ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (osmého senátu)
21. června 2012 ( *1 )
„Směrnice 2001/42/ES — Posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí — Článek 3 odst. 2 písm. b) — Prostor pro uvážení členských států“
Ve věci C-177/11,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Symvoulio tis Epikrateias (Řecko) ze dne 5. listopadu 2010, došlým Soudnímu dvoru dne 15. dubna 2011, v řízení
Syllogos Ellinon Poleodomon kai Chorotakton
proti
Ypourgos Perivallontos, Chorotaxias & Dimosion Ergon,
Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon,
Ypourgos Esoterikon, Dimosias Dioikisis kai Apokentrosis,
SOUDNÍ DVŮR (osmý senát),
ve složení A. Prechal, předsedkyně senátu, K. Schiemann (zpravodaj) a E. Jarašiūnas, soudci,
generální advokátka: J. Kokott,
vedoucí soudní kanceláře: L. Hewlett, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 29. března 2012,
s ohledem na vyjádření předložená:
—
za Syllogos Ellinon Poleodomon kai Chorotakton, G. P. Giannakourou,
—
za Ypourgos Perivallontos Chorotaxias & Dimosion Ergon, jakož i za Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon a Ypourgos Esoterikon, Dimosias Dioikisis kai Apokentrosis, F. Iatrelisem, jako zmocněncem,
—
za řeckou vládu K. Paraskevopoulou a C. Divani, jakož i G. Karipsiadisem a I. Bakopoulosem, jako zmocněnci,
—
za belgickou vládu T. Maternem, jako zmocněncem,
—
za Evropskou komisi P. Oliverem, jakož i M. Patakia a S. Petrova, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generální advokátky, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (Úř. věst. L 197, s. 30, Zvl. vyd. 15/06, s. 157, dále jen „směrnice SEA“, SEA z anglického Strategic Environmental Assessment – strategické posuzování vlivů na životní prostředí).
2
Tato žádost byla předložena v rámci žaloby, kterou Syllogos Ellinon Poleodomon kai Chorotakton, sdružení se sídlem v Aténách, podalo k Symvoulio tis Epikrateias, a která směřuje ke zrušení ministerské vyhlášky 107017 ze dne 28. srpna 2006 přijaté společně Ypourgos Perivallontos, Chorotaxias & Dimosion Ergon (ministrem životního prostředí, územního plánování a veřejných prací), Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon (ministrem hospodářství a financí) a Ypourgos Esoterikon, Dimosias Dioikisis kai Apokentrosis (ministrem vnitra, veřejné správy a decentralizace), jíž se do řeckého práva provádí směrnice SEA (YPEXODE/EYPE/oik. 107017/28-8-2006) (dále jen „ministerská vyhláška ze dne 28. srpna 2006“).
Právní rámec
Unijní právní úprava
3
V daném případě jsou příslušnými právními předpisy následující směrnice:
—
směrnice SEA;
—
směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (Úř. věst. L 206, s. 7; Zvl. vyd. 15/02, s. 102), ve znění směrnice Rady 2006/105/CE ze dne 20. listopadu 2006 (Úř. věst. L 363, s. 368, dále jen „směrnice o stanovištích“), a
—
směrnice Rady 79/409/EHS ze dne 2. dubna 1979 o ochraně volně žijících ptáků (Úř. věst. L 103, s. 1; Zvl. vyd. 15/01, s. 98), kodifikovaná směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2009/147/ES ze dne 30. listopadu 2009 (Úř. věst. 2010, L 20, s. 7, dále jen „směrnice o ptactvu“).
Směrnice SEA
4
Podle bodu 10 odůvodnění směrnice SEA všechny plány a programy, které podle směrnice o stanovištích vyžadují posouzení, mohou mít významný vliv na životní prostředí a měly by zpravidla podléhat systematickému posouzení vlivů na životní prostředí.
5
Článek 3 směrnice SEA nadepsaný „Oblast působnosti“ stanoví toto:
„1. Posouzení vlivů na životní prostředí se v souladu s články 4 až 9 provádí u plánů a programů uvedených v odstavcích 2 až 4, které mohou mít významný vliv na životní prostředí.
2. S výhradou odstavce 3 se posouzení vlivů na životní prostředí provádí u všech plánů a programů,
a)
které se připravují v odvětvích zemědělství, lesnictví, rybolovu, energetiky, průmyslu, dopravy, nakládání s odpady, vodohospodářství, telekomunikací, turistiky, územního plánování nebo využívání půdy a které stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů uvedených v přílohách I a II směrnice 85/337/EHS nebo
b)
u kterých je vyžadováno posouzení podle článků 6 a 7 směrnice [o stanovištích] s ohledem na možný vliv na území.
3. Plány a programy uvedené v odstavci 2, které stanoví využití menších oblastí na místní úrovni, a menší změny plánů a programů uvedených v odstavci 2 vyžadují posouzení vlivů na životní prostředí pouze tehdy, stanoví-li členské státy, že mohou mít významný vliv na životní prostředí.
4. Členské státy určí, zda plány a programy neuvedené v odstavci 2, které stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů, mohou mít významný vliv na životní prostředí.
5. Členské státy určí, zda plány nebo programy uvedené v odstavcích 3 a 4 mohou mít významný vliv na životní prostředí buď přezkoumáním jednotlivých případů, nebo stanovením druhů plánů a programů, nebo kombinací obou přístupů. Za tímto účelem vezmou členské státy ve všech případech v úvahu příslušná kritéria stanovená v příloze II, aby se zajistilo, že se na plány a programy s možným významným vlivem na životní prostředí vztahuje tato směrnice.
[…]“
Směrnice o stanovištích
6
Článek 4 směrnice o stanovištích stanoví:
1. Na základě kritérií stanovených v příloze III (etapa 1) a na základě příslušných vědeckých informací navrhne každý členský stát seznam lokalit, v němž bude uvedeno, jaké typy přírodních stanovišť z přílohy I a jaké druhy z přílohy II, původní pro toto území, se na jednotlivých lokalitách vyskytují. […]
[…]
2. Na základě kritérií stanovených v příloze III (etapa 2) a v rámci jak každé z devíti biogeografických oblastí uvedených v čl. 1 písm. c) bod iii), tak celého území uvedeného v čl. 2 odst. 1, vypracuje Komise po dohodě s každým členským státem návrh seznamu lokalit významných pro Společenství, které vybere ze seznamů členských států, na nichž se vyskytuje jeden nebo více prioritních typů přírodních stanovišť nebo prioritních druhů.
[…]
Seznam lokalit vybraných jako lokality významné pro Společenství, na nichž se vyskytuje jeden nebo více typů prioritních přírodních stanovišť nebo prioritních druhů, přijme Komise postupem podle článku 21.
3. Seznam uvedený v odstavci 2 bude vypracován do 6 let od oznámení této směrnice.
4. Jakmile je lokalita významná pro Společenství přijata postupem podle odstavce 2, vyhlásí příslušný členský stát co nejdříve a nejpozději do šesti let tuto lokalitu jako zvláštní oblast ochrany a podle významu lokality stanoví priority pro uchování nebo obnovu příznivého stavu z hlediska ochrany u typu přírodního stanoviště uvedeného v příloze I nebo druhu uvedeného v příloze II a pro ekologickou soudržnost sítě NATURA 2000 a také podle toho, jak jsou tyto lokality ohroženy postupným znehodnocováním nebo zničením.
5. Jakmile je některá lokalita zařazena do seznamu uvedeného v třetím pododstavci odstavce 2, vztahuje se na ni ustanovení čl. 6 odst. 2, 3 a 4.“
7
Článek 6 odst. 3 směrnice o stanovištích stanoví:
„Jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení jeho důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. S přihlédnutím k výsledkům uvedeného hodnocení důsledků pro lokalitu a s výhradou odstavce 4 schválí příslušné orgány příslušného státu tento plán nebo projekt teprve poté, co se ujistí, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, a co si v případě potřeby opatří stanovisko široké veřejnosti.“
8
Článek 7 směrnice o stanovištích stanoví:
„Povinnosti vyplývající z ustanovení čl. 6 odst. 2, 3 a 4 této směrnice nahrazují povinnosti vyplývající z první věty čl. 4 odst. 4 směrnice 79/409/EHS, pokud jde o území označená podle čl. 4 odst. 1 nebo obdobně uznaná podle čl. 4 odst. 2 uvedené směrnice, a to ode dne provádění této směrnice nebo ode dne označení nebo uznání členským státem podle směrnice 79/409/EHS, podle toho, které datum je pozdější.“
Směrnice o ptactvu
9
Článek 4 směrnice o ptactvu, který nahrazuje článek 4 směrnice 79/409 totožným zněním, stanoví:
„1. Druhy uvedené v příloze I musí být předmětem zvláštních opatření týkajících se ochrany jejich stanovišť s cílem zajistit přežití těchto druhů a rozmnožování v jejich areálu rozšíření.
V této souvislosti musí být brány v úvahu
a)
druhy ohrožené vyhubením;
b)
druhy citlivé vůči specifickým změnám na jejich stanovišti;
c)
druhy pokládané za vzácné s ohledem na málo početné populace nebo prostorově omezené místní rozšíření;
d)
ostatní druhy vyžadující zvláštní pozornost z důvodů specifického charakteru jejich stanoviště.
Trendy a kolísání početnosti populací musí být zohledněny jako podklady pro hodnocení.
Členské státy především označí území nejvhodnější z hlediska počtu druhů a rozlohy jako zvláště chráněné oblasti určené pro ochranu těchto druhů, přičemž vezmou v úvahu jejich požadavky na ochranu na pevnině a na moři v zeměpisné oblasti, na niž se tato směrnice vztahuje.
2. Členské státy přijmou obdobná opatření pro pravidelně se vyskytující stěhovavé druhy, které nejsou uvedeny v příloze I, přičemž vezmou v úvahu potřebu jejich ochrany na moři a na pevnině v zeměpisné oblasti, na niž se tato směrnice vztahuje, pokud jde o zimoviště, místa zastávek na jejich tahových cestách, místa, kde se tažné druhy rozmnožují a pelichají. V této souvislosti věnují členské státy zvláštní pozornost ochraně mokřadů, a zejména mokřadů mezinárodního významu.
[…]
4. S ohledem na ochranu oblastí uvedených v odstavcích 1 a 2 přijmou členské státy vhodná opatření pro předcházení znečišťování nebo poškozování stanovišť nebo jakýmkoli rušivým zásahům, které negativně ovlivňují ptáky, pokud by mohly být významné z hlediska cílů tohoto článku. […]“
Řecká právní úprava
10
Článek 1 ministerské vyhlášky ze dne 28. srpna 2006 stanoví:
„Cílem této vyhlášky je provedení ustanovení směrnice [SEA] tak, aby v rámci vyváženého rozvoje byly do přípravy a přijímání plánů a programů zahrnuty úvahy o životním prostředí a byla stanovena opatření, podmínky a postupy nezbytné k posuzování jejich možných vlivů na životní prostředí a aby tak byl podpořen udržitelný rozvoj a vysoká úroveň ochrany životního prostředí.“
11
Článek 3 odst. 1 písm. b) ministerské vyhlášky ze dne 28. srpna 2006 stanoví:
„1. S výhradou ustanovení odstavce 2 se strategické posouzení vlivů na životní prostředí provádí před schválením plánů a programů nebo před zahájením příslušného legislativního řízení u plánů nebo programů na úrovni celostátní, regionální, provinciální nebo místní, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, zejména:
[…]
b)
u všech plánů a programů, které se plně nebo částečně použijí v oblastech vnitrostátní větve evropské ekologické sítě Natura 2000 [lokality významné pro Společenství (LVS) a zvláště chráněné oblasti (ZCHO)] a které mohou mít na tyto oblasti významný vliv, s výjimkou plánů řízení a akčních programů přímo spojených se správou a ochranou uvedených oblastí nebo nezbytných pro správu a ochranu těchto oblastí.
Pro zjištění, zda plány a programy podle předcházejícího odstavce, které nejsou plány a programy podle bodu a), mohou mít významný vliv na vnitrostátní větev evropské ekologické sítě Natura 2000 [lokality významné pro Společenství (LVS) a zvláště chráněné oblasti (ZCHO)] a pro stanovení, zda je třeba je podrobovat strategickému posouzení vlivů na životní prostředí, je třeba provést předběžnou kontrolu životního prostředí podle čl. 5 odst. 2.“
12
Článek 5 odst. 1 ministerské vyhlášky ze dne 28. srpna 2006 zní následovně:
„Všechny plány a programy uvedené v odst. 1 písm. b) a odstavci 2 článku 3 jsou podrobeny předběžné kontrole životního prostředí, aby příslušný orgán podle odstavce 3 mohl ve smyslu tohoto článku posoudit, zda přezkoumávaný plán nebo program může mít významný vliv na životní prostředí, a zda tedy musí být podroben strategickému posouzení vlivu na životní prostředí […]“
13
Předkládající soud poznamenává, že čl. 3 odst. 1 písm. b) a článek 5 uvedené vyhlášky podrobují strategické posouzení vlivu na životní prostředí stanovené směrnicí SEA „předběžné kontrole životního prostředí“, která má určit, zda mohou mít dotyčné plány a programy významný vliv na zvláště chráněné oblasti spadající do evropské ekologické sítě Natura 2000.
Spor v původním řízení a předběžná otázka
14
Žalobce uvedl na podporu své žaloby několik žalobních důvodů směřujících ke zrušení, které vyplývají jak z vnitrostátního, tak z unijního práva.
15
Pokud jde o unijní právo, žalobce tvrdí, že směrnice SEA nebyla ministerskou vyhláškou ze dne 28. srpna 2006 řádně provedena. Z článku 3 odst. 4 této směrnice podle něj vyplývá, že možnost členských států určit, zda plány či programy mohou mít významný vliv na životní prostředí, není dána pro plány a programy podle odst. 2 uvedeného článku 3.
16
Za těchto podmínek se Symvoulio tis Epikrateias rozhodl přerušit řízení a předložit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Je třeba čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice [SEA], který stanoví, že se posuzování vlivů na životní prostředí provádí u všech plánů a programů, ‚u kterých je vyžadováno posouzení podle článků 6 a 7 směrnice [o stanovištích] s ohledem na možný vliv na území‘, vykládat v tom smyslu, že činí povinnost podrobit určitý plán posouzení vlivů na životní prostředí závislou na splnění podmínek pro provedení posouzení vlivů na životní prostředí ve smyslu směrnice [o stanovištích] v souvislosti s tímto plánem, a že tedy i uvedené ustanovení směrnice [SEA] předpokládá, stejně jako výše uvedená ustanovení směrnice [o stanovištích], zjištění, že plán může mít významný vliv na určitou zvláštní oblast ochrany, přičemž příslušné věcné posouzení ponechává na členských státech? Nebo je třeba čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice [SEA] vykládat tak, že povinnost provést posouzení vlivů na životní prostředí podle tohoto ustanovení nezávisí na splnění podmínek pro provedení posouzení vlivů na životní prostředí ve smyslu směrnice [o stanovištích], to znamená na posouzení možných významných vlivů na zvláštní oblast ochrany, ale že ke vzniku povinnosti provést takové posouzení stačí zjistit, že daný plán má nějakou souvislost s některým ze stanovišť podle směrnice [o stanovištích], nikoli však nutně se zvláštní oblastí ochrany?“
K předběžné otázce
17
Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice SEA vykládán v tom smyslu, že činí povinnost podrobit určitý plán posouzení vlivů na životní prostředí ve smyslu této směrnice závislou na splnění podmínek, v souvislosti s tímto plánem, pro provedení posouzení vlivů na životní prostředí ve smyslu směrnice o stanovištích.
18
Úvodem je třeba poznamenat, že čl. 3 odst. 4 směrnice SEA, který předkládající soud cituje též ve svém rozhodnutí, se – jak potvrzuje i jeho znění – neuplatní na plány a programy podle čl. 3 odst. 2 této směrnice.
19
Pokud jde o čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice SEA, toto ustanovení vyžaduje provést posouzení vlivů na životní prostředí vždy, když je vyžadováno posouzení podle článků 6 a 7 směrnice o stanovištích. Aby bylo možné určit působnost čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice SEA, je tedy nutno zkoumat působnost těchto článků.
20
Článek 4 odst. 5 směrnice o stanovištích stanoví, že ustanovení čl. 6 odst. 2 až 4 této směrnice se vztahují na lokality významné pro Společenství včetně lokalit významných pro Společenství vymezených členskými státy jako zvláště chráněné oblasti.
21
Ze znění čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích ve spojení s čl. 4 odst. 5 téže směrnice plyne, že posouzení vlivu podléhá jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou významnou pro Společenství přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na takovou lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty.
22
Článek 6 odst. 3 první věta směrnice o stanovištích podřizuje požadavek odpovídajícího posouzení vlivů plánu nebo projektu podmínce, že existuje pravděpodobnost nebo riziko, že významně ovlivní dotyčnou lokalitu (rozsudek ze dne 7. září 2004, Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, Sb. rozh. s. I-7405, bod 43). Tato podmínka je splněna, pokud na základě objektivních skutečností nelze vyloučit jeho významný vliv na dotyčnou lokalitu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. prosince 2007, Komise v. Irsko, C-418/04, Sb. rozh. s. I-10947, bod 227).
23
Z toho plyne, že posouzení provedené za účelem ověření, zda může mít plán či projekt na lokalitu významný vliv ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, se nutně omezuje na otázku, zda lze na základě objektivních skutečností vyloučit, že uvedený plán či projekt významně ovlivní dotyčnou lokalitu. Tento výklad platí rovněž pro oblasti podle čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ptactvu, jelikož článek 7 směrnice o stanovištích rozšiřuje působnost čl. 6 odst. 3 této směrnice i na uvedené oblasti.
24
Na položenou otázku je tudíž třeba odpovědět tak, že čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice SEA musí být vykládán v tom smyslu, že činí povinnost podrobit určitý plán posouzení vlivů na životní prostředí závislou na splnění podmínek, v souvislosti s tímto plánem, pro provedení posouzení vlivů na životní prostředí ve smyslu směrnice o stanovištích, a to včetně podmínky, podle níž může plán významně ovlivnit dotyčnou lokalitu. Posouzení provedené za účelem ověření, zda je posledně uvedená podmínka splněna, se nutně omezuje na otázku, zda lze na základě objektivních skutečností vyloučit, že uvedený plán či projekt významně ovlivní dotyčnou lokalitu.
K nákladům řízení
25
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (osmý senát) rozhodl takto:
Článek 3 odst. 2 písm. b) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí musí být vykládán v tom smyslu, že činí povinnost podrobit určitý plán posouzení vlivů na životní prostředí závislou na splnění podmínek, v souvislosti s tímto plánem, pro provedení posouzení vlivů na životní prostředí ve smyslu směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, ve znění směrnice Rady 2006/105/CE ze dne 20. listopadu 2006, a to včetně podmínky, podle níž může plán významně ovlivnit dotyčnou lokalitu. Posouzení provedené za účelem ověření, zda je posledně uvedená podmínka splněna, se nutně omezuje na otázku, zda lze na základě objektivních skutečností vyloučit, že uvedený plán či projekt významně ovlivní dotyčnou lokalitu.
Podpisy.
( *1 ) – Jednací jazyk: řečtina.
Full & Egal Universal Law Academy