EUROOPA KOHTU OTSUS (kolmas koda)
21. juuni 2012 ( *1 )
„Apellatsioonkaebus — Üldsuse juurdepääs institutsioonide dokumentidele — Määrus (EÜ) nr 1049/2001 — Artikli 4 lõige 5 — Ulatus — Liikmesriigist pärinevad dokumendid — Liikmesriigi vastuseis nende dokumentide avalikustamisele — Selle kontrolli ulatus, mida teostavad liidu institutsioon ja kohus liikmesriigi vastulause põhjenduste üle — Vaidlusaluse dokumendi esitamine liidu kohtule”
Kohtuasjas C-135/11 P,
mille ese on Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 56 alusel 16. märtsil 2011 esitatud apellatsioonkaebus,
IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH, asukoht Hamburg (Saksamaa), esindajad: advokat S. Crosby ja advokat S. Santoro,
hageja,
teised menetlusosalised:
Euroopa Komisjon, esindajad: C. O’Reilly ja P. Costa de Oliveira, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
kostja esimeses kohtuastmes,
Taani Kuningriik,
Soome Vabariik,
Rootsi Kuningriik,
menetlusse astujad esimeses kohtuastmes,
EUROOPA KOHUS (kolmas koda),
koosseisus: koja esimees K. Lenaerts, kohtunikud J. Malenovský (ettekandja), R. Silva de Lapuerta, E. Juhász ja D. Šváby,
kohtujurist: P. Cruz Villalón,
kohtusekretär: A. Calot Escobar,
arvestades kirjalikku menetlust,
olles 1. märtsi 2012. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1
IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH (edaspidi „IFAW”) palub oma apellatsioonkaebuses, et Euroopa Kohus tühistaks Euroopa Liidu Üldkohtu 13. jaanuari 2011. aasta otsuse kohtuasjas T-362/08: IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds vs. komisjon (EKL 2011, lk II-11, edaspidi „vaidlustatud kohtuotsus”), millega Üldkohus jättis rahuldamata tema hagi nõudega tühistada Euroopa Komisjoni 19. juuni 2008. aasta otsus (edaspidi „vaidlusalune otsus”), millega talle keelati juurdepääs dokumendile, mille Saksamaa ametivõimud olid sellele institutsioonile edastanud seoses nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (EÜT L 206, lk 7; ELT eriväljaanne 15/02, lk 102) alusel kaitstud ala loetelust väljaarvamise menetlusega.
Õiguslik raamistik
2
EÜ artikli 255 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1. Igal liidu kodanikul ja igal füüsilisel või juriidilisel isikul, kes elab või kelle registrijärgne asukoht on mõnes liikmesriigis, on õigus pääseda ligi Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele põhimõtete ning tingimuste alusel, mis määratletakse kooskõlas lõigetega 2 ja 3.
2. Nõukogu määrab vastavalt artiklis 251 sätestatud menetlusele kahe aasta jooksul pärast Amsterdami lepingu jõustumist kindlaks dokumentidele ligipääsu reguleerivad üldpõhimõtted ja piirangud, lähtudes avalikest ja erahuvidest.”
3
Amsterdami lepingu lõppaktile lisatud deklaratsioon nr 35 [EÜ] artikli [255] lõike 1 kohta sätestab:
„Konverents lepib kokku, et [EÜ] artikli [255] lõikes 1 nimetatud põhimõtted ja tingimused võimaldavad liikmesriigil taotleda, et komisjon või nõukogu ei edastaks sellest riigist pärinevat dokumenti kolmandatele isikutele ilma selle riigi eelneva nõusolekuta.”
4
Vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määruse (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (EÜT L 145, lk 43; ELT eriväljaanne 01/03, lk 331) artikli 19 teisele lõigule kohaldatakse seda määrust alates 3. detsembrist 2001.
5
Määruse nr 1049/2001 põhjendused 2, 4 ja 10 on sõnastatud järgmiselt:
„2.
Avalikkus võimaldab kodanikel osaleda rohkem otsustamisprotsessis ja tagab juhtorganitele suurema legitiimsuse ning tulemuslikkuse ja suurema vastutuse kodanike ees demokraatlikus süsteemis. Avalikkus aitab tugevdada demokraatia ja põhivabaduste austamise põhimõtet, nagu need on sätestatud EL lepingu artiklis 6 ja Euroopa Liidu põhiõiguste hartas.
[…]
4.
Käesoleva määruse eesmärk on rakendada võimalikult täieulatuslikult ellu avalikkuse õigus juurde pääseda dokumentidele ning sätestada sellise juurdepääsu üldpõhimõtted ja piirangud vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 255 lõikele 2.
[…]
10.
Saavutamaks institutsioonide töös suuremat avalikkust, peaksid Euroopa Parlament, nõukogu ja komisjon võimaldama juurdepääsu mitte ainult enda koostatud dokumentidele, vaid ka neile saabunud dokumentidele. Sellega seoses meenutatakse, et […] deklaratsioon nr 35 kohaselt võib liikmesriik taotleda, et komisjon või nõukogu ei avaldaks kõnealusest riigist saabunud dokumendi sisu kolmandatele isikutele ilma tema eelneva nõusolekuta.”
6
Määruse nr 1049/2001 artikli 1 „Eesmärk” punktis a on sätestatud:
„Käesoleva määruse eesmärk on:
a)
määrata kindlaks põhimõtted, tingimused ning üldiste või erahuvidega põhjendatud piirangud, mis reguleerivad EÜ asutamislepingu artiklis 255 ettenähtud juurdepääsuõigust Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni (edaspidi „institutsioonid”) dokumentidele, nõnda et neile dokumentidele oleks tagatud võimalikult laiaulatuslik juurdepääs”.
7
Määruse artikli 2 lõiked 1 ja 3 näevad ette:
„1. Kõigil liidu kodanikel ning kõigil füüsilistel ja juriidilistel isikutel, kelle elukoht või registrijärgne asukoht on mõnes liikmesriigis, on õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega, arvestades käesolevas määruses sätestatud põhimõtteid, tingimusi ja piiranguid.
[…]
3. Käesolevat määrust kohaldatakse kõigi institutsiooni käsutuses olevate dokumentide suhtes, see tähendab institutsiooni koostatud ja talle saadetud ning tema valduses olevate dokumentide suhtes kõikides Euroopa Liidu tegevusvaldkondades.”
8
Sama määruse artikkel 3 sätestab:
„Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:
a)
dokument – sisu, mis olenemata teabekandjast (paberile kirjutatuna, elektroonilises vormis või heli-, visuaal- või audiovisuaalsalvestisena) käsitleb küsimusi, mis on seotud institutsiooni vastutusalasse kuuluva poliitika, tegevuse või otsustega;
b)
kolmas isik – iga füüsiline või juriidiline isik või iga üksus väljaspool asjaomast institutsiooni, sealhulgas liikmesriigid, muud ühenduse või ühendusevälised institutsioonid ja organid ning kolmandad riigid.”
9
Määruse nr 1049/2001 artikkel 4, milles on loetletud dokumentidega tutvumise õigusest tehtavad erandid, on sõnastatud järgmiselt:
„1. Institutsioonid keelavad juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks:
a)
avalikke huve seoses:
—
avaliku julgeolekuga,
—
kaitsepoliitiliste ja sõjaliste küsimustega,
—
rahvusvaheliste suhetega,
—
ühenduse või liikmesriigi finants-, raha- või majanduspoliitikaga;
[…]
3. […]
Juurdepääs dokumentidele, mis sisaldavad sisekasutuseks esitatud arvamusi osana asjaomase institutsiooni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest, keelatakse isegi pärast otsuse tegemist, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks tõsiselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
4. Kolmandate isikute dokumentide puhul konsulteerib institutsioon kolmanda isikuga, et hinnata, kas tuleks kohaldada lõike 1 või 2 erandit, välja arvatud juhul, kui on ilmne, et dokument tuleb avaldada või et seda ei tohi avaldada.
5. Liikmesriik võib taotleda, et institutsioon ei avaldaks kõnealusest liikmesriigist pärit dokumenti ilma tema eelneva nõusolekuta.
6. Kui mõni eranditest hõlmab ainult osa dokumendist, avalikustatakse dokumendi ülejäänud osad.
7. Lõigetes 1–3 sätestatud erandeid kohaldatakse üksnes nii kaua, kuni kaitse on dokumendi sisust lähtuvalt õigustatud. Erandeid võib kohaldada maksimaalselt 30 aasta jooksul. Dokumentide puhul, mille suhtes kehtivad erandid ja mis käsitlevad eraelu puutumatust või ärihuve, ning tundliku sisuga dokumentide puhul võib vajaduse korral jätkata erandi kohaldamist ka pärast selle tähtaja lõppu.”
Vaidluse taust
10
IFAW on looma- ja keskkonnakaitsega tegelev valitsusväline organisatsioon. Kuna ta oli vastu tööstusprojekti elluviimisele Saksamaal asuval kaitsealal (edaspidi „vaidlusalune tööstusprojekt”), taotles ta paljusid dokumente, mille komisjon oli saanud selle tööstusprojekti läbivaatamise käigus, eeskätt teatavaid Saksamaa Liitvabariigi eri ametiasutustelt saadud dokumente.
Esimene dokumentidega tutvumise taotlus, mille IFAW esitas
11
IFAW esitas 20. detsembri 2001. aasta kirjaga komisjonile taotluse tutvumiseks erinevate dokumentidega, mis see institutsioon oli saanud vaidlusaluse tööstusprojekti läbivaatamise käigus, nimelt teatud dokumentidega, mis olid saadud Saksamaa Liitvabariigilt ja Hamburgi linnalt, samuti 15. märtsi 2000. aasta kirjaga, mille Saksamaa liidukantsler oli saatnud komisjoni presidendile (edaspidi „Saksamaa kantsleri kiri”).
12
Komisjon leidis, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõige 5 ei luba tal asjaomase liikmesriigi nõusolekuta avalikustada dokumente, millega tutvumist taotleti, ja tegi 26. märtsil 2002 otsuse, millega keelas IFAW-le juurdepääsu taotletavatele dokumentidele.
13
IFAW esitas selle otsuse peale tühistamishagi, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 4. juunil 2002.
14
Üldkohus jättis hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata 30. novembri 2004. aasta otsusega kohtuasjas T-168/02: IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds vs. komisjon (EKL 2004, lk II-4135).
15
Rootsi Kuningriik, kes oli menetlusse astuja kohtuasjas, milles nimetatud otsus tehti, esitas selle peale Euroopa Kohtusse apellatsioonkaebuse 10. veebruaril 2005.
16
Euroopa Kohus tühistas oma 18. detsembri 2007. aasta otsusega kohtuasjas C-64/05 P: Rootsi vs. komisjon (EKL 2007, lk I-11389) eespool viidatud kohtuotsuse IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds vs. komisjon ning komisjoni 26. märtsi 2002. aasta otsuse.
Teine dokumentidega tutvumise taotlus, mille IFAW esitas
17
Pärast eespool viidatud kohtuotsust Rootsi vs. komisjon esitas IFAW komisjonile 13. veebruari 2008. aasta kirjaga uuesti taotluse nende dokumentidega tutvumiseks, mis nimetatud institutsioon oli Saksamaa ametivõimudelt vaidlusaluse tööstusprojekti läbivaatamise käigus saanud.
18
Komisjon kinnitas hageja 13. veebruari 2008. aasta kirja kättesaamist 20. veebruari 2008. aasta kirjaga.
19
Hageja palus 26. märtsil 2008, et komisjon vastaks tema 13. veebruari 2008. aasta taotlusele.
20
Komisjon teatas 7. aprilli 2008. aasta kirjas IFAW-le, et taotletud dokumentide avalikustamise küsimuses konsulteeritakse parajasti Saksamaa ametivõimudega.
21
Hageja palus 9. aprillil 2008 uuesti, et komisjon vastaks tema 13. veebruari 2008. aasta taotlusele ja teeks seda enne 22. aprilli 2008.
22
Kuna komisjon selleks kuupäevaks ei vastanud, esitas IFAW 29. aprilli 2008. aasta kirjaga kordustaotluse.
23
Komisjon kinnitas hagejale 19. mai 2008. aasta kirjas kordustaotluse kättesaamist ja teatas, et talle vastatakse määruses nr 1049/2001 sätestatud tähtaja jooksul.
24
Komisjon võttis 19. juunil 2008 vastu vaidlusaluse otsuse IFAW kordustaotluse kohta ning see edastati viimati nimetatule samal päeval. Selle otsusega avalikustas komisjon kõik hageja taotletud dokumendid, st Hamburgi linnalt ja Saksamaa Liitvabariigilt saadud dokumendid, kuid jättis rahuldamata taotluse tutvuda Saksamaa kantsleri kirjaga, kuna Saksamaa ametivõimud olid selle dokumendi avalikustamise vastu.
25
Vaidlusaluse otsuse kohaselt kinnitasid Saksamaa ametivõimud esiteks, et Saksamaa kantsleri kirja avalikustamine kahjustaks avalikku huvi seoses Saksamaa Liitvabariigi rahvusvaheliste suhete ja majanduspoliitikaga määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmanda ja neljanda taande tähenduses.
26
Nimelt käsitleb see kiri ainult sisekasutuseks koostatud konfidentsiaalset avaldust, mis puudutab Saksamaa Liitvabariigi ja teiste liikmesriikide majanduspoliitikat. Selle dokumendi avalikustamine ei rikuks mitte ainult konfidentsiaalsust Saksamaa Liitvabariigi, institutsioonide ning teiste liikmesriikide vahelisi rahvusvahelisi suhteid kahjustades, vaid kahjustaks ka Saksamaa ja teiste liikmesriikide majanduspoliitikat. Seetõttu tuleb keelata juurdepääs Saksamaa kantsleri kirjale määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmanda ja neljanda taande alusel.
27
Teiseks märkisid Saksamaa ametivõimud, et Saksamaa kantsleri kirja avalikustamine kahjustaks tõsiselt komisjoni otsustamisprotsessi määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teise lõigu tähenduses.
28
Nimelt käsitleb see kiri komisjonile saadetud konfidentsiaalset avaldust, mis on koostatud ainult sisekasutuseks osana komisjoni aruteludest vaidlusaluse tööstusprojekti läbivaatamise käigus. Dokumendi avalikustamine kahjustaks tõsiselt komisjoni otsustamisprotsessi. Seetõttu tuleb Saksamaa kantsleri kirjale kohaldada määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teises lõigus sätestatud erandit.
29
Vaidlusaluses otsuses komisjon sisuliselt kordas Saksamaa ametivõimude esitatud põhjendusi. Peale selle kontrollis ta, kas esineb ülekaalukas üldine huvi määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu tähenduses, millest tulenevalt oleks kirja avalikustamine põhjendatud. Ta leidis antud juhul, et tal ei ole mingeid andmeid selle kohta, et oleks olemas võimalik ülekaalukas üldine huvi selle sätte tähenduses, mis võiks olla kaalukam komisjoni otsustamisprotsessi kaitsmise nõudest.
30
Mis puudutab asjaomasele dokumendile osalise juurdepääsu võimaldamist, siis märkis komisjon vaidlustatud otsuses, et vastavalt eespool viidatud kohtuotsusele Rootsi vs. komisjon on ta kohustatud võtma arvesse konsulteerimisprotsessi tulemust ning keelama juurdepääsu Saksamaa kantsleri kirjale Saksamaa ametivõimude viidatud eranditele ja põhjustele tuginedes. Kuna need ametivõimud on vastu Saksamaa kantsleri kirja kui terviku avalikustamisele, siis ei saa võimaldada sellele dokumendiga osalist tutvumist määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 6 alusel.
Menetlus Üldkohtus ja vaidlustatud kohtuotsus
31
IFAW esitas 28. augustil 2008 vaidlusaluse otsuse peale tühistamishagi, mis jäeti vaidlustatud kohtuotsusega rahuldamata.
32
Vaidlustatud kohtuotsuse punktides 67–88 tuletas Üldkohus sisuliselt meelde, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõige 5 kehtestab liikmesriigi eelneva nõusoleku kui liikmesriigist pärineva dokumendi avalikustamiseks vajaliku tingimuse.
33
Ent Üldkohus märkis ühtlasi, et nagu leidis Euroopa Kohus eespool viidatud kohtuotsuses Rootsi vs. komisjon, ei anna määrus nr 1049/2001 asjaomasele liikmesriigile üldist ja tingimusteta vetoõigust, millega ta saaks puht meelevaldselt ja vajaduseta oma otsust põhistada vastustada institutsiooni valduses oleva iga dokumendi avalikustamist ainuüksi põhjusel, et dokument pärineb sellelt liikmesriigilt. Nimelt annab määruse artikli 4 lõige 5 liikmesriigile õiguse vastustada temalt pärinevate dokumentide avalikustamist vaid selle artikli lõigetes 1–3 ette nähtud erandlikel alustel ja oma sellekohast seisukohta nõuetekohaselt põhistades.
34
Üldkohus leiab, et enne seda, kui komisjon keelab juurdepääsu liikmesriigist pärinevale dokumendile, peab ta seega analüüsima, kas liikmesriigi vastuseis tugines artikli 4 lõigetes 1–3 ette nähtud erandlikele alustele ja kas ta oma sellekohast seisukohta nõuetekohaselt põhistas.
35
Lõpuks märkis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 84–88, et mis puudutab käesolevas asjas liikmesriigist pärinevale dokumendile juurdepääsu keelamist, mille aluseks on liikmesriigi esitatud vastulause põhjendused, siis ei ole vaja lahendada küsimust, kas komisjonil oli lisaks sellele, et ta puht formaalselt kontrollib, kas liikmesriik on juurdepääsu keelamise põhjendused esitanud ja määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 loetletud eranditele viidanud, kohustus liikmesriigi esitatud vastulause põhjendusi piiratud ulatuses või täielikult kontrollida.
36
Üldkohus võttis nimelt seisukoha, et kui komisjoni otsus liikmesriigist pärineva dokumendi avalikustamise kohta ühelt poolt ja määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 5 alusel esitatud liikmesriigi taotlus teiselt poolt on omavahel vastavuses, siis ainus kontroll, mida liidu kohus on pädev selles asjas teostama, on kontroll komisjoni otsuse üle dokumendile juurdepääsu keelamise kohta.
37
Seejärel hindas Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 101–127, kas see, et komisjon keelas juurdepääsu Saksamaa kantsleri kirjale, on põhjendatud.
38
Kõigepealt meenutas ta vaidlustatud kohtuotsuse punktis 103, et käesoleval juhul, kui komisjon keelas juurdepääsu liikmesriigist pärinevale dokumendile määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 5 alusel, tugineb määruse artikli 4 lõike 1 punktis a nimetatud avaliku huviga seotud erandite kohaldamine liikmesriigi, mitte komisjoni sisulisele hinnangule.
39
Seejärel tõi ta vaidlustatud kohtuotsuse punktides 105 ja 106 seoses liidu kohtu poolt niisuguse otsuse õiguspärasuse üle kontrolli teostamise ulatusega esile, et mõne artikli 4 lõike 1 punktis a ette nähtud erandliku aluse kohaldamisel tuleb tunnustada Saksamaa Liitvabariigi ulatuslikku kaalutlusruumi selle kindlaksmääramisel, kas nende eranditega hõlmatud valdkondadesse kuuluvate dokumentide avalikustamine võib kahjustada avalikku huvi.
40
Üldkohus järeldas vaidlustatud kohtuotsuse punktis 107, et liidu kohtu kontroll peab piirduma sellega, et ta kontrollib menetlusnormide ja põhjendamiskohustuse järgimist, faktide sisulist täpsust ning ilmse kaalutlusvea ja võimu kuritarvitamise puudumist.
41
Kontrolli tulemusena asus Üldkohus seisukohale, et hinnang, et Saksamaa kantsleri kirja avalikustamine võib kahjustada avaliku huvi kaitset seoses Saksamaa Liitvabariigi majanduspoliitikaga, ei põhine Saksamaa ametivõimude ilmsel veal. Seetõttu tegi ta vaidlustatud kohtuotsuse punktis 138 järelduse, et komisjon keeldus õigesti avalikustamisest pärast määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 5 alusel liikmesriigi vastuseisu selle erandi alusel, mis puudutab avaliku huvi kaitset seoses liikmesriigi majanduspoliitikaga ja mis on kehtestatud sama määruse artikli 4 lõike 1 punkti a neljandas taandes.
42
Lõpuks, kui IFAW palus kohustada komisjoni menetlustoimingute raames esitama Saksamaa kantsleri kirja, leidis Üldkohus, et tal on kohtumenetluses esitatud nõuete, väidete ja argumentide alusel võimalik teha hagi osas tarvilik otsus, ning ta keeldus tegemast määrust selle dokumendi väljanõudmiseks.
Poolte nõuded
43
IFAW palub Euroopa Kohtul:
—
tühistada vaidlustatud kohtuotsus ja vaidlusalune otsus ning
—
mõista nii esimese astme kui ka apellatsioonimenetluse kohtukulud välja komisjonilt.
44
Komisjon palub:
—
jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja
—
mõista kohtukulud välja IFAW-lt.
Apellatsioonkaebus
45
Apellant esitab vaidlustatud kohtuotsuse tühistamise nõude põhjendamiseks kaks väidet, mille kohaselt Üldkohus on rikkunud õigusnormi esiteks määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 5 tõlgendamisel ja teiseks sellega, et ta ei vaadanud Saksamaa kantsleri kirja läbi tervikuna, et kontrollida, kas dokumendile juurdepääsu keelamise põhjendustel oli alust.
Esimene väide
46
Esimese väitega osutab IFAW sisuliselt sellele, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kuna ta ei tunnustanud komisjoni kohustust anda seoses dokumendiga, mille avalikustamise asjaomane liikmesriik keelab, ammendav hinnang vastulause põhjendustele, mis viimati nimetatu on määruse nr 1049/2001 artiklis 4 sätestatud erandite alusel esitanud.
Poolte argumendid
47
IFAW väidab, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta asus seisukohale, et ei olnud ei vajalik ega asjassepuutuv, et komisjon annaks põhjaliku hinnangu asjaomase liikmesriigi esitatud keeldumise põhjendustele, mistõttu on rikutud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiget 5, nagu Euroopa Kohus on seda tõlgendanud. Nii oli komisjon apellandi arvates kohustatud – lisaks kontrollimisele, kas liikmesriik on esitanud oma vastuseisu põhjendused –, esiteks kontrollima, kas põhjendused on seotud määruse nr 1049/2001 artiklis 4 sätestatud eranditega ja teiseks konkreetselt hindama, kas erandid ja esitatud põhjendused on kohaldatavad asjaomase dokumendi suhtes.
48
Komisjon väidab vastuses apellatsioonkaebusele, et ta kontrollis, kas eranditele ja põhjendustele tuginemine on käesoleva juhtumi asjaolusid arvestades esmapilgul põhjendatud, ja kuna see nii oligi, siis ta leiab, et ta on esitanud põhjused, millega tema keeldumisotsus on põhistatud.
Euroopa Kohtu hinnang
49
Sissejuhatuseks olgu meenutatud, et määruse nr 1049/2001 eesmärk – nagu nähtub määruse põhjendusest 4 ja artiklist 1 – on rakendada võimalikult täieulatuslikult ellu avalikkuse õigus pääseda juurde institutsiooni valduses olevatele dokumentidele. Määruse artikli 2 lõike 3 alusel kohaldatakse seda õigust mitte ainult institutsiooni koostatud dokumentide suhtes, vaid ka dokumentide suhtes, mille institutsioon on saanud kolmandatelt isikutelt, kelle hulka kuuluvad liikmesriigid, nagu seda sõnaselgelt täpsustab sama määruse artikli 3 punkt b.
50
Siiski näeb määrus nr 1049/2001 artiklis 4 ette erandid õigusest tutvuda dokumentidega. Selle artikli lõige 5 sätestab nimelt, et liikmesriik võib taotleda, et institutsioon ei avalikustaks kõnealusest riigist pärit dokumenti ilma tema eelneva nõusolekuta.
51
Käesoleval juhul kasutas Saksamaa Liitvabariik talle nimetatud artikli 4 lõikega 5 antud võimalust ja palus komisjonil jätta Saksamaa kantsleri kiri avalikustamata. Liikmesriik rajas oma vastulause avalikku huvi kaitsvatele eranditele, mis puudutavad rahvusvahelisi suhteid ja liikmesriigi majanduspoliitikat ning mis on ette nähtud määruse artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandas ja neljandas taandes, samuti komisjoni otsustamisprotsessi kaitsvale erandile, mis on ette nähtud sama artikli 4 lõike 3 teises lõigus. Seetõttu võttis komisjon vaidlusaluses otsuses Saksamaa kantsleri kirjale juurdepääsu keelamise aluseks Saksamaa ametivõimude vastuseisu vastavalt määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikele 5.
52
Euroopa Kohus on eespool viidatud kohtuotsuses Rootsi vs. komisjon juba täpsustanud, millise ulatusega on vastulause, mille liikmesriik on selle sätte alusel esitanud.
53
Nii toonitas Euroopa Kohus, et see säte on menetlusnorm, kuna see piirdub asjaomase liikmesriigi eelneva nõusoleku nõude kehtestamisega juhul, kui riik on vastava taotluse esitanud, ja et see käsitleb liidu otsuse vastuvõtmise protsessi (eespool viidatud kohtuotsus Rootsi vs. komisjon, punktid 78 ja 81).
54
Erinevalt määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikest 4, mis annab kolmandatele isikutele neilt saadud dokumentide puhul üksnes õiguse sellele, et asjaomane institutsioon nendega konsulteerib mõne artikli 4 lõigetes 1 või 2 ette nähtud erandi kohaldamise küsimuses, kehtestab selle artikli lõige 5 liikmesriigi eelneva nõusoleku temalt pärineva dokumendi avalikustamiseks vajaliku tingimusena, kui riik seda taotleb.
55
Euroopa Kohus on ka selgitanud, et niipea kui liikmesriik on kasutanud talle määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikega 5 antud võimalust taotleda, et sellest riigist pärinevat konkreetset dokumenti ei avalikustataks ilma tema eelneva nõusolekuta, on institutsioonil selle dokumendi võimalikuks avalikustamiseks vaja hankida asjaomase liikmesriigi eelnev nõusolek (eespool viidatud kohtuotsus Rootsi vs. komisjon, punkt 50).
56
Sellest järeldub a contrario, et kui institutsioonil puudub asjaomase liikmesriigi eelnev nõusolek, ei ole tal voli vastavat dokumenti avalikustada (eespool viidatud kohtuotsus Rootsi vs. komisjon, punkt 44). Komisjoni otsus Saksamaa kantsleri kirjaga tutvumise taotluse kohta sõltus antud juhul seega otsusest, mille tegid Saksamaa ametivõimud vaidlusaluse otsuse vastuvõtmise protsessis.
57
Eespool viidatud kohtuotsuse Rootsi vs. komisjon punkti 58 kohaselt ei anna määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõige 5 asjaomasele liikmesriigile siiski üldist ja tingimusteta vetoõigust, millega ta saaks puht meelevaldselt ja vajaduseta oma otsust põhistada vastustada institutsiooni valduses oleva iga dokumendi avalikustamist ainuüksi põhjusel, et dokument pärineb sellelt liikmesriigilt.
58
Vastavalt eespool viidatud kohtuotsuse Rootsi vs. komisjon punktile 76 on määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikega 5 asjaomasele liikmesriigile antud õiguse teostamine piiratud sama artikli lõigetes 1–3 loetletud erandlike alustega, kusjuures selles osas tunnustatakse lihtsalt liikmesriigi õigust osaleda institutsiooni otsuse tegemisel. Asjaomase liikmesriigi eelnev nõusolek, mida on mainitud artikli 4 lõikes 5, ei ole seega mitte meelevaldne vetoõigus, vaid hoopis arvamuse vorm nõustumaks, et puuduvad sama artikli lõigetest 1–3 tulenevad erandlikud põhjused. Artikli 4 lõikes 5 selliselt ette nähtud otsustamisprotsessis on seega nõutav, et institutsioon ja asjaomane liikmesriik jääksid lõigetes 1–3 ette nähtud erandlike aluste juurde (eespool viidatud kohtuotsus Rootsi vs. komisjon, punkt 83).
59
Sellest järeldub, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõige 5 lubab asjaomasel liikmesriigil temalt pärinevate dokumentide avalikustamisele vastu seista üksnes selle artikli lõigetes 1–3 ette nähtud erandlikel alustel ja oma sellekohast seisukohta nõuetekohaselt põhistades (eespool viidatud kohtuotsus Rootsi vs. komisjon, punkt 99).
60
Mis puudutab käesoleval juhul määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 5 ulatust asja menetleva institutsiooni suhtes, siis tuleb meenutada, et Euroopa Kohus on eespool viidatud kohtuotsuse Rootsi vs. komisjon punktis 94 juba selgitanud, et asjaomase liikmesriigi sekkumine ei mõjuta seda, et otsus, mille institutsioon taotlejale hiljem saadab vastuseks institutsioonile esitatud taotlusele tutvuda tema valduses oleva dokumendiga, on taotleja suhtes oma olemuselt liidu akt.
61
Asja menetlev institutsioon kui dokumentidele juurdepääsu keelava otsuse tegija vastutab seega otsuse seaduslikkuse eest. Nii on Euroopa Kohus leidnud, et institutsioon ei saa arvestada liikmesriigi väljendatud vastuseisu temalt pärineva dokumendi avalikustamisele, kui vastulause on täiesti põhistamata või kui põhjendustes, mille alusel riik keelab dokumendiga tutvumise, ei ole viidatud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 loetletud eranditele (eespool viidatud kohtuotsus Rootsi vs. komisjon, punkt 88).
62
Sellest järeldub, et enne seda, kui asjaomane institutsioon keelab juurdepääsu liikmesriigist pärinevale dokumendile, on ta kohustatud kontrollima, kas liikmesriigi vastuseis tugines määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 ette nähtud erandlikele alustele ja kas ta oma sellekohast seisukohta nõuetekohaselt põhistas. Seega peab komisjon juurdepääsu keelamise otsuse vastuvõtmise protsessis jõudma veendumusele, et sellised põhjendused on olemas, ja esitama need otsuses, mille ta menetluse tulemusena vastu võtab (eespool viidatud kohtuotsus Rootsi vs. komisjon, punkt 99).
63
Erinevalt sellest, mida väidab IFAW, ei pea institutsioon seevastu andma ammendavat hinnangut asjaomase liikmesriigi vastulause otsusele, teostades kontrolli, mis läheb kaugemale lihtsalt selle kontrollimisest, kas põhjendused viitega määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 ette nähtud eranditele on esitatud.
64
Ammendava hinnangu nõudmine võib tegelikult lõppeda sellega, et kui hinnang on kord antud, siis võib asja menetlev institutsioon ekslikult edastada taotlejale asjassepuutuva dokumendi hoolimata vastulausest, mis on käesoleva kohtuotsuse punktide 61 ja 62 tähenduses nõuetekohaselt põhistatud ja mille on esitanud liikmesriik, kust dokument pärineb.
65
Seetõttu ei ole põhjendatud IFAW väide, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta ei tunnustanud komisjoni kohustust anda seoses dokumendiga, mille avalikustamisest keeldutakse, ammendav hinnang vastulause põhjendustele, mis liikmesriik on määruse nr 1049/2001 artiklis 4 sätestatud erandite alusel esitanud.
66
Seetõttu tuleb esimene väide, millega IFAW oma apellatsioonkaebust põhjendab, tagasi lükata.
Teine väide
67
Teise väitega esitab IFAW sisuliselt seisukoha, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta leidis, et ta saab teostada tema ülesandeks olevat kontrolli, tutvumata ise dokumendiga, mida komisjon keeldus avalikustamast.
Poolte argumendid
68
Apellandi hinnangul jättis Üldkohus alusetult tegemata määruse komisjoni valduses oleva Saksamaa kantsleri kirja väljanõudmiseks, kuna selle dokumendi esitamine oli möödapääsmatult vajalik selleks, et Üldkohus saaks ise faktiliselt kontrollida, kas esinevad ja kas seega kuuluvad kohaldamisele erandid, millega institutsioon põhjendas oma otsust keelduda kirja väljastamisest ja millele algselt tugines Saksamaa Liitvabariik. Ta väidab selles osas, et kõnealust dokumenti nägemata ja analüüsimata ei saanud Üldkohus täita oma ülesannet.
69
Komisjon väidab seevastu, et Üldkohtul on kaalutlusõigus menetlustoimingute, kaasa arvatud dokumentide esitamise üle otsustamisel.
Euroopa Kohtu hinnang
70
Vaidlustatud kohtuotsuse punktist 87 nähtub, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 5 kohaldamine ei takista Üldkohtu arvates komisjoni keeldumisotsuse üle sellise kontrolli teostamist, mis läheb kaugemale prima facie kontrollist ja hõlmab sisulist hinnangut küsimuses, kas määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 ette nähtud erandid on konkreetsel juhul kohaldatavad.
71
Selle hinnanguga ei ole rikutud ühtki õigusnormi.
72
Juhul, kui liikmesriik keeldub põhistatult asjaomasele dokumendile juurdepääsu lubamast ja kui institutsioon on seega sunnitud jätma juurdepääsutaotluse rahuldamata, on selle esitajal tegelikult õigus kohtulikule kaitsele. Liidu kohus on – huvitatud isiku taotluse põhjal, kellele taotluse saanud institutsioon keelas juurdepääsu –, pädev kontrollima, kas keeldumine võis nimetatud erandite alusel olla põhjendatud, ja seda sõltumata sellest, kas keeldumine tuleneb institutsiooni enda või asjaomase liikmesriigi vastavast hinnangust (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Rootsi vs. komisjon, punktid 90 ja 94).
73
Sellise kohtuliku kaitse tagamine taotlejale, kellele asja menetlev institutsioon keelas juurdepääsu ühele või mitmele liikmesriigist pärinevale dokumendile tulenevalt viimati nimetatu vastuseisust, nõuab seega, et liidu kohus hindaks juurdepääsu keelamise otsuse õiguspärasust in concreto (vt selle kohta 1. veebruari 2007. aasta otsus kohtuasjas C-266/05 P: Sison vs. nõukogu, EKL 2007, lk I-1233, punktid 33–39), arvestades kõiki tähtsust omavaid asjaolusid, mille hulka kuuluvad ennekõike dokumendid, mida keelduti avalikustamast. Üldkohus peab selleks, et järgida keeldu avalikustada teatud dokumente ilma asjaomase liikmesriigi eelneva nõusolekuta, tutvuma nende dokumentidega nõupidamistoas, nii et pooled ise ei saa vaidlusaluste dokumentidega tutvuda, nagu näeb ette Üldkohtu kodukorra artikli 67 lõike 3 kolmas lõik.
74
Vaidlustatud kohtuotsuse punktidest 152 ja 153 nähtub, et Üldkohus ei pidanud vajalikuks teha määrust, et nõuda välja dokument, mille avalikustamisest antud juhul keelduti, st Saksamaa kantsleri kiri.
75
Sellest järeldub, et kuna Üldkohus ise kirjaga ei tutvunud, ei saanud ta in concreto hinnata, kas määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 ette nähtud erandite alusel võis dokumendiga tutvumise keelata põhjendatult, ega saanud järelikult vaidlusaluse otsuse õiguspärasust kontrollida, mis on vastuolus käesoleva kohtuotsuse punktis 73 selgitatud nõudega.
76
Eeltoodust tulenevalt on põhjendatud apellandi väide, et kui Üldkohus leidis, et ta saab teostada tema ülesandeks olevat kontrolli, tutvumata ise dokumendiga, mida komisjon keeldus avalikustamast, siis rikkus ta õigusnormi.
77
Järelikult tuleb teise väitega nõustuda ja vaidlustatud kohtuotsus seega tervikuna tühistada.
Kohtukulud
78
Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 61 esimese lõigu kohaselt tühistab Euroopa Kohus Üldkohtu otsuse, kui apellatsioonkaebus on põhjendatud. Kui menetlusstaadium lubab, võib ta teha ise asja suhtes lõpliku kohtuotsuse või suunata asja tagasi Üldkohtusse otsustamiseks.
79
Käesolev kohtuasi ei ole sellises menetlusstaadiumis, mis lubaks teha kohtuotsust, ja seega tuleb asi suunata otsustamiseks tagasi Üldkohtusse, et ta Saksamaa kantsleri kirja arvestades lahendaks talle esitatud IFAW hagiavalduse vaidlusaluse otsuse tühistamise nõudes.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kolmas koda) otsustab:
1.
Tühistada Euroopa Liidu Üldkohtu 13. jaanuari 2011. aasta otsus kohtuasjas T-362/08: IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds vs. komisjon.
2.
Suunata asi otsustamiseks tagasi Euroopa Liidu Üldkohtusse, et ta lahendaks IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH esitatud hagiavalduse nõudega tühistada Euroopa Komisjoni 19. juuni 2008. aasta otsus, millega talle keelati juurdepääs dokumendile, mille Saksamaa ametivõimud olid Euroopa Komisjonile edastanud seoses nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta alusel kaitstud ala loetelust väljaarvamise menetlusega.
3.
Kohtukulude kandmine otsustatakse edaspidi.
Allkirjad
( *1 ) Kohtumenetluse keel: inglise.
Full & Egal Universal Law Academy