ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (čtvrtého senátu)
7. června 2012 ( *1 )
„Směrnice 2004/18/ES — Veřejné zakázky v oblasti obrany — Článek 10 — Článek 296 odst. 1 písm. b) ES — Ochrana podstatných zájmů bezpečnosti členského státu — Obchod se zbraněmi, střelivem a válečným materiálem — Výrobek pořízený veřejným zadavatelem ke specificky vojenským účelům — Existence možnosti značně podobného civilního použití tohoto výrobku — Otočný stůl (‚tiltable turntable‘) určený k provádění elektromagnetických měření — Nezajištění soutěže v souladu s postupy stanovenými směrnicí 2004/18“
Ve věci C-615/10,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Korkein hallinto-oikeus (Finsko) ze dne 13. prosince 2010, došlým Soudnímu dvoru dne 23. prosince 2010, v řízení zahájeném
Insinööritoimisto InsTiimi Oy,
za přítomnosti:
Puolustusvoimat,
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení J.-C. Bonichot, předseda senátu, A. Prechal, L. Bay Larsen (zpravodaj), C. Toader a E. Jarašiūnas, soudci,
generální advokátka: J. Kokott,
vedoucí soudní kanceláře: C. Strömholm, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 12. prosince 2011,
s ohledem na vyjádření předložená:
—
za Insinööritoimisto InsTiimi Oy A.-M. Eskola, asianajaja, a T. Pekkalou,
—
za Puolustusvoimat J. Matinlassim, jako zmocněncem,
—
za finskou vládu J. Heliskoskim, jako zmocněncem,
—
za českou vládu J. Očkovou, jakož i T. Müllerem a M. Smolkem, jako zmocněnci,
—
za portugalskou vládu L. Inez Fernandesem, jako zmocněncem,
—
za Evropskou komisi E. Paasivirtou a C. Zadrou, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 19. ledna 2012,
vydává tento
Rozsudek
1
Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 10 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (Úř. věst. L 134, s. 114; Zvl. vyd. 06/07, s. 132), čl. 346 odst. 1 písm. b) SFEU, jakož i seznamu zbraní, střeliva a válečného materiálu uvedeného v rozhodnutí Rady 255/58 ze dne 15. dubna 1958 (dále jen „seznam Rady ze dne 15. dubna 1958“), na které se použije toto ustanovení Smlouvy o FEU.
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností Insinööritoimisto InsTiimi Oy (inženýrská kancelář InsTiimi a.s., dále jen „InsTiimi“) a Suomen Puolustusvoimien Teknillinen Tutkimuslaitos (technická zkušebna finských ozbrojených sil) ohledně zadání zakázky posledně uvedenou zkušebnou na dodání systému otočného stolu („tiltable turntable“), který má sloužit jako podstavec na předměty určené na elektromagnetická měření, podle jiného postupu, než jsou postupy stanovené směrnicí 2004/18.
Právní rámec
Unijní právo
3
Článek 10 směrnice 2004/18 nadepsaný „Zadávání zakázek v oblasti obrany“, který se nachází v kapitole II hlavy II této směrnice nazvané „Rozsah působnosti“ uvádí:
„Tato směrnice se použije na veřejné zakázky zadávané veřejnými zadavateli v oblasti obrany s výhradou článku 296 Smlouvy [o ES].“
4
Uvedený článek 296 ES, který byl použitelný v době rozhodné z hlediska skutečností v původním řízení a který byl po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost dne 1. prosince 2009 nahrazen v totožném znění článkem 346 SFEU, stanovil:
„1) Ustanovení […] Smlouvy [o ES] nebrání použití následujících pravidel:
a)
členský stát není povinen poskytovat údaje, jejichž zpřístupnění odporuje podstatným zájmům jeho bezpečnosti;
b)
každý členský stát může učinit opatření, která považuje za nezbytná k ochraně podstatných zájmů své bezpečnosti a která jsou spjata s výrobou zbraní, střeliva a válečného materiálu nebo obchodem s nimi; tato opatření nesmí nepříznivě ovlivnit podmínky hospodářské soutěže na společném trhu s výrobky, které nejsou určeny výlučně k vojenským účelům [nejsou určeny ke specificky vojenským účelům].
2. Rada může na návrh Komise jednomyslným rozhodnutím změnit seznam výrobků, na něž se vztahuje odst. 1 písm. b), vypracovaný dne 15. dubna 1958.“
5
Rozhodnutí Rady 255/58 ze dne 15. dubna 1958 stanoví seznam uvedený v čl. 296 odst. 2 ES, jehož výňatky jsou převzaty v dokumentu Rady 14538/4/08 ze dne 26. listopadu 2008. Předkládající soud odkazuje na tento seznam, zejména na body 11, 14 a 15 tohoto seznamu, jejichž znění je následující:
„Ustanovení čl. [296] odst. 1 písm. b) Smlouvy [o ES] se vztahují na níže uvedené zbraně, střelivo a vojenský materiál, včetně zbraní využívajících jadernou energii:
[…]
11. Elektronické vybavení pro vojenské použití.
[…]
14. Specializované součásti a materiály zahrnuté do tohoto seznamu pokud jsou vojenské povahy.
15. Stroje, vybavení a prostředky, které jsou výlučně určeny ke studiu, výrobě, testování a kontrole zbraní, střeliva a zařízení výhradně pro vojenské použití uvedené v tomto seznamu.“
6
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/81/ES ze dne 13. července 2009 o koordinaci postupů při zadávání některých zakázek na stavební práce, dodávky a služby zadavateli v oblasti obrany a bezpečnosti a o změně směrnic 2004/17/ES a 2004/18/ES (Úř. věst. L 216, s. 76), kterou členské státy musely provést do 21. srpna 2011, uvádí v desátém bodě odůvodnění:
„Pro účely této směrnice by mělo být ‚vojenské vybavení‘ chápáno zejména jako typy výrobků uvedené v [seznamu] Rady […] ze dne 15. dubna 1958 […]. Tento seznam zahrnuje pouze vybavení, které je navrženo, vyvinuto a vyrobeno speciálně pro vojenské účely. Pro účely této směrnice by mělo ‚vojenské vybavení‘ rovněž zahrnovat výrobky, které přestože byly původně navrženy pro civilní použití, jsou posléze uzpůsobeny pro vojenské účely tak, aby mohly být využívány jako zbraně, střelivo či válečný materiál.“
Finské právo
7
Směrnice 2004/18 byla provedena do finského práva zákonem č. 348/2007 o veřejných zakázkách (julkisista hankinnoista annettu laki) a nařízením č. 614/2007 o veřejných zakázkách (julkisista hankinnoista annettu asetus).
8
Článek 7 odst. 1 uvedeného zákona vymezuje jeho rozsah působnosti následovně:
„Tento zákon neplatí pro zakázky:
1)
které musí zůstat utajené a jejichž provedení vyžaduje zvláštní bezpečnostní opatření stanovená zákonem nebo pokud to vyžadují podstatné zájmy bezpečnosti státu;
2)
jejichž předmět je vhodný především pro vojenské účely […]
[…]“.
9
Ze správního pokynu ministerstva obrany ze dne 28. května 2008 vyplývá, že při zadávání zakázek, které se týkají dodání vojenského vybavení určeného k obraně, je třeba prozatímně dodržet mimo jiné nařízení ministerstva obrany č. 76/1995 ze dne 17. května 1995.
10
V článku 1 nařízení č. 76/1995 je definováno, co je třeba považovat za výrobky nebo služby určené především pro vojenské účely, na které se nepoužije zákon č. 348/2007 o veřejných zakázkách.
11
Z uvedeného článku 1 ve spojení s bodem M přílohy k nařízení č. 76/1995 vyplývá, že se jedná v podstatě o „zvláštní vybavení určené pro vojenskou činnost a výcvik nebo pro cvičení k simulaci vojenských operací, jakož i součásti a přídavná zařízení a jiné vybavení speciálně vyrobené za tímto účelem.“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
12
V roce 2008 provedla Suomen Puolustusvoimien Teknillinen Tutkimuslaitos bez předchozího zveřejnění oznámení o zakázce v Úředním věstníku Evropské unie nabídkové řízení, které se týkalo dodání systému otočného stolu pro elektromagnetická měření v hodnotě 1650000 eur.
13
Dne 5. února 2008 vyzvala čtyři hospodářské subjekty, mezi nimiž InsTiimi, aby jí předložily nabídky.
14
Dne 24. června 2008 v rámci „vyjednávacího řízení“, které nesplňuje požadavky jednoho ze zadávacích řízení uvedených ve směrnici 2004/18, byla zakázka udělena jinému uchazeči než InsTiimi. Dne 25. června 2008 byl předmět zakázky a způsob fungování systému otočného stolu dotčeného ve věci v původním řízení popsán v jednom finském celostátním deníku.
15
Jelikož se InsTiimi domnívala, že řízení se mělo uskutečnit podle pravidel stanovených směrnicí 2004/18, podala proti rozhodnutí o udělení zakázky dotčené v původním řízení žalobu k markkinaoikeus (obchodní soud).
16
Uvedený soud tuto žalobu zamítl, jelikož měl za to, že bylo prokázáno, že uvedený systém otočného stolu je určen zejména k vojenským účelům a že veřejný zadavatel měl v úmyslu jej používat výlučně k těmto účelům.
17
Markkinaoikeus tedy dospěl k závěru, že na spornou zakázku se vztahuje výjimka uvedená v čl. 7 odst. 1 bodě 2 zákona č. 348/2007 o veřejných zakázkách.
18
Společnost InsTiimi podala proti tomuto rozhodnutí opravný prostředek ke Korkein hallinto-oikeus (Nejvyšší správní soud).
19
Společnost InsTiimi před tímto soudem uvedla, že otočný stůl je technickou inovací v civilním odvětví a není vojenským vybavením. Technické provedení systému otočného stolu dotčeného v původním řízení spočívá v sestavení zcela volně dostupných materiálů, součástí a systémů, a projektování tohoto systému spočívá pouze ve vhodném výběru a spojení stavebních součástí za účelem splnění požadavků nabídkového řízení.
20
Puolustusvoimat (ozbrojené síly), zastoupené Pääesikunta (generální štáb) před předkládajícím soudem uvedly, že tento systém otočného stolu byl zakoupen ke specificky vojenským účelům a je především určen k simulaci vojenských operací. Otočný stůl umožňuje simulaci obranných opatření prováděných z určitých úhlů proti výzvědným letounům a „zaměření“ cíle, jakož i s tím související výcvik.
21
Uvedený systém otočného stolu je podle argumentace Puolustusvoimat podstatnou součástí zkušebního zařízení, které má být vybudováno v otevřeném terénu za účelem měření, simulací a nácviku elektronického vedení války, a je tedy navržen pro účely výzkumu v oblasti zbraní, a sice pro vojenské účely.
22
Tento systém otočného stolu je podle nich výrobkem ve smyslu bodu M přílohy k nařízení č. 76/1995.
23
Předkládající soud si klade otázku, zda se směrnice 2004/18 použije v případě, kdy je materiál, který je předmětem zakázky, určen ke specificky vojenským účelům, avšak kdy pro tento materiál rovněž existuje v zásadě podobné technické použití v civilním odvětví.
24
Za těchto podmínek se Korkein hallinto-oikeus rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Vztahuje se směrnice [2004/18] s ohledem na článek 10 této směrnice, čl. [296] odst. 1 písm. b) [ES] a seznam […] Rady ze dne 15. dubna 1958 na zakázku, která jinak patří do rozsahu působnosti této směrnice, pokud je materiál, který je předmětem této zakázky, podle veřejného zadavatele určen ke specificky vojenským účelům, avšak na civilním trhu pro něj rovněž existuje v zásadě podobné technické použití?“
K přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce
25
Finská vláda, ač nevznesla námitku nepřípustnosti, ve svém písemném vyjádření upřesňuje, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce neobsahuje skutečnosti, které se týkají opatření, která veřejný zadavatel považuje za nezbytná „k ochraně podstatných zájmů […] bezpečnosti“ Finské republiky ve smyslu čl. 296 odst. 1 písm. b) ES, což považuje za důvod, proč se nemůže vyjádřit k této podmínce pro použití uvedeného ustanovení.
26
V tomto ohledu je třeba uvést, že skutečnost, že předkládající soud nežádá o výklad této podmínky pro použití čl. 296 odst. 1 písm. b) ES, nemůže jako taková zpochybnit přípustnost uvedené žádosti.
27
V rámci postupu zavedeného článkem 267 SFEU je totiž věcí pouze vnitrostátního soudu, kterému byl spor předložen a jenž musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, aby s ohledem na konkrétní okolnosti věci posoudil jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání svého rozsudku, tak relevanci otázek, které Soudnímu dvoru klade. Jestliže se tedy položené otázky týkají výkladu unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout (viz zejména rozsudek ze dne 24. dubna 2012, Kamberaj, C-571/10, bod 40 a citovaná judikatura).
28
Za výjimečných okolností však Soudnímu dvoru přísluší, za účelem ověření jeho vlastní pravomoci, aby přezkoumal podmínky, za kterých se na něj vnitrostátní soud obrátil (viz výše uvedený rozsudek Kamberaj, bod 41). Odmítnout rozhodnutí o předběžné otázce položené vnitrostátním soudem je možné pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém, nebo také tehdy, když Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (viz rozsudek ze dne 14. února 2008, Varec, C-450/06, Sb. rozh. s. I-581, bod 24).
29
V tomto ohledu je třeba připomenout, že otázku položenou v projednávaném případě by bylo možné považovat za hypotetickou, a tedy nepřípustnou, pouze tehdy, kdyby bylo zjevné, že ve věci v původním řízení použití výjimky stanovené v čl. 296 odst. 1 písm. c) ES, na kterou odkazuje článek 10 směrnice 2004/18, každopádně nelze odůvodnit podstatnými zájmy bezpečnosti Finské republiky.
30
V předkládacím rozhodnutí Korkein hallinto-oikeus, ač jednoznačně neuvedl, že v projednávaném případě veřejný zadavatel poukázal na takové podstatné zájmy, pouze konstatuje, že Puolustusvoimat neupřesnil, jak to doporučuje Komise ve svém interpretačním sdělení ze dne 7. prosince 2006 o uplatňování článku 296 ES s ohledem na zadávání zakázek v oblasti obrany [COM(2006) 779 final], podstatné zájmy bezpečnosti, které byly dotčeny pořízením systému otočného stolu dotčeného v původním řízení, ani z jakých důvodů bylo nepoužití pravidel stanovených směrnicí 2004/18 v tomto konkrétním případě nezbytné.
31
Za těchto podmínek není zjevné, že má položená otázka hypotetickou povahu.
32
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je tudíž třeba považovat za přípustnou.
K předběžné otázce
33
Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda článek 10 směrnice 2004/18, ve spojení s čl. 296 odst. 1 písm. b) ES musí být vykládán v tom smyslu, že opravňuje členský stát, aby se odchýlil od postupů stanovených uvedenou směrnicí v případě veřejné zakázky zadané veřejným zadavatelem v oblasti obrany na pořízení materiálu, který ačkoli je určen ke specificky vojenským účelům, vykazuje rovněž možnosti v zásadě podobného civilního použití.
34
Z článku 10 směrnice 2004/18 ve spojení s čl. 296 odst. 1 písm. b) ES vyplývá, že členské státy mohou pro zakázky vyhlášené v oblasti obrany přijmout opatření odchylující se od uvedené směrnice, pokud je dotčen „obchod se zbraněmi, střelivem a válečným materiálem“ a pokud jsou tato opatření považována za nezbytná k „ochraně podstatných zájmů“ bezpečnosti dotčeného členského státu.
35
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury týkající se odchylek od základních svobod musejí být tato ustanovení vykládána restriktivně (pokud jde o odchylky stanovené v článku 296 ES, viz zejména rozsudek ze dne 15. prosince 2009, Komise v. Finsko, C-284/05, Sb. rozh. s. I-11705, bod 46 a citovaná judikatura). Ačkoli odst. 1 písm. b) tohoto článku uvádí opatření, jež členský stát může považovat za nezbytná k ochraně podstatných zájmů své bezpečnosti, nelze tento článek vykládat tak, že uděluje členským státům pravomoc odchýlit se od ustanovení Smlouvy o ES prostým odkazem na uvedené zájmy (výše uvedený rozsudek Komise v. Finsko, bod 47).
36
Na druhy výrobků uvedených na seznamu Rady ze dne 15. dubna 1958, na který výslovně odkazuje čl. 296 odst. 2 ES, se v zásadě vztahuje možnost uplatnění odchylky stanovené v odst. 1 písm. b) tohoto článku.
37
Je věcí předkládajícího soudu, aby ověřil, zda takový výrobek, jako je systém otočného stolu dotčený v původním řízení, může být zařazen do jedné z kategorií uvedených na tomto seznamu.
38
Článek 296 odst. 1 písm. b) ES však upřesňuje, že opatření, která členské státy mohou přijmout, nesmí nepříznivě ovlivnit podmínky hospodářské soutěže na společném trhu s výrobky, které nejsou určeny ke specificky vojenským účelům.
39
V důsledku toho je třeba připomenout, že veřejný zadavatel nemůže uplatnit čl. 296 odst. 1 písm. b) ES, aby odůvodnil odchylující se opatření při koupi materiálu, který má jisté civilní využití a je případně určen k vojenským účelům (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. dubna 2008 Komise v. Itálie, C-337/05, Sb. rozh. s. I-2173, body 48 a 49).
40
Kromě toho, i kdyby výrobek spadal do jedné z kategorií materiálů uvedených na seznamu Rady ze dne 15. dubna 1958, lze jej považovat, pokud pro něj existuje značně podobné technické civilní použití, za výrobek určený ke specificky vojenským účelům ve smyslu článku 296 ES pouze tehdy, když takové využití je nejenom využitím, které mu má v úmyslu přiznat veřejný zadavatel, nýbrž i, jak uvedla generální advokátka v bodě 48 svého stanoviska, využitím, které vyplývá ze samotných vlastností zařízení, které bylo speciálně navrženo, vyvinuto nebo podstatně pozměněno k těmto účelům.
41
V tomto ohledu je totiž třeba uvést, že výrazy „pro vojenské použití“ použité v bodě 11 uvedeného seznamu, jakož i výrazy „pokud jsou vojenské povahy“ a „výlučně určeny“ uvedené v bodech 14 a 15 tohoto seznamu znamenají, že výrobky uvedené v těchto bodech musí mít z objektivního hlediska specificky vojenskou povahu.
42
Konečně je třeba připomenout, že v desátém bodě odůvodnění směrnice 2009/81 unijní zákonodárce nedávno upřesnil, že výraz „vojenské vybavení“ ve smyslu této směrnice by měl rovněž zahrnovat výrobky, které přestože byly původně navrženy pro civilní použití, jsou posléze uzpůsobeny pro vojenské účely tak, aby mohly být využívány jako zbraně, střelivo či válečný materiál.
43
Takový materiál, jako je systém otočného stolu dotčeného v původním řízení, má podle informací poskytnutých Soudnímu dvoru umožnit provádění elektromagnetických měření a simulaci bojových operací. Mohl by být tedy kvalifikován jako součást vojenského vybavení, které je určeno k testování a kontrole zbraní ve smyslu bodu 15 seznamu Rady ze dne 15. dubna 1958 ve spojení s body 11 a 14 tohoto seznamu, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
44
Takový systém otočného stolu, který má veřejný zadavatel v úmyslu použít výlučně k vojenským účelům, však může být považován za zařízení, které je určeno specificky k takovým účelům ve smyslu čl. 296 odst. 1 písm. b) ES pouze tehdy, je-li prokázáno, že na rozdíl od podobných materiálů určených k civilnímu použití, na které poukázala žalobkyně v původním řízení, lze uvedený systém svou povahou považovat za zařízení, které je speciálně navrženo a vyvinuto, i v důsledku jeho podstatných úprav, k takovým účelům, což rovněž přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
45
Je třeba dodat, že pokud by měl na základě výše uvedených úvah předkládající soud konstatovat, že výrobek dotčený v původním řízení spadá do věcné působnosti čl. 296 odst. 1 písm. b) ES, na který odkazuje článek 10 směrnice 2004/18, musel by ověřit, zda členský stát, který chce využít tohoto ustanovení Smlouvy, může prokázat potřebu využít odchylku stanovenou v uvedeném článku za účelem ochrany podstatných zájmů své bezpečnosti (v tomto smyslu viz zejména výše uvedený rozsudek Komise v. Finsko, bod 49) a zda potřebě chránit tyto podstatné zájmy nelze vyhovět v rámci zajištění soutěže tak, jak stanoví směrnice 2004/18 (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Komise v. Itálie, bod 53).
46
Vzhledem k výše uvedeným úvahám je třeba odpovědět na položenou otázku, že článek 10 směrnice 2004/18 ve spojení s čl. 296 odst. 1 písm. b) ES musí být vykládán v tom smyslu, že opravňuje členský stát, aby se odchýlil od postupů stanovených touto směrnicí v případě veřejné zakázky zadané veřejným zadavatelem v oblasti obrany za účelem pořízení zařízení, které ačkoli je určeno ke specificky vojenským účelům, vykazuje rovněž možnosti v zásadě podobného civilního použití, pouze tehdy, když lze toto zařízení svou povahou považovat za zařízení, které je speciálně navrženo a vyvinuto, i v důsledku jeho podstatných úprav, k takovým účelům, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
K nákladům řízení
47
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
Článek 10 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby ve spojení s čl. 296 odst. 1 písm. b) ES musí být vykládán v tom smyslu, že opravňuje členský stát, aby se odchýlil od postupů stanovených touto směrnicí v případě veřejné zakázky zadané veřejným zadavatelem v oblasti obrany za účelem pořízení zařízení, které ačkoli je určeno ke specificky vojenským účelům, vykazuje rovněž možnosti v zásadě podobného civilního použití, pouze tehdy, když lze toto zařízení svou povahou považovat za zařízení, které je speciálně navrženo a vyvinuto, i v důsledku jeho podstatných úprav, k takovým účelům, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
Podpisy.
( *1 ) – Jednací jazyk: finština.
Full & Egal Universal Law Academy