtliga medlemsstater som har yttrat sig i målet, att artikel 63 innebär att tullmyndigheterna underställs ett strikt regelverk som begränsar deras kontrollmöjligheter vad avser deklarationen till vissa särskilda villkor som anges i denna bestämmelse. Eftersom inget, såsom framgår, hindrar tullmyndigheterna från att undersöka varorna och denna undersökning kan genomföras efter att de har frigjorts, innebär den begränsade kontroll som föreskrivs i artikel 63 inte att myndigheternas kontrollmöjligheter begränsas.(11) Syftet med bestämmelserna i förordning nr 2913/92 är tvärtom att uppnå ett flexibelt och standardiserat förfarande som i sin tur kan säkerställa att tullreglerna efterlevs, eventuellt vid en senare tidpunkt.
30. Därför föreslår jag att tribunalen ska besvara den första tolkningsfrågan enligt följande. Artikel 63 i förordning (EEG) nr 2913/92 ska tolkas så, att den rättsliga verkan av ”godkännandet” av tulldeklarationen innebär att tullmyndigheterna enbart ska utföra en kontroll av huruvida deklarationen uppfyller villkoren i artikel 62 i denna förordning. Härav följer att myndigheten endast ska utföra en kontroll av dokumenten i den utsträckning som anges i artikel 63 i förordningen och ska anta sitt beslut om mottagande av tulldeklarationen enbart på grundval av de ingivna handlingarna.
C – Den andra tolkningsfrågan
31. Den hänskjutande domstolen ifrågasätter vidare den rättsliga beskaffenheten av godkännandet av tulldeklarationen under sådana omständigheter som de i förevarande fall när tullmyndigheterna innan deklarationen togs emot gjorde provtagningar av de ifrågavarande varorna för att försäkra sig om en korrekt tillämpning av tullnomenklaturen. Den hänskjutande domstolen har närmare bestämt frågat tribunalen huruvida mottagandet, i egenskap av en åtgärd från tullmyndigheternas sida, utgör ett ”beslut” i den mening som avses i artikel 4.5 i förordning nr 2913/92.
32. Det kan härvid konstateras att det föreligger en anmärkningsvärd skillnad mellan såväl de uppfattningar parterna i förfarandet vid den nationella domstolen har, vilket inte är ovanligt, som mellan medlemsstaternas och kommissionens uppfattningar, vilka har yttrat sig i förevarande mål. DP grup har vid den nationella domstolen anfört att tullmyndigheternas godkännande av deklarationen utgör ett beslut, i likhet med vad Konungariket Spanien och kommissionen har gjort gällande i förevarande förfarande. Republiken Bulgarien, Republiken Tjeckien och Konungariket Nederländerna har däremot gett uttryck för motsatt uppfattning. Såsom nedan kommer att redogöras för är denna skillnad mellan kriterierna mer formell än saklig eftersom samtliga med undantag av DP grup anser, om än med hänvisning till olika argument, att sökanden inte kan vinna framgång med sina yrkanden genom en talan väckt mot godkännandet av deklarationen.
33. Definitionen i artikel 4.5 i förordning nr 2913/92 av begreppet beslut är som bekant avhängig huruvida den ifrågavarande åtgärden kan få ”rättslig verkan för en eller flera särskilda eller identifierbara personer”. Den omständigheten att beskrivningen är så kortfattad och hänvisar till följder som inte preciseras i förordningen förklarar att kompletterande kriterier blev nödvändiga för att fastställa en autonom betydelse av begreppet. I sitt förslag till avgörande i målet de Andrade,(12) anförde således generaladvokaten Fennelly att utöver de kriterier som anges i artikel 4.5 ska ett ”beslut” även utgöra ”en rättsakt som är uttryck för ett avgörande eller för ett utövande av ett utrymme för skönsmässig bedömning”, nämligen ”en rättsakt som har antagits efter beaktande av olika faktorer, och en sådan rättsakt måste enligt gemenskapsrätten innehålla de grunder eller skäl som ledde till utövandet av detta utrymme för skönsmässig bedömning så att den som den riktas till får möjlighet att på ett meningsfullt sätt bestrida dess giltighet”.(13)
34. I enlighet med den definition som generaladvokaten Fennelly föreslog och som domstolen underförstått godtog genom att använda denna lösning i det ifrågavarande målet, anser jag att för att en förvaltningsåtgärd som tullmyndigheterna vidtagit ska kunna anses utgöra ett beslut måste den avse en identifierbar mottagare, få rättslig verkan och även vara uttryck för samt resultatet av en skönsmässig bedömning.
35. Vad beträffar identifieringen av mottagaren är det uppenbart att godkännandet av deklarationen uppfyller detta villkor eftersom deklaranten enligt rekvisiten i artikel 62 måste underteckna dokumentet. Om deklaranten inte namnges i deklarationen kan den inte tas emot, varför det alltid måste föreligga en identifierad mottagare.
36. Godkännandet medför sålunda rättsverkningar för denna mottagare oavsett om det beviljas eller nekas. I förstnämnda fall motsvarar mottagandet den tidpunkt då den rättsliga relationen i tullhänseende uppstår. Från och med detta ögonblick uppkommer de anspråk som föreskrivs i relevanta tullbestämmelser.(14) I det sistnämnda fallet innebär nekandet att varan inte kan underställas tullreglerna, vilket medför betydande ekonomiska, och därmed även rättsliga, konsekvenser. Mottagandet av tulldeklarationen medför således en rättslig verkan i den mening som avses i artikel 4.5 i förordning nr 2913/92.
37. Det ska slutligen prövas huruvida tullmyndigheternas beslut att ta emot deklarationen innefattar en skönsmässig bedömning. Skönsmässigheten kan vara resultatet av en kognitiv process som avser de omständigheter som bestämmelsen tillämpas på eller en rättslig prövning avseende de rättsliga följderna av denna process.(15) Sedd ur denna synvinkel uppstår skönsmässigheten när bestämmelsen tillämpas på omständigheterna eller när följderna av denna tillämpning fastställs, om följderna tillåter mer än en lösning.
38. Vad avser godkännande av tulldeklarationer är det uppenbart att skönsmässigheten, såsom framgår av artiklarna 62 och 63 i förordning nr 2913/92, består i omständigheterna. Tullmyndigheterna ska ta emot deklarationen när de tre ovannämnda villkoren är uppfyllda: att deklarationen har undertecknats, innehåller alla de uppgifter som är nödvändiga för tillämpningen av de bestämmelser som gäller för det tullförfarande för vilket varorna är deklarerade och att varorna har förevisats. Av dessa tre villkor är det det andra som tillerkänner tullmyndigheterna ett utrymme för skönsmässig bedömning eftersom de måste avgöra huruvida deklaranten har lämnat alla ”nödvändiga” uppgifter. Artikel 63 medger emellertid inget handlingsutrymme vad avser dess rättsliga följder: tullmyndigheterna kan endast välja mellan att godta eller inte godta deklarationen.
39. Myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller frågan huruvida uppgifterna är ”nödvändiga” är således det enda skön som medges. Även om det rör sig om en konkret aspekt innefattar godkännandet således ett begränsat utrymme för skönsmässig bedömning.(16)
40. Mot bakgrund av det ovanstående kan det konstateras att godkännandet av tulldeklarationen, i egenskap av en handling från tullmyndigheterna som identifierar en mottagare, medför rättslig verkan och innefattar ett utrymme för skönsmässig bedömning, utgör ett ”beslut” i den mening som avses i artikel 4.5 i förordning nr 2913/92.
D – Den tredje tolkningsfrågan
41. Den tredje och sista frågan som Administrativen sad Sofia-grad har ställt avser huruvida talan kan väckas mot tullmyndigheternas beslut att ta emot deklarationen.
42. I artiklarna 243–246 i förordning nr 2913/92 återfinns bestämmelser för överklagande av tullmyndigheternas beslut. Genom dessa bestämmelser säkerställs varje persons rätt att väcka talan mot beslut som fattats av tullmyndigheterna om det ”berör denne direkt och personligen” oavsett om beslutet är uttryckligt eller underförstått.(17)
43. I artikel 9 i förordningen, som fungerar som ett komplement till de ovannämnda bestämmelserna, anges däremot regler för återkallelse av tullmyndigheternas beslut. Enligt denna artikel får icke-förmånliga beslut alltid omprövas men även beslut som är till förmån för enskilda får upphävas om sökanden har agerat i ond tro eller otillbörligt.
44. Bestämmelserna avseende överklagande och omprövning innebär sammantaget att alla beslut av tullmyndigheterna som har rättslig verkan, oavsett om denna är förmånlig eller oförmånlig, kan ändras antingen av myndigheterna själva eller i domstol. Den effektivitet som karaktäriserar tullbestämmelserna innefattar i princip inte begränsningar av talerätten mot tullmyndigheternas beslut och detta överensstämmer med den betydelse som rätten till domstolsprövning har enligt unionsrätten.
45. Unionsrätten garanterar nämligen rätten till domstolsprövning vad avser varje rättsakt som inskränker de rättigheter, friheter och intressen som erkänns av unionen. Talerätten ska framför allt vara verksam på så sätt att den rättsligt sett kan medföra att den åberopade skadan ersätts men den ska även vara möjlig att utöva, det vill säga underställd villkor som inte innebär att det blir omöjligt eller mycket svårt att väcka talan.(18) Detta anges i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, och framgår även av den rikliga praxis som Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har producerat vid tolkningen av artikel 6 i Romkonventionen.(19) Förordning nr 2913/92 bör således inte tolkas på ett sätt som utesluter eller begränsar deklarantens tillgång till nationell domstolsprövning.
46. Vad beträffar tullmyndigheternas godkännanden, som i förevarande fall utgör föremålet för talan, ska följande anmärkningar göras.
47. När det har konstaterats att godkännandet utgör ett beslut i den mening som avses i artikel 4.5 i förordning nr 2913/92 föreligger en presumtion för att talan kan väckas mot detta godkännande enbart av den anledningen att det klassificeras på sådant sätt. En handling som har rättslig verkan för en enskild kan alltid bli föremål för en rättstvist. Av denna anledning, och i motsats till det den nederländska regeringen har anfört, är ”beslutet” inte ett beslut på grund av att talan kan väckas mot det utan talan kan väckas mot det på grund av att det är ett ”beslut”.
48. När det gäller ”godkännandet” ska det således bedömas vidsträckt, det vill säga både i egenskap av ett positivt svar genom att deklarationen godkänns och som ett negativt svar eftersom tullmyndigheterna kan avvisa den ingivna deklarationen och därmed påverka deklarantens rättsliga ställning negativt. I sådant fall kan talan alltid väckas mot mottagandet, eller snarare mot myndigheternas negativa besked i samband med det, enligt artikel 234 i förordning nr 2913/92.
49. Det ska slutligen erinras om att godkännandet är ett avgränsat beslut med ett bestämt innehåll såsom framgår av punkterna 25–30 i detta förslag till avgörande. Enligt artikel 63 i förordning nr 2913/92 begränsas tullmyndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning till de begrepp som anges i denna bestämmelse. Med hänvisning till artikel 62 i samma förordning omfattar myndigheternas beslutsbehörighet endast konstaterandet av huruvida deklarationen är undertecknad, varorna förevisats och de nödvändiga uppgifterna ingetts. Såsom redan har redogjorts för innefattar bedömningen av detta sistnämnda kriterium en viss skönsmässighet men godkännandet kan i alla fall ske med hänvisning till samtliga av de tre ovannämnda kriterierna. Talerätten avseende, såväl som ändring av, beslutet om godkännande kan således endast avse en av de tre angivna aspekterna som tullmyndigheterna har uttalat sig om.
50. Vad beträffar omständigheterna i det nationella målet har DP grup väckt talan mot de bulgariska tullmyndigheternas godkännande av den ifrågavarande deklarationen. Detta godkännande har i förevarande fall gjorts med stöd av den möjlighet som föreskrivs i artikel 68 b i förordning nr 2913/92, nämligen med förbehåll för de resultat som erhålls vid undersökning av varorna. De bulgariska tullmyndigheterna har angett detta på baksidan av deklarationen och dess tvivel gällande huruvida tullklassificeringen var korrekt visade sig vara välgrundade eftersom laboratorieanalyserna visade att ett fel begåtts av deklaranten som senare avkrävdes ytterligare betalningar. Deklaranten beslutade att väcka talan mot det tidigare godkännandet enbart på grund av vetskapen att myndigheterna skulle kräva detta belopp.
51. Mot bakgrund av dessa omständigheter förefaller den hänskjutande domstolen felaktigt ha bedömt att talan inte kunde väckas mot godkännandet av deklarationen. Godkännandet var såsom ovan angetts ett ”beslut” som medför rättslig verkan och som innefattar en skönsmässig bedömning. Det rör sig utan tvekan om en rättsakt mot vilken talan kan väckas enligt artikel 243 i förordning nr 2913/92, eftersom den under alla förhållanden påverkar deklarantens rättsliga situation.
52. Tullmyndigheterna har emellertid inte antagit ett beslut avseende klassificeringen av de importerade varorna. Godkännandet utgör, såsom har redogjorts för i punkterna 25–30 i detta förslag, ett formellt konstaterande av att villkoren i artikel 63 i förordning nr 2913/92 är uppfyllda. Godkännandet innebär således inte utövande av någon skönsmässig bedömning förutom vad avser bedömningen av huruvida de nödvändiga uppgifterna har lämnats i förfarandet. Vad beträffar tullklassificeringen är godkännandet inte ett beslut som utgör själva klassificeringen utan tillåter tullmyndigheterna att, vid en senare tidpunkt eller direkt, kontrollera den, ändra den eller begära kompletteringar av den för att efterleva tullagstiftningen. Med andra ord är godkännandet inte ett beslut gällande tullklassificeringen utan en formell handling som innebär att förfarandet inleds. Ur denna synvinkel kan talerätten gentemot godkännandet visserligen avse de kriterier som anges i artikel 63. Förordningen kan däremot inte medföra en allomfattande talerätt på så sätt att alla aspekter av tullagstiftningen kan angripas genom att talan väcks mot godkännandet.
53. I förevarande fall avser DP grups yrkanden emellertid klassificeringen som tullmyndigheterna ”bekräftar” när deklarationen godkänns och inte godkännandet i sig. Det fel som godkännandet skulle vara behäftat med härrör däremot inte från det i sig utan från DP grups egen deklaration. Sökandens syfte är således inte att väcka talan mot en åtgärd som påverkar dess rättigheter utan att erhålla ogiltigförklaring av en åtgärd som kan utgöra grund för en sanktion.
54. Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden ska artikel 63 i förordning nr 2913/92, jämförd med artikel 243 i samma förordning, följaktligen tolkas så, att deklaranten i domstol kan väcka talan mot mottagandet av en tulldeklaration under förutsättning att grunderna för talan avser tullmyndigheternas kontroll av de villkor för godkännande som uppställs i ovannämnda artikel 63.
V – Förslag till avgörande
55. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att tribunalen ska besvara de tolkningsfrågor som Administrativen sad Sofia grad har ställt enligt följande:
1) Arikel 63 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen ska tolkas så, att den rättsliga verkan av ”godkännandet” av tulldeklarationen innebär att tullmyndigheterna enbart ska utföra en kontroll av huruvida deklarationen uppfyller villkoren i artikel 63 i denna förordning. Härav följer att myndigheten endast ska utföra en kontroll av dokumenten i den utsträckning som anges i artikel 63 i förordningen och ska anta sitt beslut om mottagande av tulldeklarationen enbart på grundval av de ingivna handlingarna.
2) Godkännandet av tulldeklarationen, i egenskap av en handling från tullmyndigheterna som identifierar en mottagare, medför rättslig verkan och innefattar ett utrymme för skönsmässig bedömning, utgör ett ”beslut” i den mening som avses i artikel 4.5 i förordning nr 2913/92.
3) Artikel 63 i förordning nr 2913/92, jämförd med artikel 243 i samma förordning, ska följaktligen tolkas så, att deklaranten i domstol kan väcka talan mot mottagandet av en tulldeklaration under förutsättning att grunderna för talan avser tullmyndigheternas kontroll av de villkor för godkännande som uppställs i ovannämnda artikel 63.
1 – Originalspråk: spanska.
2 – Rådets förordning av den 12 oktober 1992 (EGT L 302, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 16, s. 4).
3 – I allmänhet, se Berr, C. J., och Trémeau, H., Le droit douanier, Communautaire et national, sjunde upplagan, 2006.
4 – Artikel 61 i förordning 2913/92.
5 – Kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 253, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 10, s. 1).
6 – Se Fabio, M., Customs Law of the European Union, Ed. Wolters Kluwer, 2010, s. 6.2.1–6.2.3.
7 – Se, i detta sammanhang, generaladvokaten Miguel Poiares Maduros förslag till avgörande av den 25 maj 2005 i målet Overland Footwear (dom av den 20 oktober 2005 i mål C-468/03), punkterna 33–35.
8 – Artikel 67 i förordning (EEG) nr 2913/92.
9 – Artikel 65 i förordning (EEG) nr 2913/92.
10 – Se Lyons, T., EC Customs Law, Ed. Oxford University Press, Oxford, 2001, sidan 283 och följande sidor.
11 – Likaledes belyser generaladvokaten Cosmas i sitt förslag till avgörande av den 28 september 2000 i målet Wandel GMBH (dom av den 1 februari 2001, C-66/99), punkt 46, frågan om den villkorliga karaktären av godkännandet ifall varorna undersöks: ”Det följer av ordalydelsen liksom av nödvändigheten att garantera den ändamålsenliga verkan av de ovannämnda bestämmelserna att det formella mottagandet, utan vidare kontroll av deklarationen, sammanfaller i tiden med tullskuldens uppkomst samt med det slutgiltiga fastställandet av beloppet. Om däremot mottagandet av en deklaration åtföljs av en begäran om kontroll av de uppgifter den innehåller, uppkommer förvisso i formell mening en tullskuld, men den är inte slutlig. Så länge varorna och uppgifterna i deklarationen inte har kontrollerats, kan inte skuldens belopp anses vara slutgiltigt bestämt och kontrollerat. I detta andra fall är påförandet av tull således beroende av att de ovannämnda uppgifterna kontrolleras, vilket innebär att varorna i fråga inte kan anses slutgiltigt ha övergått till fri omsättning.”
12 – Förslag till avgörande av den 21 september 2000 (dom av den 7 december 2000, C‑213/99, REG 2000, s. I-11083).
13 – Punkt 55 i nämnda förslag till avgörande.
14 – Artikel 67 i förordning (EEG) nr 2913/92.
15 – Se, i allmänhet, Koch, H. J., Unbestimmte Rechtsbegriffe und Ermessensermächtigungen im Verwaltungsrecht, Metzner, Frankfurt, 1979, och Bacigalupo, M., La discrecionalidad administrativa. Estructura normativa, control judicial y límites constitucionales de su atribución, Marcial Pons, Madrid, 1997, samt den jämförande analysen av unionsrätten av von Danwitz, T., Europäisches Verwaltungsrecht, Springer, Berlin/Heidelberg, 2008, sidorna 30, 33, 50, 71, 87, 107 och sidan 361 samt följande sidor.
16 – Det kan erinras om att vissa domstolar i medlemsstaterna, såsom kommissionen har påpekat under den muntliga förhandlingen, har uttalat sig angående denna situation utan att ha bedömt att ett förhandsavgörande är nödvändigt, och ansett att mottagandet utgör ett ”beslut” i den mening som avses i artikel 4.5 i förordning nr 2913/92. Se, för ett liknande resonemang, avgörandena från tyska Bundesfinanzhof av den 21 juli 2009 (VII R 2/08) och av den 5 oktober 2009 (VII B 254/98).
17 – I artikel 243.1 andra stycket föreskrivs en rätt att överklaga när tullmyndigheterna har underlåtit att fatta beslut.
18 – Se, bland annat, dom av den 15 maj 1986 i mål 222/84, Johnston (REG 1986, s. 1651), punkterna 18 och 19, av den 15 oktober 1987 i mål 222/86, Heylens m.fl. (REG 1987, s. 4097), punkt 14, av den 27 november 2001 i mål C-424/99, kommissionen mot Österrike (REG 2001, s. I-9285), punkt 45, av den 25 juli 2002 i mål C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores mot rådet (REG 2002, s. I-6677), punkt 39, av den 19 juni 2003 i mål C-467/01, Eribrand (REG 2003, s. I-6471), punkt 61, och av den 22 december 2010 i mål C-279/09, DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft (REU 2010, s. I-0000), punkt 29.
19 – Se avseende förhållandet mellan artikel 47 i stadgan och Europadomstolens rättspraxis mitt förslag till avgörande av den 1 mars 2011 i målet Samba Diouf (C-69/10, ännu inte avgjort), punkterna 38–44, samt generaladvokaten Bots förslag till avgörande av den 5 april 2011 i målet Scattolon (C-108/10, ännu inte avgjort), punkterna 122–126.
Full & Egal Universal Law Academy