DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
DE L’UNION EUROPÉENNE (première chambre)
20 juillet 2011 (*)
«Fonction publique – Fonctionnaires – Devoir d’assistance – Article 24 du statut – Remboursement de frais d’avocats exposés dans le cadre d’une procédure judiciaire devant une juridiction nationale»
Dans l’affaire F‑116/10,
ayant pour objet un recours introduit au titre de l’article 270 TFUE, applicable au traité CEEA en vertu de son article 106 bis,
Sandro Gozi, fonctionnaire de la Commission européenne, demeurant à Rome (Italie), représenté par Me G. Passalacqua, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. J. Currall et J. Baquero Cruz, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(première chambre),
composé de M. P. Mahoney, président, M. S. Gervasoni (rapporteur) et Mme M. I. Rofes i Pujol, juges,
greffier: M. J. Tomac, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 25 mai 2011,
rend le présent
Arrêt
1 Par requête parvenue au greffe du Tribunal le 30 novembre 2010 par télécopie (le dépôt de l’original étant intervenu le 1er décembre suivant), M. Gozi a introduit le présent recours tendant à l’annulation de la décision par laquelle la Commission européenne a refusé de lui rembourser la somme de 24 480 euros qu’il a exposée au titre de frais d’avocat dans le cadre d’une procédure judiciaire en Italie et à la condamnation de la Commission à lui verser ladite somme.
Cadre juridique
2 L’article 24 du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le «statut») dispose:
«[L’Union] assiste[…] le fonctionnaire, notamment dans toute poursuite contre les auteurs de menaces, outrages, injures, diffamations ou attentats contre la personne et les biens, dont il est, ou dont les membres de sa famille sont l’objet, en raison de sa qualité et de ses fonctions.
[Elle] répare[…] solidairement les dommages subis de ce fait par le fonctionnaire dans la mesure où celui-ci ne se trouve pas, intentionnellement ou par négligence grave, à l’origine de ces dommages et n’a pu obtenir réparation de leur auteur.»
Faits à l’origine du litige
3 Le requérant est fonctionnaire de la Commission depuis le 1er avril 1996. Le 1er décembre 2000, il a été détaché dans l’intérêt du service pour exercer les fonctions d’administrateur auprès du cabinet de M. Prodi, alors président de la Commission. Ce détachement a pris fin le 16 novembre 2004, date à laquelle le requérant a été affecté à un emploi d’administrateur auprès du «Groupe des conseillers politiques» à Bruxelles. Par une décision du 7 décembre 2005, il a été mis à disposition de la Région Pouilles en Italie pour une durée d’un an à compter du 1er janvier 2006. Le 27 mars 2006, l’intéressé a été placé en congé de convenance personnelle, sans rémunération, du 13 mars au 10 avril 2006, en raison de sa participation aux élections législatives italiennes du 9 avril 2006. Élu député, la Commission l’a placé le 10 juillet 2006 en congé de convenance personnelle, sans rémunération, pour une durée égale à son mandat.
4 Le 13 février 2008, le requérant a été inscrit au registre des suspects du ministère public près le Tribunal de Catanzaro (Italie). Il a en effet été accusé avec neuf autres personnes, d’avoir commis une escroquerie. Toutefois, conformément aux réquisitions du procureur de la République en date du 17 février 2009, le juge des enquêtes préliminaires du Tribunal de Catanzaro a ordonné, le 3 novembre 2009, le classement de la procédure pénale engagée à l’encontre de l’intéressé.
5 Le 28 janvier 2010, le requérant a demandé à la Commission de lui rembourser les frais d’avocat, d’un montant total de 24 480 euros, qu’il avait engagés dans le cadre de cette procédure pénale. La Commission n’a pas répondu à cette demande. Le 11 juin 2010, le requérant a introduit une réclamation à l’encontre du rejet implicite de sa demande (ci-après la «décision litigieuse»). Cette réclamation a été rejetée par décision du 6 août 2010 (ci-après la «décision de rejet de la réclamation») aux motifs, d’une part, que le requérant n’avait présenté aucune demande d’assistance sur le fondement de l’article 24 du statut et, d’autre part, qu’il ne ressortait pas de la décision de classement de l’affaire par le juge des enquêtes préliminaires du Tribunal de Catanzaro que le délit pour lequel le requérant a été poursuivi aurait un lien avec ses activités à la Commission.
Conclusions des parties et procédure
6 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal:
– annuler la décision de rejet de la réclamation;
– condamner la Commission à lui verser la somme de 24 480 euros.
7 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal:
– rejeter le recours comme non fondé;
– condamner le requérant aux dépens.
8 M. Kreppel, membre de la première chambre, étant empêché le jour de l’audience, M. Mahoney, président du Tribunal, a été désigné pour le remplacer, conformément à l’article 25 du règlement de procédure. En vertu de l’article 7 dudit règlement, le président du Tribunal préside toute chambre de trois juges à laquelle il est affecté.
En droit
9 Ainsi que l’a jugé la Cour (voir, en ce sens, arrêt du 26 février 2002, Conseil/ Bohringer, C‑23/00 P, points 51 et 52), le juge de l’Union peut apprécier si, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, un recours doit, en tout état de cause, être rejeté au fond, sans qu’il soit besoin de statuer sur sa recevabilité. En l’espèce, il y a lieu d’examiner d’abord les moyens du recours et de réserver l’examen des exceptions d’irrecevabilité soulevées par la Commission.
Sur les conclusions à fin d’annulation
Sur le moyen tiré de ce que le premier motif de la décision de rejet de la réclamation serait entaché d’erreur de droit
– Arguments des parties
10 Le requérant fait valoir que les dispositions de l’article 24 du statut ne peuvent qu’être lues dans le sens où elles protègent également les fonctionnaires contre les procédures dans lesquelles ils sont injustement impliqués, en raison de leurs fonctions. Il souligne qu’il a effectivement demandé l’assistance de la Commission au sens de l’article 24 du statut dès qu’il a eu connaissance, le 26 janvier 2010, de la décision de classement.
11 La Commission indique qu’elle n’est pas certaine que la lettre du requérant en date du 28 janvier 2010, tendant au remboursement de ses frais de justice, serait une demande au sens de l’article 24 du statut. Elle fait valoir que cet article n’est pas mentionné dans cette lettre et que l’intéressé n’explique pas en quoi il aurait fait l’objet d’accusations «en raison de sa qualité et de ses fonctions».
– Appréciation du Tribunal
12 Au préalable, il convient de souligner que la circonstance que le requérant soit placé en congé de convenance personnelle n’a d’incidence ni sur le devoir d’assistance qui incombe à la Commission à l’égard de ce fonctionnaire ni sur l’obligation qui pèse sur ce dernier de respecter la procédure précontentieuse prévue aux articles 24 et 90 du statut. En effet, il résulte de l’article 35 du statut que le congé de convenance personnelle constitue l’une des positions dans lesquelles peut être placé un fonctionnaire, de sorte que, pendant cette période, l’intéressé demeure soumis aux obligations découlant du statut, sauf dispositions contraires expresses (arrêt du Tribunal de première instance de l’Union européenne du 19 mai 1999, Connolly/Commission, T‑34/96 et T‑163/96, point 130). Et dès lors que la finalité de l’article 24 du statut est de donner aux fonctionnaires une sécurité pour le présent et l’avenir, dans le but de leur permettre, dans l’intérêt général du service, de mieux remplir leurs fonctions, l’obligation d’assistance faite aux institutions ne se limite pas aux agents en position d’activité mais concerne l’ensemble des fonctionnaires (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 12 juin 1986, Sommerlatte/Commission, 229/84, point 19).
13 Il appartient, en principe, au fonctionnaire de présenter une demande d’assistance à l’institution dont il relève, à moins que certaines circonstances exceptionnelles soient de nature à obliger l’institution à procéder, sans demande préalable de l’intéressé, mais de sa propre initiative, à une action d’assistance déterminée (arrêt Sommerlatte/Commission, précité, point 20). En l’espèce, il n’apparaît pas que des circonstances exceptionnelles auraient pu impliquer que la Commission décide spontanément de rembourser les frais d’avocat du requérant. L’intéressé n’en fait d’ailleurs pas état. Il en résulte que pour bénéficier de l’assistance prévue à l’article 24 du statut, le requérant devait présenter une demande en ce sens.
14 Afin de déterminer si la lettre en date du 28 janvier 2010 que le requérant a envoyée à la Commission contenait une demande d’assistance, il convient de rappeler qu’un fonctionnaire est recevable à présenter une demande d’assistance même si, sans fournir d’autres précisions, il se borne à mentionner le devoir d’assistance consacré par l’article 24 du statut (arrêt du Tribunal de première instance du 26 octobre 1993, Caronna/Commission, T‑59/92, point 65) ou, inversement, lorsque, compte tenu des termes non équivoques de sa demande, il a entendu s’en prévaloir alors qu’il n’a pas fait expressément mention de cet article (arrêt de la Cour du 26 janvier 1989, Koutchoumoff/Commission, 224/87).
15 En l’espèce, le requérant a indiqué, dans sa lettre du 28 janvier 2010, qu’il a été inscrit sur la liste des suspects du ministère public près le Tribunal de Catanzaro en liaison avec sa qualité de fonctionnaire détaché auprès de M. Prodi. C’est à ce titre qu’il a demandé à la Commission le remboursement des frais d’avocat exposés dans le cadre de cette procédure judiciaire.
16 Même si le requérant ne fait pas mention de l’article 24 du statut, les termes de sa lettre indiquent clairement qu’il a entendu se prévaloir des dispositions de cet article. Par ailleurs, le deuxième alinéa de cet article permettant aux fonctionnaires d’obtenir la réparation des dommages subis du fait d’injures ou de diffamations dont ils font l’objet en raison de leur qualité et de leurs fonctions, la circonstance que cette demande d’assistance prenne purement la forme d’une demande d’indemnité tendant au remboursement de frais d’avocat est sans incidence sur la qualification qui doit être donnée à ladite demande.
17 Certes, contrairement à ce que soutient le requérant, un fonctionnaire est, en principe, recevable à présenter une demande d’assistance auprès de l’institution dont il relève dès le début d’une procédure pénale le concernant, l’article 24 du statut ayant, notamment, précisément pour objet d’assurer la défense des fonctionnaires mis en cause dans des instances judiciaires en raison de leur qualité et de leurs fonctions. Pour autant, le seul fait que l’intéressé n’ait saisi la Commission qu’à l’issue de l’instance judiciaire le concernant ne faisait pas obstacle à ce qu’il puisse présenter une demande d’assistance.
18 Il résulte de ce qui précède que le requérant est fondé à soutenir que le premier motif de la décision de rejet de la réclamation, tiré de ce qu’il n’aurait présenté aucune demande d’assistance sur le fondement de l’article 24 du statut, est entaché d’erreur de droit.
19 Toutefois, l’erreur de droit dont est entaché le premier motif de la décision de rejet de la réclamation ne saurait entraîner l’annulation de ladite décision si le second motif sur lequel elle repose est suffisant pour fonder un refus d’assistance (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 16 janvier 2007, Vienne e.a./Parlement, F‑115/05, point 65).
20 Il convient dès lors d’examiner le bien-fondé de ce second motif.
Sur le moyen tiré de ce que le second motif du rejet de la réclamation méconnaîtrait l’article 24 du statut
– Arguments des parties
21 Le requérant fait valoir qu’il a fait l’objet d’une enquête pénale qui a ensuite été classée, au titre de son activité de fonctionnaire de la Commission. Il soutient que l’article 24 du statut protège les fonctionnaires contre des procédures dans lesquelles ils sont injustement impliqués en raison de leurs fonctions. Il ajoute que l’enquête du procureur de la République s’est concentrée sur son rôle en tant que fonctionnaire de la Commission et notamment sur le rôle qu’il occupait – «ou plus exactement qu’il occupe» – dans cette institution.
22 La Commission rétorque que le fonctionnaire qui réclame la protection de son institution doit apporter un commencement de preuve du rapport entre les attaques dont il affirme être l’objet, d’une part, et sa qualité et ses fonctions, d’autre part. Elle fait valoir qu’en l’espèce, au moment de son inscription au registre des suspects, le requérant n’était plus en poste depuis presque deux ans. Elle ajoute que les actes et comportements qui lui étaient attribués n’ont aucun rapport avec les activités du requérant à la Commission et sont postérieurs au début de son congé de convenance personnelle.
– Appréciation du Tribunal
23 En vertu de l’obligation d’assistance, résultant des dispositions de l’article 24, premier alinéa, du statut, l’administration doit, en présence d’un incident incompatible avec l’ordre et la sérénité du service, intervenir avec toute l’énergie nécessaire et répondre avec la rapidité et la sollicitude requises par les circonstances de l’espèce en vue d’établir les faits et d’en tirer, en connaissance de cause, les conséquences appropriées (arrêt, Koutchoumoff/Commission, précité).
24 Toutefois, si l’obligation d’assistance visée à l’article 24, premier alinéa, du statut constitue une garantie statutaire essentielle pour le fonctionnaire, encore faut-il que celui-ci apporte des éléments laissant penser, à première vue, que les agissements de tiers telles que des accusations d’escroquerie, le visent en raison de sa qualité et de ses fonctions (arrêt de la Cour du 5 octobre 1988, Hamill/Commission, 180/87; arrêt du Tribunal de première instance du 27 juin 2000, K/Comission, T‑67/99, points 34 à 42) et sont illégaux au regard de la loi nationale applicable. En effet, si de telles exigences n’étaient pas imposées au fonctionnaire, une administration se verrait contrainte, dès qu’un de ses fonctionnaires porte plainte pour des faits prétendument en lien avec l’exercice de ses fonctions, de lui porter assistance, indépendamment de la nature de ces faits, du caractère sérieux de la plainte et de ses chances de succès (arrêt du Tribunal du 23 novembre 2010, Wenig/Commission, F‑75/09, point 48).
25 Enfin, la légalité du refus de la Commission de prendre des mesures sur le fondement de l’article 24 du statut doit s’apprécier en fonction des éléments dont cette dernière disposait au moment où elle a pris la décision litigieuse (arrêt Koutchoumoff/Commission, précité).
26 En l’espèce, ainsi que le soutient à juste titre la Commission, dans la demande qu’il lui a présentée le 28 janvier 2010, le requérant s’est borné à affirmer, sans plus de précisions, qu’il avait été inscrit sur la liste des suspects par le procureur de la République près le Tribunal de Catanzaro en sa qualité de fonctionnaire de la Commission, détaché auprès du cabinet de M. Prodi.
27 Certes, le requérant a aussi joint à ce courrier la décision du juge des enquêtes préliminaires du Tribunal de Catanzaro ordonnant, le 3 novembre 2009, le classement de la procédure pénale en cause. Toutefois, il ne ressort pas de cette décision que les accusations qui visaient le requérant portaient sur des faits qui auraient concerné le requérant en raison de sa qualité de fonctionnaire de la Commission et en particulier des fonctions qu’il a exercées jusqu’en 2004 au cabinet de M. Prodi.
28 Le requérant n’ayant, dans sa demande du 28 janvier 2010, pas présenté d’éléments laissant penser, à première vue, que les menaces ou diffamations dont il a fait l’objet le visaient en raison de sa qualité et de ses fonctions auprès de la Commission, c’est à juste titre que la Commission a rejeté ladite demande pour ce motif. Le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 24 du statut doit donc être écarté.
29 Au surplus, la Commission était d’autant plus fondée à rejeter la demande de remboursement des frais d’avocat que le requérant, ainsi qu’il a été dit, a présenté sa demande d’assistance à la Commission plusieurs mois après le début des investigations pénales menées à son encontre, sans qu’il soutienne avoir auparavant informé son institution de l’existence de ces investigations et sans lui donner la moindre indication sur ses chances de succès ni d’estimation, même approximative des coûts de la procédure (voir dans le même sens, arrêt du Tribunal de première instance du 5 juillet 2005, Schmidt-Brown/Commission, T‑387/02, point 108).
30 Enfin et en tout état de cause, la lecture des réquisitions, en date du 17 février 2009, du procureur de la République, produites par le requérant à la demande du Tribunal dans le cadre d’une mesure d’organisation de la procédure, ne permet pas d’établir que les accusations dont il a fait l’objet l’ont visé directement en raison de sa qualité et de ses fonctions au sein de la Commission. À l’audience, le requérant n’a apporté aucun élément supplémentaire.
31 Il résulte de tout ce qui précède que le second motif de la décision de rejet de la réclamation est suffisant, en droit, pour fonder le refus d’assistance opposé par la Commission. Le premier motif de ladite décision étant, de ce fait, surabondant, les conclusions à fin d’annulation doivent être rejetées comme non fondées, sans qu’il soit besoin de statuer sur leur recevabilité.
Sur les conclusions indemnitaires
32 Les conclusions indemnitaires étant l’accessoire des conclusions à fin d’annulation, elles doivent être rejetées, par voie de conséquence du rejet des conclusions à fin d’annulation, et sans qu’il soit besoin de statuer d’office sur la fin de non-recevoir d’ordre public tirée de ce que le requérant n’a pas épuisé les voies de recours internes devant les juridictions italiennes pour obtenir le remboursement de ses frais d’avocat, notamment par les personnes à l’origine des accusations qui l’ont visé.
33 Il n’est pas davantage nécessaire, pour le Tribunal, de se prononcer sur la fin de non-recevoir, soulevée à l’audience par la Commission, tirée de ce que les conclusions indemnitaires devraient être analysées comme tendant au prononcé d’une injonction ou d’une déclaration de droit.
34 Il résulte de tout ce qui précède que la requête doit être rejetée comme non fondée dans son intégralité.
Sur les dépens
35 Aux termes de l’article 87, paragraphe 1, du règlement de procédure, sous réserve des autres dispositions du chapitre huitième du titre deuxième dudit règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En vertu du paragraphe 2 du même article, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe n’est condamnée que partiellement aux dépens, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre.
36 Il résulte des motifs énoncés ci-dessus que le requérant a succombé en son recours. En outre, la Commission a, dans ses conclusions, expressément demandé que le requérant soit condamné aux dépens. Les circonstances de l’espèce ne justifiant pas l’application des dispositions de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, il y a donc lieu de condamner le requérant aux dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(première chambre)
déclare et arrête:
1) Le recours est rejeté.
2) M. Gozi supporte l’ensemble des dépens.
Mahoney
Gervasoni
Rofes i Pujol
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 20 juillet 2011.
Le greffier
Le président
W. Hakenberg
P. Mahoney
Les textes de la présente décision ainsi que des décisions des juridictions de l’Union européenne citées dans celle-ci sont disponibles sur le site internet et font, en principe, l’objet d’une publication, par ordre chronologique, au Recueil de la jurisprudence de la Cour de justiceet du Tribunal ou au Recueil de jurisprudence – Fonction publique, selon le cas.
* Langue de procédure: l’italien.
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