Sprawa C‑474/10
Department of the Environment for Northern Ireland
przeciwko
Seaport (NI) Ltd i in.
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
złożony przez Court of Appeal in Northern Ireland)
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Dyrektywa 2001/42/WE – Artykuł 6 – Wyznaczenie do celów konsultacji organu, który może być zainteresowany wpływem na środowisko wynikającym z realizacji planów i programów – Możliwość sporządzania planów przez organ konsultacyjny – Obowiązek wyznaczenia odrębnego organu – Szczegółowe zasady informowania władz i społeczeństwa oraz konsultowania się z nimi
Streszczenie wyroku
1. Środowisko naturalne – Ocena skutków wywieranych przez niektóre plany i programy na środowisko naturalne – Dyrektywa 2001/42 – Konsultacje – Organ konsultacyjny
(dyrektywa 2001/42 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 6 ust. 3)
2. Środowisko naturalne – Ocena skutków wywieranych przez niektóre plany i programy na środowisko naturalne – Dyrektywa 2001/42 – Konsultacje – Spoczywający na państwie członkowskim obowiązek wyznaczenia organom i społeczeństwu, którego to dotyczy, wystarczającego terminu na wyrażenie swojej opinii – Zakres
(dyrektywa 2001/42 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 6 ust. 2, 3, 4)
1. W okolicznościach, w których dla jednej części terytorium państwa członkowskiego posiadającego kompetencje zdecentralizowane wyznaczony jest tylko jeden organ na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy 2001/42 w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko, przepis ten nie wymaga, by został utworzony bądź wyznaczony inny organ konsultacyjny w rozumieniu owego przepisu, o ile w ramach organu odpowiedzialnego normalnie za przeprowadzenie konsultacji w sprawach środowiskowych i wyznaczonego jako taki podział funkcjonalny jest zorganizowany w taki sposób, że wewnętrzna jednostka administracyjna tego organu dysponuje rzeczywistą autonomią, oznaczającą między innymi, iż posiada ona własne zasoby administracyjne i personalne i jest tym samym w stanie wypełnić zadania powierzone organom konsultacyjnym w rozumieniu art. 6 ust. 3 tej dyrektywy, a w szczególności udzielić w sposób obiektywny swojej opinii o planie lub programie zamierzonym przez organ, do którego jest przyłączona.
(por. pkt 41, 43; pkt 1 sentencji)
2. Artykuł 6 ust. 2 dyrektywy 2001/42 w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko, należy interpretować w ten sposób, iż nie wymaga on, by terminy, w których wyznaczone organy i społeczeństwo, którego proces decyzyjny dotyczy lub może dotyczyć w rozumieniu art. 6 ust. 3 i 4, powinny mieć możliwość wyrażenia swojej opinii o określonym projekcie planu lub programu oraz o sprawozdaniu dotyczącym wpływu takiego planu lub programu na środowisko, zostały wyznaczone w sposób wyraźny w uregulowaniu krajowym transponującym tę dyrektywę, a w konsekwencji wspomniany ust. 2 nie stoi na przeszkodzie temu, by terminy takie były ustalane każdorazowo przez organ opracowujący plan lub program. W tym ostatnim przypadku tenże ust. 2 wymaga jednak, by do celów konsultacji z tymi organami i społeczeństwem w przedmiocie danego projektu planu lub programu faktycznie ustalony termin był wystarczający i dawał im w ten sposób realną możliwość wyrażenia we właściwym czasie ich opinii o tym projekcie planu lub programu oraz o sprawozdaniu dotyczącym wpływu tego planu lub programu na środowisko.
(por. pkt 50; pkt 2 sentencji)
WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba)
z dnia 20 października 2011 r.(*)
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Dyrektywa 2001/42/WE – Artykuł 6 – Wyznaczenie do celów konsultacji organu, który może być zainteresowany wpływem na środowisko wynikającym z realizacji planów i programów – Możliwość sporządzania planów przez organ konsultacyjny – Obowiązek wyznaczenia odrębnego organu – Szczegółowe zasady informowania władz i społeczeństwa oraz konsultowania się z nimi
W sprawie C‑474/10
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Court of Appeal in Northern Ireland (Zjednoczone Królestwo) postanowieniem z dnia 27 września 2010 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 29 września 2010 r., w postępowaniu:
Department of the Environment for Northern Ireland
przeciwko
Seaport (NI) Ltd,
Magherafelt District Council,
F P McCann (Developments) Ltd,
Younger Homes Ltd,
Heron Brothers Ltd,
G Small Contracts,
Creagh Concrete Products Ltd,
TRYBUNAŁ (czwarta izba),
w składzie: J.C. Bonichot, prezes izby, K. Schiemann, L. Bay Larsen, C. Toader (sprawozdawca) i E. Jarašiūnas, sędziowie,
rzecznik generalny: Y. Bot,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając procedurę pisemną,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez S. Ossowskiego, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez J. Mauriciego, barrister,
– w imieniu rządu duńskiego przez S. Juul Jørgensena, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez P. Olivera i A. Marghelisa, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 14 lipca 2011 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 6 dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz.U. L 197, s. 30).
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporów między Department of the Environment for Northern Ireland (ministerstwem środowiska Irlandii Północnej, zwanym dalej „Department of the Environment”) a Seaport (NI) Ltd (zwaną dalej „Seaport”) oraz Magherafelt District Council, F P McCann (Developments) Ltd, Younger Homes Ltd, Heron Brothers Ltd, G Small Contracts i Creagh Concrete Products Ltd w przedmiocie ważności projektów planów dla terytorium Irlandii Północnej zatytułowanych „Draft Northern Area Plan 2016” i „Draft Magherafelt Area Plan 2015”.
Ramy prawne
Dyrektywa 2001/42
3 Motywy 14, 15, 17 i 18 dyrektywy 2001/42 mają następujące brzmienie:
„(14) W przypadku gdy ocena wymagana jest na mocy niniejszej dyrektywy, powinno zostać przygotowane sprawozdanie dotyczące [wpływu na] środowisk[o], zawierające odnośne informacje, wymienione w niniejszej dyrektywie, identyfikujące, opisujące i szacujące potencjalnie znaczący wpływ na środowisko, wynikający z realizacji planu lub programu, oraz rozsądne rozwiązania alternatywne, uwzględniające cele i geograficzny zasięg planu lub programu; […]
(15) W celu przyczynienia się do bardziej przejrzystego podejmowania decyzji oraz w celu zapewnienia, że informacje przedstawione do oceny są wyczerpujące i wiarygodne, konieczne jest zapewnienie, że w trakcie oceny planów i programów przeprowadzone zostają konsultacje z organami odpowiedzialnymi za sprawy ochrony środowiska oraz ze społeczeństwem i że zostają ustalone odpowiednie ramy czasowe, pozostawiające wystarczającą ilość czasu na konsultacje, w tym na wyrażenie opinii.
[…]
(17) Sprawozdanie dotyczące środowiska i opinie wyrażone przez odpowiednie organy i społeczeństwo, jak również wyniki ewentualnych konsultacji transgranicznych, powinny być uwzględnione podczas przygotowania planu lub programu i przed jego przyjęciem lub poddaniem procedurze ustawodawczej.
(18) Państwa członkowskie powinny zapewnić, że gdy plan i program zostaje przyjęty, właściwe organy i społeczeństwo zostają o tym poinformowane, a odpowiednie informacje są im udostępnione”.
4 Jeden z zasadniczych celów wspomnianej dyrektywy, jak wynika z jej art. 1, polega na poddawaniu ocenie wpływu na środowisko planów i programów, które mogą powodować znaczący wpływ na środowisko w czasie ich przygotowania i przed ich przyjęciem.
5 Artykuł 2 lit. a) dyrektywy 2001/42 przewiduje:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
a) »plany i programy« oznaczają plany i programy, w tym współfinansowane przez Wspólnotę Europejską, jak również wszelkie ich modyfikacje:
– przygotowywane lub przyjmowane przez organ na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym lub przygotowywane przez organ do przyjęcia za pośrednictwem procedury ustawodawczej przez parlament lub rząd, i
– wymagane przez przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne”.
6 Artykuł 5 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Sprawozdanie dotyczące środowiska”, stanowi:
„1. W przypadku gdy na mocy art. 3 ust. 1 wymagana jest ocena wpływu na środowisko, przygotowuje się sprawozdanie, w którym zostanie zidentyfikowany, opisany i oszacowany potencjalny znaczący wpływ na środowisko wynikający z realizacji planu lub programu oraz rozsądne rozwiązania alternatywne uwzględniające cele i geograficzny zasięg planu lub programu. Informacje, które w tym celu mają być podane, są określone w załączniku I.
2. Sprawozdanie dotyczące środowiska, przygotowane zgodnie z ust. 1, zawiera informacje, które mogą być racjonalnie wymagane, z uwzględnieniem obecnego stanu wiedzy i metod oceny, zawartości i poziomu szczegółowości planu lub programu, jego stadium w procesie podejmowania decyzji oraz zakresu, w jakim niektóre sprawy mogą zostać właściwiej ocenione na różnych etapach tego procesu, w celu uniknięcia powielania oceny.
3. Odpowiednie dostępne informacje na temat wpływu na środowisko, wynikającego z planów i programów, oraz otrzymane na innych poziomach procesu decyzyjnego lub poprzez inne prawodawstwo wspólnotowe mogą być wykorzystywane do dostarczenia informacji określonych w załączniku I.
4. Przy podejmowaniu decyzji w sprawie zakresu i poziomu szczegółowości informacji, jakie muszą być włączone do sprawozdania dotyczącego środowiska, konsultowane są organy określone w art. 6 ust. 3”.
7 Artykuł 6 dyrektywy 2001/42, zatytułowany „Konsultacje”, przewiduje:
„1. Projekt planu lub programu i sprawozdanie dotyczące środowiska przygotowane zgodnie z art. 5 zostają udostępnione organom określonym w ust. 3 niniejszego artykułu oraz społeczeństwu.
2. Organy określone w ust. 3 oraz społeczeństwo określone w ust. 4 mają odpowiednio wczesną i realną możliwość, we właściwych ramach czasowych, wyrażenia swojej opinii o projektach planów i programów oraz towarzyszącym im sprawozdaniu dotyczącym środowiska przed przyjęciem planu lub programu lub poddaniem go procedurze ustawodawczej.
3. Państwa członkowskie wyznaczają organy, które mają być konsultowane, a które ze względu na swoje szczególne obowiązki w dziedzinie środowiska są potencjalnie zainteresowane wpływem na środowisko wynikającym z realizacji planów i programów.
4. Państwa członkowskie określą społeczeństwo do celów ust. 2, w tym społeczeństwo, którego dotyczy lub potencjalnie może dotyczyć proces decyzyjny w ramach niniejszej dyrektywy lub które ma interes prawny związany z wymienionymi decyzjami, w tym odpowiednie organizacje pozarządowe, takie jak organizacje promujące ochronę środowiska oraz pozostałe zainteresowane organizacje.
5. Państwa członkowskie ustalają szczegółowe regulacje w zakresie konsultacji i informowania organów i społeczeństwa”.
8 Artykuł 8 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Podejmowanie decyzji”, stanowi:
„Sprawozdanie dotyczące środowiska przygotowane zgodnie z art. 5, opinie wyrażone zgodnie z art. 6 oraz wyniki konsultacji transgranicznych podjętych zgodnie z art. 7 uwzględnia się w czasie przygotowania planu lub programu oraz przed jego przyjęciem lub poddaniem procedurze ustawodawczej”.
9 Zgodnie z art. 9 ust. 1 wspomnianej dyrektywy w razie przyjęcia planu lub programu powiadamia się o tym organy określone w art. 6 ust. 3 tej dyrektywy oraz w szczególności społeczeństwo, udostępnia się im plan lub program w formie, w jakiej został przyjęty, jak również oświadczenie podsumowujące, w jaki sposób aspekty środowiskowe zostały wzięte w nim pod uwagę. Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej dyrektywy państwa członkowskie monitorują znaczący wpływ na środowisko, wynikający z realizacji planu lub programu, aby określić na wczesnym etapie nieprzewidziany niepożądany wpływ oraz aby mieć możliwość podjęcia odpowiedniego działania naprawczego.
10 Zgodnie z art. 13 ust. 1 dyrektywy 2001/42 państwa członkowskie zobowiązane były wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania tej dyrektywy do dnia 21 lipca 2004 r.
Prawo krajowe
11 Dyrektywa została transponowana do prawa Irlandii Północnej przez Environmental Assesment of Plans and Programmes (Northern Ireland) Regulations 2004 (rozporządzenie z 2004 r. w sprawie oceny wpływu na środowisko planów i programów w Irlandii Północnej, zwane dalej „rozporządzeniem z 2004 r.”).
12 Artykuł 6 ust. 3 dyrektywy 2001/42 został przetransponowany w art. 4 rozporządzenia z 2004 r. Artykuł ten w części istotnej dla sporu przed sądem krajowym stanowi:
„Organ konsultacyjny
1. Z zastrzeżeniem ust. 2 Department of the Environment jest organem konsultacyjnym dla celów niniejszego rozporządzenia.
2. Jeżeli Department of the Environment jest w danej chwili organem odpowiedzialnym za plan lub program, nie może on jednocześnie pełnić funkcji organu konsultacyjnego przewidzianych przez [rozporządzenie z 2004 r.] w zakresie tego planu lub programu; odniesienia do organu konsultacyjnego zawarte w kolejnych przepisach niniejszego rozporządzenia należy interpretować odpowiednio”.
13 Artykuł 11 ust. 1 i 5 rozporządzenia z 2004 r. przewiduje z jednej strony, że jeżeli należy przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko oceny wpływu na środowisko, „organ odpowiedzialny” opracowuje lub zapewnia opracowanie sprawozdania dotyczącego środowiska, a z drugiej strony, że „decydując o zakresie i stopniu szczegółowości informacji, które powinno zawierać sprawozdanie, odpowiedzialny organ konsultuje się z organem konsultacyjnym”.
14 Transpozycji art. 6 ust. 2 dyrektywy 2001/42 dokonano w art. 12 rozporządzenia z 2004 r., który stanowi:
„1. Każdy projekt planu lub programu, dla którego zostało przygotowane sprawozdanie dotyczące środowiska zgodnie z art. 11, i dołączone do niego sprawozdanie dotyczące środowiska (zwane dalej »odpowiednimi dokumentami«) udostępniane są organowi konsultacyjnemu oraz społeczeństwu zgodnie z kolejnymi przepisami niniejszego artykułu.
2. Niezwłocznie po przygotowaniu właściwych dokumentów organ odpowiedzialny przesyła kopię tych dokumentów organowi konsultacyjnemu i zwraca się doń o wyrażenie opinii na ich temat w wyznaczonym terminie.
3. Organ odpowiedzialny powinien także:
a) w ciągu 14 dni od przygotowania odpowiednich dokumentów opublikować zgodnie z ust. 5 albo zapewnić, aby opublikowane zostało powiadomienie:
i) zawierające tytuł planu, programu albo modyfikacji;
ii) zawierające adres (który może obejmować stronę internetową), pod którym można zapoznać się z kopią odpowiednich dokumentów albo pod który należy zwrócić się w celu jej uzyskania;
iii) zapraszające do wyrażania opinii na temat odpowiednich dokumentów;
iv) zawierające adres, na który opinie mają być wysłane, a także termin ich wysłania;
b) przechowywać w swojej siedzibie kopie odpowiednich dokumentów i nieodpłatnie udostępniać je społeczeństwu do wglądu w godzinach urzędowania; oraz
c) opublikować kopię odpowiednich dokumentów na stronie internetowej organu.
4. Terminy, o których mowa w ust. 2 i ust. 3 lit. a) ppkt (iv), powinny być na tyle długie, aby zapewnić, że adresaci wezwania dysponować będą dostatecznie wcześnie realną możliwością wyrażenia opinii na temat odpowiednich dokumentów.
5. Publikacja powiadomienia, o którym mowa w ust. 3 lit. a), powinna być dokonana w taki sposób, aby zapewnić możliwość zapoznania się z treścią powiadomienia przez tę część społeczeństwa, której dotyczy bądź może dotyczyć projekt czy plan lub która jest nim zainteresowana.
[…]”.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
15 W okresie właściwym dla stanu faktycznego sprawy przed sądem krajowym Department of the Environment składało się z czterech agencji wykonawczych, z których każda była jego częścią i podlegała jego kontroli, odpowiedzialnych za wykonywanie niektórych powierzonych mu ustawowych kompetencji i funkcji. Żadna z tych czterech agencji nie miała odrębnej osobowości prawnej, wszystkie posiadały jednakże własny personel, zaplecze administracyjne i odrębne lokale. Agencjami tymi były Planning Service (agencja planistyczna), Environment and Heritage Service [agencja ds. środowiska i dziedzictwa, zwana dalej „EHS”, obecnie zwana aktualnie Northern Ireland Environnement Agency (NIEA)], Driver and Vehicle Testing Agency (agencja ds. kontroli kierowców i pojazdów) oraz Driver and Vehicle Licensing Northern Ireland (agencja ds. praw jazdy i dopuszczania pojazdów do ruchu w Irlandii Północnej).
16 Agencja planistyczna wykonywała ustawowe funkcje Department of the Environment w zakresie przygotowania planów zagospodarowania przestrzennego, jak też rozstrzygania indywidualnych wniosków o wydanie pozwolenia na budowę. EHS natomiast była agencją zatrudniającą personel posiadający wiedzę i doświadczenie w kwestiach środowiska, odpowiedzialną za wykonywanie większości kompetencji regulacyjnych Department of the Environment dotyczących środowiska innych niż planowanie przestrzenne.
17 Agencja planistyczna zgodnie z obowiązującymi wówczas procedurami krajowymi wszczęła procedurę opracowania projektów oznaczonych jako „Northern Area Plan 2016” i „Magherafelt Area Plan 2015”, prowadzoną przed datą, do której państwa członkowskie były zobowiązane dokonać transpozycji dyrektywy 2001/42. Ostatecznie jednak oba projekty planów zostały opublikowane po tej dacie.
18 Podczas opracowywania każdego z projektów planów regionalnych ta agencja Department of the Environment współpracowała bardzo ściśle z EHS w celu zgromadzenia odpowiednich informacji o środowisku, a także uzyskania porad tej agencji co do treści proponowanych planów.
19 Projekt dotyczący Northern Area Plan 2016 został opublikowany przez agencję planistyczną Department of the Environment w dniu 11 maja 2005 r. wraz z towarzyszącym mu sprawozdaniem dotyczącym środowiska. W dniu publikacji Department of the Environment zwrócił się do społeczeństwa o przedstawianie komentarzy i uwag. Przesłał również projekt sprawozdania dotyczącego środowiska do EHS i innych organów władzy w celu konsultacji, zwracając się do nich o przedstawianie komentarzy i uwag. Wyznaczono wynoszący 8 tygodni termin wpływu odpowiedzi. Department of the Environment otrzymał łącznie 5250 uwag dotyczących projektu planu ze strony społeczeństwa oraz 4 uwagi odnoszące się do sprawozdania dotyczącego środowiska. Seaport jest autorem 49 spośród tych uwag, przy czym jedna z nich odnosiła się do zawartości sprawozdania dotyczącego środowiska i przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
20 Department of the Environment opublikował projekt dotyczący Magherafelt Area Plan 2015 w dniu 24 kwietnia 2004 r. wraz z oceną wpływu na środowisko, która została przygotowana zgodnie z przepisami krajowymi obowiązującymi w tym czasie. Następnie przeprowadził ocenę wpływu na środowisko projektu planu regionalnego i w dniu 24 maja 2005 r. opublikował sprawozdanie dotyczące środowiska, które uznawał wówczas za zgodne z wymogami dyrektywy 2001/42. Kopia sprawozdania dotyczącego środowiska została przesłana do EHS i innych zainteresowanych podmiotów. Department of the Environment wezwał wszystkie te podmioty do przedstawiania opinii na temat sprawozdania w terminie sześciu tygodni. Otrzymał ze strony społeczeństwa około 5300 uwag dotyczących projektu planu i 5 uwag odnośnie do nowego sprawozdania dotyczącego środowiska.
21 W listopadzie 2005 r. Seaport wszczęła postępowanie przed High Court of Justice in Northern Ireland, Queen’s Bench Division (Zjednoczone Królestwo) w celu zakwestionowania ważności działań Department of the Environment odnoszących się do publikacji projektu Northern Area Plan 2016. Utrzymywała ona zasadniczo, że dyrektywa 2001/42 nie została właściwie przetransponowana do prawa krajowego oraz że ocena wpływu na środowisko i sprawozdanie dotyczące środowiska opracowane przez Department of the Environment nie były zgodne z dyrektywą.
22 W dniu 13 grudnia 2005 r. Magherafelt District Council, F P McCann (Developments) Ltd, Younger Homes Ltd, Heron Brothers Ltd, G Small Contracts i Creagh Concrete Products Ltd wszczęły przed tym samym sądem postępowanie, kwestionując publikację projektu planu dotyczącego Magherafelt Area Plan 2015, przebieg oceny wpływu na środowisko i treść sprawozdania dotyczącego środowiska. Przedstawione zarzuty były podobne do tych, które podniosła Seaport w uzasadnieniu swojej skargi.
23 Należy zaznaczyć, że Seaport wszczęła następnie inne postępowanie, zaskarżając oświadczenie o niewykonalności dotyczące projektu Northern Area Plan 2016. Postępowanie to zostało umorzone na wniosek Seaport, zaś wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, który został złożony przez High Court of Justice in Northern Ireland, Queen’s Bench Division, został uchylony postanowieniem tego ostatniego z dnia 23 kwietnia 2010 r., wobec czego postanowieniem prezesa pierwszej izby Trybunału z dnia 3 czerwca 2010 r. w sprawie C‑182/09 Seaport przeciwko Department of the Environment for Northern Ireland sprawa ta została wykreślona z rejestru Trybunału.
24 W wyroku z dnia 7 września 2007 r. High Court of Justice in Northern Ireland ustalił, że wymogi przewidziane w art. 6 ust. 2 i 3 dyrektywy 2001/42 nie zostały prawidłowo przetransponowane w art. 4 i 12 rozporządzenia z 2004 r. Sąd ten uznał, że w art. 4 rozporządzenia nie dokonano prawidłowej transpozycji określonego w art. 6 ust. 3 wymogu wyznaczenia organu konsultacyjnego w sytuacji, gdy Department of the Environment jest organem odpowiedzialnym za przygotowanie projektu planu. Stwierdził również, że w art. 12 nie dokonano prawidłowej transpozycji przepisów art. 6 ust. 2 tej dyrektywy, gdyż nie wyznaczono wyraźnego terminu dla przeprowadzenia konsultacji.
25 W dniu 6 listopada 2007 r. Department of the Environment wydał decyzję o następującym brzmieniu:
„Department of the Environment zbadał ponownie swoją decyzję o przeprowadzeniu oceny wpływu na środowisko projektu planu zgodnie z wymogami przewidzianymi w dyrektywie [2001/42] i [rozporządzeniu z 2004 r.] w świetle niedawnego wyroku High Court. W następstwie tego badania Department of the Environment stwierdził, że nie było możliwości przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko projektu planu dla regionu Nord 2016, która byłaby zgodna z dyrektywą [2001/42] i [rozporządzeniem z 2004 r.], i informuje niniejszym społeczeństwo o swej decyzji w tym względzie zgodnie z art. 6 ust. 2 [rozporządzenia z 2004 r.]”.
26 W wyroku z dnia 13 listopada 2007 r. High Court of Justice in Northern Ireland orzekł w przedmiocie środków, jakie należało przyjąć w celu usunięcia braków stwierdzonych w jego wyroku z dnia 7 września 2007 r. Sąd ten odmówił unieważnienia projektu planu, pozostawiając możliwość ponownego zbadania sprawy po wydaniu orzeczenia w sprawie ważności wspomnianej decyzji z dnia 6 listopada 2007 r.
27 Department of the Environment wniósł do sądu odsyłającego odwołanie od ustaleń High Court of Justice in Northern Ireland, zgodnie z którymi rozporządzenie z 2004 r. nie dokonało prawidłowej transpozycji wymogów określonych w art. 6 ust. 2 i 3 dyrektywy 2001/42.
28 W tym względzie Department of the Environment podnosi w szczególności, że z jednej strony, działając jako organ odpowiedzialny za plan lub program, nie ma żadnego obowiązku konsultacji na podstawie dyrektywy 2001/42, gdyż posiada on w pełni odpowiednią wiedzę i odpowiedni zakres odpowiedzialności, że żaden inny wyspecjalizowany organ ds. środowiska nie ma takiego zakresu odpowiedzialności ani nie został wyznaczony jako taki dla Irlandii Północnej i że dyrektywa ta nie nakłada obowiązku utworzenia lub wyznaczenia nowego podmiotu, z którym powinien konsultować się Department of the Environment.
29 Z drugiej strony Department of the Environment utrzymuje, że „wbrew temu, co zaznacza High Court w swoim wyroku, [Department of the Environment] nie twierdził, że dyrektywa wymaga zachowania wewnętrznego rozdziału funkcji pomiędzy agencję planistyczną a [EHS], w sytuacji gdy ministerstwo jest organem odpowiedzialnym w odniesieniu do danego planu lub programu. Department wskazał jednakże sposób, w jaki agencja planistyczna współdziałała z [EHS] w odniesieniu do spornych projektów planów”.
30 Sąd odsyłający postanowieniem z dnia 8 września 2008 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 16 października 2008 r., zadaje Trybunałowi pytania identyczne z pytaniami w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia 20 maja 2009 r. w sprawie C‑454/08 Seaport Investments stwierdzono oczywistą niedopuszczalność tego wniosku ze względu na to, że postanowienie odsyłające nie zawierało żadnych wyjaśnień dotyczących ram prawnych i stanu faktycznego sprawy przed sądem krajowym i nie przedstawiało w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny powodów, dla których sąd ten skierował do Trybunału pytania dotyczące wykładni art. 3, 5 i 6 dyrektywy 2001/42.
31 W tych okolicznościach Court of Appeal in Northern Ireland postanowił ponownie zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy prawidłowa jest wykładnia dyrektywy 2001/42/WE, zgodnie którą w sytuacji, gdy organ państwa, który przygotowuje plan objęty art. 3 [tej dyrektywy], sam jest organem, na którym spoczywa ogólna odpowiedzialność za realizację zadań w dziedzinie środowiska naturalnego w państwie członkowskim, państwo to może odmówić wyznaczenia na podstawie art. 6 ust. 3 [tej samej dyrektywy] organu, z którym należy konsultować się zgodnie z [jej] art. 5 i 6?
2) Czy prawidłowa jest wykładnia dyrektywy [2001/42], zgodnie z którą w sytuacji gdy organ państwa, który przygotowuje plan objęty art. 3, sam jest organem, na którym spoczywa ogólna odpowiedzialność za realizację zadań w dziedzinie środowiska naturalnego w państwie członkowskim, państwo członkowskie powinno zapewnić wyznaczenie organu konsultacyjnego odrębnego od ww. organu?
3) Czy prawidłowa jest wykładnia dyrektywy [2001/42], zgodnie z którą ustanowiony w art. 6 ust. 2 [tej dyrektywy] wymóg, aby organy, o których mowa w art. 6 ust. 3, i społeczeństwo w rozumieniu art. 6 ust. 4 otrzymywały odpowiednio wczesną i realną możliwość przedstawienia swojej opinii »we właściwych ramach czasowych«, może zostać przetransponowany do prawa krajowego za pośrednictwem przepisów, zgodnie z którymi organ odpowiedzialny za przygotowanie planu każdorazowo określa termin, w jakim opinie muszą zostać przedstawione, czy też przepisy transponujące dyrektywę same muszą określać termin względnie różne terminy dla różnych okoliczności, w jakich opinie takie muszą być przedstawione?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego
32 W dwóch pierwszych pytaniach, które należy rozpatrzyć wspólnie, sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy w okolicznościach takich jak w postępowaniu przed sądem krajowym, w których organ wyznaczony jako ten, z którym należy konsultować się zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy 2001/42, sam jest odpowiedzialny za opracowanie planu w rozumieniu tej dyrektywy, przepis ten należy interpretować w ten sposób, że wymaga on, aby wyznaczono inny organ, z którym w szczególności należy konsultować się w ramach opracowywania sprawozdania dotyczącego środowiska oraz przyjmowania tego planu.
33 W tym względzie rząd Zjednoczonego Królestwa, rząd duński oraz Komisja Europejska utrzymują, że w takich okolicznościach art. 6 ust. 3 dyrektywy 2001/42 nie wymaga od państw członkowskich wyznaczenia lub utworzenia w tym celu innego organu, który miałby przyjąć na siebie zadania i dysponować uprawnieniami, które normalnie powierzone są organowi wyznaczonemu jako organ, z którym należy się konsultować. Zaznaczają one w szczególności, że wyznaczenie lub utworzenie takiego innego organu byłoby zbędne, gdyż z definicji organy dysponujące zakresem odpowiedzialności w sprawach środowiskowych, a w konsekwencji wiedzą i znawstwem w tej dziedzinie, są właśnie organami, które powinny być i w konsekwencji są wyznaczane przez państwa członkowskie jako organy konsultacyjne w rozumieniu wspomnianej dyrektywy.
34 Należy przypomnieć najpierw, że zgodnie z art. 6 ust. 3 wspomnianej dyrektywy państwa członkowskie powinny wyznaczyć organy, z którymi należy się konsultować między innymi w celu opracowania sprawozdania dotyczącego środowiska oraz przyjęcia planu lub programu w rozumieniu tej dyrektywy. Wybór ten musi obejmować podmioty mające szczególne obowiązki w dziedzinie środowiska i posiadające sprawdzone kompetencje w tym względzie.
35 Jak wynika z motywu 15 dyrektywy 2001/42, przewidziany w jej art. 6 ust. 3 obowiązek wyznaczenia takich organów do celów konsultacji z nimi w ramach przyjmowania planu lub programu, który może mieć wpływ na środowisko w rozumieniu tej dyrektywy, ma przyczynić się do bardziej przejrzystego podejmowania decyzji oraz do zapewnienia, że jeżeli organ, który niekoniecznie ma wiedzę lub zakres odpowiedzialności w dziedzinie środowiska, zamierza przyjąć taki plan lub program, sprawozdanie dotyczące środowiska, które musi być załączone do takiego planu lub programu, jak też sam plan lub program będą należycie uwzględniać taki wpływ, a także zapewnienia, że w obiektywny sposób rozpatrzone zostaną rozsądne rozwiązania alternatywne.
36 Tym samym organ wyznaczony na podstawie art. 6 ust. 3 wspomnianej dyrektywy za każdym razem, kiedy należy się z nim skonsultować lub poinformować go na różnych etapach procedury opracowania, przyjęcia i realizacji planu lub programu, współdziała w tym, by organ, który opracowuje ten plan lub program, prawidłowo ocenił wpływ danego planu lub programu na podstawie wiarygodnych i wyczerpujących informacji.
37 Jest bezsporne, że organ władzy publicznej, taki jak w sprawie przed sądem krajowym ministerstwo odpowiedzialne za sprawy środowiska na części terytorium państwa członkowskiego, jest odpowiedzialny za szczególne zadania w dziedzinie środowiska i tym samym może być „zainteresowany” wpływem na środowisko wynikającym z realizacji planów i programów w rozumieniu dyrektywy 2001/42, gdyż dysponuje on fachową wiedzą w dziedzinie środowiska w tej części państwa członkowskiego.
38 W konsekwencji w okolicznościach takich jak w sprawie przed sądem krajowym, gdzie organ władzy publicznej na poziomie ministerstwa jest odpowiedzialny za kwestie związane ze środowiskiem, należy stwierdzić, że jeżeli organ taki ze względu na powierzone mu szczególne zadania w dziedzinie środowiska oraz fachową wiedzę, którą posiada w tej dziedzinie, został wyznaczony na podstawie art. 6 ust. 3 wspomnianej dyrektywy, jest on co do zasady zainteresowany i jest w stanie ocenić wpływ planu lub programu na środowisko.
39 Przepisy dyrektywy 2001/42 byłyby w każdym razie pozbawione skuteczności, jeżeli w sytuacji, w której organ wyznaczony na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy miałby również sam opracować lub przyjąć plan lub program, w strukturze administracyjnej danego państwa członkowskiego nie istniałby żaden inny organ uprawniony do wykonywania tej funkcji konsultacyjnej.
40 W tym kontekście z informacji dostarczonych w uwagach pisemnych przez rząd Zjednoczonego Królestwa wynika, że w odróżnieniu od sytuacji istniejących w Anglii, Szkocji i Walii, gdzie w ramach uregulowań transponujących dyrektywę 2001/42 więcej organów zostało wyznaczonych jako organy konsultacyjne w rozumieniu art. 6 ust. 3 tej dyrektywy, sytuacja w Irlandii Północnej charakteryzuje się tym, że wyznaczony został jeden organ, w tym przypadku Department of the Environment, i że organ ten obejmował cztery agencje wykonawcze. Ponadto z informacji tych wynika, że Department of the Environment posiada swoją właściwość terytorialną, odpowiadającą dewolucji kompetencji w dziedzinie środowiska przewidzianej w organizacji politycznej Zjednoczonego Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, i że w ramach tej organizacji nie jest przewidziane, by można było konsultować się z innym organem wyznaczonym w innej części tego państwa członkowskiego w przedmiocie planów lub programów dotyczących Irlandii Północnej.
41 W tych okolicznościach, w których dla jednej części terytorium państwa członkowskiego posiadającego kompetencje zdecentralizowane wyznaczony jest tylko jeden organ na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy 2001/42 i organ ten jest w określonym przypadku odpowiedzialny za przygotowanie planu lub programu, przepis ten nie wymaga, by został utworzony bądź wyznaczony inny organ znajdujący się w tym państwie członkowskim lub w tej jego części w celu umożliwienia przeprowadzenia konsultacji przewidzianych w tym przepisie.
42 Niemniej w sytuacji tej wspomniany art. 6 wymaga, by w ramach organu odpowiedzialnego normalnie za konsultacje w sprawach środowiskowych podział funkcjonalny był zorganizowany w taki sposób, by wewnętrzna jednostka administracyjna tego organu dysponowała rzeczywistą autonomią, oznaczającą między innymi, że posiada ona własne zasoby administracyjne i personalne i że jest tym samym w stanie wypełnić zadania powierzone organom konsultacyjnym w rozumieniu tej dyrektywy, a w szczególności udzielić w sposób obiektywny swojej opinii o planie lub programie zamierzonym przez organ, do którego jest przyłączona, co powinien zweryfikować sąd odsyłający.
43 Wobec powyższego na dwa pierwsze pytania należy odpowiedzieć, że w okolicznościach takich jak w sprawie przed sądem krajowym art. 6 ust. 3 dyrektywy 2001/42 nie wymaga, by został utworzony bądź wyznaczony inny organ konsultacyjny w rozumieniu tego przepisu, o ile w ramach organu odpowiedzialnego normalnie za przeprowadzenie konsultacji w sprawach środowiskowych i wyznaczonego jako taki podział funkcjonalny jest zorganizowany w taki sposób, że wewnętrzna jednostka administracyjna tego organu dysponuje rzeczywistą autonomią, oznaczającą między innymi, iż posiada ona własne zasoby administracyjne i personalne i jest tym samym w stanie wypełnić zadania powierzone organom konsultacyjnym w rozumieniu art. 6 ust. 3 tej dyrektywy, a w szczególności udzielić w sposób obiektywny swojej opinii o planie lub programie zamierzonym przez organ, do którego jest przyłączona.
W przedmiocie pytania trzeciego
44 W pytaniu trzecim sąd odsyłający zwraca się o ustalenie, czy art. 6 ust. 2 dyrektywy 2001/42 należy interpretować w ten sposób, że wymaga on, by „właściwe ramy czasowe”, w których wyznaczone organy i społeczeństwo, którego proces decyzyjny dotyczy lub może dotyczyć w rozumieniu art. 6 ust. 3 i 4, powinny mieć możliwość wyrażenia swojej opinii o projekcie planu lub programu oraz o sprawozdaniu dotyczącym wpływu takiego planu lub programu na środowisko, zostały wyznaczone w sposób wyraźny w uregulowaniu krajowym transponującym tę dyrektywę.
45 Należy zaznaczyć w tym kontekście, że art. 6 ust. 2 wspomnianej dyrektywy wymaga, by władze te i społeczeństwo, którego proces decyzyjny dotyczy lub może dotyczyć, miały „odpowiednio wczesną” i „realną możliwość” wyrażenia swojej opinii o danym projekcie planu lub programu oraz o sprawozdaniu dotyczącym środowiska.
46 Aby opinia ta mogła zostać należycie uwzględniona przez organ zamierzający przyjąć taki plan lub program, wspomniany ust. 2 uściśla po pierwsze, że opinia ta powinna wpłynąć przed przyjęciem tego planu lub programu, a po drugie, że organy konsultacyjne i społeczeństwo, którego proces decyzyjny dotyczy lub może dotyczyć, muszą dysponować właściwymi ramami czasowymi na przeprowadzenie oceny zamierzonego planu lub programu oraz towarzyszącego im sprawozdania dotyczącego środowiska i na wyrażenie swojej opinii w tym względzie.
47 Poza tym należy przypomnieć, że art. 6 ust. 5 dyrektywy 2001/42 stanowi, iż szczegółowe regulacje w zakresie konsultacji i informowania organów i społeczeństwa ustalane są przez państwa członkowskie.
48 W konsekwencji art. 6 ust. 2 wspomnianej dyrektywy nie stoi na przeszkodzie temu, by uregulowanie krajowe transponujące ten przepis przewidywało, iż organ zamierzający przyjąć plan lub program, który może wywierać wpływ na środowisko, jest sam odpowiedzialny za ustalenie terminu dla organu konsultacyjnego i zainteresowanego społeczeństwa, o ile termin faktycznie przewidziany dla każdej organizowanej konsultacji będzie miał charakter dający im realną możliwość wyrażenia odpowiednio wcześnie swojej oceny co do odpowiednich dokumentów, co wydaje się mieć miejsce w sprawie przed sądem krajowym.
49 Ponadto ustalenie każdorazowo terminu, w którym można wyrazić te opinie, może w pewnych okolicznościach pozwolić na lepsze uwzględnienie złożoności zamierzonego planu lub programu i prowadzić ewentualnie do przyznania terminów dłuższych niż te, które mogłyby zostać ustalone w drodze ustawy lub rozporządzenia.
50 Uwzględniając powyższe, na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że art. 6 ust. 2 dyrektywy 2001/42 należy interpretować w ten sposób, iż nie wymaga on, by terminy, w których wyznaczone organy i społeczeństwo, którego proces decyzyjny dotyczy lub może dotyczyć w rozumieniu art. 6 ust. 3 i 4, powinny mieć możliwość wyrażenia swojej opinii o określonym projekcie planu lub programu oraz o sprawozdaniu dotyczącym wpływu takiego planu lub programu na środowisko, zostały wyznaczone w sposób wyraźny w uregulowaniu krajowym transponującym tę dyrektywę, a w konsekwencji wspomniany ust. 2 nie stoi na przeszkodzie temu, by terminy takie były ustalane każdorazowo przez organ opracowujący plan lub program. W tym ostatnim przypadku tenże ust. 2 wymaga jednak, by do celów konsultacji z tymi organami i społeczeństwem w przedmiocie danego projektu planu lub programu faktycznie ustalony termin był wystarczający i dawał im w ten sposób realną możliwość wyrażenia we właściwym czasie ich opinii o tym projekcie planu lub programu oraz o sprawozdaniu dotyczącym wpływu tego planu lub programu na środowisko.
W przedmiocie kosztów
51 Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
1) W okolicznościach takich jak w sprawie przed sądem krajowym art. 6 ust. 3 dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko nie wymaga, by został utworzony bądź wyznaczony inny organ konsultacyjny w rozumieniu tego przepisu, o ile w ramach organu odpowiedzialnego normalnie za przeprowadzenie konsultacji w sprawach środowiskowych i wyznaczonego jako taki podział funkcjonalny jest zorganizowany w taki sposób, że wewnętrzna jednostka administracyjna tego organu dysponuje rzeczywistą autonomią, oznaczającą między innymi, iż posiada ona własne zasoby administracyjne i personalne i jest tym samym w stanie wypełnić zadania powierzone organom konsultacyjnym w rozumieniu art. 6 ust. 3 tej dyrektywy, a w szczególności udzielić w sposób obiektywny swojej opinii o planie lub programie zamierzonym przez organ, do którego jest przyłączona.
2) Artykuł 6 ust. 2 dyrektywy 2001/42 należy interpretować w ten sposób, iż nie wymaga on, by terminy, w których wyznaczone organy i społeczeństwo, którego proces decyzyjny dotyczy lub może dotyczyć w rozumieniu art. 6 ust. 3 i 4, powinny mieć możliwość wyrażenia swojej opinii o określonym projekcie planu lub programu oraz o sprawozdaniu dotyczącym wpływu takiego planu lub programu na środowisko, zostały wyznaczone w sposób wyraźny w uregulowaniu krajowym transponującym tę dyrektywę, a w konsekwencji wspomniany ust. 2 nie stoi na przeszkodzie temu, by terminy takie były ustalane każdorazowo przez organ opracowujący plan lub program. W tym ostatnim przypadku tenże ust. 2 wymaga jednak, by do celów konsultacji z tymi organami i społeczeństwem w przedmiocie danego projektu planu lub programu faktycznie ustalony termin był wystarczający i dawał im w ten sposób realną możliwość wyrażenia we właściwym czasie ich opinii o tym projekcie planu lub programu oraz o sprawozdaniu dotyczącym wpływu tego planu lub programu na środowisko.
Podpisy
* Język postępowania: angielski.
Full & Egal Universal Law Academy