ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
28. dubna 2011(*)
„Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Směrnice 2008/115/ES – Navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí – Články 15 a 16 – Vnitrostátní právní úprava, jež pro neoprávněně pobývající státní příslušníky třetích zemí, kteří odmítnou uposlechnout příkaz k opuštění území členského státu, stanoví trest odnětí svobody – Slučitelnost“
Ve věci C‑61/11 PPU,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Corte d’appello di Trento (Itálie) ze dne 2. února 2011, došlým Soudnímu dvoru dne 10. února 2011, v trestním řízení proti
Hassenovi El Dridimu, alias Soufimu Karimovi,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení A. Tizzano, předseda senátu, J.-J. Kasel, M. Ilešič (zpravodaj), E. Levits a M. Safjan, soudci,
generální advokát: J. Mazák,
vedoucí soudní kanceláře: A. Impellizzeri, rada,
s přihlédnutím k žádosti předkládajícího soudu ze dne 2. srpna 2011, došlé Soudnímu dvoru dne 10. února 2011 a doplněné dne 11. února 2011, o projednání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce v naléhavém řízení v souladu s článkem 104b jednacího řádu Soudního dvora,
s přihlédnutím k rozhodnutí prvního senátu ze dne 17. února 2011 vyhovět uvedené žádosti,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 30. března 2011,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za H. El Dridiho M. Pisanim a L. Maserou, avvocati,
– za italskou vládu G. Palmieri, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s L. D’Asciou, avvocato dello Stato,
– za Evropskou komisi M. Condou-Durande a L. Pretem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí generálního advokáta,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 15 a 16 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. L 348, s. 98).
2 Tato žádost byla podána v rámci řízení proti H. El Dridimu, jemuž byl uložen trest odnětí svobody na jeden rok za přečin spočívající v neoprávněném pobytu na italském území bez legitimního důvodu, čímž porušil výjezdní příkaz, který mu byl udělen questore di Udine (ředitel policie v Udine).
Právní rámec
Právní úprava Unie
3 Druhý, šestý, třináctý, šestnáctý a sedmnáctý bod odůvodnění směrnice 2008/115 uvádí:
„(2) Evropská rada na zasedání v Bruselu ve dnech 4. a 5. listopadu 2004 vyzvala k vypracování účinné politiky pro vyhošťování a dobrovolný návrat založené na společných normách pro navracení osob humánním způsobem a při plném respektování jejich lidských práv [jejich základních práv] a důstojnosti.
[…]
(6) Členské státy by měly zajistit, aby se ukončení neoprávněného pobytu státních příslušníků třetích zemí provádělo ve spravedlivém a průhledném řízení. […]
[…]
(13) Používání donucovacích opatření by mělo výslovně podléhat zásadám proporcionality a účinnosti, pokud jde o použité prostředky a sledované cíle. […]
[…]
(16) Využití zajištění za účelem vyhoštění by mělo být omezeno a mělo by podléhat zásadě proporcionality, pokud jde o použité prostředky a sledované cíle. Zajištění je odůvodněné pouze pro přípravu navrácení či pro výkon vyhoštění a pouze v případě, že by uplatnění mírnějších donucovacích opatření nebylo dostatečně účinné.
(17) Se zajištěnými státními příslušníky třetích zemí by se mělo zacházet důstojně, za dodržování jejich základních práv a v souladu se zásadami lidskosti a s mezinárodním a vnitrostátním právem. Aniž je dotčeno počáteční zadržení donucovacími orgány, jež je upraveno vnitrostátními právními předpisy, mělo by se zajištění zpravidla vykonávat ve zvláštních zajišťovacích zařízeních.“
4 Článek 1 směrnice 2008/115, nadepsaný „Předmět“, stanoví:
„Tato směrnice stanoví společné normy a postupy, které jsou v členských státech používány při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí v souladu se základními právy jakožto obecnými zásadami práva Společenství i s mezinárodním právem, včetně závazků v oblasti ochrany uprchlíků a dodržování lidských práv.“
5 Článek 2 odst. 1 a 2 uvedené směrnice zní:
„1. Tato směrnice se vztahuje na státní příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývající na území členského státu.
2. Členské státy mohou rozhodnout, že tuto směrnici nepoužijí na státní příslušníky třetích zemí,
[…]
b) jejichž návrat je trestněprávní sankcí nebo důsledkem trestněprávní sankce podle vnitrostátního práva nebo kterých se týká vydávací řízení.“
6 Článek 3 bod 4 směrnice 2008/115 definuje pro účely této směrnice pojem „rozhodnutí o navrácení“ jako „správní nebo soudní rozhodnutí nebo akt, kterým se rozhoduje nebo prohlašuje, že pobyt státního příslušníka třetí země je neoprávněný, a kterým se ukládá nebo prohlašuje povinnost návratu“.
7 Článek 4 odst. 3 dané směrnice uvádí:
„Touto směrnicí není dotčeno právo členských států přijmout nebo zachovat ustanovení příznivější pro osoby, na něž se vztahují [na něž se tato směrnice vztahuje], za předpokladu, že jsou slučitelná s touto směrnicí.“
8 Podle čl. 6 odst. 1 téže směrnice „[č]lenské státy vydají rozhodnutí o navrácení každému státnímu příslušníkovi třetí země, který pobývá neoprávněně na jejich území, aniž jsou dotčeny výjimky uvedené v odstavcích 2 až 5“.
9 Článek 7 směrnice 2008/115, nadepsaný „Dobrovolné opuštění území“, zní následovně:
„1. V rozhodnutí o navrácení se poskytuje přiměřená lhůta k dobrovolnému opuštění území v délce od sedmi do třiceti dnů, aniž jsou dotčeny výjimky uvedené v odstavcích 2 a 4. Členské státy mohou ve svých vnitrostátních právních předpisech stanovit, že se tato lhůta poskytuje pouze na žádost dotčeného státního příslušníka třetí země. V takovém případě členské státy uvědomí dotčené státní příslušníky třetí země o možnosti podání takové žádosti.
[…]
3. Po dobu běhu lhůty k dobrovolnému opuštění území lze uložit některé povinnosti, jejichž cílem je předcházet nebezpečí skrývání se, jako je pravidelné hlášení se orgánům, složení přiměřené finanční záruky, odevzdání dokladu nebo povinnost pobývat na určitém místě.
4. Pokud hrozí nebezpečí skrývání se nebo pokud byla žádost o oprávněný pobyt zamítnuta jakožto zjevně nedůvodná nebo podvodná anebo pokud dotčená osoba představuje hrozbu pro veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost nebo národní bezpečnost, nemusí členské státy poskytnout lhůtu k dobrovolnému opuštění území nebo mohou poskytnout lhůtu kratší než sedm dní.“
10 Článek 8 odst. 1 a 4 uvedené směrnice stanoví:
„1. Členské státy přijmou veškerá opatření nezbytná k výkonu rozhodnutí o navrácení, jestliže nebyla poskytnuta lhůta k dobrovolnému opuštění území v souladu s čl. 7 odst. 4 nebo jestliže povinnost návratu nebyla během lhůty pro dobrovolné opuštění území poskytnuté podle článku 7 splněna.
[…]
4. Jestliže členské státy použijí při uskutečňování vyhoštění státního příslušníka třetí země, který při něm klade odpor, jako krajní možnost donucovací opatření, musí být tato opatření přiměřená a použití síly nesmí překročit únosnou míru. Provádějí se na základě vnitrostátních právních předpisů v souladu se základními právy a je při nich náležitě respektována důstojnost a tělesná integrita dotčeného státního příslušníka třetí země.“
11 Článek 15 téže směrnice, obsažený v její kapitole IV, která se týká zajištění za účelem vyhoštění, zní následovně:
„1. Nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření, mohou členské státy zajistit pouze státního příslušníka třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění, zejména v případě, že
a) hrozí nebezpečí skrývání se nebo
b) dotčený státní příslušník třetí země se vyhýbá přípravě návratu či uskutečňování vyhoštění nebo je jinak ztěžuje.
Jakékoli zajištění musí trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění.
[…]
3. V každém případě je zajištění přezkoumáváno v přiměřených časových odstupech na žádost dotčeného státního příslušníka třetí země nebo z moci úřední. V případě dlouhodobého zajištění podléhá tento přezkum soudnímu dohledu.
4. Ukáže-li se, že reálný předpoklad pro vyhoštění přestal z právních nebo jiných důvodů existovat nebo že přestaly existovat podmínky uvedené v odstavci 1, ztrácí zajištění odůvodnění a dotčená osoba musí být bezodkladně propuštěna.
5. Zajištění trvá, dokud trvají podmínky uvedené v odstavci 1 a dokud to je nezbytné pro zajištění úspěšného vyhoštění. Každý členský stát stanoví omezenou dobu trvání zajištění, jež nesmí přesáhnout dobu šesti měsíců.
6. Členské státy nesmějí prodloužit dobu uvedenou v odstavci 5, s výjimkou prodloužení o omezenou dobu nepřesahující dalších dvanáct měsíců v souladu s vnitrostátním právem v případech, kdy je pravděpodobné, že doba potřebná pro úkony směřující k vyhoštění budou přes jejich řádné úsilí delší z důvodu
a) nedostatečné spolupráce dotčeného státního příslušníka třetí země nebo
b) zpoždění při získávání nezbytných dokladů ze třetích zemí.“
12 Článek 16 směrnice 2008/115, nadepsaný „Podmínky zajištění“, ve svém odstavci 1 uvádí:
„Zajištění se zpravidla vykonává ve zvláštních zajišťovacích zařízeních. Nemůže-li členský stát poskytnout ubytovací prostor ve zvláštním zajišťovacím zařízení a musí-li se uchýlit k umístění ve věznici, musí být zajištění státní příslušníci třetí země odděleni od běžných vězňů.“
13 Článek 18 směrnice 2008/115, nadepsaný „Mimořádné situace“, zní:
„1. Vznikne-li důsledkem výjimečně rozsáhlého množství státních příslušníků třetích zemí, kteří mají být navráceni, nepředvídatelně velká zátěž pro kapacitu zajišťovacích zařízení členského státu nebo pro jeho správní či soudní zaměstnance, může tento členský stát po dobu trvání uvedené mimořádné situace […] přijmout naléhavá opatření, pokud jde o podmínky zajištění odchylující se od opatření stanovených v čl. 16 odst. 1 […].
2. Uchýlí-li se dotyčný členský stát k takovým mimořádným opatřením, uvědomí o tom Komisi. Rovněž uvědomí Komisi, jakmile důvody pro uplatnění těchto mimořádných opatření pominou.
3. Žádné ustanovení tohoto článku nelze vykládat tak, že by umožňovalo členským státům odchýlit se od své obecné povinnosti přijmout veškerá přiměřená obecná či konkrétní opatření k plnění svých povinností vyplývajících z této směrnice.“
14 Podle čl. 20 odst. 1 prvního pododstavce směrnice 2008/115 musely členské státy uvést v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí, s výjimkou jejího čl. 13 odst. 4, do 24. prosince 2010.
15 V souladu se svým článkem 22 vstoupila uvedená směrnice v platnost dne 13. ledna 2009.
Vnitrostátní právní úprava
16 Článek 13 legislativního nařízení č. 286/1998 ze dne 25. července 1998, kterým se kodifikuje právní úprava v oblasti přistěhovalectví a pravidla týkající se postavení cizince (běžný doplněk ke GURI č. 191 ze dne 18. srpna 1998), ve znění zákona č. 94 ze dne 15. července 2009 o veřejné bezpečnosti (běžný doplněk ke GURI č. 170 ze dne 24. července 2009, dále jen „legislativní nařízení č. 286/1998“), ve svých odstavcích 2 a 4 stanoví:
„2. Prefekt rozhodne o vyhoštění, pokud cizinec:
a) vstoupil na území státu, aniž se podrobil hraniční kontrole, a nebyl navrácen zpět […];
b) pobývá na území státu […] aniž ve stanovené lhůtě požádal o povolení k pobytu, s výjimkou případů, kdy je toto zpoždění způsobeno vyšší mocí, nebo přesto, že mu bylo povolení k pobytu odebráno nebo byla zrušena jeho platnost, nebo také aniž požádal o obnovení povolení k pobytu, přestože jeho platnost skončila před více než 60 dny. [...]
[…]
4. Vyhoštění vždy uskutečňuje questore společně s vrácením na hranici pořádkovými silami, kromě případů uvedených v odstavci 5.“
17 Článek 14 legislativního nařízení č. 286/1998 zní následovně:
„1. Není-li možné vyhoštění uskutečnit okamžitě vrácením na hranici nebo navrácením, neboť je třeba cizinci poskytnout pomoc, provést dodatečné kontroly jeho totožnosti nebo jeho státní příslušnosti nebo získat cestovní doklady, nebo z důvodu nedostupnosti dopravce nebo jiného vhodného dopravního prostředku, questore rozhodne o zajištění cizince po dobu nezbytně nutnou v nejbližším ze zajišťovacích center určených nebo zřízených vyhláškou ministerstva vnitra po dohodě s ministerstvy sociální solidarity a financí, rozpočtu a hospodářského plánování.
[…]
5a Není-li možné cizinci poskytnout ubytovací prostor v některém ze zajišťovacích zařízení nebo jestliže pobyt v takovém zařízení neumožnil výkon vyhoštění nebo navrácení s vrácením na hranici, questore cizinci nařídí, aby do pěti dnů opustil území státu. Příkaz má písemnou podobu a uvádí důsledky neoprávněného pobytu na území státu stran sankcí, které lze uložit, a to i v případě recidivy. K příkazu questore mohou být přiloženy dokumenty, které dotyčná osoba potřebuje k tomu, aby se mohla dostavit do kanceláře diplomatického zastoupení, a to i honorárního, své země v Itálii, jakož i k tomu, aby se mohla vrátit do svého státu původu nebo, není-li to možné, do státu posledního pobytu.
5b Cizinci, který se na území státu neoprávněně zdržuje, aniž k tomu má legitimní důvod, čímž porušuje příkaz udělený questore podle odstavce 5a, může být uložen trest odnětí svobody na jeden až čtyři roky, pokud bylo o vyhoštění nebo navrácení rozhodnuto po neoprávněném vstupu na vnitrostátní území […], nebo pokud cizinec nepožádal o povolení k pobytu nebo neohlásil svou přítomnost na území státu ve stanovené lhůtě, a nedošlo k tomu v důsledku zásahu vyšší moci, nebo pokud mu bylo povolení k pobytu odebráno nebo zrušena jeho platnost. Trest odnětí svobody na šest měsíců až jeden rok se ukládá, pokud bylo rozhodnuto o vyhoštění, protože platnost povolení k pobytu skončila před více než šedesáti dny a nebylo požádáno o jeho obnovení, nebo pokud byla žádost o povolení k pobytu zamítnuta […]. S výjimkou případů, kdy je cizinec ve vazbě, je nové rozhodnutí o vyhoštění s vrácením na hranici pořádkovými silami v každém případě přijato při neuposlechnutí výjezdního příkazu uděleného questore podle odstavce 5a. Není-li vrácení na hranici možné, použijí se ustanovení odstavců 1 a 5a tohoto článku […].
5c Cizinci, kterému je určeno rozhodnutí o vyhoštění uvedené v odstavci 5b a nový výjezdní příkaz uvedený v odstavci 5a a který neoprávněně setrvává na území státu, může být uložen trest odnětí svobody na jeden rok až pět let. Ustanovení odstavce 5b třetí a poslední věta se v každém případě použijí.
5d Pokud jde o protiprávní jednání uvedená v odstavci 5b první větě a v odstavci 5c, koná se rito direttissimo [zjednodušené řízení] a zadržení pachatele je povinné.“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
18 Hassen El Dridi je státní příslušník třetí země, jenž neoprávněně vstoupil na území Itálie a není držitelem povolení k pobytu. Prefekt Turína přijal dne 8. května 2004 rozhodnutí o jeho vyhoštění.
19 Výjezdní příkaz k vycestování z vnitrostátního území, který dne 21. května 2010 udělil questore di Udine na základě uvedeného rozhodnutí o vyhoštění, mu byl doručen téhož dne. Tento výjezdní příkaz byl odůvodněn nedostupností vozidla nebo jiného dopravního prostředku, neexistencí dokladů totožnosti H. El Dridiho, jakož i tím, že není možné mu dočasně poskytnout ubytovací prostor v zajišťovacím zařízení pro nedostatek míst v zařízeních určených k tomuto účelu.
20 Při kontrole provedené dne 29. září 2010 vyšlo najevo, že H. El Dridi neuposlechl uvedený výjezdní příkaz.
21 Hassenovi El Dridimu byl samosoudcem Tribunale di Trento uložen ve zjednodušeném řízení trest odnětí svobody na jeden rok za přečin uvedený v čl. 14 odst. 5b legislativního nařízení č. 286/1998.
22 Hassen El Dridi podal proti tomuto rozhodnutí odvolání ke Corte d’appello di Trento.
23 Corte d’appello di Trento se zabývá tím, zda je možné uložit trestní sankci v průběhu správních řízení o navrácení cizince do jeho země původu, a to z důvodu nedodržení fází těchto řízení, jelikož taková trestní sankce se zdá být v rozporu se zásadou loajální spolupráce, s nutností dosáhnout cílů směrnice 2008/115 a zajistit její užitečný účinek, jakož i se zásadami proporcionality, přiměřenosti a opodstatněnosti trestu.
24 Corte d’appello di Trento v tomto ohledu uvádí, že trestní sankce stanovená v čl. 14 odst. 5b legislativního nařízení č. 286/1998 se ukládá po konstatování porušení mezifáze několikastupňového postupu pro provedení rozhodnutí o navrácení, jejž stanoví směrnice 2008/115, a sice nedodržení samotného výjezdního příkazu. Trest odnětí svobody na jeden až čtyři roky je kromě toho mimořádně přísný.
25 Za těchto podmínek se Corte d’appello di Trento rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Brání s ohledem na zásadu loajální spolupráce, jejímž užitečným účinkem je dosáhnout cílů směrnice, a zásady proporcionality, přiměřenosti a odůvodněnosti trestu články 15 a 16 směrnice 2008/115 […]
– možnosti uložit trestní sankci za porušení mezifáze správního řízení o navrácení před jeho ukončením, a to využitím nejpřísnějšího dostupného správněprávního donucovacího opatření;
– možnosti, aby pouhá nedostatečná spolupráce dotyčné osoby při řízení o vyhoštění, a zejména v případě nedodržení prvního výjezdního příkazu uděleného správním orgánem, byly potrestány odnětím svobody až na čtyři roky?“
K naléhavému řízení
26 Corte d’appello di Trento požádal, aby byla tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce projednána v naléhavém řízení upraveném v článku 104b jednacího řádu Soudního dvora.
27 Předkládající soud odůvodnil tuto žádost tvrzením, že H. El Dridi je zadržen za účelem výkonu trestu, který mu byl uložen Tribunale di Trento.
28 Po vyslechnutí generálního advokáta rozhodl první senát Soudního dvora, že se žádosti předkládajícího soudu o projednání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce v naléhavém řízení vyhovuje.
K předběžné otázce
29 Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda směrnice 2008/115, zejména její články 15 a 16, musí být vykládána v tom smyslu, že brání takové právní úpravě členského státu, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, jež stanoví uložení trestu odnětí svobody neoprávněně pobývajícímu státnímu příslušníkovi třetí země pouze z toho důvodu, že v rozporu s příkazem k opuštění území tohoto státu v určité lhůtě setrvává na uvedeném území, aniž k tomu má legitimní důvod.
30 Předkládající soud v tomto ohledu odkazuje na zásadu loajální spolupráce zakotvenou v čl. 4 odst. 3 SEU a na cíl zajistit užitečný účinek práva Unie.
31 V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle svého druhého bodu odůvodnění směrnice 2008/115 usiluje o vypracování účinné politiky pro vyhošťování a dobrovolný návrat založené na společných normách pro navracení osob humánním způsobem a při plném respektování jejich základních práv a důstojnosti.
32 Jak vyplývá z jejího názvu i z jejího článku 1, směrnice 2008/115 zavádí „společné normy a postupy“, které musí každý členský stát použít při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí. Z výše uvedeného výrazu, ale i z celkové systematiky této směrnice vyplývá, že se členské státy mohou od uvedených norem a postupů odchýlit pouze za podmínek stanovených touto směrnicí, zejména za podmínek uvedených v jejím článku 4.
33 Z toho plyne, že i když odstavec 3 tohoto článku 4 umožňuje členským státům přijmout nebo zachovat ustanovení, která jsou pro neoprávněně pobývající státní příslušníky třetích zemí příznivější než ustanovení směrnice 2008/115, pokud jsou slučitelná s touto směrnicí, tato směrnice nicméně uvedeným státům neumožňuje použít přísnější normy v oblasti, kterou upravuje.
34 Je třeba rovněž uvést, že směrnice 2008/115 zavádí přesný postup, který má každý členský stát použít při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, a stanoví pořadí jednotlivých po sobě jdoucích fází, které tento postup zahrnuje.
35 Článek 6 odst. 1 téže směrnice tak nejprve stanoví povinnost členských států vydat rozhodnutí o navrácení každému státnímu příslušníkovi třetí země, který na jejich území pobývá neoprávněně.
36 V rámci této počáteční fáze postupu při navracení musí být až na výjimky upřednostňováno dobrovolné splnění povinnosti vyplývající z rozhodnutí o navrácení, kdy čl. 7 odst. 1 směrnice 2008/115 stanoví, že v tomto rozhodnutí se poskytuje přiměřená lhůta k dobrovolnému opuštění území v délce od sedmi do třiceti dnů.
37 Z článku 7 odst. 3 a 4 uvedené směrnice vyplývá, že členské státy mohou na jedné straně osobě, o jejímž navrácení bylo rozhodnuto, uložit povinnost pravidelně se hlásit orgánům, složit přiměřenou finanční záruku, odevzdat doklady nebo pobývat na určitém místě, nebo na druhé straně poskytnout lhůtu k dobrovolnému opuštění území kratší než sedm dní, či dokonce takovou lhůtu neposkytnout, pouze za mimořádných okolností, jako je nebezpečí skrývání se.
38 V posledně uvedeném případě, ale i v situaci, kdy povinnost návratu nebyla během lhůty pro dobrovolné opuštění území splněna, z čl. 8 odst. 1 a 4 směrnice 2008/115 vyplývá, že s cílem zajistit účinnost postupů při navracení tato ustanovení ukládají členskému státu, který přijal rozhodnutí o navrácení neoprávněně pobývajícího státního příslušníka třetí země, povinnost uskutečnit vyhoštění, s tím, že všechna nezbytná opatření, včetně případných donucovacích opatření, přijme přiměřeným způsobem a zejména za dodržování základních práv.
39 Z šestnáctého bodu odůvodnění uvedené směrnice, jakož i ze znění jejího čl. 15 odst. 1 v tomto ohledu plyne, že členské státy musí uskutečnit vyhoštění prostřednictvím co nejmírnějších donucovacích opatření. Pouze v případě, kdy výkon rozhodnutí o navrácení formou vyhoštění může být s ohledem na posouzení každé konkrétní situace ohrožen jednáním dotčené osoby, mohou tyto státy zbavit tuto osobu svobody jejím zajištěním.
40 Toto zbavení svobody musí podle čl. 15 odst. 1 druhého pododstavce směrnice 2008/115 trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění. Podle odstavců 3 a 4 uvedeného článku 15 takové zbavení svobody podléhá přezkumu v přiměřených časových odstupech a je ukončeno, jestliže se ukáže, že reálný předpoklad pro vyhoštění přestal existovat. Odstavce 5 a 6 téhož článku stanoví maximální dobu trvání uvedeného zbavení svobody na 18 měsíců, přičemž tato doba představuje hranici pro všechny členské státy. Článek 16 odst. 1 této směrnice kromě toho vyžaduje, aby byly dotyčné osoby umístěny ve zvláštním zařízení a v každém případě odděleny od běžných vězňů.
41 Z výše uvedeného vyplývá, že pořadí fází postupu při navrácení zavedeného směrnicí 2008/115 odpovídá odstupňování opatření, která je třeba přijmout za účelem výkonu rozhodnutí o navrácení, a to odstupňování od opatření, které ponechává dotyčné osobě největší svobodu, tedy poskytnutí lhůty k jejímu dobrovolnému opuštění území, k opatřením, která omezují její svobodu nejvíce, tedy zajištění ve zvláštním zařízení, a dodržování zásady proporcionality musí být zajištěno v průběhu všech těchto fází.
42 Je zjevné, že i použití tohoto posledního opatření, které představuje nejzávažnější opatření omezující svobodu, jež uvedená směrnice při uskutečňování nuceného vyhoštění umožňuje, je podle článků 15 a 16 uvedené směrnice přísně upraveno, a to zejména s cílem zajistit dodržování základních práv dotyčných státních příslušníků třetích zemí.
43 Cílem maximální doby stanovené v čl. 15 odst. 5 a 6 směrnice 2008/115 je zvláště omezit ztrátu svobody státních příslušníků třetích zemí v případě nuceného vyhoštění (rozsudek ze dne 30. listopadu 2009, Kadzoev, C‑357/09 PPU, Sb. rozh. s. I‑11189, bod 56). Směrnice 2008/115 tak zamýšlí zohlednit jak judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, podle které zásada proporcionality vyžaduje, aby zbavení svobody osoby, proti níž je vedeno řízení o vyhoštění či vydání, netrvalo nepřiměřeně dlouhou dobu, to znamená aby nepřekračovalo lhůtu nezbytnou k dosažení sledovaného cíle (viz zejména ESLP, rozsudek Saadi v. Spojené království ze dne 29. ledna 2008, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozsudků a rozhodnutí, § 72 a §74), tak osmý pokyn v dokumentu „Dvacet pokynů pro nucené navracení“ přijatém dne 4. května 2005 Výborem ministrů Rady Evropy, na který směrnice odkazuje ve svém třetím bodě odůvodnění. Podle tohoto pokynu musí každé zbavení svobody předcházející vyhoštění trvat co nejkratší dobu.
44 Právě s ohledem na tyto úvahy je třeba posoudit, zda společná pravidla zavedená směrnicí 2008/115 brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původním řízení.
45 V tomto ohledu je třeba zaprvé uvést, že jak vyplývá z informací poskytnutých jak předkládajícím soudem, tak italskou vládou v jejím písemném vyjádření, směrnice 2008/115 nebyla do italského právního řádu provedena.
46 Podle ustálené judikatury však platí, že pokud členský stát neprovedl směrnici ve stanovených lhůtách nebo ji provedl nesprávně, jsou jednotlivci oprávněni se vůči tomuto státu dovolávat těch ustanovení této směrnice, která se z hlediska svého obsahu jeví jako bezpodmínečná a dostatečně přesná (viz v tomto smyslu zejména rozsudky ze dne 26. února 1986, Marshall, 152/84, Recueil, s. 723, bod 46, a ze dne 3. března 2011, Auto Nikolovi, C‑203/10, Sb. rozh. s. I‑0000, bod 61).
47 Tak je tomu v případě článků 15 a 16 směrnice 2008/115, které – jak vyplývá z bodu 40 tohoto rozsudku – jsou natolik bezpodmínečné a dostatečně přesné, že k jejich provedení členskými státy nejsou potřeba jiné zvláštní doplňující skutečnosti.
48 Kromě toho osoba, která se nachází v situaci H. El Dridiho, spadá do osobní působnosti směrnice 2008/115, jelikož tato směrnice se podle svého čl. 2 odst. 1 vztahuje na státní příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývající na území členského státu.
49 Jak uvedl generální advokát v bodech 22 až 28 svého názoru, tento závěr nemůže být zpochybněn čl. 2 odst. 2 písm. b) této směrnice, který umožňuje členským státům rozhodnout, že tuto směrnici nepoužijí na státní příslušníky třetích zemí, jejichž návrat je trestní sankcí nebo důsledkem trestní sankce podle vnitrostátního práva nebo kterých se týká vydávací řízení. Z předkládacího rozhodnutí totiž plyne, že ve věci v původním řízení povinnost návratu vyplývá z rozhodnutí prefekta Turína ze dne 8. května 2004. Trestní sankce uvedené v daném ustanovení se rovněž netýkají nedodržení lhůty stanovené k dobrovolnému opuštění území.
50 Zadruhé je třeba konstatovat, že i když rozhodnutí prefekta Turína ze dne 8. května 2004 v rozsahu, v němž ukládá H. El Dridimu povinnost opustit vnitrostátní území, spadá pod pojem „rozhodnutí o navrácení“, jak je definován v čl. 3 bodě 4 směrnice 2008/115 a uveden zejména v čl. 6 odst. 1 a čl. 7 odst. 1 této směrnice, řízení o vyhoštění stanovené italskou právní úpravou dotčenou v původním řízení se výrazně liší od řízení zavedeného touto směrnicí.
51 Zatímco tato směrnice stanoví povinnost poskytnout lhůtu k dobrovolnému opuštění území v délce od sedmi do třiceti dnů, legislativní nařízení č. 286/1998 použití tohoto opatření nestanoví.
52 Pokud jde dále o donucovací opatření, jež mohou členské státy podle čl. 8 odst. 4 směrnice 2008/115 provádět, jako je zejména nucený doprovod na hranice uvedený v čl. 13 odst. 4 legislativního nařízení č. 286/1998, je nutno konstatovat, že v situaci, ve které taková opatření neumožnila dosáhnout zamýšleného výsledku, tedy vyhoštění státního příslušníka třetí země, vůči kterému byla přijata, mají členské státy i nadále možnost přijmout opatření, a to i trestní povahy, jež zejména umožňují odradit tyto státní příslušníky od neoprávněného pobytu na území těchto států.
53 Je však třeba uvést, že i když trestní právo hmotné a trestní právo procesní spadají v zásadě do pravomoci členských států, může být nicméně tato oblast práva dotčena právem Unie (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 11. listopadu 1981, Casati, 203/80, Recueil, s. 2595, bod 27; ze dne 2. února 1989, Cowan, 186/87, Recueil, s. 195, bod 19, a ze dne 16. června 1998, Lemmens, C‑226/97, Recueil, s. I‑3711, bod 19).
54 Z toho plyne, že bez ohledu na okolnost, že ani čl. 63 první pododstavec bod 3 písm. b) ES, což je ustanovení, které bylo převzato v čl. 79 odst. 2 písm. c) SFEU, ani směrnice 2008/115, která byla přijata zejména na základě tohoto ustanovení Smlouvy o ES, nevylučují trestní pravomoc členských států v oblasti nedovoleného přistěhovalectví a neoprávněného pobytu, musí tyto státy upravit své právní předpisy v této oblasti tak, aby bylo zajištěno dodržování práva Unie.
55 Uvedené státy zvláště nemohou použít právní úpravu, byť v trestní oblasti, která může ohrozit dosažení cílů směrnice, a tím ji zbavit užitečného účinku.
56 Podle druhého a třetího pododstavce čl. 4 odst. 3 SEU totiž členské státy zejména „učiní veškerá vhodná obecná nebo zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají ze Smluv nebo z aktů orgánů Unie,“ a „zdrží se všech opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cílů Unie“, včetně cílů sledovaných směrnicemi.
57 Pokud jde konkrétně o směrnici 2008/115, je třeba připomenout, že podle jejího třináctého bodu odůvodnění používání donucovacích opatření výslovně podléhá zásadám proporcionality a účinnosti stran použitých prostředků a sledovaných cílů.
58 Členské státy proto nemohou s cílem napravit neúspěch donucovacích opatření přijatých k uskutečnění nuceného vyhoštění podle čl. 8 odst. 4 uvedené směrnice stanovit takový trest odnětí svobody, jako je trest odnětí svobody stanovený v čl. 14 odst. 5b legislativního nařízení č. 286/1998, pouze z toho důvodu, že státní příslušník třetího státu se i poté, co mu byl doručen příkaz k opuštění vnitrostátního území a lhůta stanovená v tomto příkazu uplynula, nadále neoprávněně nachází na území členského státu, ale musí pokračovat v úsilí vykonat rozhodnutí o navrácení, které i nadále vyvolává právní účinky.
59 Takový trest totiž může zejména z důvodu jeho podmínek a způsobů ukládání ohrozit dosažení cíle sledovaného uvedenou směrnicí, tedy vypracování účinné politiky pro vyhošťování a dobrovolný návrat neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí. Konkrétně, jak uvedl generální advokát v bodě 42 svého názoru, taková vnitrostátní právní úprava, jako je vnitrostátní právní úprava dotčená v původním řízení, může znemožnit použití opatření uvedených v čl. 8 odst. 1 směrnice 2008/115 a odložit výkon rozhodnutí o navrácení.
60 Tím není vyloučena možnost členských států přijmout při dodržení zásad směrnice 2008/115 a jejího cíle ustanovení upravující situaci, ve které donucovací opatření neumožnila vyhostit státního příslušníka třetího státu, který na jejich území pobývá neoprávněně.
61 S ohledem na výše uvedené předkládajícímu soudu pověřenému v rámci své pravomoci uplatňováním ustanovení práva Unie a zajištěním jejich plného účinku přísluší nepoužít žádné ustanovení legislativního nařízení č. 286/1998, jež je v rozporu s výsledkem stanoveným směrnicí 2008/115, zejména čl. 14 odst. 5b tohoto legislativního nařízení (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 9. března 1978, Simmenthal, 106/77, Recueil, s. 629, bod 24; ze dne 22. května 2003, Connect Austria, C‑462/99, Recueil, s. I‑5197, body 38 a 40, a ze dne 22. června 2010, Melki a Abdeli, C‑188/10 a C‑189/10, Sb. rozh. s. I‑5667, bod 43). Předkládající soud přitom musí náležitě zohlednit zásadu zpětného použití mírnějšího trestu, která je součástí ústavních tradic společných členským státům (rozsudky ze dne 3. května 2005, Berlusconi a další, C‑387/02, C‑391/02 a C‑403/02, Sb. rozh. s. I‑3565, body 67 až 69, a ze dne 11. března 2008, Jager, C‑420/06, Sb. rozh. s. I‑1315, bod 59).
62 Na položenou otázku je tedy třeba odpovědět, že směrnice 2008/115, zejména její články 15 a 16, musí být vykládána v tom smyslu, že brání takové právní úpravě členského státu, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, jež stanoví uložení trestu odnětí svobody neoprávněně pobývajícímu státnímu příslušníkovi třetí země pouze z toho důvodu, že v rozporu s příkazem k opuštění území tohoto státu v určité lhůtě setrvává na uvedeném území, aniž k tomu má legitimní důvod.
K nákladům řízení
63 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, zejména její články 15 a 16, musí být vykládána v tom smyslu, že brání takové právní úpravě členského státu, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, jež stanoví uložení trestu odnětí svobody neoprávněně pobývajícímu státnímu příslušníkovi třetí země pouze z toho důvodu, že v rozporu s příkazem k opuštění území tohoto státu v určité lhůtě setrvává na uvedeném území, aniž k tomu má legitimní důvod.
Podpisy.
* Jednací jazyk: italština.
Full & Egal Universal Law Academy