STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 19. dubna 2012 ( 1 )
Věc C-416/10
Jozef Križan a další
proti
Slovenské inšpekcii životného prostredia
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Najvyšším súdem Slovenské republiky (Nejvyšší soud Slovenské republiky)]
„Životní prostředí — Zřízení skládky odpadů — Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce — Oprávnění předložit Soudnímu dvoru k rozhodnutí předběžné otázky po rozhodnutí vnitrostátního ústavního soudu — Směrnice 2008/1/ES — Integrovaná prevence a omezování znečištění — Směrnice 1999/31/ES — Skládky odpadů — Účast veřejnosti — Přístup k rozhodnutí o umístění — Zásada efektivity — Zhojení procesních vad — Směrnice 85/337/EHS — Posuzování vlivů určitých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí — Aktuálnost posouzení vlivů na životní prostředí — Zásada efektivity — Pravomoc vnitrostátních soudů přezkoumávat bez návrhu aktuálnost posouzení vlivů na životní prostředí — Předběžná opatření ve věcech životního prostředí — Vlastnictví“
Obsah
I – Úvod
II – Právní rámec
A – Aarhuská úmluva
B – Unijní právo
1. Směrnice o IPPC
2. Směrnice o skládkách odpadů
3. Směrnice o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí
4. Směrnice EIA
C – Slovenské právo
III – Skutkový stav, původní řízení a žádost o rozhodnutí o předběžné otázce
A – K umístění
B – K posouzení vlivů na životní prostředí
C – K integrovanému povolení zařízení
D – K soudnímu řízení
E – K otázkám Nejvyššího soudu
IV – Právní posouzení
A – K první otázce – oprávnění Nejvyššího soudu předkládat předběžné otázky
B – K druhé otázce – přístup k rozhodnutí o umístění skládky v řízení o vydání integrovaného povolení
1. Přípustnost druhé otázky
2. K nezbytnosti zajistit přístup k rozhodnutí o umístění
a) Ke zveřejnění informací v řízení o vydání integrovaného povolení
b) Ke zveřejnění rozhodnutí o umístění
3. K ochraně obchodních tajemství
4. K okamžiku zveřejnění
5. Odpověď na druhou otázku
C – K třetí otázce – použití směrnice EIA
1. Ke směrnici EIA
a) K použitelnosti směrnice EIA
b) Ke kritériím pro prodloužení platnosti rozhodnutí vydaného v rámci posouzení vlivů na životní prostředí
c) K účasti veřejnosti na rozhodování o tom, zda je starší posouzení vlivů na životní prostředí stále ještě dostatečné
d) Dílčí závěr
2. K přípustnosti odstranění vazeb právní ochrany, pokud jde o různé podmínky vydání povolení
3. K projednání určitých právních otázek bez návrhu
4. Závěr ke třetí otázce
D – Ke čtvrté otázce – opatření předběžné povahy
E – K páté otázce – rozsah ochrany vlastnictví
V – Závěry
I – Úvod
1.
Nejvyšší soud Slovenské republiky se na Soudní dvůr obrací s řadou otázek, které vyplývají z velmi složitého sporu o povolení skládky odpadů.
2.
Zejména je třeba objasnit, zda má být v rámci účasti veřejnosti v řízení o povolení podle směrnice o integrované prevenci a omezování znečištění ( 2 ) (dále jen „směrnice o IPPC“ – IPPC je zkratka odvozená z anglického názvu směrnice „Directive concerning integrated pollution prevention and control“) předloženo rozhodnutí o umístění skládky odpadu, které bylo přijato v řízení odděleném od řízení o povolení.
3.
Mimoto vyvstávají otázky týkající se používání směrnice o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí ( 3 ) (dále jen „směrnice EIA“ – EIA je zkratka odvozená z anglického názvu směrnice „Environmental impact assessment directive“), zejména otázky týkající se její časové působnosti, dostatečné aktuálnosti posouzení vlivů a účasti veřejnosti na rozhodování o tom, zda je posouzení ještě dostatečně aktuální.
4.
Tyto otázky z oblasti životního prostředí jsou zasazeny do problematiky uplatňování zásady efektivity v rámci vytváření koncepcí vnitrostátních správních a soudních řízení.
5.
V souvislosti s přístupem k rozhodnutí o umístění skládky odpadu tak vyvstává otázka, zda lze později v rámci správního řízení napravit skutečnost, že na počátku byl tento přístup nezákonně odepřen.
6.
S ohledem na možné vady posouzení vlivů na životní prostředí je třeba objasnit, zda unijní právo připouští, aby bylo stanoveno soudní řízení oddělené od právní ochrany proti integrovanému povolení ke zřízení skládky, a zda příslušný vnitrostátní soud v rámci právního sporu o integrované povolení může nebo musí bez návrhu přezkoumat vady posouzení vlivů na životní prostředí.
7.
Nejvyšší soud se dále táže, zda je oprávněn vydat předběžné opatření a zda je prosazování obou uvedených směrnic a Aarhuské úmluvy ( 4 ) slučitelné se základním právem vlastnit majetek.
II – Právní rámec
A – Aarhuská úmluva
8.
Článek 6 Aarhuské úmluvy, kterou Společenství podepsalo dne 25. června 1998 v Aarhusu (Dánsko) ( 5 ), upravuje účast veřejnosti při povolování určitých činností.
9.
Článek 6 odst. 4 úmluvy upravuje kvalitu účasti veřejnosti:
„Každá strana zajistí účast veřejnosti v počátečním stadiu rozhodování, kdy jsou ještě všechny možnosti výběru a alternativ otevřeny a kdy účast veřejnosti může být účinná.“
10.
Přístup k informacím v rámci účasti veřejnosti je podrobně upraven v čl. 6 odst. 6 úmluvy:
„Každá strana bude od příslušných orgánů veřejné správy požadovat, aby byl dotčené veřejnosti umožněn přístup k přezkoumání všech informací relevantních pro dané rozhodování, na požádání v případech, kdy je tak stanoveno vnitrostátním právem, zdarma a co možná nejdříve poté, co se stanou dostupné informace, které jsou uvedeny v tomto článku a které jsou dostupné v době procedury účasti veřejnosti na rozhodování, aniž by tím bylo dotčeno právo stran odmítnout předat jisté informace v souladu s čl. 4 odst. 3 a 4. [...]“
11.
Článek 9 úmluvy obsahuje ustanovení týkající se právní ochrany. V projednávané věci má zvláštní význam odstavec 4:
„Navíc – a aniž by tím byl dotčen odstavec 1 – postupy přezkoumání uvedené v odstavcích 1, 2 a 3 mají zajistit přiměřenou a účinnou nápravu, včetně právně přikázaných úlev ve vhodných případech, a měly by být čestné, spravedlivé, včasné a neměly by vyžadovat vysoké náklady [...]“
B – Unijní právo
1. Směrnice o IPPC
12.
Původní řízení se týká rozhodnutí ze dne 18. srpna 2008. Již dne 18. února 2008 byla několikrát pozměněná směrnice 96/61/ES ( 6 ) kodifikována směrnicí 2008/1 (dále jen „směrnice o IPPC“) podle jejího článku 22, aniž bylo stanoveno další přechodné období a provedeny obsahové změny. Proto budu dále používat směrnici o IPPC ve znění směrnice 2008/1.
13.
Jedenáctý bod odůvodnění uvedené směrnice upravuje její vztah ke směrnici EIA takto:
„Ustanovení této směrnice se použijí, aniž jsou dotčena ustanovení směrnice EIA. Ani pokud je k udělení povolení nutné brát v úvahu ještě další informace či závěry získané podle ustanovení zmíněné směrnice, nemělo[by] být provádění směrnice EIA touto směrnicí nijak dotčeno.“
14.
Dvacátý čtvrtý bod odůvodnění se týká účasti veřejnosti:
„Účinná účast veřejnosti na přijímání rozhodnutí by měla veřejnosti umožnit vyjádřit své názory a obavy, které mohou být pro tato rozhodnutí podstatné, a těm, kdo rozhodují, umožnit vzít tyto názory a obavy v úvahu, čímž se zvyšuje zodpovědnost a transparentnost rozhodovacího procesu a přispívá k uvědomělému vztahu veřejnosti k otázkám životního prostředí a k veřejné podpoře učiněných rozhodnutí. Zejména musí mít veřejnost přístup k informacím o provozu zařízení a jejich případném dopadu na životní prostředí a ještě před přijetím rozhodnutí k informacím, které se týkají žádostí o povolení nových zařízení nebo žádostí o povolení podstatných změn nebo povolení samotných, jejich aktualizací, a k příslušným údajům získaným na základě monitorování.“
15.
Článek 1 směrnice o IPPC stanoví její cíl následovně:
„Účelem této směrnice je docílit integrované prevence a omezování znečištění vznikajícího v důsledku činností, které jsou uvedeny v příloze I. Směrnice stanoví opatření, která mají vyloučit anebo, pokud to není možné, snížit emise z výše zmíněných činností do ovzduší, vody a půdy, včetně opatření týkajících se odpadu, v zájmu dosažení vysoké úrovně ochrany životního prostředí jako celku, aniž je dotčena směrnice EIA a další příslušná ustanovení Společenství.“
16.
Požadavky kladené na žádosti o povolení vyplývají z článku 6 směrnice o IPPC:
„(1) Členské státy přijmou nezbytná opatření zajišťující, aby žádost o povolení podaná u příslušného orgánu obsahovala popis:
a)
zařízení a jeho činností;
[...]
d)
podmínek staveniště zařízení;
[...]
j)
hlavních náhradních řešení, jsou-li taková, prověřených žadatelem, ve formě přehledu.
Žádost o povolení musí též obsahovat shrnutí údajů, bez technických podrobností a odborných termínů, které jsou uvedeny výše pod jednotlivými odrážkami.
(2) Pokud informace podaná v souladu s požadavky směrnice 85/337/EHS [...] nebo informace poskytnutá v souladu s jiným právním předpisem splňuje některý z požadavků tohoto článku, je možné tuto informaci do žádosti zahrnout nebo ji k žádosti přiložit.“
17.
Článek 9 směrnice o IPPC upravuje obsah žádosti:
„(1) Členské státy zajistí, aby v povolení byla uvedena veškerá opatření nutná ke splnění požadavků pro udělení povolení podle článků 3 a 10, jejichž smyslem je dosažení vysoké úrovně ochrany životního prostředí jako celku prostřednictvím ochrany ovzduší, vody a půdy.
(2) V případě nového zařízení nebo podstatné změny zařízení, na které se vztahuje článek 4 směrnice 85/337/EHS, je pro udělení povolení nutno vzít v úvahu i veškeré takto získané příslušné informace či závěry učiněné podle článků 5, 6 a 7 uvedené směrnice.
[...]
(4) Aniž je dotčena platnost článku 10, musí mezní hodnoty emisí, rovnocenné parametry a jiná technická opatření uvedená v odstavci 3 vycházet z nejlepší dostupné techniky, se zřetelem k technickým charakteristikám dotyčného zařízení, k jeho zeměpisné poloze a podmínkám životního prostředí v místě, kde se zařízení nachází, aniž by však bylo předepsáno použití jakékoli konkrétní metody či technologie. Ve všech případech podmínky povolení obsahují ustanovení týkající se minimalizace dálkového přenosu znečištění či znečištění přesahujícího hranice států a zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí jako celku.“
18.
Článek 15 směrnice o IPPC upravuje účast veřejnosti:
„(1) Členské státy zajistí, aby dotčená veřejnost dostávala včasné a účinné možnosti účasti na řízeních ohledně:
a)
vydávání povolení pro nová zařízení,
b)
[...].
Pro tuto účast platí postup stanovený v příloze V.
(2) [...]
(3) Ustanovení odstavců 1 a 2 se použijí s výhradou omezení stanovených v čl. 4 odst. 1, 2 a 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí.“
19.
Článek 16 směrnice o IPPC obsahuje zvláštní ustanovení týkající se právní ochrany, jejichž cílem je provedení čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy.
20.
Příloha V upřesňuje, jaké informace musí být zpřístupněny veřejnosti:
„1.
Následující informace musí být sděleny veřejnosti v počátečním stadiu rozhodovacích řízení a nejpozději, jakmile je možné tyto informace rozumně poskytnout, a to buď prostřednictvím veřejného oznámení, nebo jinými vhodnými prostředky jako například elektronickými médii, jsou-li k dispozici:
a)
žádost o povolení nebo případně návrh na aktualizaci povolení nebo podmínek povolení podle čl. 15 odst. 1, včetně popisu prvků uvedených v čl. 6 odst. 1;
[...]
c)
údaje o příslušných orgánech odpovědných za vydávání rozhodnutí, o orgánech, od kterých je možné obdržet příslušné informace, a o orgánech, na které se lze obracet s připomínkami či dotazy, a také údaje o lhůtách pro podávání připomínek či dotazů;
[...]
f)
informace o tom, kdy, kde a jakým způsobem budou příslušné informace zpřístupněny;
[...]
2.
Členské státy zajistí, aby dotčené veřejnosti byly v přiměřených lhůtách zpřístupněny tyto informace:
a)
v souladu s vnitrostátními právními předpisy hlavní zprávy a doporučení adresované příslušnému orgánu nebo orgánům v době, kdy je dotčená veřejnost informována v souladu s bodem 1;
b)
v souladu s ustanoveními směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí informace neuvedené v bodě 1, které jsou významné pro rozhodnutí podle článku 8 a které jsou dostupné až po informování dotčené veřejnosti v souladu s bodem 1.“
21.
Veřejné konzultace jsou upraveny v bodech 3 a 4 přílohy V:
„3.
Dotčená veřejnost má právo předkládat příslušnému orgánu připomínky a stanoviska před přijetím rozhodnutí.
4.
Při rozhodování musí být náležitě přihlédnuto k výsledkům konzultací konaných podle této přílohy.“
2. Směrnice o skládkách odpadů
22.
Směrnice o skládkách odpadů ( 7 ) (dále jen „směrnice o skládkách“) upravuje zřizování a provozování skládek odpadů.
23.
Směrnice o skládkách obsahuje v souladu s čl. 1 odst. 2 technické požadavky kladené na skládky, na které se vztahuje směrnice o IPPC:
„Co se týče technických charakteristik skládek, obsahuje tato směrnice, pokud jde o skládky, na které se vztahuje směrnice 96/61/ES, příslušné technické požadavky nezbytné pro uskutečnění zde uvedených obecných požadavků v konkrétních podmínkách. Příslušné požadavky směrnice 96/61/ES jsou považovány za splněné, pokud jsou splněny požadavky této směrnice.“
24.
Článek 7 směrnice o skládkách upravuje obsah žádosti o povolení. Musí obsahovat především tyto informace:
„d)
popis místa, včetně hydrogeologických a geologických poměrů“.
25.
Podmínky pro vydávání povolení vyplývají z článku 8:
„Členské státy přijmou opatření, aby:
a)
příslušný orgán nevydal pro skládku povolení, pokud nejsou splněny následující podmínky:
i)
aniž je dotčen čl. 3 odst. 4 a 5, musí být projekt skládky v souladu se všemi požadavky této směrnice včetně příloh,
ii)
[...]“
26.
Příloha I směrnice o skládkách upřesňuje požadavky kladené na skládky, a zejména na jejich umístění:
„1.
Umístění
1.1.
Stanovení místa skládky musí zohledňovat tyto požadavky:
a)
vzdálenost mezi hranicemi pozemku a obydlenými zónami nebo rekreačními oblastmi, vodními cestami a vodními tělesy, jakož i jinými zemědělskými nebo městskými aglomeracemi;
b)
přítomnost podzemních vod, pobřežních vod a přírodních chráněných území v oblasti;
c)
geologické a hydrogeologické poměry v oblasti;
d)
rizika povodní, poklesů a sesuvů půdy nebo lavin v místě skládky;
e)
ochranu přírodního nebo kulturního bohatství oblasti.
1.2.
Skládka může být povolena, pouze pokud s ohledem na charakteristiky místa a vzhledem k požadavkům uvedeným výše nebo plánovaným nápravným opatřením nepředstavuje vážné ohrožení životního prostředí.“
3. Směrnice o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí
27.
Článek 15 odst. 3 směrnice o IPPC odkazuje na směrnici o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí ( 8 ) (dále jen „směrnice o informacích o životním prostředí“). Článek 4 upravuje výjimky:
„(1) [...]
(2) Členské státy mohou rozhodnout o odmítnutí žádosti o informace o životním prostředí, pokud by zveřejnění informací mělo nepříznivý vliv na:
[...]
d)
důvěrnost obchodních a průmyslových informací, pokud ji stanovují vnitrostátní právní předpisy nebo právní předpisy Společenství pro ochranu oprávněných hospodářských zájmů, včetně veřejného zájmu zachovat statistickou důvěrnost a daňové tajemství;
[...]
Důvody odmítnutí uvedené v odstavcích 1 a 2 je nezbytné vykládat restriktivním způsobem, přičemž se u konkrétního případu bere v úvahu prospěšnost zveřejnění z hlediska veřejného zájmu. V každém konkrétním případě se zvažuje veřejný zájem, kterému zveřejnění slouží, proti zájmu, kterému slouží odmítnutí. Na základě ustanovení odst. 2 písm. a), d), f), g) a h) nemohou členské státy rozhodnout o odmítnutí žádosti, pokud se žádost týká informací o emisích do životního prostředí.
[...]
(3) [...]
(4) Informace o životním prostředí v držení orgánu veřejné správy nebo v držení pro tento orgán, o které žadatel požádal, se poskytují zčásti, pokud je možné oddělit informace spadající do oblasti působnosti odst. 1 písm. d) a e) nebo odstavce 2 od ostatních požadovaných informací.“
4. Směrnice EIA
28.
Článek 1 odst. 2 směrnice EIA definuje pojem povolení takto:
„Rozhodnutí příslušného orgánu nebo orgánů, které opravňuje oznamovatele k uskutečnění záměru.“
29.
Článek 2 odst. 1 směrnice EIA obsahuje základní povinnost provádět posouzení vlivů na životní prostředí:
„Členské státy přijmou všechna opatření nezbytná k zajištění, aby před vydáním povolení podléhaly záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění, požadavku získat povolení a posouzení z hlediska jejich vlivů. Tyto záměry jsou vymezeny v článku 4.“
30.
Článek 10a směrnice EIA obsahuje zvláštní ustanovení týkající se právní ochrany, jejichž cílem je provedení čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy.
C – Slovenské právo
31.
Na Slovensku byla směrnice o IPPC provedena zákonem č. 245/2003. Pro projednávanou věc má zvláštní význam § 8 odst. 3 a 4, který upravuje vztah daného řízení k jiným správním řízením:
„(3) Pokud jde o integrované povolování provozu, které současně vyžaduje povolit novou stavbu nebo změnu stávající stavby, je součástí řízení také stavební řízení. Stavební úřad má v integrovaném povolování postavení dotčeného orgánu (§ 10 odst. 2).
(4) Součástí integrovaného povolování není územní řízení, posuzování vlivů provozu na životní prostředí ani stanovování podmínek prevence závažných průmyslových havárií.“
32.
Dále je třeba poukázat na § 11 odst. 2 písm. g), který stanoví, že spolu s žádostí o povolení je třeba předložit případné rozhodnutí o umístění:
„Přílohou žádosti jsou:
[...]
územní rozhodnutí, pokud má jít o nový provoz nebo rozšíření stávajícího provozu,
[...]“
III – Skutkový stav, původní řízení a žádost o rozhodnutí o předběžné otázce
33.
Původní řízení se týká zřízení skládky odpadů ve slovenském městě Pezinok. Na území bývalé cihelny se již několik desetiletí nachází stará skládka odpadů. Nyní má být na bývalém hliništi na témže území zřízena nová skládka odpadů.
34.
Tento záměr bylo podle údajů vyplývajících ze spisu předmětem tří na sebe navazujících rozhodnutí, která vzešla ze samostatných správních řízení. Město a regionální orgán pro územní plánování rozhodly o umístění, ministerstvo životního prostředí provedlo posouzení vlivů na životní prostředí a inspekce životního prostředí nakonec vydala ve dvoustupňovém řízení integrované povolení provozu skládky. Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce vzešla z právního sporu týkajícího se posledně uvedeného rozhodnutí.
A – K umístění
35.
Město Pezinok přijalo dne 26. června 1997 formou všeobecné vyhlášky č. 2/1997 územní plán, jehož součástí bylo mimo jiné zřízení skládky odpadů na bývalém hliništi v bezprostřední blízkosti (přibližně 300 m) města. Město však tento plán v roce 2002 změnilo a v roce 2006, poté, co slovenský Ústavní soud prohlásil stávající plán za neslučitelný se slovenskou Ústavou, přijalo nový plán, a pokaždé stanovilo, že na dotčeném území nesmí být zřízena žádná skládka.
36.
Společnost Ekologická skládka a.s. však již dne 7. srpna 2002 podala žádost o rozhodnutí o umístění nové skládky odpadů. Město tuto žádost zamítlo dne 30. listopadu 2006, avšak Krajský stavební úřad v Bratislavě („Krajský stavebný úrad v Bratislave“) toto rozhodnutí dne 7. května 2007 změnil a vydal povolení týkající se územního plánu, v němž bylo rozhodnuto o umístění skládky.
37.
V rámci tohoto správního řízení různí obyvatelé (dále jen „Križan a další“) podali námitky. Namítali zejména rozpor se změněným územním plánem z roku 2006 a podjatost pracovníků Krajského stavebního úřadu. Z tohoto řízení však byli vyloučeni s odůvodněním, že v tomto stadiu řízení nejsou jejich práva přímo dotčena. Pozměňovací rozhodnutí se proto těmito námitkami nezabývalo.
38.
Žaloba podaná městem Pezinok proti pozměňovacímu rozhodnutí byla zamítnuta, neboť v tomto řízení nemohlo vystupovat současně jako správní orgán činný v prvním stupni a účastník řízení ( 9 ). Križan a další uvádějí, že měli úspěch ve věci žaloby podané proti jejich vyloučení z řízení ( 10 ), avšak předmětné rozhodnutí o umístění se mezitím stalo konečným.
B – K posouzení vlivů na životní prostředí
39.
Na návrh společnosti Pezinské tehelne a.s. ze dne 16. prosince 1998 provedlo ministerstvo životního prostředí posouzení vlivů záměru zřízení skládky na životní prostředí (dále jen „proces EIA“ nebo „EIA“) a dne 26. července 1999 předložilo závěrečné stanovisko EIA.
40.
Souběžně s řízením, v jehož rámci se rozhodovalo o umístění, prodloužilo ministerstvo životního prostředí na žádost společnosti Pezinské tehelne a.s. rozhodnutím ze dne 27. března 2006 platnost stanoviska EIA až do 1. února 2008.
C – K integrovanému povolení zařízení
41.
Po skončení obou výše uvedených řízení zahájila Slovenská inspekce životního prostředí na základě žádosti společnosti Ekologická skládka, podané dne 25. září 2007, integrované řízení podle zákona č. 245/2003, kterým se provádí směrnice o IPPC. Dne 17. října 2007 zveřejnila inspekce životního prostředí žádost a zahájila řízení za účasti veřejnosti.
42.
V prvostupňovém správním řízení Križan a další, jakož i město Pezinok namítali, že žádost není úplná, jelikož neobsahovala rozhodnutí o umístění zařízení, což je zákonem stanovená příloha. Na výzvu inspekce životního prostředí sice společnost Ekologická skládka předložila pravomocné rozhodnutí Krajského stavebního úřadu o umístění zařízení, avšak uvedla, že je chráněno jako obchodní tajemství, a proto nebylo zpřístupněno.
43.
Dne 22. ledna 2008 inspekce životního prostředí vydala integrované povolení ke zřízení skládky odpadů a jejímu provozu.
44.
Proti tomuto rozhodnutí Križan a další, jakož i město Pezinok, podali odvolání, o kterém rozhodovala rovněž inspekce životního prostředí. Odvolatelé namítali zejména rozpor s územním plánem a že jim nebylo zpřístupněno rozhodnutí o umístění zařízení. Plánovaná skládka odpadů podle nich není dostatečně vzdálená od lidských obydlí a není slučitelná s cílem rozsáhlé ochrany životního prostředí.
45.
V tomto řízení zveřejnila inspekce životního prostředí na úřední desce rozhodnutí o umístění zařízení, a to od 14. března 2008 do 14. dubna 2008. Rozhodnutím ze dne 18. srpna 2008 odvolání zamítla. K námitce rozporu s územním plánem inspekce životního prostředí uvedla, že měla být uplatněna v řízení, v jehož rámci bylo vydáno rozhodnutí o umístění.
D – K soudnímu řízení
46.
Proti rozhodnutí inspekce životního prostředí vydanému dne 18. srpna 2008 v druhém stupni podali Križan a další, jakož i město Pezinok žalobu u Krajského soudu v Bratislavě, který tuto žalobu zamítl rozsudkem ze dne 4. prosince 2008.
47.
V odvolacím řízení Nejvyšší soud nejprve předběžným soudním rozhodnutím ze dne 6. dubna 2009 odložil výkon integrovaného povolení, a později je zrušil rozsudkem ze dne 28. května 2009. Jako odůvodnění uvedl opožděné zveřejnění rozhodnutí o umístění skládky a vytýkal prodloužení rozhodnutí vydaného v rámci posuzování vlivů stavebního záměru na životní prostředí.
48.
Proti těmto rozhodnutím podala společnost Ekologická skládka ústavní stížnost k Ústavnímu soudu. Ústavní soud nálezem ze dne 27. května 2010 zrušil předběžné rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 6. dubna 2009, jakož i jeho rozsudek ze dne 28. května 2009 a vrátil věc Nejvyššímu soudu k novému projednání.
49.
Jako odůvodnění Ústavní soud především uvedl, že Nejvyšší soud v napadeném rozsudku dostatečně nepřezkoumal, zda byla v odvolacím řízení zaručena dostatečná účast veřejnosti ve smyslu řízení o vydání integrovaného povolení. Z hlediska procesně právních předpisů to podle něj není vyloučeno.
50.
Ústavní soud navíc vytýkal konstatování týkající se prodloužení platnosti rozhodnutí EIA. Toto rozhodnutí podle něj nebylo předmětem řízení, neboť odvolatelé ve své žalobě neuplatnili jeho nezákonnost a pro přezkum stanoviska EIA je stanoven individuální postup.
E – K otázkám Nejvyššího soudu
51.
Po zamítnutí soudních rozhodnutí je tato věc nyní opět projednávána před Nejvyšším soudem, který se na Soudní dvůr obrací s následujícími otázkami:
„1.
Ukládá unijní právo povinnost (konkrétně článek 267 SFEU), resp. umožňuje nejvyššímu soudu členského státu obrátit se bez návrhu na Soudní dvůr Evropské unie s předběžnou otázkou, a to i v takovém stadiu soudního řízení, kdy ústavní soud rozsudek nejvyššího soudu, který je založen zejména na aplikaci unijního práva týkajícího se ochrany životního prostředí, zrušil s uložením povinnosti řídit se právními názory ústavního soudu založenými na porušení procesních a hmotných ústavních práv osoby zúčastněné na soudním řízení bez přihlédnutí k unijnímu rozměru projednávané věci, tzn. pokud ústavní soud v tomto řízení jako soud posledního stupně nedospěl k závěru o nutnosti předložit Soudnímu dvoru Evropské unie předběžnou otázku a předběžně vyloučil aplikaci práva na přiměřené životní prostředí a jeho ochranu v projednávané věci?
2.
Je možné naplnit základní účel integrované prevence vymezený zejména v bodech 8, 9 a 23 odůvodnění a v článcích 1 a 15 směrnice o IPPC a v komunitárním rámci ochrany životního prostředí všeobecně, tzn. prevenci a omezování znečišťování životního prostředí se zapojením i veřejnosti s cílem dosažení vysoké úrovně ochrany životního prostředí jako celku, takovým postupem, že dotčená veřejnost nemá v době zahájení řízení o integrované prevenci zajištěn přístup ke všem relevantním dokumentům (článek 6 ve spojení s článkem 15 směrnice o IPPC), a to zejména k rozhodnutí o umístění skládky odpadů, a později v řízení v prvním stupni je chybějící dokument žadatelem doložen s podmínkou nezpřístupnit jej jiným účastníkům řízení, neboť jde o předmět obchodního tajemství; pokud je možné důvodně předpokládat, že rozhodnutí o umístění stavby (zejména jeho odůvodnění) podstatným způsobem ovlivní podávání námětů, připomínek anebo jiných podnětů?
3.
Jsou splněny cíle směrnice EIA, zejména z pohledu unijního práva životního prostředí, konkrétně podmínky uvedené v článku 2, že před vydáním povolení budou určité záměry posouzeny z hlediska jejich vlivů na životní prostředí, pokud se původní stanovisko Ministerstva životního prostředí vydané v roce 1999, jímž byl v minulosti završen proces posuzování vlivů na životní prostředí, prodlužuje po uplynutí několika let jednoduchým rozhodnutím bez opětovně provedeného posouzení vlivů na životní prostředí; jinými slovy, je možné uvést, že jednou vydané rozhodnutí podle směrnice EIA má neomezenou platnost?
4.
Vztahuje se požadavek všeobecně vyplývající ze směrnice o IPPC (zejména z jejích bodů odůvodnění a článků 1 a 15a), aby členské státy zabezpečily prevenci a omezování znečišťování životního prostředí i tím, aby veřejnosti zajistily přiměřené, spravedlivé a včasné správní anebo soudní řízení podle článku 10a směrnice EIA a článku 6 a čl. 9 odst. 2 a 4 Aarhuské úmluvy, na možnost této veřejnosti požadovat uložení správního anebo soudního opatření předběžné povahy podle vnitrostátního práva (například nařídit soudní odklad vykonatelnosti integrovaného rozhodnutí), které umožňuje dočasně, tzn. až do rozhodnutí ve věci samé, zastavit realizaci požadovaného provozu?
5.
Je možné soudním rozhodnutím, kterým se naplňuje požadavek směrnice o IPPC, resp. směrnice EIA anebo čl. 9 odst. 2 a 4 Aarhuské úmluvy při aplikaci tam uvedeného práva veřejnosti na spravedlivou soudní ochranu ve smyslu čl. 191 odst. 1 a 2 Smlouvy o fungování Evropské unie týkajícího se politiky Evropské unie v oblasti životního prostředí, nelegitimně zasáhnout do vlastnického práva provozovatele, které je zaručeno například v článku 1 Dodatkového protokolu k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a svobod, k provozu například tím, že právoplatné integrované povolení žadatele k provozu nového zařízení bude v soudním řízení zrušeno?“
52.
Písemná vyjádření předložili Križan a další, město Pezinok, Slovenská inspekce životního prostředí Bratislava a společnost Ekologická skládka, a. s., jakož i Česká republika, Rakouská republika, Slovenská republika a Evropská komise. Jednání konaného dne 17. ledna 2012 se dále zúčastnila Francouzská republika, zatímco společnost Ekologická skládka, a. s. se nedostavila.
IV – Právní posouzení
A – K první otázce – oprávnění Nejvyššího soudu předkládat předběžné otázky
53.
V rámci první otázky chce Nejvyšší soud v podstatě zjistit, zda rozsudek Ústavního soudu nebrání podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. Nejvyšší soud má totiž podle vnitrostátních právních předpisů povinnost rozhodnout ve věci v původním řízení v souladu s názorem Ústavního soudu. Tato otázka mimoto směřuje také k tomu, zda smí žádost podat bez návrhu, tj. aniž to navrhnou účastníci řízení.
54.
Otázka, která byla rovněž naznačena v odůvodnění žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, a to zda unijní právo umožňuje nebo dokonce vyžaduje, aby se Nejvyšší soud zabýval určitými právními otázkami bez návrhu, naopak přezkoumám v souvislosti s třetí otázkou ( 11 ). Podle judikatury totiž může být samotné dotčené právní úpravě přikládán rozhodující význam pro to, zda je třeba ji uplatnit bez návrhu ( 12 ). A Nejvyšší soud zmiňuje možnost uplatnit ji bez návrhu pouze v souvislosti s právními otázkami vyvstalými v třetí předběžné otázce.
55.
Podle judikatury nebrání ani požadavky Ústavního soudu, ani to, že účastníci řízení nenavrhují obrátit se na Soudní dvůr s otázkami, podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
56.
Vnitrostátní soudy mají podle článku 267 SFEU tu nejširší možnost – tj. bez návrhu nebo na návrh účastníků řízení ( 13 ) – obrátit se na Soudní dvůr, mají-li za to, že věc, kterou projednávají, vyvolává otázky týkající se výkladu či posouzení platnosti ustanovení unijního práva, které vyžadují rozhodnutí těchto soudů ( 14 ).
57.
Soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout ani opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, je podle čl. 267 třetího pododstavce SFEU povinen obrátit se na Soudní dvůr, vyvstanou-li při jednání před tímto soudem otázky týkající se výkladu unijního práva. Možným předmětem opravného prostředku ve smyslu tohoto ustanovení musí být příslušné uplatnění unijního práva ( 15 ), jelikož povinnost soudů posledního stupně předkládat předběžné otázky má zabránit tomu, aby se v členském státě vyvinula vnitrostátní judikatura, která není v souladu s předpisy unijního práva ( 16 ).
58.
Vycházím z předpokladu, že Nejvyšší soud Slovenské republiky je – každopádně v původním řízení – soudem ve smyslu čl. 267 třetího pododstavce SFEU. Slovenský Ústavní soud sice může přezkoumat jeho rozhodnutí, avšak tento soud zajišťuje pouze dodržování slovenské ústavy a nemá pravomoc kontrolovat dodržování unijního práva vnitrostátními orgány a soudy ( 17 ).
59.
Soudní dvůr konstatoval, že pravidlo vnitrostátního práva, na jehož základě jsou soudy, které nerozhodují v posledním stupni, vázány posouzeními soudu vyššího stupně, nemůže tyto soudy zbavit možnosti předložit Soudnímu dvoru otázky týkající se výkladu unijního práva, kterého se týkají taková právní posouzení. Soud, který nerozhoduje v posledním stupni, musí mít v případě, že se domnívá, že by jej právní posouzení provedené soudem vyššího stupně mohlo vést k vynesení rozsudku v rozporu s unijním právem, možnost obrátit se na Soudní dvůr s otázkami, jimiž se zabývá ( 18 ).
60.
Za účelem zajištění přednosti unijního práva fungování uvedeného systému spolupráce také nezbytně vyžaduje, aby se mohl vnitrostátní soud v kterémkoli okamžiku v průběhu řízení, který považuje za vhodný, dokonce i po ukončení incidenčního řízení kontroly ústavnosti, volně obrátit na Soudní dvůr s jakoukoli předběžnou otázkou, kterou pokládá za nezbytnou ( 19 ).
61.
Rozsudkem, který Soudní dvůr vydá v řízení o předběžné otázce, je vnitrostátní soud vázán při řešení sporu v původním řízení. Vnitrostátní soud, který uplatnil možnost, kterou mu přiznává čl. 267 druhý pododstavec SFEU, je proto pro účely vyřešení sporu v původním řízení vázán výkladem dotčených ustanovení poskytnutým Soudním dvorem a musí případně odmítnout posouzení soudu vyššího stupně, pokud má s ohledem na tento výklad za to, že tato posouzení nejsou v souladu s unijním právem ( 20 ).
62.
Tyto úvahy byly sice vyřčeny s ohledem na soudy, které nerozhodují v posledním stupni, avšak tím spíš musí platit pro soudy, které rozhodují o otázkách unijního práva v posledním stupni, ale pokud jde o dodržování vnitrostátního ústavního práva, podléhají kontrole prováděné Ústavním soudem. Ustanovení vnitrostátního ústavního práva sice může mít přednost před ostatními právními předpisy, ale nelze připustit, aby bylo v rozporu s používáním unijního práva ( 21 ).
63.
Na první otázku je proto třeba odpovědět tak, že článek 267 SFEU ukládá soudu členského státu, jehož rozhodnutí týkající se výkladu unijního práva nelze napadat opravným prostředkem, aby se v případě, že má ve věci, kterou projednává, pochybnosti ohledně používání unijního práva, obrátil na Soudní dvůr Evropské unie s žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce i bez návrhu podaného účastníky řízení, přestože již ústavní soud tohoto členského státu rozhodl o právním sporu a prvně uvedenému soudu uložil, aby jej vyřešil v souladu s jeho úvahami týkajícími se vnitrostátního ústavního práva.
B – K druhé otázce – přístup k rozhodnutí o umístění skládky v řízení o vydání integrovaného povolení
64.
Druhá otázka se týká přístupu k rozhodnutí o umístění skládky odpadů v řízení o vydání integrovaného povolení.
65.
Ve správním řízení v prvním stupni bylo toto rozhodnutí nejprve pokládáno za obchodní tajemství, a proto nebylo zveřejněno. Ve správním řízení v druhém stupni však bylo zpřístupněno veřejnosti. Nejvyšší soud chce zjistit, zda je tento postup slučitelný se směrnicí o IPPC.
66.
Proto je třeba přezkoumat, zda rozhodnutí o umístění patří k informacím, která musí být v řízení o vydání integrovaného povolení zásadně zpřístupněna veřejnosti (k tomu viz bod 2), a následně, do jaké míry ochrana obchodních tajemství odůvodňuje uplatnění výjimky ze zveřejnění (k tomu viz bod 3), a konečně, zda zveřejnění, k němuž došlo v rámci správního řízení v druhém stupni, splňuje podmínky stanovené unijním právem, anebo zda k němu došlo příliš pozdě (k tomu viz bod 4). Nejprve je však třeba zabývat se pochybnostmi týkajícími se přípustnosti této otázky (k tomu viz bod 1).
1. Přípustnost druhé otázky
67.
Společnost Ekologická skládka uvádí, že podle slovenského práva nezávisí rozhodnutí o umístění na integrovaném povolení zařízení (§ 8 odst. 4 zákona č. 245/2003). Rozhodnutí o umístění již v řízení o vydání integrovaného povolení nelze zpochybnit. Zveřejnění tedy podle ní nebylo nezbytné. Společnost Ekologická skládka z toho dokonce vyvozuje, že druhá otázka není relevantní, pokud jde o výsledek původního řízení, a proto je nepřípustná.
68.
Na otázky týkající se výkladu unijního práva položené vnitrostátním soudem v právním a skutkovém rámci, který tento soud vymezí v rámci své odpovědnosti a jehož správnost nepřísluší Soudnímu dvoru ověřovat, se však vztahuje domněnka relevance. Odmítnutí ze strany Soudního dvora rozhodnout o žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané vnitrostátním soudem je možné pouze tehdy, pokud je zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém, nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na jemu položené otázky ( 22 ).
69.
Otázka, zda a za jakých podmínek musí být rozhodnutí o umístění zveřejněno v řízení o vydání integrovaného povolení stavby, je zjevně spjata se sporem o to, zda bylo povolení zákonné. Vada při zveřejnění totiž může být příčinou vzniku procesní vady. Druhá otázka položená Nejvyšším soudem je tedy nepřípustná.
2. K nezbytnosti zajistit přístup k rozhodnutí o umístění
70.
Podle čl. 15 odst. 1, článku 6 a přílohy V směrnice o IPPC je třeba posuzovat, jaké informace musí být zpřístupněny veřejnosti v řízení o vydání integrovaného povolení.
a) Ke zveřejnění informací v řízení o vydání integrovaného povolení
71.
Podle čl. 15 odst. 1 písm. a) směrnice o IPPC by dotčená veřejnost měla dostávat včasné a účinné možnosti účasti na řízeních ohledně vydávání povolení pro nová zařízení. Pro tuto účast platí postup stanovený v příloze V.
72.
Příloha V bod 1 směrnice o IPPC stanoví, že veřejnost musí být informována o určitých skutečnostech v počátečním stadiu rozhodovacích řízení, ovšem nejpozději tehdy, jakmile je možné tyto informace rozumně poskytnout. Patří k nim zejména žádost o povolení včetně popisu aspektů uvedených v čl. 6 odst. 1.
73.
Podle přílohy V bodu 2 mají být dotčené veřejnosti v přiměřených lhůtách zpřístupněny určité informace. Přitom se zaprvé jedná o hlavní zprávy a doporučení adresované příslušnému orgánu nebo orgánům v době, kdy je dotčená veřejnost informována v souladu s bodem 1 [písm. a)], a zadruhé o informace neuvedené v bodě 1, které jsou významné pro rozhodnutí o vydání povolení a které jsou dostupné až po informování dotčené veřejnosti v souladu s bodem 1 [písm. b)].
74.
Tato ustanovení lze chápat úzce v tom smyslu, že pouze k informacím uvedeným v příloze V bodě 2 směrnice o IPPC musí být poskytnut přístup, zatímco informace uvedené v bodě 1 musí být sděleny v době zahájení řízení o vydání povolení prostřednictvím veřejného oznámení. Příslušné originální dokumenty – zejména žádost o povolení – však lze podle tohoto výkladu zadržet.
75.
Již informace, které mají být zveřejněny podle přílohy V bodu 1 písm. c) a písm. f), však hovoří ve prospěch rozsáhlejšího přístupu k originálním dokumentům. Je totiž třeba sdělit, u kterých orgánů, jakož i kdy, kde a jakým způsobem jsou relevantní, resp. příslušné informace přístupné. To znamená, že informování veřejnosti podle bodu 1 není konečné, nýbrž že má umožnit přístup k dalším informacím, které mají význam pro řízení o vydání povolení.
76.
Také by bylo rozporuplné umožnit přístup k informacím, které byly předloženy později podle přílohy V bodu 2 písm. b) a mají význam pro vydání povolení, ale nikoli k informacím, které existovaly již od začátku.
77.
Zadržení žádosti o povolení a jejích příloh by navíc představovalo omezení informování veřejnosti v rozporu s původním zněním směrnice o IPPC, která ve svém čl. 15. odst. 1 výslovně stanovila přístup veřejnosti k žádosti o povolení. Záměrem zákonodárce v novém znění čl. 15 odst. 1 směrnice o IPPC pozměněném směrnicí 2003/35 ( 23 ) však nebylo omezení transparentnosti, nýbrž v souladu s 10. a 11. bodem odůvodnění naposled uvedené směrnice jen přizpůsobení rozsáhlým požadavkům stanoveným v Aarhuské úmluvě.
78.
Cílem této úmluvy není omezit informování veřejnosti, nýbrž čl. 6 odst. 6 výslovně stanovuje, že veřejnosti má být umožněn přístup k přezkoumání všech informací, které jsou relevantní pro rozhodovací řízení uvedená v tomto článku a jsou dostupné v době procedury účasti veřejnosti na rozhodování. Ustanovení směrnice o IPPC týkající se informování veřejnosti musí být vykládána v nejvyšší možné míře ve světle mezinárodně právních povinností Unie, které pro ni vyplývají z Aarhuské úmluvy a jsou provedeny mimo jiné touto směrnicí ( 24 ). Tato ustanovení je proto třeba chápat v tom smyslu, že v zásadě je třeba poskytnout přístup ke všem informacím, které jsou relevantní pro řízení o vydání integrovaného povolení.
b) Ke zveřejnění rozhodnutí o umístění
79.
V souladu s právě uvedenými úvahami měl být v řízení o vydání integrovaného povolení zásadně poskytnut přístup k rozhodnutí o umístění, pokud toto rozhodnutí bylo relevantní pro vydání povolení.
80.
Na první pohled by bylo možné očekávat, že řízení o vydání integrovaného povolení zařízení bude zahrnovat rozhodnutí o umístění. Vysoká úroveň ochrany životního prostředí jako celku, která je vyžadována například podle článku 1 a čl. 9 odst. 1 směrnice o IPPC, by byla jistě podporována v případech, kdyby bylo umístění zařízení vybráno s cílem omezit nepříznivé vlivy na životní prostředí.
81.
Směrnice o IPPC však neintegruje povolení zařízení jako celku, nýbrž (jen) opatření nezbytná pro ochranu dotčených různých složek životního prostředí, tj. zejména ovzduší, vody a půdy. V první řadě upravuje provoz zařízení a nejlepší dostupné techniky, které je při něm třeba použít. Rozhodnutí o umístění může mít vliv na integrované povolení; čl. 9 odst. 4 směrnice o IPPC tak stanoví, že v rámci podmínek povolení je třeba přihlížet k zeměpisné poloze zařízení a podmínkám životního prostředí v místě, kde se toto zařízení nachází. Není ale stanoveno, že v rámci řízení o vydání integrovaného povolení je třeba rozhodnout také o umístění, anebo přezkoumat existující rozhodnutí o umístění zařízení. Rozhodnutí o umístění tedy může být zpochybněno nanejvýš výjimečně nepřímo, pokud zařízení nelze povolit podle směrnice o IPPC z důvodu podmínek v místě, které bylo určeno.
82.
Pro skládky odpadů však platí zvláštní pravidla, která jsou zakotvena ve směrnici o skládkách. Za účelem konkretizace obecných požadavků směrnice o IPPC obsahuje směrnice o skládkách v souladu s jejím čl. 1 odst. 2 příslušné „technické požadavky“ kladené na skládky, na které se vztahuje směrnice o IPPC. Jsou-li splněny požadavky směrnice o skládkách, jsou za splněné považovány i příslušné požadavky směrnice o IPPC.
83.
Příloha 1 bod 1 směrnice o skládkách upravuje stanovení místa skládky. Bod 1.1 písm. a) především stanoví, že je třeba zohlednit vzdálenost mezi hranicemi pozemku, na kterém má být umístěna skládka, a obydlenými zónami nebo rekreačními oblastmi, jakož i městskými aglomeracemi. Skládka může být podle bodu 1.2 povolena pouze v případě, že s ohledem na charakteristiky místa nepředstavuje vážné ohrožení životního prostředí.
84.
Lze sice pochybovat o tom, zda pravidla stanovená ve směrnici o skládkách týkající se stanovení místa skládky konkretizují „příslušné technické požadavky“ směrnice o IPPC ve smyslu čl. 1 odst. 2 směrnice o skládkách, nicméně povolení skládky musí každopádně podle čl. 8 písm. a) bodu i) směrnice o skládkách splňovat všechny požadavky této směrnice. Integrované povolení skládky tedy nesmí být vydáno, pokud byly porušeny podmínky kladené na stanovení jejího místa.
85.
I kdyby byly podmínky stanovené směrnicí o skládkách kladené na stanovení místa skládky vyloučeny z řízení o vydání integrovaného povolení, význam rozhodnutí o umístění skládky by zůstal zachován. V tomto řízení je totiž třeba zohlednit různé aspekty související s umístěním zařízení. Již žádost o povolení musí podle čl. 7 písm. d) směrnice o skládkách obsahovat popis místa zařízení, včetně jeho hydrogeologických a geologických poměrů ( 25 ). Požadavky kladené na ochranu půdy a vodních ploch podle přílohy I bodu 3 zachycují tyto aspekty v podmínkách kladených na umístění. Správní rozhodnutí o umístění skládky by mělo tyto aspekty rovněž zohlednit, a mělo by tudíž obsahovat odpovídající informace.
86.
A konečně, předem učiněné rozhodnutí o umístění skládky odpadů je v řízení o vydání integrovaného povolení významné také v rozsahu, ve kterém stanovuje podle vnitrostátního práva rámec pro integrované povolení.
87.
Rozhodnutí o umístění tak v každém případě patří mezi informace, které jsou relevantní pro řízení o vydání integrovaného povolení. Tím se vysvětluje, proč § 11 odst. 2 písm. g) slovenského zákona č. 245/2003 výslovně vyžaduje, aby bylo předloženo spolu s žádostí o povolení. Proto musí být v řízení o vydání integrovaného povolení zásadně poskytnut přístup k předchozímu správnímu rozhodnutí o umístění zařízení.
3. K ochraně obchodních tajemství
88.
Přístup k informacím však lze odepřít, pokud zveřejnění brání chráněné zájmy. Podle čl. 15 odst. 3 směrnice o IPPC se požadavky týkající se účasti veřejnosti zakotvené v čl. 15 odst. 1 použijí s výhradou omezení stanovených v čl. 4 odst. 1, 2 a 4 směrnice o informacích o životním prostředí.
89.
Podle čl. 4 odst. 2 písm. d) směrnice o informacích o životním prostředí mohou členské státy rozhodnout o odmítnutí žádosti o informace, pokud by zveřejnění informací mělo nepříznivý vliv na důvěrnost obchodních a průmyslových informací, pokud ji stanovují vnitrostátní právní předpisy nebo unijní právní předpisy pro ochranu oprávněných hospodářských zájmů, včetně veřejného zájmu zachovat statistickou důvěrnost a daňové tajemství.
90.
Důvody odmítnutí přístupu k informacím je však podle čl. 4 odst. 2 směrnice o informacích o životním prostředí třeba vykládat restriktivně a v konkrétním případě s ohledem na zájem, který pro veřejnost představuje zveřejnění informací ( 26 ). I kdyby tedy dokumenty obsahovaly obchodní tajemství, je podle čl. 4 odst. 4 třeba poskytnout přístup alespoň k těm pasážím, které nejsou chráněny jako obchodní tajemství.
91.
Soudní dvůr nemůže s konečnou platností posoudit, do jaké míry tedy mělo být s rozhodnutím o umístění nakládáno jako s důvěrnou informací z důvodu obchodních tajemství, neboť Nejvyšší soud k případným obchodním tajemstvím neposkytl žádné údaje. Tento přezkum tedy musí provést výlučně vnitrostátní soudy.
92.
Okolnost, že rozhodnutí o umístění bylo zveřejněno správním orgánem rozhodujícím v druhém stupni, však naznačuje, že žádná obchodní tajemství neobsahovalo. Dosud nebyla uvedena ani žádná indicie, dokonce ani společností Ekologická Skládka, naznačující, že by toto rozhodnutí vůbec obsahovalo důvěrné informace, které je třeba chránit. Naopak existuje značný veřejný zájem na zveřejnění informací o umístění skládky odpadů. Tento zájem zpravidla převáží nad zájmem chránit podnikové informace.
93.
Pro účely následujícího přezkumu tedy budu vycházet z toho, že rozhodnutí o umístění není třeba vůbec nebo zčásti chránit jako obchodní tajemství.
4. K okamžiku zveřejnění
94.
Je tedy třeba zkoumat, zda zveřejnění rozhodnutí o umístění na úrovni správního orgánu rozhodujícího v druhém stupni splňuje požadavky stanovené směrnicí o IPPC nebo zda k němu došlo příliš pozdě.
95.
Článek 15 odst. 1 směrnice o IPPC vyžaduje, aby dotčená veřejnost dostávala včasné a účinné možnosti účasti na řízeních ohledně vydávání povolení pro nová zařízení. Ještě jasnější znění má čl. 6 odst. 4 Aarhuské úmluvy, který má být proveden v uvedené směrnici. Podle tohoto ustanovení má být účast veřejnosti zajištěna v počátečním stadiu rozhodování, kdy jsou ještě všechny možnosti výběru a alternativ otevřeny a účast veřejnosti může být účinná.
96.
Zveřejnění informací však samo o sobě nestačí. Příloha V bod 3 směrnice o IPPC zaručuje dotčené veřejnosti právo předkládat příslušnému orgánu připomínky a stanoviska před přijetím rozhodnutí. Podle bodu 4 musí být při rozhodování náležitě přihlédnuto k výsledkům konzultací. Tomu odpovídá čl. 6 odst. 7 a odst. 8 Aarhuské úmluvy.
97.
Pokud – a z toho je třeba vycházet – rozhodnutí o umístění zcela nespadalo pod ochranu obchodního tajemství, a tudíž k němu měl být poskytnut přístup, pak řízení, v jehož rámci bylo v prvním stupni vydáno integrované povolení, nesplnilo podmínky stanovené směrnicí o IPPC. Veřejnost neměla přístup k rozhodnutí o umístění, a nemohla tedy předložit stanovisko ani k tomu, zda ho respektuje, ani k tomu, zda splňuje podmínky stanovené v příloze I bodě 1 směrnice o skládkách.
98.
Nejvyšší soud se tedy domnívá, že ke zveřejnění došlo z tohoto důvodu pozdě. Nebyla podle něj zaručena dostatečná míra účasti veřejnosti.
99.
V druhém stupni správního řízení však bylo rozhodnutí o umístění zveřejněno a veřejnost měla podle rozhodnutí o vydání integrovaného povolení, které bylo změněno v rámci tohoto řízení, k dispozici 30 dní, aby k němu předložila stanovisko. Slovenský Ústavní soud připouští možnost, že tímto zveřejněním byla zhojena procesní vada. Ústavní soud zdůraznil, že správní orgán rozhodující v druhém stupni může v souladu se zásadami slovenského správního řízení změnit celé správní rozhodnutí a také je povinen náležitě vyslechnout veřejnost.
100.
Ani směrnice o IPPC, ani směrnice o skládkách sice neobsahují právní úpravu týkající se zhojení procesních vad, v unijním právu je však možnost zhojení procesních vad v zásadě uznána ( 27 ) a ani směrnice o IPPC, ani směrnice o skládkách nemají být chápány v tom smyslu, že je vylučují. Rozsudek Wells obsahuje odpovídající posouzení týkající se případů, kdy vůbec nebylo provedeno posouzení vlivů na životní prostředí, když pokládá pozastavení platnosti již uděleného povolení za účelem provedení (neuskutečněného) posouzení vlivů diskutovaného záměru na životní prostředí ve smyslu směrnice EIA za vhodné opatření k zamezení porušení této směrnice ( 28 ).
101.
Jestliže neexistuje unijní právní úprava týkající se zhojení procesních vad vzniklých v řízení o vydání integrovaného povolení skládek odpadů, je v tomto ohledu třeba použít ustanovení vnitrostátního práva. Procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva, však nesmějí být méně příznivé než ty, které se týkají obdobných řízení vnitrostátní povahy (zásada rovnocennosti), a nesmějí v praxi znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných právním řádem Unie (zásada efektivity) ( 29 ).
102.
Použijí-li se běžná vnitrostátní ustanovení týkající zhojení procesních vad, zásada rovnocennosti je dodržena. K dosažení souladu se zásadou efektivity musí opatření k nápravě oprávněným osobám zajistit stejné postavení, jaké by měly, kdyby k procesní vadě nedošlo ( 30 ). Opatření k nápravě mimoto nesmí poskytnout příležitost k obcházení unijního práva nebo ke zbavení se povinnosti je uplatnit a musí zůstat výjimečné ( 31 ). Jinak by oprávněným osobám byl v praxi znemožněn, nebo alespoň nadměrně ztížen výkon jejich práv.
103.
Skutečnost, že v rámci správního řízení v druhém stupni byl poskytnut přístup k původně chybějícím informacím a byla poskytnuta příležitost předložit stanovisko, a skutečnost, že správní orgán rozhodující v druhém stupni byl oprávněn změnit rozhodnutí vydané v řízení v prvním stupni v návaznosti na stanovisko, jsou tedy nezbytné, ale nikoli dostačující podmínky zhojení procesní vady.
104.
Předpokladem takového zhojení je totiž také to, že v okamžiku dodatečné účasti veřejnosti skutečně ještě byly otevřeny všechny možnosti výběru a alternativ. Jinak by byl tento dodatečný procesní krok čistě formálním aktem bez možnosti realizovat funkci účasti veřejnosti.
105.
Vnitrostátní soudy musí rozhodnout, zda byly v okamžiku dodatečné účasti veřejnosti ještě skutečně otevřeny všechny možnosti výběru a alternativ. V tomto ohledu by mohly přezkoumat například to, jaké důsledky by mělo neuskutečnění správního řízení v jednom stupni. Například by se mohly zaměřit na to, zda v době zhojení bylo rozhodnutí vydané ve správním řízení v prvním stupni již prakticky vykonáno, a tudíž by byly učiněny nezvratné skutky, anebo zda se správní orgán rozhodující v druhém stupni zabýval otevřeně a objektivně případnými námitkami. Vzhledem k tomu, že zde šlo o umístění skládky odpadů, bylo by v tomto ohledu možné očekávat zejména to, že se budou zabývat požadavky stanovenými v příloze I bodě 1 směrnice o skládkách na volbu míst, kde má být skládka umístěna.
5. Odpověď na druhou otázku
106.
Souhrnně je tedy na druhou otázku třeba odpovědět tak, že veřejnosti musí být v řízení o vydání integrovaného povolení skládky odpadů podle čl. 15 odst. 1 a přílohy V směrnice o IPPC poskytnut přístup k rozhodnutí o umístění skládky, které tomuto řízení předcházelo, pokud takovému přístupu nebrání převažující zájmy, např. obchodní tajemství. Je-li přístup k tomuto dokumentu nejprve odepřen, aniž bylo podáno dostatečné odůvodnění, pak lze tuto vadu podle vnitrostátního práva později zhojit v rámci správního řízení, pokud veřejnost jeho pozdějším zpřístupněním získá postavení, jaké by měla, kdyby byl přístup k dokumentu poskytnut již od počátku.
C – K třetí otázce – použití směrnice EIA
107.
V rámci třetí otázky chce Nejvyšší soud zjistit, zda mohla být v roce 2006 prodloužena platnost původního stanoviska, které bylo vydáno v roce 1999 v rámci posuzování vlivů záměru skládky na životní prostředí, aniž bylo provedeno nové posouzení vlivů na životní prostředí.
108.
Společnost Ekologická skládka zpochybňuje, že tato otázka má význam pro rozhodnutí v původním řízení. Ústavní soud již totiž rozhodl, že případné vady vzniklé v rámci postupu posuzování vlivů na životní prostředí nejsou předmětem původního řízení. Takové vady by bylo možné přezkoumat jen v samostatném řízení, které je stanoveno pro tyto účely, a účastníci původního řízení je v tomto řízení ani nevytýkali.
109.
Tato výtka souvisí s aspektem, který jsem nechala nezodpovězený v rámci hledání odpovědi na první otázku, a sice zda unijní právo vyžaduje nebo umožňuje, aby se vnitrostátní soud zabýval určitými otázkami týkajícími se životního prostředí bez návrhu, přestože to vnitrostátní právo nestanoví ( 32 ). Třetí otázku je tedy třeba chápat ve spojení s první otázkou v tom smyslu, zda směrnice EIA připouští prodloužení platnosti stanoviska EIA bez provedení nového posouzení vlivů na životní prostředí (k tomu viz bod 1), zda tato otázka musí být zkoumána v souvislosti s integrovaným povolením, přestože vnitrostátní právo stanoví zvláštní řízení za účelem vytýkání vad vzniklých v rámci posuzování vlivů na životní prostředí (k tomu viz bod 2) a zda je podle unijního práva třeba nebo možné se touto otázkou zabývat bez návrhu (k tomu viz bod 3).
1. Ke směrnici EIA
a) K použitelnosti směrnice EIA
110.
Za účelem posouzení otázky, zda mohlo být rozhodnutí o posouzení vlivů na životní prostředí z roku 1999 prodlouženo v roce 2006 bez provedení nového posouzení vlivů na životní prostředí, je nejprve třeba objasnit, zda se směrnice EIA vůbec použije.
111.
Soudní dvůr rozhodl, že směrnice EIA nevyžaduje posouzení vlivů na životní prostředí v případech, kdy bylo povolení vydáno po uplynutí lhůty pro provedení směrnice EIA, avšak povolovací řízení bylo formálně zahájeno před tímto datem (tzv. projekty „pipeline“) ( 33 ).
112.
Podle článku 2 Aktu o přistoupení ( 34 ) měla být směrnice EIA na Slovensku provedena ke dni přistoupení, tj. k 1. květnu 2004.
113.
Na první pohled lze za formální zahájení povolovacího řízení pokládat žádost o vydání integrovaného povolení. Tato žádost byla podána dne 25. září 2007, takže směrnice EIA by byla použitelná.
114.
Na základě informací obsažených ve spise je však třeba zkoumat také to, zda tato tři navazující řízení, tedy posouzení vlivů na životní prostředí, rozhodnutí o umístění a vydání integrovaného povolení, tvoří jednotné povolovací řízení ve smyslu směrnice EIA ( 35 ). Pak by bylo třeba za formální zahájení povolovacího řízení ve smyslu směrnice EIA pokládat již návrh na zahájení postupu posouzení vlivů na životní prostředí podaný dne 16. prosince 1998. V takovém případě by směrnice EIA nebyla použitelná.
115.
Pro tento závěr hovoří zejména to, že posouzení vlivů na životní prostředí bylo prováděno právě za účelem zřízení skládky odpadů. Okolnost, že podle slovenského práva se posouzení vlivů na životní prostředí provádí odděleně od vlastního povolovacího řízení, by nemělo rozšířit časovou oblast působnosti směrnice EIA.
116.
Jelikož postup posuzování vlivů na životní prostředí je formálním správním řízením, liší se od neformálních kontaktů uskutečňovaných za účelem přípravy žádosti o povolení, které Soudní dvůr nepovažoval za zahájení povolovacího řízení ( 36 ).
117.
Z předpokladu, že povolovací řízení bylo zahájeno posuzováním vlivů na životní prostředí, by tudíž nebylo možné vycházet jen v případě, že by se vztahovalo na jiný záměr, jehož praktická realizace nikdy nezačala ( 37 ). Rozhodující v tomto ohledu je okolnost, zda bylo plynule pokračováno v provádění záměru zřízení skládky, anebo zda bylo od záměru mezitím upuštěno ( 38 ).
118.
Město Pezinok mezitím několikrát změnilo své plánování v tom smyslu, že zřízení skládky zamítlo, nicméně tato rozhodnutí podle slovenského práva zřejmě nevedla k zániku záměru. Projednávaná věc je na první pohled podobná situaci, z níž vycházel rozsudek ve věci Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, přesto se od ní liší. V uvedeném případě obec rovněž několikrát zásadně změnila plány. Soudní dvůr tedy pokládal poslední opatření v rámci územního plánování za nový plán ( 39 ). Tato obec však v tomto řízení byla sama subjektem podávajícím žádost, a proto vždy zahájila nové povolovací řízení ( 40 ).
119.
V projednávané věci podala žádost společnost Ekologická skládka. Z jejích tvrzení lze usuzovat na kontinuální pokračování, neboť zpoždění oproti původnímu časovému plánu byla způsobena především překážkami kladenými městem Pezinok.
120.
Žádost o zahájení postupu posouzení vlivů na životní prostředí byla sice podána jinou společností, Pezinské tehelne a.s., avšak obě společnosti jsou zřejmě propojené. Společnost Pezinské tehelne a.s. navíc zjevně podporuje realizaci tohoto záměru, neboť podala žádost o prodloužení platnosti stanoviska EIA, zatímco v řízení o umístění vystupovala již společnost Ekologická skládka. Oba podniky navíc podaly společný správní opravný prostředek, který vedl k vydání rozhodnutí o umístění.
121.
Ani úplná změna podniku, který by chtěl záměr realizovat, by nutně nevedla k tomu, že by bylo třeba předpokládat, že od záměru bylo přechodně upuštěno. Lze si totiž představit, že hospodářský zájem na realizaci záměru přejde z jednoho podniku na jiný, aniž se zásadně změní samotný záměr.
122.
Nakonec je ale věcí vnitrostátních soudů, aby přezkoumaly, zda záměr zřídit skládku kontinuálně pokračoval, anebo zda od něj bylo mezitím upuštěno a později byl znovu zahájen. Již proto je tuto otázku třeba blíže přezkoumat, a to i přes pochybnosti týkajících se časové působnosti směrnice EIA.
123.
Zájem Nejvyššího soudu na zodpovězení této otázky by ostatně mohl vyplývat z tvrzení několika účastníků řízení, že Slovensko uzpůsobilo a používalo svou vnitrostátní právní úpravu v souladu se směrnicí EIA již před jeho přistoupením k Unii. Proto by bylo namístě, aby bylo s posouzením vlivů na životní prostředí provedeným z časových důvodů výlučně podle vnitrostátního práva nakládáno stejně jako s posouzením, na které se již použije směrnice EIA ( 41 ). Rozsudek Ynos ( 42 ) takovému postupu vnitrostátních soudů nebrání, poněvadž povolovací řízení sice bylo zahájeno před přistoupením Slovenska, ale skončilo mnohem později.
b) Ke kritériím pro prodloužení platnosti rozhodnutí vydaného v rámci posouzení vlivů na životní prostředí
124.
Pakliže by se ukázalo, že směrnice EIA je použitelná na povolení záměru zřízení skládky nebo pokud by vnitrostátní právo vyžadovalo použití v souladu s právní úpravou obsaženou v této směrnici, vyvstává otázka, zda bylo slučitelné s touto směrnicí, že platnost rozhodnutí vydaného v rámci posouzení vlivů na životní prostředí z roku 1999 byla prodloužena v roce 2006.
125.
V tomto ohledu by vnitrostátní soud musel nejprve přezkoumat, zda posouzení z roku 1999 již splňovalo všechny požadavky směrnice EIA. Nedostatečné posouzení totiž nemůže ani v případě prodloužené platnosti nahradit posouzení ve smyslu této směrnice.
126.
Směrnice EIA výslovně neupravuje, zda lze prodloužit platnost rozhodnutí vydaného v rámci věcně dostačujícího posouzení. Rozhodující však musí být cíl posouzení vlivů na životní prostředí zakotvený v čl. 2 odst. 1 směrnice EIA. Podle něj musí záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí – mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění – podléhat posouzení z hlediska jejich vlivů. Toto posouzení se nesmí vztahovat pouze na vlivy, které by vznikly při provádění záměru v určitém okamžiku v minulosti. Musí se naopak vztahovat na všechny vlivy, jejichž vznik lze skutečně očekávat k okamžiku vydání povolení.
127.
To vyplývá mimo jiné i z přílohy II bodu 13 směrnice EIA, který se vztahuje na změny záměrů ( 43 ) s tím, že pojem změny je třeba vykládat široce ( 44 ).
128.
Došlo-li mezitím ke změně podmínek životního prostředí nebo záměru, takže jsou myslitelné jiné významné vlivy na životní prostředí, musí být posouzení vlivů na životní prostředí doplněno či dokonce provedeno zcela znovu. Může tak být nezbytné přezkoumat, zda posouzení vlivů na životní prostředí ještě v okamžiku vydání povolení správně zachycuje, jak významný vliv by daný záměr mohl mít na životní prostředí ( 45 ); do jisté míry je tedy třeba provést přezkum aktuálnosti za účelem zjištění, zda je třeba provést doplňující posouzení vlivů na životní prostředí.
129.
V původním řízení by mohly mít pro přezkum aktuálnosti význam různé okolnosti.
130.
První hledisko vyplývá z časové posloupnosti. V rámci posouzení vlivů na životní prostředí je v zásadě třeba přihlížet již ke konkrétní podobě záměru, tak jak vyplývá z integrovaného povolení ( 46 ). Nebylo by překvapením, kdyby se vlivy záměru na životní prostředí ve srovnání s výsledky posouzení jeho vlivů na životní prostředí změnily. Směrnice o skládkách byla přijata teprve v roce vydání rozhodnutí v rámci posouzení vlivů na životní prostředí, ale požadavky stanovené touto směrnicí musely být respektovány v rámci integrovaného povolení. I když Slovensko v roce 1999 již používalo unijní právní úpravu v očekávání přistoupení, není jasné, zda posouzení vlivů na životní prostředí již zohlednilo následky směrnice o skládkách, pokud jde o vliv skládky na životní prostředí.
131.
Město Pezinok dále změnilo své plány od okamžiku provedení posouzení vlivů na životní prostředí. Proto nelze vyloučit především to, že je nutné znovu posoudit vlivy záměru zřízení skládky na životní prostředí, pokud jde o dosud nezohledněné změněné užívání sousedních ploch. Tato užívání mohou mít významnější dopad ve srovnání s vlivy skládky, anebo naopak mohou posílit kumulativní vlivy ve srovnání s původním posouzením ( 47 ).
132.
Významnější kumulativní vlivy ale mohou vyplývat také ze skutečnosti, že stávající skládka odpadů Pezinku nebyla uzavřena v roce 2001, jak bylo předpokládáno v rámci posouzení vlivů na životní prostředí, nýbrž bylo pokračováno v jejím provozu minimálně do 31. října 2007, možná dokonce ještě déle. V důsledku toho mohlo být předchozí zatížení lokality zvýšeno.
c) K účasti veřejnosti na rozhodování o tom, zda je starší posouzení vlivů na životní prostředí stále ještě dostatečné
133.
Podle odůvodnění žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce chce Nejvyšší soud zjistit také to, zda mohl být přezkum aktuálnosti proveden bez jakékoli další účasti veřejnosti pouze na základě žádosti oznamovatele záměru.
134.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že s pomocí přezkumu aktuálnosti má být zjištěno, zda je třeba znovu zajistit účast veřejnosti. Zvážit je třeba zájem na efektivním a rychlém správním řízení, jakož i práva veřejnosti. Účast veřejnosti by řízení ztížila, zejména proto, že v průběhu povolovacího řízení může být třeba několikrát přezkoumat, zda je výsledek posouzení vlivů na životní prostředí poté, co se změnily okolnosti, stále ještě dostatečně aktuální.
135.
I když se veřejnost neúčastní rozhodování o aktuálnosti, nebude zbavena práv. Rozhodnutí o aktuálnosti vykazuje podobnost s předběžným přezkumem, zda je u záměrů menšího rozsahu, které jsou vyjmenovány v příloze II směrnice EIA, vůbec třeba provádět posouzení. V rámci předběžného přezkumu musí příslušné orgány zabezpečit, že žádný záměr, který by mohl mít významný vliv na životní prostředí ve smyslu směrnice, nebude vyňat z posouzení, ledaže by určitý vyňatý záměr mohl být na základě celkového posouzení považován za nezpůsobilý mít významný vliv na životní prostředí ( 48 ). Veřejnost, jakož i ostatní dotčené vnitrostátní orgány musí mít možnost dosáhnout – a to případně i soudní cestou – toho, aby byla splněna tato povinnost ověření nutnosti provést posouzení ( 49 ). Za účelem zajištění účinné právní ochrany je příslušný vnitrostátní orgán povinen sdělit zúčastněné veřejnosti a orgánům důvody, na jejichž základě je odmítnutí založeno, buď v samotném rozhodnutí, anebo později na jejich žádost ( 50 ).
136.
Tyto zásady musí platit i pro přezkum aktuálnosti, neboť i jeho cílem je odhalit významné vlivy na životní prostředí, které ještě nebyly dostatečně posouzeny. Podle tohoto pravidla by mělo být věcí členských států, zda, případně jakým způsobem zajistí účast veřejnosti v rámci přezkumu aktuálnosti ( 51 ).
d) Dílčí závěr
137.
Souhrnně lze konstatovat, že pokud je směrnice EIA použitelná ratione temporis, pak je dříve provedené posouzení vlivů na životní prostředí nadále platné, jestliže v okamžiku vydání povolení správně zachycuje, jak významné vlivy by daný záměr mohl mít na životní prostředí. K posouzení otázky, zda se mezitím podmínky životního prostředí nebo záměr změnily tak zásadně, že jsou myslitelné jiné významné negativní vlivy na životní prostředí, není účast veřejnosti nezbytně nutná.
2. K přípustnosti odstranění vazeb právní ochrany, pokud jde o různé podmínky vydání povolení
138.
Pro původní řízení mají předcházející úvahy význam pouze za předpokladu, že vadu vzniklou v rámci posuzování vlivů na životní prostředí lze vůbec vytýkat v řízení o vydání integrovaného povolení. Zdá se, že slovenské právo to vylučuje, jelikož Ústavní soud v tomto ohledu odkazuje na samostatné řízení. Proto je třeba přezkoumat, zda je s unijním právem slučitelné vyloučení přezkumu případných vad vzniklých v rámci předchozího posouzení vlivů na životní prostředí ze soudního řízení, jehož cílem je přezkum integrovaného povolení zřízení skládky, a přidělit tento přezkum zvláštnímu soudnímu řízení.
139.
Směrnice o IPPC nevyžaduje, aby bylo posouzení vlivů na životní prostředí součástí řízení o vydání integrovaného povolení. Informace získané v rámci posouzení vlivů na životní prostředí sice musí být podle čl. 9 odst. 2 směrnice o IPPC zohledněny, avšak ustanovení směrnice o IPPC se podle jejího článku 1 a jedenáctého bodu jejího odůvodnění použijí, aniž jsou dotčena ustanovení směrnice EIA. Směrnice o IPPC proto členským státům v zásadě umožňuje provádět obě směrnice v oddělených řízeních a také oddělit právní přezkum těchto řízení.
140.
Integrované povolení skládky je však podle slovenského práva jak povolením jejího provozu ve smyslu směrnice o IPPC, tak i povolením jejího zřízení (§ 8 odst. 3 slovenského zákona č. 245/2003). Povolení zřízení skládky je povolením ve smyslu čl. 1 odst. 2 směrnice EIA. Proto může být vydáno jedině po posouzení vlivů na životní prostředí. Ze slovenského práva tedy vyplývá vazba mezi posouzením vlivů na životní prostředí a integrovaným povolením, přestože to unijní právo nepožaduje.
141.
Podle článku 10a směrnice EIA musí mít příslušníci dotčené veřejnosti možnost dosáhnout přezkoumání soudem nebo jiným nezávislým a nestranným orgánem zřízeným zákonem, a mohli tak napadat hmotnou nebo procesní zákonnost jakýchkoli rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podléhajících ustanovením o účasti veřejnosti obsaženým ve směrnici EIA. Přezkoumání povolení zřízení skládky soudem se tedy musí vztahovat i na posouzení vlivů na životní prostředí.
142.
Nezbytnost přezkoumání soudem však nevylučuje možnost přezkoumat jednotlivé předměty přezkumu – jako například posouzení vlivů na životní prostředí – v rámci zvláštních řízení.
143.
Unijní právo totiž konkrétně neupravuje, jak musí být přezkumné řízení koncipováno. Tato úprava je věcí členských států. Procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva, nesmějí být méně příznivé než ty, které se týkají obdobných řízení vnitrostátní povahy (zásada rovnocennosti), a nesmějí v praxi znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných právním řádem Unie (zásada efektivity) ( 52 ).
144.
Koncipování zvláštních přezkumných řízení ohledně jednotlivých předmětů přezkumu může být založeno na legitimních důvodech. Především žadatelé mohou získat právní jistotu, jestliže se některé otázky objasní s konečnou platností ještě před provedením mnohých dalších řízení.
145.
Posouzení vlivů na životní prostředí však nemůže být vzhledem ke své povaze zcela otevřeno možnosti oddělení za účelem získání právní jistoty. Musí totiž vycházet z vlivů na životní prostředí, které vyplývají z povoleného záměru a stavu dotčeného životního prostředí k danému okamžiku ( 53 ). S tímto pravidlem by nebylo slučitelné přijímat konečná pravomocná rozhodnutí týkající se vlivů na životní prostředí již v rané fázi řízení. Je třeba, aby minimálně nedostatky posouzení vlivů na životní prostředí, které vzniknou nebo se projeví až později, mohly být také vytýkány v tomto pozdějším okamžiku.
146.
Vady vzniklé v oddělených fázích řízení se mimoto musí promítnout také do následujících kroků. Pokud například právní spor vyústí v závěr, že posouzení vlivů na životní prostředí bylo nesprávné, nemůže být záměr v rámci tohoto soudního řízení pravomocně povolen nebo proveden ( 54 ). Oddělení právní ochrany současně nesmí vést k vyloučení dotčené veřejnosti nebo organizací, které mají podle článku 10 směrnice EIA právo na soudní přezkum procesní a hmotné legality jakýchkoli rozhodnutí, z přezkumu některých oddělených fází řízení. Konečně takový systém nesmí nepřiměřenou měrou zvýšit úsilí, které by veřejnost musela vynaložit za účelem napadení záměru žalobou.
147.
Vnitrostátní systém právní ochrany, který nesplňuje tyto požadavky, by nebyl slučitelný se zásadou efektivity, neboť by nadměrně ztěžoval nebo dokonce znemožňoval výkon práv přiznaných právními předpisy Unie v oblasti životního prostředí.
148.
Za účelem zajištění užitečného účinku dotčených směrnic by v tomto případě v rámci právního sporu týkajícího se následujících fází řízení bylo třeba zkoumat vady vzniklé při provádění předcházejících kroků ( 55 ). To by muselo být provedeno zejména tehdy, kdyby jednání vnitrostátních orgánů spolu s ustanoveními o právní ochraně vedla k tomu, že by určitá osoba byla zcela zbavena možnosti uplatnit své nároky u vnitrostátních soudů ( 56 ), například kdyby příslušné orgány zatajily možnost domáhat se právní ochrany.
149.
Soudní dvůr nemá dostatečné informace, aby mohl v projednávané věci s konečnou platností objasnit, zda je systém právní ochrany na Slovensku nebo jeho uplatňování v řízeních dotčených v projednávané věci slučitelné se zásadou efektivity. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce však v tomto ohledu vzbuzuje pochybnosti. Nejvyšší soud totiž odkrývá indicie svědčící o koluzivní spolupráci mezi společností Ekologická skládka a příslušnými orgány:
—
Bylo jasně uvedeno, že vedoucí orgánu, který přijal rozhodnutí o umístění skládky, byl sám vlastníkem pozemků v oblasti dotčené záměrem a spolu se svými sestrami členem dozorčí rady společnosti Ekologická skládka ( 57 ).
—
Križan a další byli vyloučeni z řízení o umístění skládky s odůvodněním, že jejich práva ještě nebyla přímo dotčena, avšak v řízení o vydání integrovaného povolení bylo toto rozhodnutí o umístění vůči nim uplatňováno jako závazné ( 58 ).
—
V řízení o vydání integrovaného povolení konaném v prvním stupni nebylo rozhodnutí o umístění bez zjevného důvodu zveřejněno ( 59 ).
150.
Konkrétní přezkum těchto okolností je věcí vnitrostátních soudů, které mohou v případě pochybností využít možnosti řízení o rozhodnutí o předběžné otázce s cílem získat přesnější údaje o uplatňování zásady efektivity v určitých situacích.
151.
Souhrnně je třeba konstatovat, že s unijním právem je slučitelné vyloučit přezkum případných vad vzniklých v rámci předchozího posouzení vlivů na životní prostředí ze soudního řízení, jehož cílem je přezkum integrovaného povolení zřízení skládky, a přidělit tento přezkum zvláštnímu soudnímu řízení, pokud tímto odstraněním vazeb právní ochrany nebude v praxi znemožněn nebo nadměrně ztížen soudní přezkum integrovaného povolení. Jestliže systém právní ochrany nebo jeho uplatňování tyto podmínky nesplňuje, pak je za účelem zajištění užitečného účinku dotčených směrnic třeba v rámci právního sporu týkajícího se následujících fází řízení zkoumat vady vzniklé při provádění předcházejících kroků.
3. K projednání určitých právních otázek bez návrhu
152.
Přezkumu případných vad posouzení vlivů na životní prostředí by však mohlo bránit druhé zjištění Ústavního soudu. Ten totiž účastníkům řízení vytkl, že nezpochybnili platnost posouzení vlivů na životní prostředí. Nejvyšší soud tedy podle jeho názoru rozhodl ultra petita, čímž překročil svou pravomoc. Z tohoto důvodu se Nejvyšší soud ptá, zda se touto otázkou může podle unijního práva zabývat bez návrhu.
153.
I v tomto ohledu v zásadě při neexistenci unijní právní úpravy v dané oblasti platí zásada procesní autonomie členských států, kterou je však třeba vykonávat v souladu se zásadami rovnocennosti a efektivity ( 60 ).
154.
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce neobsahuje žádné informace o tom, do jaké míry se lze bez návrhu zabývat otázkami vnitrostátního práva. Neexistují proto důvody, proč přezkoumávat, zda zásada rovnocennosti ukládá, aby byly vady vzniklé v rámci posouzení vlivů na životní prostředí uplatňovány bez návrhu. V tomto ohledu se projednávaná věc liší od rozsudku ve věci van der Weerd, kde vyvstala otázka, zda byla předmětná ustanovení unijního práva v souladu s vnitrostátními ustanoveními veřejného pořádku (ordre public), která mohla být podle nizozemského práva uplatněna bez návrhu ( 61 ).
155.
S ohledem na zásadu efektivity je třeba každý případ, ve kterém vystává otázka, zda vnitrostátní procesní předpis činí použití unijního práva nemožným, nebo jej nadměrně ztěžuje, posuzovat s přihlédnutím k úloze tohoto předpisu v celém řízení, průběhu řízení a zvláštnostem řízení před různými vnitrostátními orgány. Z tohoto hlediska je třeba případně zohlednit základní zásady vnitrostátního právního systému, jako například zásadu ochrany práva na obhajobu, zásadu právní jistoty a řádný průběh řízení ( 62 ). Jedná o analýzy konkrétních případů, které byly provedeny s ohledem na všechny skutkové a právní okolnosti dané věci, a nelze je automaticky přenést do jiných oblastí než do těch, v jejichž rámci byly provedeny ( 63 ).
156.
V zásadě slučitelná se zásadou efektivity jsou vnitrostátní ustanovení, která vnitrostátním soudům brání v tom, aby uplatnily bez návrhu důvod vycházející z porušení unijních právních předpisů, jestliže by je přezkum takového důvodu donutil k opuštění jejich pasivní role tím, že by vykročily z rámce sporu vymezeného účastníky řízení a opřely by se o jiné skutečnosti a okolnosti, než na kterých účastník řízení mající zájem na uplatnění dotčených ustanovení unijního práva založil svoji žalobu ( 64 ).
157.
Toto omezení pravomoci vnitrostátního soudu je odůvodněno zásadou, podle které iniciativa v řízení přísluší účastníkům řízení a soud může jednat bez návrhu pouze ve výjimečných případech, kdy veřejný zájem vyžaduje jeho zásah. Tato zásada chrání práva obhajoby a zajišťuje řádný průběh řízení, a to zejména zabráněním průtahů v důsledku posuzování nových důvodů ( 65 ).
158.
Tyto úvahy byly uvedeny v rámci řízení, která se týkala zařazení do státního systému povinného pojištění ( 66 ), resp. důkazu o nákaze zvířat, o který byla opřena opatření uložená k tíži dotčeného zemědělského podniku ( 67 ).
159.
Nejdůležitější případ, kdy jsou vnitrostátní soudy přesto povinny zabývat se bez návrhu otázkou unijního práva, se naopak týká čl. 6 odst. 1 směrnice o zneužívajících klauzulích ve spotřebitelských smlouvách ( 68 ). S ohledem na slabší postavení spotřebitelů vůči jejich smluvním partnerům toto ustanovení stanoví, že zneužívající klauzule není pro spotřebitele závazná. Jak vyplývá z judikatury, jedná se o kogentní ustanovení, které směřuje k nahrazení formální rovnováhy, kterou smlouva nastoluje mezi právy a povinnostmi smluvních stran, rovnováhou skutečnou, která může obnovit rovnost mezi těmito smluvními stranami. Za účelem zajištění účinnosti tohoto ustanovení Soudní dvůr rozhodl, že vnitrostátní soud musí posuzovat zneužívající charakter smluvní klauzule i bez návrhu ( 69 ).
160.
I životní prostředí je hodno ochrany a existuje vážný veřejný zájem na tom, aby bylo posouzení vlivů na životní prostředí uložené unijním právem prováděno správně.
161.
Směrnice EIA však neobsahuje žádné ustanovení, které by bylo srovnatelné s čl. 6 odst. 1 směrnice o zneužívajících klauzulích a týkalo se následků vad vzniklých v rámci posouzení vlivů na životní prostředí pro platnost povolení. Zejména nestanoví, že by povolení bylo v případě vad vzniklých v rámci posouzení vlivů na životní prostředí neplatné.
162.
V tomto ohledu není nutné podrobněji řešit otázku, zda je případně třeba zabývat se bez návrhu tím, že bylo úplně upuštěno od posouzení vlivů na životní prostředí, jehož provedení ukládá unijní právo. Takové posouzení je přece jen důležitým východiskem umožňujícím formulovat námitky směřující proti záměru založené na důvodech spojených s právem životního prostředí.
163.
Nepovažuji však za žádoucí uplatňovat bez návrhu v každém případě pochybnosti týkající se aktuálnosti posouzení vlivů na životní prostředí. Pokud bylo posouzení vlivů na životní prostředí provedeno, mělo by případným žalobcům poskytnout dostatečné poznatky k tomu, aby mohli napadnout případné nedostatky tohoto posouzení. Takové nedostatky mohou relativně snadno vzniknout také uplynutím času nebo v důsledku změn vnějších okolností, aniž nutně musí vést k dalším významným vlivům na životní prostředí. Dodatečné posouzení je nakonec nutné již tehdy, jsou-li takové další vlivy myslitelné. Pokud by soudy měly bez návrhu přezkoumávat aktuálnost posouzení vlivů na životní prostředí, vznikla by v důsledku toho závažná procesní rizika bez možnosti očekávat odpovídající přínos pro životní prostředí. Veřejný zájem na zohlednění aktuálního posouzení vlivů na životní prostředí proto nemá takový význam, který by mohl odůvodnit provedení přezkumu bez návrhu. Naopak postačí, pokud se takové pochybnosti projednají na základě výslovných námitek.
164.
Toto uvážení může s přihlédnutím k dalším aspektům životního prostředí vést k jinému výsledku. Tak by bylo podle názoru Križana a dalších namístě přezkoumat, zda je stará skládka odpadů v Pezinku provozována v souladu s článkem 14 směrnice o skládkách ( 70 ). Tato skládka je spojována se závažnými zdravotními riziky. Není však zjevné, že by byl provoz staré skládky předmětem původního řízení.
165.
V případě nové skládky Nejvyšší soud jasně neuvedl, že je provozována v rozporu s technickými standardy, které se mají použít. Ve srovnání s pokračujícím provozem staré skládky by tedy mohla dokonce vést ke zlepšení ochrany životního prostředí.
166.
Domnívám se tedy, že neexistuje žádný důvod veřejného zájmu vycházející konkrétně z unijních právních předpisů v oblasti životního prostředí, na jehož základě by měl být Nejvyšší soud povinen zabývat se v rozporu s ustanoveními vnitrostátního práva bez návrhu možnými pochybnostmi týkajícími se aktuálnosti posouzení vlivů na životní prostředí.
167.
Otázky unijního práva však musí být uplatněny na základě zásady efektivity i bez návrhu, pokud účastníci řízení neměli skutečnou možnost uplatnit před vnitrostátním soudem žalobní důvod založený na příslušných ustanoveních ( 71 ).
168.
Jestliže z indicií uvedených Nejvyšším soudem, které poukazují na koluzivní spolupráci mezi společností Ekologická skládka a orgány rozhodujícími o vydání povolení ( 72 ), skutečně vyplyne porušení zásady efektivity, bylo by třeba vycházet rovněž z předpokladu, že Križan a další neměli skutečnou možnost uplatnit před vnitrostátním soudem údajnou nedostatečnou aktuálnost posouzení vlivů na životní prostředí. V tomto případě by byl Nejvyšší soud povinen se touto otázkou zabývat bez návrhu.
4. Závěr ke třetí otázce
169.
Na třetí otázku je tedy třeba odpovědět tak, že:
Pokud je směrnice EIA použitelná ratione temporis, pak se může povolení záměru zakládat na dříve provedeném posouzení jeho vlivů na životní prostředí, jestliže posouzení v okamžiku vydání povolení správně zachycuje, jak významné vlivy by daný záměr mohl mít na životní prostředí. K posouzení otázky, zda se mezitím podmínky životního prostředí nebo záměr změnily tak zásadně, že jsou myslitelné jiné významné negativní vlivy na životní prostředí, není účast veřejnosti nezbytně nutná.
S unijním právem je slučitelné vyloučit přezkum aktuálnosti předchozího posouzení vlivů na životní prostředí ze soudního řízení, jehož cílem je přezkum integrovaného povolení zřízení skládky, a přidělit tento přezkum zvláštnímu soudnímu řízení, pokud tímto odstraněním vazeb právní ochrany nebude v praxi znemožněn nebo nadměrně ztížen soudní přezkum integrovaného povolení týkající se posouzení vlivů na životní prostředí. Jestliže systém právní ochrany nebo jeho uplatňování tyto podmínky nesplňuje, pak je za účelem zajištění užitečného účinku dotčených směrnic třeba v rámci právního sporu týkajícího se následujících fází řízení zkoumat vady vzniklé při provádění předcházejících kroků.
Vnitrostátní soudy jsou povinny zabývat se bez návrhu otázkou aktuálnosti posouzení vlivů na životní prostředí, jestliže účastníci řízení neměli skutečnou možnost uplatnit tuto otázku před vnitrostátními soudy. Z toho lze vycházet zejména v případech, kdy systém právní ochrany nebo jeho uplatňování nesplňuje požadavky vyplývající ze zásady efektivity.
D – Ke čtvrté otázce – opatření předběžné povahy
170.
V rámci své čtvrté otázky chce Nejvyšší soud zjistit, zda právní ochrana veřejnosti podle směrnice o IPPC a směrnice EIA zahrnuje možnost požadovat uložení správního anebo soudního opatření předběžné povahy podle vnitrostátního práva (například nařídit soudní odklad vykonatelnosti integrovaného rozhodnutí), které umožňuje dočasně, tzn. až do rozhodnutí ve věci samé, zastavit realizaci plánovaného zařízení.
171.
Ani směrnice o IPPC, ani směrnice EIA sice neupravují opatření předběžné povahy, ale podle ustálené judikatury musí být vnitrostátní soud, kterému byl předložen spor řídící se unijním právem, schopen nařídit předběžná opatření za účelem zaručení plné účinnosti soudního rozhodnutí, které má být vydáno o právech dovolávaných na základě unijního práva ( 73 ).
172.
Tato povinnost vyjadřuje právo na účinnou právní ochranu uznanou v článku 47 Listiny základních práv Evropské unie, kterou členské státy musí zajistit podle čl. 19 odst. 1 druhé věty SEU.
173.
Také čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy, který je třeba respektovat při výkladu směrnice o IPPC a směrnice EIA ( 74 ), požaduje, aby právní ochrana poskytovaná podle těchto směrnic umožňovala přiměřená předběžná opatření.
174.
Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývají také pochybnosti Nejvyššího soudu ohledně otázky, zda účastník řízení, jež je dotčený předběžným opatřením, musí být vyslechnut ještě před jeho přijetím.
175.
Do té míry je třeba dodržovat zásadu spravedlivého procesu, která zahrnuje právo být vyslechnut ( 75 ). Konkrétní podmínky uplatňování práva být vyslechnut se sice mohou měnit v závislosti na naléhavosti, s jakou je třeba rozhodnout; jakékoli omezení výkonu tohoto práva však musí být řádně odůvodněno a doprovázeno procesními zárukami, které osobám dotčeným takovým řízením zajistí účinnou možnost napadnout opatření přijatá v případě naléhavosti ( 76 ).
176.
Soud proto může v případech zvláštní naléhavosti předběžného opatření nejprve upustit od vyslechnutí všech účastníků řízení ( 77 ), ale dodatečně musí toto vyslechnutí provést buď ihned, jakmile to bude možné ( 78 ), anebo musí alespoň poskytnout možnost napadení tohoto opatření ve zkráceném řízení opravným prostředkem, který poskytne všem účastníkům řízení příležitost podat stanovisko.
177.
Na čtvrtou otázku je proto třeba odpovědět tak, že právní ochrana veřejnosti podle směrnice o IPPC a směrnice EIA zahrnuje možnost domáhat se uložení správního anebo soudního opatření předběžné povahy podle vnitrostátního práva, které dočasně umožňuje zastavit realizaci plánovaného zařízení. V obzvlášť naléhavých případech lze upustit od vyslechnutí účastníků řízení, pokud jim bude, jakmile to bude možné, umožněno domoci se přezkumu daného opatření.
E – K páté otázce – rozsah ochrany vlastnictví
178.
V rámci své páté otázky chce Nejvyšší soud zjistit, zda může soudní rozhodnutí, kterým se zruší právoplatně udělené povolení nového zařízení a které bylo vydáno v souladu s podmínkami stanovenými ve směrnici o IPPC, směrnici EIA nebo v čl. 9 odst. 2 a 4 Aarhuské úmluvy, nezákonně zasáhnout do vlastnického práva provozovatele. Jde mu zejména o objasnění toho, jakým kritériem zásady proporcionality je nutné vyvažovat veřejný zájem na ochraně životního prostředí se soukromým právem na ochranu vlastnictví, pokud obsah tohoto vlastnického práva (zejména jeho užívací charakter) nevyhnutelně vede – anebo je nutně spojen – se zásahem do životního prostředí chráněného unijním právem.
179.
Vlastnictví je uznáno článkem 17 Listiny základních práv a již dříve bylo uznáno ustálenou judikaturou Soudního dvora. Vlastnické právo však může být omezeno, pokud tato omezení skutečně odpovídají cílům obecného zájmu sledovaným Unií a nepředstavují, vzhledem ke sledovanému cíli, nepřiměřený a neúnosný zásah do samotné podstaty takto zaručených práv ( 79 ).
180.
Původní řízení se týká dvou různých aspektů vlastnictví. Jednak vlastnictví pozemku, na němž má být umístěna skládka odpadů a jehož využití je omezeno podmínkou získání povolení, a jednak práva zřídit a provozovat na tomto pozemku skládku odpadů, které mohlo vzniknout na základě vydaného povolení.
181.
Právo zřídit a provozovat skládku odpadů však může získat povahu vlastnického práva teprve ve chvíli, kdy již povolení nelze napadnout ve své podstatě. Do tohoto okamžiku se totiž jedná pouze o výhledovou možnost v budoucnu zřídit a provozovat skládku. Pouhé vyhlídky však nejsou chráněny jako vlastnické právo ( 80 ), každopádně pak v případech, kdy je sporné, zda se uskuteční ( 81 ).
182.
Podmínka získání povolení skládky odpadů naproti tomu omezuje užívání vlastnictví na dotčených pozemcích.
183.
Kvůli této podmínce je před započetím zamýšleného užívání třeba provést několik správních řízení. V tomto ohledu má směrnice EIA zajistit, aby byly odhaleny všechny významné vlivy záměru na životní prostředí a aby byly zahrnuty do rozhodnutí. A cílem směrnice o IPPC je minimalizovat vlivy zařízení na životní prostředí. Obě směrnice kromě toho umožňují mnohými způsoby napadat hmotněprávní a procesněprávní legalitu příslušných rozhodnutí.
184.
Je možné, že na základě této právní úpravy nebude některé záměry vůbec možné provést a jiné budou provedeny minimálně opožděně, anebo budou omezeny ve své podobě.
185.
Tato omezení vlastnictví však lze v zásadě odůvodnit obecným zájmem na vysoké úrovni ochrany životního prostředí ( 82 ), který je podle čl. 191 SFEU a článku 37 Listiny základních práv cílem Unie ( 83 ).
186.
Je proto slučitelné se základním právem vlastnit majetek zakázat využívání půdy, které nadměrně zatěžuje životní prostředí. Také je třeba připustit možnost podrobit důkladnému posouzení záměry, které mohou mít vážný dopad na životní prostředí, ještě předtím, než mohou být realizovány. Nezdá se mi, že by podmínky stanovené směrnicí EIA, směrnicí o IPPC nebo Aarhuskou úmluvou byly v tomto ohledu nepřiměřené.
187.
A konečně, základní právo na účinnou právní ochranu, článek 47 Listiny základních práv, vyžaduje, aby mohlo být soudně přezkoumáváno dodržování odůvodněných ustanovení týkajících se životního prostředí a aby byla případně zrušena povolení, při jejichž přijímání byla tato ustanovení porušena.
188.
Souhrnně je třeba konstatovat, že soudní rozhodnutí, kterým se zruší povolení nového zařízení a které bylo vydáno v souladu s podmínkami stanovenými ve směrnici o IPPC, směrnici EIA nebo v čl. 9 odst. 2 a 4 Aarhuské úmluvy, nezasahuje nezákonně do vlastnického práva provozovatele.
V – Závěry
189.
Soudnímu dvoru proto navrhuji, aby rozhodl následovně:
„1.
Článek 267 SFEU ukládá soudu členského státu, jehož rozhodnutí týkající se výkladu unijního práva nelze napadat opravným prostředkem, aby se v případě, že má ve věci, kterou projednává, pochybnosti týkající se používání unijního práva, obrátil na Soudní dvůr Evropské unie s žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce i bez návrhu podaného účastníky řízení, přestože již ústavní soud tohoto členského státu rozhodl o právním sporu a prvně uvedenému soudu uložil, aby jej vyřešil v souladu s jeho úvahami týkajícími se vnitrostátního ústavního práva.
2.
Veřejnosti musí být v řízení o vydání integrovaného povolení skládky odpadů podle čl. 15 odst. 1 a přílohy V směrnice 2008/1/ES o integrované prevenci a omezování znečištění poskytnut přístup k rozhodnutí o umístění skládky, které tomuto řízení předcházelo, pokud takovému přístupu nebrání převažující zájmy, např. obchodní tajemství. Pokud je přístup k tomuto dokumentu nejprve odepřen, aniž bylo podáno dostatečné odůvodnění, pak lze tuto vadu podle vnitrostátního práva později zhojit v rámci správního řízení, pokud veřejnost jeho pozdějším zpřístupněním získá postavení, jaké by měla, kdyby byl přístup k dokumentu poskytnut již od počátku.
3.
Pokud je směrnice 85/337/EHS o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí, ve znění směrnice 2003/35/ES, použitelná ratione temporis, pak se může povolení záměru zakládat na dříve provedeném posouzení jeho vlivů na životní prostředí, jestliže posouzení v okamžiku vydání povolení správně zachycuje, jak významné vlivy by daný záměr mohl mít na životní prostředí. K posouzení otázky, zda se mezitím podmínky životního prostředí nebo záměr změnily tak zásadně, že jsou myslitelné jiné významné negativní vlivy na životní prostředí, není účast veřejnosti nezbytně nutná.
S unijním právem je slučitelné vyloučit přezkum aktuálnosti předchozího posouzení vlivů na životní prostředí ze soudního řízení, jehož cílem je přezkum integrovaného povolení zřízení skládky, a přidělit tento přezkum zvláštnímu soudnímu řízení, pokud tímto odstraněním vazeb právní ochrany nebude v praxi znemožněn nebo nadměrně ztížen soudní přezkum integrovaného povolení, pokud jde o posouzení vlivů na životní prostředí. Jestliže systém právní ochrany nebo jeho uplatňování tyto podmínky nesplňuje, pak je za účelem zajištění užitečného účinku dotčených směrnic třeba v rámci právního sporu týkajícího se následujících fází řízení zkoumat vady vzniklé při provádění předcházejících kroků.
Vnitrostátní soudy jsou povinny se zabývat bez návrhu otázkou aktuálnosti posouzení vlivů na životní prostředí, pokud účastníci řízení neměli skutečnou možnost uplatnit tuto otázku před vnitrostátními soudy. Z toho lze vycházet zejména v případech, kdy systém právní ochrany nebo jeho uplatňování nesplňuje požadavky vyplývající ze zásady efektivity.
4.
Právní ochrana veřejnosti podle směrnice 2008/1 a směrnice 85/337 zahrnuje možnost domáhat se uložení správního anebo soudního opatření předběžné povahy podle vnitrostátního práva, které dočasně umožňuje zastavit realizaci plánovaného zařízení. V obzvlášť naléhavých případech lze upustit od vyslechnutí účastníků řízení, pokud jim bude, jakmile to bude možné, umožněno domoci se přezkumu daného opatření.
5.
Soudní rozhodnutí, kterým se ruší povolení nového zařízení a které bylo vydáno v souladu s podmínkami stanovenými ve směrnici 2008/1, směrnici 85/337 nebo v čl. 9 odst. 2 a 4 Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v otázkách životního prostředí, nezasahuje nezákonně do vlastnického práva provozovatele.“
( 1 ) Původní jazyk: němčina.
( 2 ) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/1/ES ze dne 15. ledna 2008 (kodifikované znění) (Úř. věst. L 24, s. 8). Tato směrnice byla s účinností od 7. ledna 2014 nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU ze dne 24. listopadu 2010 o průmyslových emisích (integrované prevenci a omezování znečištění) (Úř. věst. L 334, s. 17).
( 3 ) Směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 (Úř. věst. L 175, s. 40; Zvl. vyd. 15/01, s. 248), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/35/ES ze dne 26. května 2003 o účasti veřejnosti na vypracovávání některých plánů a programů týkajících se životního prostředí (Úř. věst. L 156, s. 17; Zvl. vyd. 15/07, s. 466). Tato směrnice byla s účinností od 16. února 2012 kodifikována a nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 (Úř. věst. L 26, s. 1).
( 4 ) Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v otázkách životního prostředí (Úř. věst. L 124, s. 4).
( 5 ) Přijaté rozhodnutím Rady 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 (Úř. věst. L 124, s. 1).
( 6 ) Směrnice Rady ze dne 24. září 1996 o integrované prevenci a omezování znečištění (Úř. věst. L 257, s. 26; Zvl. vyd. 15/03, s. 80).
( 7 ) Směrnice Rady 1999/31/ES ze dne 26. dubna 1999 o skládkách odpadů (Úř. věst. L 182, s. 1; Zvl. vyd. 15/04, s. 228), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1882/2003 ze dne 29. září 2003 (Úř. věst L 284, s. 1; Zvl. vyd 01/04, s. 447).
( 8 ) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS (Úř. věst L 41, s. 26; Zvl. vyd. 15/07, s. 375).
( 9 ) Rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 14. září 2010 (1 Sžo 373/2009, příloha 15 k písemnému vyjádření společnosti Ekologická skládka ze dne 15. prosince 2011, s. 82 a 83).
( 10 ) Odvolávají se na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 17. června 2010 (Sžp 52/2009) a ze dne 28. září 2011 (Sžp 3/2011).
( 11 ) Viz níže oddíl D. 3. (body 152 a násl.).
( 12 ) Například rozsudky ze dne 27. června 2000, Océano Grupo a Salvat Editores (C-240/98 až C-244/98, Recueil, s. I-4941, bod 26); ze dne 21. listopadu 2002, Cofidis (C-473/00, Recueil, s. I-10875, bod 33), a ze dne 26. října 2006, Mostaza Claro (C-168/05, Sb. rozh. s. I-10421, bod 29), se zakládají na obsahu čl. 6 odst. 1 směrnice Rady 93/13/EHS ze dne 5. dubna 1993 o zneužívajících klauzulích ve spotřebitelských smlouvách (Úř. věst. L 95, s. 29; Zvl. vyd. 15/02, s. 288).
( 13 ) Rozsudek ze dne 21. července 2011, Kelly (C-104/10, Sb. rozh. s. I-6813, bod 61).
( 14 ) Rozsudek ze dne 5. října 2010, Elchinov (C-173/09, Sb. rozh. s. I-8889, bod 26 a citovaná judikatura).
( 15 ) Viz rozsudek ze dne 4. června 2002, Lyckeskog (C-99/00 Recueil, s. I-4839, body 17 a 18).
( 16 ) Rozsudek Lyckeskog (citovaný v poznámce pod čarou 15, bod 14 a citovaná judikatura).
( 17 ) Viz rozsudek slovenského Ústavního soudu ze dne 27. května 2010 (I. ÚS 223/09-131, příloha 9 žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, bod 16).
( 18 ) Rozsudek Elchinov (citovaný v poznámce pod čarou 14, bod 27 a citovaná judikatura).
( 19 ) Rozsudek ze dne 22. června 2010, Melki (C-188/10 a C-189/10, Sb. rozh. s. I-5667, bod 52).
( 20 ) Rozsudek Elchinov (citovaný v poznámce pod čarou 14, bod 29 a 30 a citovaná judikatura).
( 21 ) Rozsudky ze dne 17. prosince 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, Recueil, s. 1125, bod 3), a ze dne 8. září 2010, Winner Wetten (C-409/06, Sb. rozh. s. I-8015, bod 61).
( 22 ) Rozsudky ze dne 7. září 1999, Beck a Bergdorf (C-355/97, Recueil, s. I-4977, bod 22); ze dne 5. prosince 2006, Cipolla a další (C-94/04 a C-202/04, Sb. rozh. s. I-11421, bod 25); ze dne 8. září 2009, Budějovický Budvar (C-478/07, Sb. rozh. s. I-7721, bod 63), a ze dne 1. prosince 2011, Painer (C-145/10, Sb. rozh. s. I-12533, bod 59).
( 23 ) Citovaný v poznámce pod čarou 3.
( 24 ) Rozsudek ze dne 12. května 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C-115/09, Sb. rozh. s. I-3673, bod 41). Obecněji viz rozsudky ze dne 10. září 1996, Komise v. Německo (C-61/94, Recueil, s. I-3989, bod 52); ze dne 14. července 1998, Bettati (C-341/95, Recueil, s. I-4355, bod 20); ze dne 1. dubna 2004, Bellio F.lli (C-286/02, Recueil, s. I-3465, bod 33); ze dne 7. prosince 2006, SGAE (C-306/05, Sb. rozh. s. I-11519, bod 35), a ze dne 14. května 2009, Internationaal Verhuis- en Transportbedrijf Jan de Lely (C-161/08, Sb. rozh. s. I-4075, bod 38).
( 25 ) Viz čl. 6 odst. 1 písm. d) směrnice o IPPC, jakož i její písm. j), které vyžadují mimo jiné přehled hlavních náhradních řešení, tj. i náhradních řešení ohledně umístění, jsou-li taková, prověřených žadatelem.
( 26 ) Rozsudky ze dne 16. prosince 2010, Stichting Natuur en Milieu a další (C-266/09, Sb. rozh. s. I-13119, bod 52), a ze dne 28. července 2011, Office of Communications (C-71/10, Sb. rozh. s. I-7205, bod 22).
( 27 ) Viz rozsudek ze dne 25. října 2011, Solvay v. Komise (C-109/10 P, Sb. rozh. s. I-10329, bod 56), k nápravě procesních vad v kartelovém řízení Komise a k celním procesně právním předpisům viz rozsudek ze dne 16. ledna 1992, Marichal-Margrève (C-334/90, Recueil, s. I-101, bod 25).
( 28 ) Rozsudek ze dne 7. ledna 2004, Wells (C-201/02, Recueil, s. I-723, bod 65). Viz ale také rozsudek ze dne 3. července 2008, Komise v. Irsko (C-215/06, Sb. rozh. s. I-4911, body 57–60).
( 29 ) Rozsudek Trianel Kohlekraftwerk Lünen (citovaný v poznámce pod čarou 24, bod 43).
( 30 ) K procesním předpisům v oblasti kartelového práva viz rozsudek Solvay v. Komise (citovaný v poznámce pod čarou 27).
( 31 ) Rozsudek Komise v. Irsko (citovaný v poznámce pod čarou 28, bod 57).
( 32 ) Viz bod 54 výše.
( 33 ) Rozsudky ze dne 18. června 1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C-81/96, Recueil, s. I-3923, bod 23) a Wells (citovaný v poznámce pod čarou 28, bod 43).
( 34 ) Úř. věst. 2003, L 236, s. 33.
( 35 ) Viz rozsudky ze dne 4. května 2006, Komise v. Spojené království (C-508/03, Sb. rozh. s. I-3969, bod 102); ze dne 17. března 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest a další (C-275/09, Sb. rozh. s. I-1753, bod 37), a ze dne 18. října 2011, Boxus a další (C-128/09 až C-131/09, C-134/09 a C-135/09, Sb. rozh. s. I-9711, bod 44).
( 36 ) Rozsudek ze dne 11. srpna 1995, Komise v. Německo („Großkrotzenburg“, C-431/92, Recueil, s. I-2189, bod 32).
( 37 ) Rozsudek Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (citovaný výše v poznámce pod čarou 33, bod 25.
( 38 ) Viz mé stanovisko ze dne 13. října 2011 v probíhající věci Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias a další (C-43/10, bod 169).
( 39 ) Rozsudek Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, uvedený výše v poznámce pod čarou 33, bod 25.
( 40 ) Stanovisko generálního advokáta Mischa ze dne 5. března 1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C-81/96, Recueil, s. I-3923, bod 47).
( 41 ) Viz rozsudky ze dne 18. října 1990, Dzodzi (C-297/88 a C-197/89, Recueil, s. I-3763, body 37 a 38); ze dne 17. července 1997, Giloy (C-130/95, Recueil, s. I-4291, bod 28), a ze dne 22. prosince 2008, Les Vergers du Vieux Tauves (C-48/07, Sb. rozh. s. I-10627, body 21 a násl.).
( 42 ) Rozsudek ze dne 10. ledna 2006, Ynos (C-302/04, Sb. rozh. s. I-371, bod 36).
( 43 ) Rozsudek ze dne 15. prosince 2011, Komise v. Španělsko („M-501“, C-560/08,, k dispozici pouze ve španělském a francouzském znění, body 103 a 104).
( 44 ) Rozsudek ze dne 24. října 1996, Kraaijeveld a další (C-72/95, Recueil, s. I-5403, bod 39).
( 45 ) Viz rozsudky Wells (poznámka pod čarou 28, bod 47); ze dne 4. května 2006, Barker (C-290/03, Sb. rozh. s. I-3949, body 47 a násl.), Komise v. Spojené království (citovaný v poznámce pod čarou 35, body 103 až 106), a mé stanovisko Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias a další (citované v poznámce pod čarou 38, bod 140).
( 46 ) Viz bod 128 výše.
( 47 ) Ke zohlednění kumulativních vlivů viz rozsudek ze dne 24. listopadu 2011, Komise v. Španělsko („španělský medvěd hnědý“, C-404/09, Sb. rozh. s. I-11853, body 76 a násl.), a Komise v. Španělsko („M-501“, citovaný v poznámce pod čarou 43, body 98 a násl.).
( 48 ) Rozsudek ze dne 10. června 2004, Komise v. Itálie („Loto zero“, C-87/02, Sb. rozh. s. I-5975, bod 44).
( 49 ) Rozsudek ze dne 30. dubna 2009, Mellor (C-75/08, Sb. rozh. s. I-3799, bod 58).
( 50 ) Rozsudek Mellor (citovaný v poznámce pod čarou 49, bod 59).
( 51 ) K regulaci v oblasti telekomunikací viz rozsudek ze dne 21. února 2008, Tele2 Telecommunication (C-426/05, Sb. rozh. s. I-685, bod 52).
( 52 ) Rozsudky Trianel Kohlekraftwerk Lünen (citovaný v poznámce pod čarou 24, bod 43) a Boxus a Roua (citovaný v poznámce pod čarou 35, bod 52).
( 53 ) Viz výše, bod 128.
( 54 ) Viz rozsudek ze dne 28. února 2012, Inter-Environnement Wallonie a Terre wallonne (C-41/11, bod 47), týkající se posouzení plánů a programů z hlediska jejich vlivů na životní prostředí.
( 55 ) Rozsudek Brussels Hoofdstedelijk Gewest a další (citovaný v poznámce pod čarou 35, bod 37).
( 56 ) Viz rozsudky ze dne 15. září 1998, Edis (C-231/96, Recueil, s. I-4951, bod 48); ze dne 17. listopadu 1998, Aprile (C-228/96, Recueil, s. I-7141, bod 43); ze dne 27. února 2003, Santex (C-327/00, Recueil, s. I-1877, body 57 a násl.); ze dne 15. dubna 2010, Barth (C-542/08, Sb. rozh. s. I-3189, bod 33), a ze dne 8. září 2011, Q-Beef a Bosschaert (C-89/10 a C-96/10, Sb. rozh. s. I-7819, bod 51).
( 57 ) Bod 6 žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
( 58 ) Body 5, 6 a 49 žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
( 59 ) Viz úvahy uvedené ohledně druhé otázky, body 88 a násl.
( 60 ) Rozsudek ze dne 7. června 2007, van der Weerd a další (C-222/05 až C-225/05, Sb. rozh. s. I-4233, bod 28) a citovaná judikatura. K obecným požadavkům vyplývajícím z těchto zásad viz výše uvedené body 101 a 143.
( 61 ) Rozsudek van der Weerd a další (citovaný v poznámce pod čarou 60, body 29 a násl.).
( 62 ) Rozsudky ze dne 14. prosince 1995, Peterbroeck (C-312/93, Recueil, s. I-4599, bod 14); ze dne 14. prosince 1995, van Schijndel a van Veen (C-430/93 a C-431/93, Recueil, s. I-4705, bod 19), a van der Weerd a další (citovaný v poznámce pod čarou 60, bod 33).
( 63 ) Rozsudek Cofidis (citovaný v poznámce pod čarou 12, bod 37).
( 64 ) Rozsudky van Schijndel a van Veen (citovaný v poznámce pod čarou 62, bod 22), a van der Weerd a další (citovaný v poznámce pod čarou 60, bod 33).
( 65 ) Rozsudky van Schijndel a van Veen (citovaný v poznámce pod čarou 62, bod 21), a van der Weerd a další (citovaný v poznámce pod čarou 60, bod 35).
( 66 ) Rozsudek van Schijndel a van Veen (citovaný v poznámce pod čarou 62).
( 67 ) Rozsudek Van de Weerd a další (citovaný v poznámce pod čarou 60).
( 68 ) Citovaný v poznámce pod čarou 12.
( 69 ) Vedle rozsudků citovaných v poznámce pod čarou 12 viz rozsudky ze dne 4. června 2009, Pannon GSM (C-243/08, Sb. rozh. s. I-4713, bod 22 a násl.), a ze dne 6. října 2009, Asturcom Telecomunicaciones (C-40/08, Sb. rozh. s. I-9579, body 30 a násl.).
( 70 ) Srov. probíhající řízení C-331/11, Komise v. Slovensko (Úř. věst. C 28, s. 4) ke skládce v Žilině – Považském Chlmci.
( 71 ) Viz rozsudek van der Weerd a další (citovaný v poznámce pod čarou 60, body 40 a 41); viz také rozsudek Peterbroeck (citovaný v poznámce pod čarou 62).
( 72 ) Viz bod 149 výše.
( 73 ) Rozsudky ze dne 19. června 1990, Factortame a další (C-213/89, Recueil, s. I-2433, bod 21); ze dne 11. ledna 2001, Siples (C-226/99, Recueil, s. I-277, bod 19), a ze dne 13. března 2007, Unibet (C-432/05, Sb. rozh. s. I-2271, bod 67).
( 74 ) Viz bod 78 výše.
( 75 ) Rozsudky ze dne 28. března 2000, Krombach (C-7/98, Recueil, s. I-1935, body 27 a 39 a násl.); ze dne 2. května 2006, Eurofood IFSC (C-341/04, Sb. rozh. s. I-3813, bod 66), a ze dne 2. dubna 2009, Gambazzi (C-394/07, Sb. rozh. s. I-2563, bod 28).
( 76 ) Rozsudky Eurofood IFSC, citovaný v poznámce pod čarou 75, a ze dne 15. července 2010, Purrucker (C-256/09, Sb. rozh. s. I-7349, bod 95). Viz také novou orientaci ESLP v rozsudku ze dne 15. října 2009, Micallef v. Malta (stížnost č. 17056/06, § 85 a § 86).
( 77 ) Viz rozsudek ze dne 21. května 1980, Denilauler (125/79, Recueil, s. 1553, bod 15).
( 78 ) Pro znázornění viz rozsudek ze dne 21. prosince 2011, Francie v. People’s Mojahedin Organization of Iran (C-27/09 P, Sb. rozh. s. I-13427, bod 61), týkající se přijímání správních opatření. Viz také čl. 50 odst. 4 dohody TRIPS .
( 79 ) Rozsudek ze dne 16. listopadu 2011, Bank Melli Iran v. Rada (C-548/09 P Sb. rozh. s. I-11381, bod 114) a citovaná judikatura, jakož i čl. 17 odst. 1 třetí věta Listiny základních práv.
( 80 ) Rozsudky ze dne 14. května 1974, Nold v. Komise (4/73, Recueil, s. 491, bod 14), a ze dne 5. října 1994, Německo v. Rada (C-280/93, Recueil, s. I-4973, body 79 a 80), a rozsudek ESLP ze dne 29. listopadu 1991, Pine Valley Developments Ltd a další v. Irsko (stížnost č. 12742/87, § 51).
( 81 ) Rozsudek ESLP ze dne 11. ledna 2007, Anheuser-Busch Inc. v. Portugalsko (stížnost č. 73049/01, Sbírka rozsudků a rozhodnutí 2007-I, §§ 64 a násl.).
( 82 ) Rozsudky ze dne 7. února 1985, ADBHU (240/83, Recueil, s. 531, bod 13), a ze dne 9. března 2010, ERG a další (C-379/08 a C-380/08, Sb. rozh. s. I-2007, bod 81), a rozsudky ESLP ze dne 29 března 2010, Depalle v. Francie (stížnost č. 34044/02, § 81) a citovaná judikatura, Pine Valley Developments Ltd a další v. Irsko (citovaný v poznámce pod čarou 80, § 57), a ze dne 22. listopadu 2011, Curmi v. Malta (stížnost č. 2243/10, § 44).
( 83 ) Viz také 9. bod odůvodnění preambule SEU a článek 11 SFEU.
Full & Egal Universal Law Academy