Věc C-430/10
Christo Gajdarov
v.
Direktor na Glavna direkcija „Ochranitelna policija“ pri Ministerstvo na vatrešnite raboti
(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Administrativen sad Sofia-grad)
„Volný pohyb občana Unie – Směrnice 2004/38/ES – Zákaz opustit území státu z důvodu odsouzení pro trestný čin v jiné zemi – Obchodování s omamnými látkami – Opatření, které může být odůvodněno důvody veřejného pořádku“
Shrnutí rozsudku
1. Občanství Evropské unie – Právo volného pohybu a volného pobytu na území členských států – Směrnice 2004/38 – Právo opuštění a vstupu – Oblast působnosti
(Článek 21 SFEU; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38, čl. 4 odst. 1)
2. Občanství Evropské unie – Právo volného pohybu a volného pobytu na území členských států – Směrnice 2004/38 – Omezení práva vstupu a pobytu z důvodů veřejného pořádku či veřejné bezpečnosti
(Článek 21 SFEU; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38, článek 27)
1. Postavení občana Unie poskytuje evropskému státnímu příslušníkovi, i vůči jeho členskému státu původu, práva, která s tímto postavením souvisejí, zejména práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států přiznaná článkem 21 SFEU. Právo na svobodný pohyb zahrnuje jak právo občanů Evropské unie vstoupit na území jiného členského státu, než je členský stát jejich původu, tak i právo opustit tento stát. Základní svobody zaručené Smlouvou by totiž byly zbaveny své podstaty, pokud by členský stát původu mohl bez platného odůvodnění zakázat vlastním státním příslušníkům opustit jeho území a odebrat se na území jiného členského státu.
Vzhledem k tomu, že čl. 4 odst. 1 směrnice 2004/38 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států výslovně stanoví, že všichni občané Unie s platným průkazem totožnosti nebo cestovním pasem mají právo opustit území členského státu a odebrat se do jiného členského státu, spadá situace osoby, jíž bylo zakázáno opustit stát, jehož je státním příslušníkem, do rozsahu působnosti uvedené směrnice.
(viz body 24–27)
2. Článek 21 SFEU a článek 27 směrnice 2004/38 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států nebrání vnitrostátní právní úpravě umožňující omezit právo příslušníka členského státu odebrat se na území jiného členského státu, zejména z důvodu, že byl v jiném státě v trestním řízení odsouzen za obchodování s omamnými látkami, zaprvé pokud osobní chování tohoto občana představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti, zadruhé pokud zamýšlené omezující opatření je způsobilé zaručit uskutečnění cíle, který sleduje, a nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné, a zatřetí pokud toto opatření může být předmětem účinného soudního přezkumu umožňujícího, pokud jde o požadavky unijního práva, ověřit po skutkové i právní stránce jeho legalitu.
(viz bod 42 a výrok)
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (čtvrtého senátu)
17. listopadu 2011(*)
„Volný pohyb občana Unie – Směrnice 2004/38/ES – Zákaz opustit území státu z důvodu odsouzení pro trestný čin v jiné zemi – Obchodování s omamnými látkami – Opatření, které může být odůvodněno důvody veřejného pořádku“
Ve věci C‑430/10,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Administrativen sad Sofia-grad (Bulharsko) ze dne 11. srpna 2010, došlým Soudnímu dvoru dne 2. září 2010, v řízení
Christo Gajdarov,
proti
Direktor na Glavna direkcija „Ochranitelna policija“ pri Ministerstvo na vatrešnite raboti,
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení J.-C. Bonichot (zpravodaj), předseda senátu, A. Prechal, K. Schiemann, C. Toader a E. Jarašiūnas, soudci,
generální advokát: P. Mengozzi,
vedoucí soudní kanceláře: L. Hewlett, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za Evropskou komisi D. Maidani a V. Savovem, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká zaprvé výkladu čl. 27 odst. 1 a 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Úř. věst. L 158, s. 77), zadruhé výkladu nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex) (Úř. věst. L 105, s. 1, dále jen „nařízení č. 562/2006“), a zatřetí výkladu Úmluvy k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985 mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích (Úř. věst. 2000, L 239, s. 19; Zvl. vyd. 19/02, s. 9), podepsané dne 19. června 1990 v Schengenu (Lucembursko) (dále jen „ÚPSD“).
2 Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Ch. Gajdarovem, bulharským státním příslušníkem, a direktor na Glavna direkcija „Ochranitelna policija“ pri Ministerstvo na vatrešnite raboti (ředitel hlavního ředitelství „ochranné policie“ bulharského ministerstva vnitra, dále jen „policejní ředitel“) ve věci opatření přijatého policejním ředitelem, jímž se Ch. Gajdarovovi zakazuje opustit území a dále se jím zakazuje, aby mu byl vydán cestovní pas nebo jiný podobný doklad.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 2004/38
3 Na základě svého čl. 3 odst. 1 se směrnice 2004/38 vztahuje na všechny občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky.
4 Článek 4 odst. 1 a 3 této směrnice stanoví:
„1. Aniž jsou dotčeny předpisy o cestovních dokladech použitelné pro kontroly na státních hranicích, mají všichni občané Unie s platným průkazem totožnosti nebo cestovním pasem a jejich rodinní příslušníci, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a mají platný cestovní pas, právo opustit území členského státu a odebrat se do jiného členského státu.
[...]
3. Členské státy v souladu se svými právními předpisy vydávají a obnovují svým státním příslušníkům průkaz totožnosti nebo cestovní pas s uvedením jejich státní příslušnosti.“
5 Článek 27 odst. 1 až 3 uvedené směrnice stanoví:
„1. S výhradou této kapitoly smějí členské státy omezit svobodu pohybu a pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků bez ohledu na státní příslušnost z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Tyto důvody nesmějí být uplatňovány k hospodářským účelům.
2. Opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření neodůvodňuje.
Osobní chování dotyčného jednotlivce musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Odůvodnění, která přímo nesouvisí s dotyčnou osobou nebo souvisejí s generální prevencí, nejsou přípustná.
3. Ke zjištění, zda dotyčná osoba představuje ohrožení veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, může hostitelský členský stát, považuje-li to za nezbytné, při vydávání osvědčení o registraci, nebo nemá-li systém registrace, do tří měsíců od příjezdu dotyčné osoby na jeho území nebo od ohlášení její přítomnosti na jeho území ve smyslu čl. 5 odst. 5 nebo při vystavování pobytové karty požádat členský stát původu nebo v případě potřeby jiné členské státy o poskytnutí informací o případných minulých policejních záznamech o dotyčné osobě. Tato šetření nesmějí být prováděna systematicky. Konzultovaný členský stát odpoví do dvou měsíců.“
Nařízení č. 562/2006
6 Pátý bod odůvodnění nařízení č. 562/2006 uvádí:
„Definice společných pravidel týkajících se pohybu osob přes hranice nezpochybňuje ani nemá vliv na právo volného pohybu, jež požívají občané Unie a jejich rodinní příslušníci a státní příslušníci třetích zemí a jejich rodinní příslušníci, na které se na základě dohod mezi Společenstvím a jeho členskými státy na jedné straně a těmito třetími zeměmi na straně druhé vztahují práva volného pohybu rovnocenná právům občanů Unie.“
7 Podle dvacátého bodu odůvodnění tohoto nařízení:
„Toto nařízení ctí základní práva a zachovává zásady uznané zejména v Listině základních práv Evropské unie. Mělo by se používat v souladu se závazky členských států v oblasti mezinárodní ochrany a zásady nenavracení.“
8 Článek 3 téhož nařízení stanoví:
„Toto nařízení se vztahuje na všechny osoby překračující vnitřní nebo vnější hranice členských států, aniž jsou tím dotčena:
a) práva osob požívajících právo Společenství na volný pohyb,
[...]“
9 Podle čl. 7 odst. 6 uvedeného nařízení:
„Kontroly osob požívajících právo Společenství na volný pohyb se provádějí podle směrnice 2004/38/ES.“
ÚPSD
10 Podle článku 71 ÚPSD:
„1. Smluvní strany se zavazují, že v oblasti přímého i nepřímého prodeje omamných a psychotropních látek jakéhokoli druhu, včetně konopí, jakož i v oblasti držení těchto látek za účelem jejich prodeje nebo vývozu, přijmou v souladu se stávajícími úmluvami OSN […] veškerá opatření nezbytná pro předcházení nedovolenému obchodu s omamnými a psychotropními látkami a jeho potlačování.
2. [...] smluvní strany [se zavazují], že budou předcházet s využitím správních a trestněprávních opatření nedovolenému vývozu omamných a psychotropních látek jakéhokoli druhu, včetně konopí, jakož i prodeji těchto látek, jejich dodávání a obchodování s nimi, a potlačovat jej.
[...]
5. Pokud jde o boj proti nedovolené poptávce po omamných a psychotropních látkách jakéhokoli druhu, včetně konopí, učiní smluvní strany vše, co je v jejich moci, pro předcházení negativním následkům této nedovolené poptávky a boj proti nim. Opatření přijatá za tímto účelem jsou v pravomoci jednotlivých smluvních stran.“
Vnitrostátní právní úprava
Bulharská ústava
11 Podle čl. 35 odst. 1 bulharské ústavy:
„Každý má právo svobodně si zvolit své bydliště, pohybovat se na území státu a opustit jej. Toto právo může být omezeno pouze zákonem z důvodu ochrany národní bezpečnosti, veřejného zdraví a práv a svobod ostatních občanů.“
Zákon o bulharských osobních dokladech
12 Článek 23 odst. 2 a 3 zákona o bulharských osobních dokladech (Zakon za balgarskite lični dokumenti, DV č. 93 ze dne 11. srpna 1998), ve znění změn z roku 2006 (DV č. 105, dále jen „ZBLD“), stanoví:
„2. Každý bulharský státní příslušník má právo opustit stát s průkazem totožnosti a vrátit se s ním na jeho území přes vnitřní hranice Bulharské republiky s členskými státy Evropské unie a v případech stanovených mezinárodními smlouvami.
3. Právo uvedené v odst. 2 není omezeno, nestanoví-li zákon v zájmu ochrany bezpečnosti státu, veřejného pořádku, zdraví občanů nebo práv a svobod ostatních občanů jinak.“
13 Podle článku 76 ZBLD:
„Je možné zakázat opuštění země nebo vydání cestovního pasu či obdobných dokladů:
[...]
5. Osobám, které se během svého pobytu v jiném státě dopustily porušení právních předpisů tohoto státu, na dobu dvou let od doručení úředního dopisu ministerstva zahraničních věcí nebo dokumentů příslušného místa dotyčného státu o vrácení nebo vyhoštění, ve kterých je spáchané protiprávní jednání jasně uvedeno.“
14 ZBLD byl pozměněn zákonem vyhlášeným v bulharském úředním věstníku pod číslem 82/2009, který nabyl účinnosti dne 1. ledna 2010. Tento zákon zrušil čl. 76 odst. 5 a podle předkládajícího soudu stanovil, že dřívější opatření přijatá na základě tohoto ustanovení ztrácejí platnost tři měsíce po nabytí účinnosti tohoto zákona.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
15 Christo Gajdarov, bulharský státní příslušník, byl dne 2. října 2008 odsouzen v Srbsku k trestu odnětí svobody na devět měsíců za ilegální přepravu omamných látek.
16 Dne 6. listopadu 2008 byla diplomatickou cestou bulharským orgánům doručena nóta informující o tomto odsouzení.
17 Na základě této informace policejní ředitel v souladu s čl. 76 odst. 5 ZBLD přijal dne 13. listopadu 2008 opatření, jímž se Ch. Gajdarovi zakazuje opustit území a vydání cestovního pasu nebo jiného podobného dokladu.
18 Toto rozhodnutí bylo dotyčnému doručeno dne 16. září 2009, v době, kdy již vykonal svůj trest odnětí svobody v Srbsku a vrátil se zpět do Bulharska.
19 Christo Gajdarov toto rozhodnutí napadl u předkládajícího soudu s tvrzením, jak uvádí posledně uvedený, že již byl odsouzen v jiné zemi a bulharský zákon se na něj nevztahuje. Policejní ředitel uvedl, že jednal v souladu s ustanovením čl. 76 odst. 5 ZBLD.
20 Předkládající soud uvedl, že příslušný správní orgán této pravomoci někdy využije. Soudní přezkum tohoto rozhodnutí se omezuje jen na přezkum existence úředního dopisu nebo dokumentů uvedených v tomto článku. Nejvyšší správní soud tuto judikaturu nedávno potvrdil, když rozhodoval o žalobě proti podobnému rozhodnutí přijatému vůči bulharskému státnímu příslušníkovi, který byl odsouzen ve Španělsku (rozsudek č. 5013 ze dne 13. dubna 2010).
21 Předkládající soud má pochybnosti o slučitelnosti dotčeného ustanovení ZBLD s unijním právem, které podle článků 20 SFEU a 21 SFEU, jakož i čl. 45 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie a směrnice 2004/38 zakotvuje právo občanů Unie – jímž Ch. Gajdarov je – svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států. Nicméně uvedl, že podle článku 27 této směrnice členské státy mohou omezit volný pohyb občanů Unie z důvodu veřejného pořádku nebo veřejného zdraví. Předkládající soud dále uvádí, že opatření zakazující opustit území, o jaké se jedná ve věci v původním řízení, je založeno na povinnosti přijmout kontrolní opatření na vnějších hranicích za účelem boje proti nedovolenému obchodu a užívání omamných látek, kterou státům ukládá článek 71 ÚPSD. Uvedený soud se konečně zamýšlí nad otázkou, zda jsou kritéria uvedená v článku 27 směrnice 2004/38 použitelná na bulharského státního příslušníka, když tato směrnice byla v Bulharsku provedena jen stran vydávání dokladů totožnosti, ale nikoli v rozsahu, ve kterém se týká svobody bulharských státních příslušníků cestovat do jiného členského státu.
22 Za těchto podmínek se Administrativen sad Sofia-grad rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Má být čl. 27 odst. 1 a 2 směrnice 2004/38 za takových okolností, jaké jsou dány ve věci v původním řízení, vykládán v tom smyslu, že je použitelný, pokud je příslušníkovi členského státu zakázáno, aby opustil území svého státu, protože na území třetího státu spáchal trestný čin, který se týkal omamných látek, jsou-li současně splněny následující okolnosti:
– uvedená ustanovení směrnice nebyla pro vlastní příslušníky členského státu výslovně provedena;
– důvody uvedené vnitrostátním zákonodárcem pro stanovení přípustných cílů odůvodňujících omezení práva bulharských státních příslušníků na volný pohyb se opírají o nařízení Parlamentu a Rady č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob, a
– správní opatření byla přijata na základě článku 71 [ÚPSD] a s ohledem na pátý a dvacátý bod odůvodnění nařízení č. 562/2006?
2) Za okolností, které jsou dány ve věci v původním řízení, vyplývá z omezení a podmínek, které jsou stanoveny pro výkon práva občanů Unie na volný pohyb, a z opatření, která byla přijata k jejich provedení v souladu s unijním právem, mezi nimi z čl. 71 odst. 1, 2 a 5 [ÚPSD] ve spojení s pátým a dvacátým bodem odůvodnění nařízení č. 562/2006, že je přípustná vnitrostátní právní úprava, která stanoví, že členský stát může vůči svému státnímu příslušníkovi z důvodu spáchání trestného činu, který se týkal omamných látek, uložit správní donucovací opatření spočívající v ‚zákazu opustit území‘, jestliže tento státní příslušník byl za tento čin odsouzen soudem třetího státu?
3) Za okolností, které jsou dány ve věci v původním řízení, mají být omezení a podmínky, které jsou stanoveny pro výkon práva občanů Unie na volný pohyb, a opatření, která byla v souladu s unijním právem přijata k jejich provedení, mezi nimi čl. 71 odst. 1, 2 a 5 [ÚPSD] ve spojení s pátým a dvacátým bodem odůvodnění nařízení č. 562/2006, vykládány v tom smyslu, že odsouzením státního příslušníka členského státu soudem třetího státu za jednání, které právo tohoto členského státu kvalifikuje jako závažný úmyslný trestný čin, který se týkal omamných látek, je z důvodu generální a speciální prevence včetně zajištění vyšší míry ochrany zdraví jiných osob podle zásady obezřetnosti konstatováno, že osobní chování tohoto státního příslušníka představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení, které se dotýká základního zájmu společnosti, a to po zákonem pevně stanovenou dobu, která nesouvisí s dobou výkonu uloženého trestu, ale pohybuje se v rámci lhůty pro zahlazení odsouzení?“
K předběžným otázkám
23 Podstatou otázek předkládajícího soudu, kterými je třeba se zabývat společně, je, zda unijní právo brání správnímu rozhodnutí, kterým členský stát jednomu ze svých státních příslušníků zakazuje opustit území tohoto státu z důvodu, že dotyčný byl v trestním řízení soudy třetí země odsouzen za obchodování s omamnými látkami.
24 Zaprvé je třeba připomenout, že jakožto bulharský státní příslušník má Ch. Gajdarov podle článku 20 SFEU postavení občana Unie, a může se tedy i vůči svému členskému státu původu dovolávat práv, která s tímto postavením souvisejí, zejména práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států přiznaného článkem 21 SFEU (viz zejména rozsudky ze dne 10. července 2008, Jipa, C‑33/07, Sb. rozh. s. I‑5157, bod 17, a ze dne 5. května 2011, McCarthy, C‑434/09, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 48).
25 Zadruhé je třeba upřesnit, že právo na svobodný pohyb zahrnuje jak právo občanů Evropské unie vstoupit na území jiného členského státu, než je členský stát jejich původu, tak i právo opustit tento stát. Jak již totiž Soudní dvůr měl možnost zdůraznit, základní svobody zaručené Smlouvou by byly zbaveny své podstaty, pokud by členský stát původu mohl bez platného odůvodnění zakázat vlastním státním příslušníkům opustit jeho území a odebrat se na území jiného členského státu (viz výše uvedený rozsudek Jipa, bod 18).
26 Článek 4 odst. 1 směrnice 2004/38 ostatně výslovně stanoví, že všichni občané Unie s platným průkazem totožnosti nebo cestovním pasem mají právo opustit území členského státu a odebrat se do jiného členského státu.
27 Z toho vyplývá, že taková situace, jako je situace, v níž se nachází Ch. Gajdarov, která je popsána v bodech 15 až 18 tohoto rozsudku, spadá pod právo volného pohybu a pobytu občanů Unie v členských státech, a spadá tedy do rozsahu působnosti směrnice 2004/38.
28 V této souvislosti je nutno uvést, jak to činí Evropská komise, že cílem a účinkem nařízení č. 562/2006, jak vyplývá z jeho pátého bodu odůvodnění a z jeho čl. 3 písm. a), nemůže být omezení volného pohybu občanů Unie, kterou stanoví Smlouva o FEU. Článek 7 odst. 6 tohoto nařízení dále stanoví, že kontroly osob požívajících právo na volný pohyb přiznané unijním právem se provádějí podle směrnice 2004/38.
29 Zatřetí je důležité připomenout, že právo občanů Unie na volný pohyb není bezpodmínečné, nýbrž mohou s ním být spojena omezení a podmínky stanovené ve Smlouvě, jakož i v předpisech přijatých k jejímu provedení (viz zejména výše uvedený rozsudek Jipa, bod 21 a citovaná judikatura).
30 Pokud jde o věc v původním řízení, tato omezení a tyto podmínky vyplývají zejména z čl. 27 odst. 1 směrnice 2004/38. Toto ustanovení nicméně umožňuje členským státům omezit svobodu pohybu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků pouze z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví.
31 Podle předkládajícího soudu se vnitrostátní zákon, který provádí směrnici, nevztahuje na státní příslušníky Bulharské republiky. Tato okolnost však nemůže mít za účinek, že by vnitrostátnímu soudu bylo zabráněno v tom, aby zajistil plný účinek ustanovení unijního práva tím, že v případě potřeby nepoužije ustanovení vnitrostátního práva, které je v rozporu s unijním právem, a zejména s článkem 27 směrnice 2004/38 (v tomto smyslu viz zejména rozsudek ze dne 5. října 2010, Elčinov, C‑173/09, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 31 a citovaná judikatura), přičemž je nutno upřesnit, že ustanovení tohoto článku, která jsou bezpodmínečná a dostatečně přesná, může jednotlivec uplatnit vůči členskému státu, jehož je státním příslušníkem (viz obdobně rozsudek ze dne 4. prosince 1974, van Duyn, 41/74, Recueil, s. 1337, body 9 až 15).
32 Z ustálené judikatury konečně vyplývá, že i když v podstatě členské státy mají možnost v souladu s vnitrostátními potřebami, které se mohou v jednotlivých členských státech a v různých obdobích lišit, určit požadavky veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti, nic to nemění na tom, že v kontextu Unie, a zejména mají-li tyto požadavky odůvodnit odchylku od základní zásady volného pohybu osob, musí být chápany striktně, takže jejich dosah nemůže být určován jednostranně každým členským státem bez kontroly ze strany orgánů Unie (viz zejména výše uvedený rozsudek Jipa, bod 23).
33 Soudní dvůr tak upřesnil, že pojem „veřejný pořádek“ předpokládá v každém případě kromě narušení společenského pořádku, které představují všechna porušení práva, existenci skutečného, aktuálního a dostatečně závažného ohrožení některého základního zájmu společnosti (viz zejména výše uvedený rozsudek Jipa, bod 23 a citovaná judikatura).
34 V tomto rámci výjimky z volného pohybu osob, kterých se členský stát může dovolávat, zejména znamenají, jak uvádí čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38, že opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být k tomu, aby byla odůvodněná, založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby a že odůvodnění, která přímo nesouvisejí s dotyčnou osobou nebo souvisejí s generální prevencí, nejsou přípustná (výše uvedený rozsudek Jipa, bod 24). Krom toho, podle téhož ustanovení předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě neodůvodňuje přijetí automatických opatření omezujících výkon práva na volný pohyb.
35 V této souvislosti, i když článek 71 ÚPSD ukládá členským státům povinnost bojovat proti obchodování s omamnými látkami, cílem ani účinkem této úmluvy není vytvořit výjimku z pravidel stanovených Smlouvou a směrnicí 2004/38 týkajících se volného pohybu občanů Unie. Článek 134 ÚPSD ostatně upřesňuje, že ustanovení této úmluvy se uplatňují, pouze pokud jsou slučitelná s unijním právem. Toto pravidlo bylo převzato Schengenským protokolem, který ve třetím pododstavci své preambule potvrzuje, že ustanovení schengenského acquis jsou použitelná jen v té míře, v jaké jsou slučitelná s unijním právem (rozsudek ze dne 31. ledna 2006, Komise v. Španělsko, C‑503/03, Sb. rozh. s. I‑1097, bod 34).
36 V projednávaném případě je nutno konstatovat, že situace, na základě které došlo k původnímu řízení, jak ji popsal předkládající soud, patrně nesplňuje požadavky čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38.
37 Ze spisu, který Soudnímu dvoru předložil předkládající soud, zejména vyplývá, že se zdá, že sporné rozhodnutí přijaté vůči žalobci v původním řízení je založeno pouze na odsouzení pro trestný čin v Srbsku bez jakéhokoli specifického posouzení osobního chování dotyčného.
38 Z tohoto posledně uvedeného hlediska je nutno za účelem ucelené odpovědi na třetí otázku položenou předkládajícím soudem upřesnit, že – jak vyplývá z toho, co bylo uvedeno výše – samotné předchozí odsouzení dotyčného pro trestný čin nepostačuje k tomu, aby bylo možné automaticky vycházet z toho, že dotyčný představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti, které je samo o sobě způsobilé odůvodnit omezení práv, které mu přiznává unijní právo.
39 Předkládajícímu soudu nicméně přísluší, aby na základě skutkových a právních okolností, kterými bylo v původním řízení odůvodněno opatření přijaté policejním ředitelem, provedl v tomto ohledu nezbytná zjištění.
40 V rámci takového posouzení musí předkládající soud rovněž stanovit, zda je uvedené omezení práva opustit území způsobilé zaručit uskutečnění cíle, který sleduje, a zda nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné. Z článku 27 odst. 2 směrnice 2004/38, jakož i z ustálené judikatury Soudního dvora totiž vyplývá, že opatření omezující právo na svobodný pohyb může být odůvodněné, pouze pokud je v souladu se zásadou proporcionality (v tomto smyslu viz zejména výše uvedený rozsudek Jipa, bod 29 a citovaná judikatura).
41 Konečně vzhledem k tomu, že podle shrnutí – provedeného předkládajícím soudem – tehdy platného vnitrostátního práva a zejména judikatury, podle které správní orgán disponuje diskreční pravomocí k přijetí tohoto druhu opatření, aniž tato volba podléhá soudnímu přezkumu, je nutno upřesnit, že osoba, vůči níž bylo takovéto opatření přijato, musí mít možnost podat účinný soudní opravný prostředek (viz zejména rozsudky ze dne 15. května 1986, Johnston, 222/84, Recueil, s. 1651, body 18 a 19; ze dne 15. října 1987, Heylens a další, 222/86, Recueil, s. 4097, bod 14, a ze dne 25. července 2002, Unión de Pequeños Agricultores v. Rada, C‑50/00 P, Recueil, s. I‑6677, bod 39). Tento opravný prostředek musí, pokud jde unijní právo, umožnit přezkum legality dotčeného rozhodnutí po skutkové i právní stránce (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. července 2011, Samba Diouf, C‑69/10, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 57). Účinnost tohoto opravného prostředku předpokládá, že dotyčný má možnost seznámit se s důvody přijatého rozhodnutí, které se ho týká, buď přečtením samotného rozhodnutí, nebo na základě sdělení těchto důvodů na jeho žádost, aniž je dotčena pravomoc příslušného soudu požadovat od dotčeného orgánu jejich sdělení (v tomto smyslu viz zejména výše uvedený rozsudek Heylens, bod 15, a rozsudek ze dne 17. března 2011, Peñarroja Fa, C‑372/09 a C‑373/09, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 63).
42 Na položené otázky je tedy třeba odpovědět tak, že článek 21 SFEU a článek 27 směrnice 2004/38 nebrání vnitrostátní právní úpravě umožňující omezit právo příslušníka členského státu odebrat se na území jiného členského státu, zejména z důvodu, že byl v jiném státě v trestním řízení odsouzen za obchodování s omamnými látkami, zaprvé pokud osobní chování tohoto občana představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti, zadruhé pokud zamýšlené omezující opatření je způsobilé zaručit uskutečnění cíle, který sleduje, a nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné, a zatřetí pokud toto opatření může být předmětem účinného soudního přezkumu umožňujícího, pokud jde o požadavky unijního práva, ověřit po skutkové i právní stránce jeho legalitu.
K nákladům řízení
43 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
Článek 21 SFEU a článek 27 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS nebrání vnitrostátní právní úpravě umožňující omezit právo příslušníka členského státu odebrat se na území jiného členského státu, zejména z důvodu, že byl v jiném státě v trestním řízení odsouzen za obchodování s omamnými látkami, zaprvé pokud osobní chování tohoto občana představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti, zadruhé pokud zamýšlené omezující opatření je způsobilé zaručit uskutečnění cíle, který sleduje, a nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné, a zatřetí pokud toto opatření může být předmětem účinného soudního přezkumu umožňujícího, pokud jde o požadavky unijního práva, ověřit po skutkové i právní stránce jeho legalitu.
Podpisy.
* Jednací jazyk: bulharština.
Full & Egal Universal Law Academy