ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
3. října 2013 ( *1 )
„Nesplnění povinnosti státem — Doprava — Směrnice 2001/14/ES — Článek 4 odstavec 1 a článek 30 odstavec 3 — Přidělování kapacit železniční infrastruktury — Zpoplatnění — Poplatky za infrastrukturu — Nezávislost provozovatele infrastruktury“
Ve věci C‑369/11,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU, podaná dne 12. července 2011,
Evropská komise, zastoupená E. Montaguti a H. Støvlbækem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Italské republice, zastoupené G. Palmieri, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s S. Fiorentinem, avvocato dello Stato, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalované,
podporované
Českou republikou, zastoupenou M. Smolkem, jako zmocněncem,
vedlejší účastnicí,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení A. Tizzano, předseda senátu, M. Berger, A. Borg Barthet (zpravodaj), E. Levits a J.-J. Kasel, soudci,
generální advokát: N. Jääskinen,
vedoucí soudní kanceláře: A. Impellizzeri, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 11. dubna 2013,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Evropská komise se svou žalobou domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Italská republika tím, že nepřijala právní a správní předpisy nezbytné k dosažení souladu s čl. 6 odst. 3 a přílohou II směrnice Rady 91/440/EHS ze dne 29. července 1991 o rozvoji železnic Společenství (Úř. věst. L 237, s. 25; Zvl. vyd. 07/01, s. 341), ve znění směrnice Rady 2006/103/ES ze dne 20. listopadu 2006 (Úř. věst. L 363, s. 344, dále jen „směrnice 91/440“), jakož i s čl. 4 odst. 1 a 2, čl. 14 odst. 2 a čl. 30 odst. 1 a 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/14/ES ze dne 26. února 2001 o přidělování kapacity železniční infrastruktury a zpoplatnění železniční infrastruktury (Úř. věst. L 75, s. 29; Zvl. vyd. 07/05, s. 404), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/58/ES ze dne 23. října 2007 (Úř. věst. L 315, s. 44, dále jen „směrnice 2001/14“), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z těchto ustanovení.
Právní rámec
Unijní právo
2
Podle článku 4 směrnice 91/440 nacházejícího se v oddílu II, nadepsaném „Nezávislost řízení železničních podniků“:
„1. Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění nezávislého postavení železničních podniků, pokud jde o vedení, správu, vnitřní řízení a kontrolu správních, hospodářských a účetních záležitostí, v souladu s nímž mají zejména vlastní majetek, rozpočet a účetnictví oddělené od státu.
2. Při dodržování rámce a pravidel pro stanovení poplatků a pro přidělování infrastruktury stanovených členskými státy odpovídá provozovatel infrastruktury za vlastní vedení, správu a vnitřní kontrolu.“
3
Body 11 a 16 odůvodnění směrnice 2001/14 zní:
„(11)
Systémy zpoplatnění a přidělování kapacit by měly všem podnikům umožňovat rovnoprávný a nediskriminační přístup a snažit se co nejlépe odpovídat potřebám všech uživatelů a druhů dopravy řádným a nediskriminačním způsobem.“
[…]
(16)
Systémy zpoplatnění a přidělování kapacit by měly umožňovat spravedlivou hospodářskou soutěž při poskytování železničních služeb.“
4
Článek 4 uvedené směrnice, nadepsaný „Zavedení, stanovení a vybírání poplatků“, v odstavcích 1 a 2 stanoví:
„1. Členské státy stanoví rámec zpoplatnění s ohledem na nezávislost vedení podniků stanovenou v článku 4 směrnice 91/440/EHS.
S výhradou uvedené podmínky nezávislosti vedení podniku mohou členské státy zavést specifická pravidla zpoplatnění nebo delegovat tuto pravomoc na provozovatele infrastruktury. Stanovení poplatků za použití infrastruktury a vybírání těchto poplatků provádí provozovatel infrastruktury.“
2. Pokud provozovatel infrastruktury není z hlediska své právní formy, organizace nebo rozhodovacích pravomocí nezávislý na železničním podniku, vykonává funkce uvedené v této kapitole, kromě výběru poplatků, správce poplatků nezávislý z hlediska své právní formy, organizace a rozhodovacích pravomocí na jakémkoli železničním podniku.“
5
Článek 30 směrnice 2001/14, nadepsaný „Regulační subjekt“, zní následovně:
„1. Aniž je dotčen čl. 21 odst. 6, zřídí členské státy regulační subjekt. Tento subjekt, kterým může být ministerstvo odpovědné za záležitosti dopravy nebo jakýkoli jiný subjekt, je nezávislý, pokud jde o organizaci, rozhodnutí o financování, právní struktury a rozhodování, na jakémkoli provozovateli infrastruktury, správci poplatků, přidělujícím subjektu nebo žadateli. Tento subjekt je dále funkčně nezávislý na kterémkoli příslušném orgánu účastnícím se uzavírání smlouvy na veřejné služby. Subjekt funguje v souladu se zásadami uvedenými v tomto článku, přičemž odvolací a regulační funkce mohou vykonávat oddělené subjekty.
[…]
3. Regulační subjekt zajistí, aby poplatky stanovené provozovatelem infrastruktury byly v souladu s kapitolou II a byly nediskriminační. Vyjednávání mezi žadateli a provozovatelem infrastruktury o úrovni poplatků za využití infrastruktury jsou přípustná pouze pod dohledem regulačního subjektu. Regulační subjekt zasáhne, pokud je pravděpodobné, že jednání jsou v rozporu s touto směrnicí.“
Italské právo
6
Směrnice 91/440, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/13/ES ze dne 26. února 2001, kterou se mění směrnice Rady 95/18/ES o vydávání licencí železničním podnikům (Úř. věst. L 75, s. 26; Zvl. vyd. 07/02, s. 239), a směrnice 2001/14 (dále jen společně „první železniční balíček“), byly v italském právu provedeny legislativním nařízením č. 188 ze dne 8. července 2003, kterým se provádí směrnice 2001/12/ES, 2001/13/ES a 2001/14/ES v oblasti železniční dopravy (běžný doplněk ke GURI č. 170 ze dne 24. července 2003, dále jen „legislativní nařízení č. 188/2003“).
7
V Itálii jsou „základní funkce“ uvedené v příloze II směrnice 91/440 rozděleny mezi společnost Rete Ferroviaria Italiana SpA (dále jen „RFI“), označenou za „provozovatele infrastruktury“ na základě povolení ministerstva infrastruktury a dopravy (dále jen „ministerstvo“), a samotné toto ministerstvo. Společnost RFI, i když je samostatnou právnickou osobou, je součástí skupiny Ferrovie dello Stato Italiane (dále jen „skupina FS“), která zahrnuje rovněž hlavní železniční podnik působící na italském trhu, a sice Trenitalia SpA (dále jen „Trenitalia“).
8
Článek 11 odst. 1 legislativního nařízení č. 188/2003 zní:
„Provozovatel železniční infrastruktury je samosprávnou osobou, která je z hlediska právního, organizačního a rozhodovacího nezávislá na podnicích působících v odvětví dopravy.“.
9
Co se týče výkonu základních funkcí, je RFI pověřena výpočtem poplatků za přístup k síti každého operátora a jejich vybíráním na základě sazeb stanovených ministrem infrastruktury a dopravy (dále jen „ministr“), jak vyplývá z článku 17 legislativního nařízení č. 188/2003, jehož odstavec 1 a 2 zní:
„1. Pro účely spravedlivého a nediskriminačního přístupu k železniční infrastruktuře mezinárodními seskupeními železničních podniků a železničními podniky se poplatek za přístup k železniční infrastruktuře stanoví nařízením [ministra], na základě odůvodněné zprávy provozovatele železniční infrastruktury, po obdržení stanoviska meziministerského výboru hospodářského plánování a po dohodě se stálou konferencí pověřenou vztahy mezi státem, regiony a autonomními provinciemi Trento a Bolzano pro služby patřící do jejich pravomoci. Nařízení je zveřejněno v Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana a v Úředním věstníku Evropských Společenství.
2. Na základě odstavce 1 provozovatel železniční infrastruktury provede výpočet poplatků, které mezinárodní seskupení železničních podniků a železniční podniky platí za užívání infrastruktury, jakož i jejich výběr.“
10
Článek 17 odst. 11 uvedeného legislativního nařízení připomíná úlohu ministra následujícími slovy:
„Rámec použitelný pro přístup k infrastruktuře, jakož i zásady a postup přidělování kapacity podle článku 27 a výpočtu poplatků za užívání železniční infrastruktury, a příslušné částky za poskytování služeb uvedených v článku 20, jsou definovány nařízením [ministra], zveřejněným Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana. Totéž nařízení definuje pravidla použitelná na služby uvedené v článku 20.“
11
Článek 37 téhož legislativního nařízení je určen k provedení článku 30 směrnice 2001/14 a vymezuje funkce „regulačního subjektu“. Tento článek byl změněn legislativním nařízením č. 98 ze dne 6. července 2011 (dále jen „legislativní nařízení č. 98/2011“), s cílem zavést nové řízení pro jmenování vedoucích pracovníků Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari (dále jen „URSF“), který je regulačním subjektem.
12
Článek 21 odst. 4 legislativního nařízení č. 98/2011 totiž přeformuloval čl. 37 odst. 1a legislativního nařízení č. 188/2003 následovně:
„Pro účely odstavce 1 má útvar [ministerstva] pověřený funkcemi regulačního subjektu organizační a účetní nezávislost v mezích hospodářských a finančních zdrojů, které jsou mu přiděleny. Tento útvar předkládá každoročně Parlamentu zprávu o činnosti.“
13
Do uvedeného článku 37 byl dále legislativním nařízením č. 98/2011 vložen rovněž odstavec 1b, který zní následovně:
„Vedoucí útvaru uvedeného v odstavci 1a je vybrán mezi osobami, o jejichž nezávislosti a morálních kvalitách není pochyb a jejichž profesionalita a kompetence v železničním odvětví jsou uznávány, je jmenován nařízením předsedy Rady ministrů na návrh [ministerstva], na základě čl. 19 odst. 4, 5a a 6 legislativního nařízení č. 165 ze dne 30. března 2001, ve znění změn. Tento návrh je nejdříve předmětem stanoviska příslušných parlamentních výborů, které se vyjádří ve lhůtě 20 dnů od podání návrhu. Tyto výbory mohou provést slyšení dotčené osoby. Vedoucí útvaru uvedeného v odstavci 1a je jmenován na tři roky s možností pouze jednoho opětovného jmenování. Funkce vedoucího útvaru uvedeného v odstavci 1a není slučitelná s volebními mandáty politické povahy, a stejně tak nemůže být do této funkce jmenován nikdo, jehož zájmy jsou v rozporu s funkcemi tohoto útvaru. Pod sankcí zániku mandátu nemůže vedoucí útvaru uvedeného v odstavci 1a přímo či nepřímo vykonávat žádnou profesní nebo poradenskou činnost, nemůže být úředníkem nebo zaměstnancem veřejných nebo soukromých subjektů, ani vykonávat jiné veřejné funkce nebo mít přímé nebo nepřímé zájmy v podnicích, které působí v daném odvětví. Dosavadní vedoucí útvaru zůstává ve funkci až do uplynutí mandátu.“
Postup před zahájením soudního řízení a řízení před Soudním dvorem
14
Dne 10. května a 21. listopadu 2007 zaslala Komise italským orgánům dotazníky, jejichž účelem bylo zjistit informace o vnitrostátním právním rámci v odvětví železnic. Italská republika odpověděla dne 13. srpna 2007 a dne 18. ledna 2008.
15
Na základě získaných informací zahájila Komise proti Italské republice řízení pro neplnění povinnosti kvůli neslučitelnosti právních předpisů této republiky v oblasti železniční dopravy se směrnicemi, které tvoří první železniční balíček. Dne 26. června 2008 zaslala Komise tomuto členskému státu výzvu dopisem, v níž uvedla části italských právních předpisů, o kterých měla za to, že nejsou v souladu s tímto prvním železničním balíčkem, a vyzvala jej, aby se vyjádřil ve lhůtě dvou měsíců od doručení této výzvy.
16
Italská republika na uvedenou výzvu dopisem odpověděla dopisem ze dne 13. srpna 2008, ve kterém se zavázala zahájit úvahy o situaci na trhu a právním rámci v Itálii s cílem posoudit problémy rozhodovací nezávislosti provozovatelů infrastruktury a navrhnout úpravy.
17
Jelikož útvary Komise požádaly Italskou republiku o nová objasnění, odpověděla posledně uvedená na tuto žádost dopisy ze dne 22. prosince 2008, jakož i 21. ledna a 23. března 2009.
18
Dne 1. října 2009 oznámily italské orgány znění legislativního nařízení č. 135 ze dne 25. září 2009, o naléhavých ustanoveních k plnění povinností Společenství a ke splnění povinností vyplývajících z rozsudků Soudního dvora Evropských společenství (GURI č. 223 ze dne 25. září 2009, s. 2), přičemž upozornily především na jeho článek 2, jakož i znění změny článku 15 statutu RFI, který stanoví neslučitelnost mezi postavením úředníka tohoto podniku a úředníka mateřské společnosti, a sice skupiny FS, nebo jiných podniků kontrolovaných touto skupinou, které působí v odvětví železniční dopravy.
19
Dopisem ze dne 8. října 2009 zaslala Komise Italské republice odůvodněné stanovisko, ve kterém uvedla, že právní úprava této republiky týkající se uvedeného odvětví není v souladu se směrnicemi 91/440 a 2001/14, a uložila tomuto členskému státu lhůtu dvou měsíců, aby přijal opatření nezbytná pro dosažení souladu s tímto stanoviskem.
20
Italská republika na uvedené odůvodněné stanovisko odpověděla dopisy ze dne 23. prosince 2009 a 26. dubna 2010. Dne 2. prosince 2009 tento členský stát oznámil Komisi znění zákona č. 166 ze dne 20. listopadu 2009, kterým se přeměňuje v zákon a mění legislativní nařízení č.°135 ze dne 25. září 2009.
21
Komise poté vzhledem k tomu, že zjistila věcnou chybu v italském znění odůvodněného stanoviska a že si přála upřesnit své stanovisko s ohledem na skutečnosti, které jí byly Italskou republikou sděleny, přijala dne 24. listopadu 2010 doplňující odůvodněné stanovisko, oznámené tomuto členskému státu téhož dne, kterým jej vyzvala, aby dosáhl souladu s tímto stanoviskem ve lhůtě jednoho měsíce od oznámení.
22
Italská republika na doplňující odůvodněné stanovisko odpověděla dopisem ze dne 10. ledna 2011.
23
Vzhledem k tomu, že Komise nebyla s odpovědí italských orgánů spokojena, rozhodla se podat projednávanou žalobu.
24
Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 21. listopadu 2011 bylo povoleno vedlejší účastenství České republiky na podporu návrhových žádání Italské republiky.
25
Dne 11. dubna 2013 se konalo jednání před Soudním dvorem, během kterého Komise Soudnímu dvoru oznámila, že bere zpět první žalobní důvod své žaloby vycházející z porušení čl. 6 odst. 3 a přílohy II směrnice 91/440.
K žalobě
K výtce týkající se zpoplatnění přístupu k infrastruktuře
Argumentace účastnic řízení
26
Komise zaprvé tvrdí, že italská právní úprava nedodržela požadavek nezávislosti vedení provozovatele infrastruktury, jak je uveden v čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14.
27
Podle Komise tento článek stanoví, že stanovení nároků, nebo jinými slovy volba zpoplatnění, spadá do pravomoci provozovatele infrastruktury. Jde o nezávislost vedení, která provozovateli umožňuje dostatečné příjmy, aby mohl plnit své úkoly bez zásahů státu. Oproti tomu, pokud si stát zachová pravomoc stanovit výši těchto poplatků, zbaví provozovatele podstatného nástroje vedení.
28
Komise má za to, že tento výklad čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14 je podpořen jejím systematickým výkladem. Článek 30 odst. 3 této směrnice podřizuje rozhodnutí provozovatele v oblasti zpoplatnění kontrole subjektu za tím účelem zřízeného a tato kontrola má smysl pouze tehdy, když má tento provozovatel rozhodovací pravomoc poplatky stanovit.
29
V Itálii je to však podle čl. 17 odst. 1 legislativního nařízení č. 188/2003 ministr, kdo stanoví poplatky za přístup do sítě. Provozovatel infrastruktury může v této věci podat návrh, zvaný „odůvodněná zpráva“, ale je to ministr, kdo nařízením rozhodne o stanovení výše těchto poplatků. Dále je na provozovateli, podle odstavce 2 téhož článku, aby provedl výpočet poplatků, které musí v praxi zaplatit každý železniční podnik za užívání jednotlivých tras, a provedl výběr těchto poplatků.
30
Podle Komise, jestliže je pravomoc dána ministrovi, není regulační subjekt schopen ověřovat zpoplatnění ani způsob jeho výpočtu, založený na různých cenových kategoriích, neboť tento subjekt nemá vůči ministrovi žádnou pravomoc.
31
Komise dodává, že další ustanovení směrnice 2001/14 nezbytně předpokládají, že funkce provozovatele infrastruktury se neomezují na pouhé vyúčtování a vybírání poplatků dlužných v konkrétním případě, ale zahrnují též stanovení výše použitelných poplatků.
32
Komise má za to, že skutečnost, že ministr stanoví úroveň zpoplatnění s cílem zajistit rozpočtovou rovnováhu provozovatele infrastruktury, není v souladu s mechanismy zavedenými směrnicí 2001/14. Je pravda, že stát může mít zájem na kontrole příjmů provozovatele infrastruktury, protože je na základě čl. 6 odst. 1 této směrnice jeho úkolem zajistit, aby účetnictví provozovatele infrastruktury vykazovalo přinejmenším rovnováhu mezi příjmy z poplatků za infrastrukturu, zisky z ostatních obchodních činností a státními dotacemi na straně jedné, a náklady na infrastrukturu na straně druhé. Tato směrnice však umožňuje státu ovlivňovat účetnictví provozovatele nikoliv stanovením výše poplatků, ale pomocí prostředků stanovených v odstavci 2 tohoto článku 6, a sice podnětů ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup. Snížení nákladů na infrastrukturu by státu umožnilo alespoň částečně ušetřit na prostředcích na ni určených.
33
Podle Komise znění čl. 17 odst. 1 legislativního nařízení č. 188/2003 velmi jasně ukazuje, kdo má rozhodovací úlohu a kdo má předložit návrh. Posouzení provedená ministrem v rámci rozhodovacího procesu kromě toho překračují rámec obsahu odůvodněné zprávy provozovatele. Ministr totiž ověřuje soulad návrhu nejen podle kritérií uvedených v čl. 17 odst. 3 tohoto legislativního nařízení, ale rovněž podle požadavků na účetní rovnováhu provozovatele.
34
Italská republika připomíná, že regulační subjekt může vykonávat regulační činnost – pokud jde o uplatnění úrovně poplatků, které jsou nebo se zdají být omezením hospodářské soutěže nebo diskriminační vůči podnikům – ze své vlastní iniciativy, nebo na žádost železničních podniků, ať již v průběhu fáze vyjednávání o poplatku s provozovatelem infrastruktury, nebo po stanovení tohoto poplatku, zejména pokud jde o jednotlivé trasy.
35
Podle čl. 37 odst. 6a legislativního nařízení č. 188/2003 může regulační subjekt „za předpokladu, že je zjištěno porušení právní úpravy v oblasti přístupu k železniční infrastruktuře a jejího užívání a k pomocným službám“, uložit správní pokutu až do maximální výše 1 % obratu týkajícího se příjmů z trhu, maximálně 1000000 eur.
36
Podle Italské republiky, jelikož ministerské schválení nechrání provozovatele infrastruktury před sankcí, je zjevné, že v případě výtky vznesené regulačním subjektem bude muset provozovatel změnit svůj návrh poplatků, nebo jsou-li již stanoveny, podat nový návrh. V opačném případě regulační subjekt může zahájit řízení, které může vést k uložení pokuty.
37
Podle uvedeného členského státu odpovídá tento systém regulace ustanovením směrnice 2001/14. S ohledem na skutečnost, že podle této směrnice regulačnímu subjektu nepřísluší, aby prováděl přímo změnu poplatků, je dále obtížné rozeznat, jakým jiným způsobem by mohly být pojímány funkce regulačního subjektu, pokud ne tak, že mu je přiznána pravomoc zasáhnout v průběhu jednání, která se odehrávají mezi uchazeči a provozovatelem, a dále sankční pravomoc v případě, že provozovatel poruší zákonná kritéria pro stanovení poplatků.
38
Pokud jde o základní otázku vznesenou v rámci výtky týkající se zpoplatnění, Italská republika tvrdí, že podle správného použití čl. 17 odst. 1 legislativního nařízení č. 188/2003 není ministrovi přiznána žádná funkce regulace úrovně poplatků, které jsou stanoveny na základě odůvodněné zprávy provozovatele infrastruktury. Ministr je tedy v rámci přísného přezkumu legality příslušný pouze ověřovat dodržování „specifických pravidel“, která mají členské státy stanovit podle čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14.
Závěry Soudního dvora
39
Svou výtkou týkající se zpoplatnění přístupu k infrastruktuře Komise Italské republice vytýká porušení čl. 4 odst. 1 a čl. 30 odst. 3 směrnice 2001/14, jelikož způsob pro stanovení výše poplatků stanovený italskými právními předpisy podle jejího názoru nerespektuje „nezávislost vedení“ provozovatele infrastruktury. Ministr totiž stanoví poplatky za přístup k síti nařízením.
40
Komise a uvedený členský stát se přou o otázce, od jakého okamžiku je možno mít za to, že provozovatel infrastruktury provádí stanovení výše poplatků nezávisle.
41
Podle čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14 musí členské státy stanovit rámec zpoplatnění, a s ohledem na nezávislost vedení provozovatele infrastruktury mohou stanovit též specifická pravidla zpoplatnění. V souladu s tímto ustanovením je zmíněný provozovatel povinen stanovit poplatky za použití infrastruktury, a provést jejich výběr (viz zejména rozsudek ze dne 28. února 2013, Komise v. Španělsko, C‑483/10, bod 39).
42
Tentýž článek 4 stanoví rozdělení pravomocí mezi členské státy a provozovatele infrastruktury pokud jde o systémy zpoplatnění. Členským státům totiž přísluší vytvořit rámec pro zpoplatnění, zatímco o stanovení poplatků a jejich výběr se musí postarat příslušný provozovatel infrastruktury (výše uvedený rozsudek Komise v. Španělsko, bod 41).
43
V této souvislosti je třeba připomenout cíle směrnice 2001/14. Jedním z cílů, jež sleduje systém zpoplatnění zavedený touto směrnicí, je totiž zaručit nezávislost vedení provozovatele infrastruktury. Jinak řečeno, tento provozovatel musí používat systém zpoplatnění jako nástroj vedení. Z bodu 12 odůvodnění této směrnice vyplývá, že by systémy zpoplatnění a přidělování kapacit měly podněcovat provozovatele železniční infrastruktury k optimalizaci využití infrastruktury v rámci stanoveném členskými státy. Tito provozovatelé infrastruktury by však nemohli k takovéto optimalizaci dospět prostřednictvím systému zpoplatnění, pokud by se jejich úloha musela omezit na výpočet výše poplatku v každém konkrétním případě, s použitím vzorce předem stanoveného ministerským výnosem. Zmínění provozovatelé infrastruktury tedy musí mít při stanovení výše poplatků určitý prostor pro uvážení (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Španělsko, bod 44).
44
Italská republika k tomuto uvádí, že ministr provádí pouze přezkum legality návrhu provozovatele infrastruktury, a nemá tedy žádný vliv na nezávislost provozovatele. Jak však tvrdí Komise, tato praxe nevychází z žádné právní normy, která by ji mohla učinit nezpochybnitelnou. Nelze tedy mít za to, že taková praxe splňuje cíle směrnice 2001/14.
45
Podle čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14 kromě toho „[s]tanovení poplatků za použití infrastruktury a vybírání těchto poplatků provádí provozovatel infrastruktury“. Ze znění legislativního nařízení č. 188/2003, zejména jeho článku 17, však jasně vyplývá, že stanovení poplatku musí být provedeno ve shodě s ministrem, neboť rozhodnutí ministra je pro provozovatele závazné.
46
Zajisté, jak tvrdí Italská republika, ministr vykonává v dané oblasti pouze přezkum legality. Podle systému zavedeného směrnicí 2001/14 však takový přezkum musí být úkolem regulačního subjektu, v tomto případě URSF, a nikoliv ministra. Jelikož je tedy rozhodnutí ministra o stanovení poplatků za používání infrastruktury pro provozovatele infrastruktury závazné, je třeba dospět k závěru, že italské právní předpisy neumožňují zajistit nezávislost uvedeného provozovatele. Tyto právní předpisy tedy v tomto ohledu nesplňují požadavky čl. 4 odst. 1 této směrnice.
47
Konečně, pokud jde o čl. 30 odst. 3 směrnice 2001/14, je pravda, že skutečnost, že ministr může přezkoumávat návrh na poplatky zpracovaný provozovatelem infrastruktury, nebrání URSF plnit úkol tak, že provádí přezkum, který s sebou nese plnění tohoto úkolu. Takový systém však sám o sobě nepostačuje k zajištění nezávislosti provozovatele, jak ji vyžaduje unijní zákonodárce.
48
Z výše uvedených úvah vyplývá, že výtka Komise týkající se zpoplatnění přístupu k infrastruktuře musí být považována za opodstatněnou.
K výtce týkající se nezávislosti regulačního subjektu
Argumentace účastnic řízení
49
Komise má za to, že úplná a nezbytná nezávislost regulačního subjektu na všech železničních podnicích není italskými právními předpisy zajištěna, protože zaměstnanci regulačního subjektu jsou úředníky ministerstva a toto ministerstvo má nadále rozhodující vliv na skupinu FS, ke které patří vedoucí italský železniční podnik, a sice Tranitalia, a tedy i na tento podnik.
50
Podle Komise je URSF, tedy regulační subjekt, součástí ministerstva. Kromě toho Trenitalia – vedoucí železniční operátor na italském trhu – nejen že patří do stejné skupiny podniků jako provozovatel infrastruktury, ale je společností patřící státu, na kterou má ministerstvo, i když již nevykonává pravomoci akcionáře, přece jen rozhodující vliv.
51
Komise totiž tvrdí, že zaměstnanci regulačního subjektu jsou úředníky ministerstva, kteří nadále vykonávají rozhodující vliv na skupinu FS i na Trenitalia, a že jsou plně integrováni do organizační struktury tohoto ministerstva. Dále si ministerstvo z důvodu podpory ministerstva hospodářství při výkonu funkcí akcionáře skupiny FS zachovává zájem na tom, aby se tato skupina vyvíjela pozitivně.
52
Podle Komise tato situace vede ke střetu zájmů úředníků ministerstva, kteří působí ve struktuře regulačního subjektu, a kteří z tohoto důvodu mají za úkol zajistit nediskriminační zacházení se soutěžiteli veřejného železničního podniku. V rámci regulační činnosti totiž musí zohledňovat obchodní zájmy podniku.
53
Komise vysvětluje, že nemá v úmyslu tvrdit, že směrnice 2001/14 v žádném případě neumožňuje, aby byl regulační subjekt částí ministerstva. Podle jejího názoru však tato možnost nesmí být v rozporu s podmínkou nezávislosti, zejména rozhodovací, na železničních podnicích, kterým jsou určena opatření přijímaná tímto subjektem. Možnost výslovně stanovená v čl. 30 odst. 1 této směrnice, aby regulační subjekt by částí ministerstva, nemůže být podle Komise oddělena od zbytku ustanovení, a zejména požadavku nezávislosti, který je v tomto ustanovení obsažen. Taková možnost tedy musí být vyloučena, pokud je integrace regulačního subjektu v ministerstvu na újmu nezávislosti tohoto subjektu.
54
Podpůrně, co se týče ostatních záruk nezávislosti URSF poskytnutých Italskou republikou, Komise nejprve uvádí, že její argumentace se netýká pravomocí Rady ministrů, ale vztahů v rámci ministerstva, a sice ministerstva infrastruktury a dopravy. Dále, pokud jde o pravomoci vedoucích pracovníků URSF, Komise trvá na tom, že jsou podřízeni ministerstvu, které si zachovává prostor pro rozhodování v oblasti jmenování, disponibility zdrojů a případného rozvázání smluv těchto vedoucích pracovníků.
55
Komise v tomto ohledu upozorňuje na skutečnost, že poté, co podala žalobu, byl článek 37 legislativního nařízení č. 188/2003 s účinkem ode dne 6. července 2011 změněn. Bez ohledu na jakoukoliv úvahu ohledně relevance této změny, která byla vzhledem k tomuto řízení provedena pozdě, má Komise za to, že její skutečný dosah ve vztahu k případnému odstranění porušení je ještě nutno vyjasnit.
56
Komise dále upřesňuje, že ji nepřesvědčila odpověď na odůvodněné stanovisko, ze které není zjevné, že ministerstvo nemělo prostor pro uvážení, zejména ohledně vypovězení smluv uzavřených s vedoucími pracovníky URSF. Odpověď ze dne 23. prosince 2009 na odůvodněné stanovisko ze dne 8. října 2009 se omezuje na uvedení, že URSF nepatří do struktury odborů ministerstva, a není tedy pod kontrolou vedoucího odboru, jehož je ředitelství železniční dopravy součástí. Pokud jde o dodatečnou odpověď ze dne 26. dubna 2010 na totéž stanovisko, neobsahovala žádný další odkaz na tuto otázku. Tyto poznatky nevyvrací tezi Komise, podle které jsou zaměstnanci URSF úředníky ministerstva, kteří jsou podřízeni ministrovi pověřenému poskytovat oporu akcionáři skupiny FS.
57
Komise konečně připomíná, že čl. 30 odst. 1 směrnice 2001/14 vyžaduje, aby regulační subjekt jednal zcela nezávisle nejen na železničních podnicích, ale rovněž na správci poplatků za infrastrukturu. Podle Komise je tak zpoplatnění přístupu k infrastruktuře určeno ministrem, kterému URSF plně podléhá. To je důvod, proč tento regulační subjekt není z hlediska rozhodovacího, organizačního, právního a finančního, nezávislý, jelikož jediný subjekt, a sice ministerstvo, je coby regulátor pověřen zároveň zpoplatněním a jeho kontrolou.
58
Italská republika připomíná, že směrnice 2001/14 nezakazuje, aby regulační subjekt byl součástí ministerstva, pokud se ministerstvo neúčastní výkonu práva akcionáře skupiny FS. Tento členský stát tvrdí, že legislativní nařízení č. 98/2011 vytvořilo stav nezávislosti rozhodování vůči ministerstvu a že zaručuje URSF postavení, ve kterém může de jure disponovat zcela samosprávným způsobem prostředky, které jsou mu svěřeny zákonem.
59
Pokud jde o otázku nezávislosti URSF na ministerstvu, Italská republika uplatňuje, že legislativní nařízení č. 98/2011, platné ode dne 6. července 2011, umožnilo rozptýlit pochybnosti Komise tím, že vyňalo URFS z vlivu ministerstva, zejména tím, že přiznalo jeho řediteli postavení mimo organizační strukturu uvedeného ministerstva. Tento členský stát navíc dodává, že ani režim platný ke dni podání žaloby nebyl v rozporu s čl. 30 odst. 1 směrnice 2001/14.
60
V duplice Italská republika rovněž odkazuje na zákon č. 27 ze dne 24. března 2012, kterým se přeměňuje v zákon a mění legislativní nařízení č. 1 ze dne 24. ledna 2012, o naléhavých ustanoveních pro hospodářskou soutěž, rozvoj infrastruktury a konkurenceschopnost (běžný doplněk ke GURI č. 71 ze dne 24. března 2012), který v článku 36 stanoví zřízení Autorità di regolazione dei trasporti (Orgánu pro regulaci dopravy), který nahrazuje URSF a plní funkce jím vykonávané. Tento členský stát tvrdí, že zřízení tohoto nového orgánu není důsledkem skutečnosti, že URSF byl považován za nedostatečně nezávislý, ale že plyne z rozhodnutí italského zákonodárce učiněného v kontextu širší úpravy směřující k zajištění liberalizace trhů, svěřit jediné nezávislé osobě regulaci všech dopravních prostředků a nikoliv pouze prostředků železniční dopravy.
Závěry Soudního dvora
61
Výtkou týkající se nezávislosti regulačního subjektu Komise italské právní úpravě vytýká, že není v souladu s čl. 30 odst. 1 směrnice 2001/14, jelikož URSF nemůže být z důvodu, že je tvořen úředníky ministerstva, považován za nezávislý, přičemž toto ministerstvo může mít nadále vliv na skupinu FS, která vlastní největší italskou železniční společnost, a sice Trenitalia.
62
V tomto ohledu je třeba uznat, že italské orgány svými postupnými legislativními zásahy přímo ovlivnily zřízení regulačního subjektu, přičemž znovu v každé legislativní etapě definovaly jeho organizační a účetní nezávislost. Tak je tomu v případě legislativního nařízení č. 98/2011 a ještě více zákona č. 27 ze dne 24. března 2012, kterým se zřizuje nový regulační subjekt v dopravě.
63
V tomto ohledu postačí připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora se existence nesplnění povinnosti posuzuje vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a že změny, ke kterým došlo následovně, nemohou být Soudním dvorem brány v úvahu (viz zejména rozsudky ze dne 11. října 2001, Komise v. Rakousko, C-110/00, Recueil, s. I-7555, bod 13, a ze dne 9. června 2011, Komise v. Francie, C-383/09, Sb. rozh. s. I-4869, bod 22 ).
64
Pokud jde o argument týkající se slučitelnosti italské právní úpravy platné ke dni podání žaloby s čl. 30 odst. 1 směrnice 2001/14, stačí připomenout, že podle tohoto ustanovení může být regulačním subjektem ministerstvo pověřené dopravou. Z toho vyplývá, že Komise se nemůže odvolávat na pouhou skutečnost, že URSF je součástí ministerstva, aby učinila závěr, že není nezávislý.
65
Je pravda, jak správně tvrdí Komise, že úředníci spadající pod ministerstvo se nacházejí v choulostivém postavení, protože pracují v regulačním subjektu, zatímco podle organizační struktury podléhají tomuto ministerstvu. Komise dále správně uvádí, že předmětem čl. 30 odst. 1 směrnice 2001/14 je zajistit nezávislost regulačního subjektu a že tento cíl musí mít přednost před skutečností, že tento subjekt může být součástí ministerstva.
66
Je třeba uvést, že článek 37 legislativního nařízení č. 188/2003 ve znění předcházejícímu znění, které vyplynulo z legislativního nařízení č. 98/2011, stanovil, že „útvar [ministerstva] pověřený funkcemi regulačního subjektu má k dispozici lidské, hmotné a finanční zdroje, které jsou nezbytné pro plnění jeho úlohy, v rámci zdrojů vyčleněných v jeho předběžném rozpočtu“. Podle Komise však nelze mít za to, že takové znění je schopné zaručit, že regulační subjekt může jednat zcela nezávisle, neboť jeho finanční zdroje závisí na rozpočtu ministerstva.
67
K tomuto je nutno konstatovat, že argumenty uplatněné Komisí na podporu její třetí výtky mají všechny obecnou povahu a jsou v zásadě zaměřeny na skutečnost, že URFS je subjektem, který je součástí ministerstva, taková příslušnost ale není směrnicí 2001/14 zakázána. Komise kromě toho neuplatňuje žádný jiný podrobně rozvedený argument na podporu své výtky.
68
Podle ustálené judikatury Soudního dvora však je v rámci řízení pro nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU úkolem Komise, aby prokázala existenci uváděného nesplnění povinnosti. Musí tedy Soudnímu dvoru předložit poznatky nezbytné k posouzení existence tohoto nesplnění povinnosti a nemůže se přitom opírat o žádnou domněnku (zejména viz rozsudky ze dne 26. dubna 2005, Komise v. Irsko, C-494/01, Sb. rozh. s. I-3331, bod 41; ze dne 6. října 2009, Komise v. Finsko, C-335/07, Sb. rozh. s. I-9459, bod 46, a ze dne 28. února 2013, Komise v. Německo, C‑556/10, bod 66).
69
Výtku Komise vycházející z porušení čl. 30 odst. 1 směrnice 2001/14 tedy nelze přijmout.
70
Je tedy třeba určit, že Italská republika tím, že nezaručila nezávislost provozovatele infrastruktury pro stanovení zpoplatnění přístupu k infrastruktuře a přidělování kapacity železniční infrastruktury nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 1 a čl. 30 odst. 3 směrnice 2001/14, a dále žalobu ve zbývající části zamítnout.
K nákladům řízení
71
Článek 138 odst. 3 jednacího řádu stanoví, že pokud měli účastníci řízení ve věci částečně úspěch i neúspěch, ponese každý z nich vlastní náklady řízení. Podle čl. 141 odst. 1 jednacího řádu, vezme-li účastník řízení žalobu nebo návrh zpět, uloží se mu náhrada nákladů řízení, jestliže to druhý účastník řízení požadoval ve svém vyjádření ke zpětvzetí.
72
V projednávané věci Komise vzala zpět první výtku uplatněnou na podporu své žaloby, vycházející z nedostatku nezávislosti subjektu vykonávajícího základní funkce ve smyslu čl. 6 odst. 3 a přílohy II směrnice 91/440.
73
Vzhledem k tomu, že Komise i Italská republika měly ve věci částečně úspěch i neúspěch, je třeba rozhodnout, že obě ponesou vlastní náklady řízení.
74
Podle čl. 140 odst. 1 uvedeného jednacího řádu, který stanoví, že členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení, je třeba rozhodnout, že Česká republika ponese vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1)
Italská republika tím, že nezaručila nezávislost provozovatele infrastruktury pro stanovení zpoplatnění přístupu k infrastruktuře a přidělování kapacity železniční infrastruktury nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 1 a čl. 30 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/14/ES ze dne 26. února 2001 o přidělování kapacity železniční infrastruktury a zpoplatnění železniční infrastruktury, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/58/ES ze dne 23. října 2007.
2)
Ve zbývající části se žaloba zamítá.
3)
Evropská komise, Italská republika a Česká republika ponesou vlastní náklady řízení.
Podpisy.
( *1 ) – Jednací jazyk: italština.
Full & Egal Universal Law Academy