ORDONNANCE DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
DE L’UNION EUROPÉENNE (première chambre)
3 mai 2016 (*)
« Fonction publique – Fonctionnaires – Pensions – Article 11, paragraphe 2, de l’annexe VIII du statut – Droits à pension acquis, avant l’entrée au service de l’Union, au titre d’un régime national de pensions – Transfert vers le régime de pensions de l’Union – Proposition initiale de bonification d’annuités faite par l’AIPN et acceptée par l’intéressé – Retrait de la proposition initiale par l’AIPN – Nouvelle proposition de bonification d’annuités basée sur de nouvelles dispositions générales d’exécution – Exception d’irrecevabilité – Notion d’acte faisant grief – Article 83 du règlement de procédure »
Dans l’affaire F‑136/11,
ayant pour objet un recours introduit au titre de l’article 270 TFUE, applicable au traité CEEA en vertu de son article 106 bis,
Zsuzsanna Kovács, fonctionnaire de la Commission européenne, demeurant à Luxembourg (Luxembourg), représentée initialement par Mes D. de Abreu Caldas, A. Coolen, E. Marchal, S. Orlandi et J.-N. Louis, avocats, puis par Mes D. de Abreu Caldas, S. Orlandi et J.-N. Louis, avocats, et, enfin, par Me J.-N. Louis, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée initialement par MM. D. Martin et J. Baquero Cruz, en qualité d’agents, puis par MM. J. Currall et G. Gattinara, en qualité d’agents, puis par M. G. Gattinara, en qualité d’agent, et, enfin, par M. G. Gattinara et Mme F. Simonetti, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(première chambre),
composé de MM. R. Barents, président, E. Perillo et J. Svenningsen (rapporteur), juges,
greffier : Mme W. Hakenberg,
rend la présente
Ordonnance
1 Par requête parvenue au greffe du Tribunal le 19 décembre 2011, Mme Zsuzsanna Kovács demande essentiellement l’annulation de la décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination de la Commission européenne (ci-après l’« AIPN »), du 24 mai 2011, par laquelle cette autorité aurait définitivement fixé, au titre du régime de pensions de l’Union européenne, les droits à pension acquis par la requérante avant son entrée en fonctions au service de l’Union.
Cadre juridique
2 L’article 11, paragraphe 2, de l’annexe VIII du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut »), dans sa version applicable au litige, dispose :
« Le fonctionnaire qui entre au service de l’Union après avoir :
– cessé ses activités auprès d’une administration, d’une organisation nationale ou internationale
ou
– exercé une activité salariée ou non salariée,
a la faculté, entre le moment de sa titularisation et le moment où il obtient le droit à une pension d’ancienneté au sens de l’article 77 du statut, de faire verser à l’Union le capital, actualisé jusqu’à la date du transfert effectif, représentant les droits à pension qu’il a acquis au titre de ses activités visées ci-dessus.
En pareil cas, l’institution où le fonctionnaire est en service détermine, par voie de dispositions générales d’exécution, compte tenu du traitement de base, de l’âge et du taux de change à la date de la demande de transfert, le nombre d’annuités qu’elle prend en compte d’après le régime de pension[s] de l’Union au titre de la période de service antérieur sur la base du capital transféré, déduction faite du montant qui représente la revalorisation du capital entre la date de la demande de transfert et celle du transfert effectif.
De cette faculté, le fonctionnaire ne pourra faire usage qu’une seule fois par État membre et par fonds de pension. »
3 Le 18 décembre 2008, le Conseil de l’Union européenne a adopté le règlement (CE, Euratom) n° 1324/2008 adaptant, à partir du 1er juillet 2008, le taux de la contribution au régime de pensions des fonctionnaires et autres agents de [l’Union européenne] (JO 2008, L 345, p. 17).
4 L’article 2 du règlement n° 1324/2008 prévoit :
« Avec effet au 1er janvier 2009, le taux indiqué à l’article 4, paragraphe 1, et à l’article 8 de l’annexe VIII du statut […] ainsi qu’à l’article 40, quatrième alinéa, et à l’article 110, paragraphe 3, du régime applicable aux autres agents de [l’Union européenne] pour le calcul de l’intérêt composé est fixé à 3,1 % ».
Faits à l’origine du litige
5 Au moyen du formulaire établi à cet effet par l’AIPN, la requérante a, le 11 mars 2010, introduit une demande de transfert des droits à pension qu’elle avait acquis au Luxembourg sur la période comprise entre le 1er février 2004 et le 15 mars 2005.
6 Le 15 juillet 2010, l’Office « Gestion et liquidation des droits individuels » (PMO) a transmis à la requérante une proposition de bonification de ses droits à pension en la priant de confirmer ou non sa demande de transfert dans un délai de deux mois. À cet égard, sur la base des chiffres provisoires relatifs au montant global en capital annoncé par la caisse nationale d’assurance pension du Luxembourg, si la requérante acceptait cette proposition, le transfert de ses droits à pension au titre de l’article 11, paragraphe 2, de l’annexe VIII du statut aurait donné lieu, selon les paramètres applicables à la date du 11 mars 2010 et compte tenu de l’âge de la requérante, 33 ans, et de son grade, AD 6, échelon 2, à la reconnaissance d’une durée de cotisation de 1 an et 2 mois dans le régime de pensions de l’Union ainsi qu’à un remboursement à l’intéressée d’un montant de 5 128,95 euros correspondant à la différence entre le montant en capital annoncé par la caisse nationale d’assurance pension du Luxembourg et le montant nécessaire à garantir la période reconnue (ci-après la « première proposition de bonification »).
7 Le 7 septembre 2010, la requérante a marqué son accord sur la première proposition de bonification en contresignant les formulaires prévus à cet effet.
8 Le 24 mai 2011, le PMO a transmis à la requérante une note par laquelle il l’informait que la première proposition de bonification était erronée. En effet, la première proposition de bonification se fondait sur un taux de conversion qui, selon le PMO, était obsolète depuis le 1er janvier 2009, car ce taux, prévu dans la décision C(2004) 1588 de la Commission, du 28 avril 2004, relative aux dispositions générales d’exécution des articles 11 et 12 de l’annexe VIII du statut relatifs au transfert de droits à pension, publiée aux Informations administratives n° 60‑2004 du 9 juin 2004 (ci-après les « DGE 2004 »), ne tenait pas compte du nouveau taux d’intérêt, prévu à l’article 2 du règlement n° 1324/2008, applicable à compter du 1er janvier 2009.
9 À cet égard, le PMO expliquait que le taux de conversion retenu dans les DGE 2004 était dépourvu de fondement juridique depuis le 1er janvier 2009 et que, en l’occurrence, le taux de conversion prévu dans la décision C (2011) 1278 de la Commission, du 3 mars 2011, relative aux dispositions générales d’exécution des articles 11 et 12 de l’annexe VIII du statut relatifs au transfert de droits à pension, publiée aux Informations administratives n° 17‑2011 du 28 mars 2011 (ci-après les « DGE 2011 ») était celui qui était correct et devait, par conséquent, être appliqué au cas de la requérante.
10 Par une autre note du 24 mai 2011, le PMO a retiré la première proposition de bonification et a formulé, en application du taux de conversion prévu par les DGE 2011, une nouvelle proposition de bonification portant désormais uniquement sur la reconnaissance d’une durée de cotisation de 1 an et 11 jours dans le régime de pensions de l’Union, sans remboursement d’un trop-perçu (ci-après la « seconde proposition de bonification »).
11 Le 14 juin 2011, la requérante a marqué son accord sur la seconde proposition de bonification en contresignant les formulaires prévus à cet effet, tout en se réservant la possibilité de contester le contenu de cette proposition.
12 Ainsi, le 29 juillet 2011, la requérante a, au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut, introduit une réclamation visant la seconde proposition de bonification afin que l’AIPN la retire et maintienne en substance une proposition dans laquelle, comme dans la première proposition de bonification, les DGE 2004 seraient appliquées à son cas.
13 Par décision du 12 septembre 2011, le directeur de la direction « Affaires juridiques, communication et relations avec les parties prenantes », de la direction générale « Ressources humaines et sécurité », a, en sa qualité d’AIPN, rejeté la réclamation de la requérante en estimant que, même à supposer que la première proposition de bonification puisse être considérée comme une décision définitive, ce qui n’était pas le cas selon l’AIPN, cette décision pouvait être unilatéralement retirée et remplacée par elle qui, agissant en compétence liée, devait appliquer les DGE 2011 au cas de la requérante (ci-après la « décision de rejet de la réclamation »).
Procédure et conclusions des parties sur la recevabilité du recours
14 Par lettre du 10 février 2012, la requérante a demandé au Tribunal de suspendre la procédure dans la présente affaire, au titre de l’article 71, paragraphe 1, sous d), du règlement de procédure alors en vigueur, jusqu’à l’intervention de la décision mettant fin à l’instance dans l’affaire F‑130/11, Verile e.a./Commission.
15 La Commission ayant indiqué, dans ses observations du 23 février 2012, ne pas avoir d’objection à cet égard, le président de la troisième chambre du Tribunal a, par ordonnance du 26 mars 2012, Kovács/Commission (F‑136/11, non publiée, EU:F:2012:46), décidé de suspendre la procédure dans la présente affaire jusqu’à l’intervention de la décision mettant fin à l’instance dans l’affaire F‑130/11, Verile e.a./Commission.
16 Le 11 décembre 2013, le Tribunal a rendu son arrêt dans l’affaire F‑130/11, Verile et Gjergji/Commission (EU:F:2013:195). Compte tenu de la décision de la Commission d’introduire un pourvoi (affaire T‑104/14 P, Commission/Verile et Gjergji) contre cet arrêt, la partie défenderesse a, le 16 janvier 2014, demandé au Tribunal de suspendre à nouveau la procédure dans la présente affaire.
17 La requérante ayant, le 1er avril 2014, indiqué au Tribunal qu’elle n’avait pas d’objection en ce qui concernait la suspension demandée, le président de la troisième chambre du Tribunal a, par ordonnance du 6 mai 2014, Kovács/Commission (F‑136/11, non publiée, EU:F:2014:65), décidé de suspendre la procédure dans la présente affaire jusqu’à l’intervention de la décision du Tribunal de l’Union européenne mettant fin à l’instance dans l’affaire T‑104/14 P, Commission/Verile et Gjergji.
18 À la suite du prononcé de l’arrêt du 13 octobre 2015, Commission/Verile et Gjergji (T‑104/14 P, EU:T:2015:776), par lequel le Tribunal de l’Union européenne a annulé l’arrêt du 11 décembre 2013, Verile et Gjergji/Commission (F‑130/11, EU:F:2013:195), rejeté le recours introduit en première instance et décidé que chaque partie supporte ses propres dépens, les parties dans la présente affaire ont, par lettre du greffe du 16 novembre 2015, été invitées à faire part au Tribunal, jusqu’au 5 janvier 2016, de leurs observations sur les conséquences éventuelles à tirer, dans le cadre de la présente affaire, de l’arrêt du 13 octobre 2015, Commission/Verile et Gjergji (T‑104/14 P, EU:T:2015:776) ainsi que de deux autres arrêts prononcés le même 13 octobre 2015, Commission/Cocchi et Falcione (T‑103/13 P, EU:T:2015:777) et Teughels/Commission (T‑131/14 P, EU:T:2015:778). Par ailleurs, le délai pour le dépôt du mémoire en défense a été fixé au 1er février 2016.
19 Dans ses observations déposées le 5 janvier 2016, la requérante a essentiellement fait valoir que le Tribunal de l’Union européenne avait commis une erreur de droit en considérant, dans l’arrêt du 13 octobre 2015, Commission/Verile et Gjergji (T‑104/14 P, EU:T:2015:776), qu’une proposition de bonification d’annuités, telle que celles en cause en l’espèce, ne constituait pas un acte faisant grief. Par ailleurs, elle demandait au Tribunal de suspendre à nouveau la procédure dans la présente affaire dans l’attente de l’intervention de la décision mettant fin à l’instance dans l’affaire F‑39/13, Sajewicz-Świackiewcz/Commission, qu’elle estimait être devenue une nouvelle affaire pilote.
20 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 21 janvier 2016, la Commission a, au titre de l’article 83 du règlement de procédure, excipé de l’irrecevabilité du présent recours, en faisant valoir, en substance, que le Tribunal de l’Union européenne avait, dans les arrêts mentionnés au point 18 de la présente ordonnance, exclu qu'une proposition de bonification d’annuités, telle que celle attaquée en l’espèce, puisse être qualifiée d’acte faisant grief au sens de l’article 90, paragraphe 2, du statut.
21 Par lettre du 29 janvier 2016, le greffe du Tribunal a informé la Commission qu’elle disposait d’un délai expirant le 19 février 2016 pour présenter, conformément à l’article 42, paragraphe 2, du règlement de procédure, ses observations éventuelles sur la nouvelle demande de suspension formulée par la requérante.
22 À la suite du dépôt par la Commission, le 19 février 2016, de ses observations dans lesquelles elle s’opposait à la suspension demandée, le président de la première chambre du Tribunal a, par ordonnance du 1er mars 2016, Kovács/Commission (F‑136/11, non publiée, EU:F:2016:23), rejeté la nouvelle demande de suspension de la procédure.
23 Par lettre du 1er mars 2016, le greffe du Tribunal a invité la requérante à déposer, dans un délai d’un mois, ses observations, au titre de l’article 83, paragraphe 2, du règlement de procédure, sur l’exception d’irrecevabilité.
24 Dans ses observations parvenues au greffe du Tribunal le 1er avril 2016, la requérante a, en substance, fait valoir qu’elle avait pu avoir une confiance légitime dans le fait que la première proposition de bonification avait acquis un caractère définitif à partir du moment où elle avait marqué son accord sur cette proposition. Ce serait ainsi à tort que la Commission soutenait que l’acceptation d’une proposition de bonification d’annuités ne conférait aucun droit à l’intéressé. La requérante concluait que l’exception d’irrecevabilité devrait être rejetée ou, à tout le moins, être jointe au fond. En tout état de cause, dans l’éventualité où le Tribunal devait décider de rejeter le recours comme irrecevable, la requérante faisait valoir que la partie défenderesse devrait être condamnée aux dépens, en application de l’article 102, paragraphe 2, du règlement de procédure, dans la mesure où elle l’aurait induite en erreur par les conditions fixées dans la première proposition de bonification qu’elle avait acceptée.
En droit
25 Conformément à l’article 83, paragraphe 3, du règlement de procédure, lorsque une partie, telle qu’en l’espèce la Commission, demande au Tribunal, par acte séparé, de statuer sur l’irrecevabilité qu’elle soulève sans engager le débat au fond, le Tribunal statue par voie d’ordonnance motivée et dans les meilleurs délais sur la demande ou joint l’examen de celle-ci au fond, si des circonstances particulières le justifient.
26 À cet égard, le Tribunal rappelle que l’existence d’un acte faisant grief à la partie requérante, au sens de l’article 90, paragraphe 2, et de l’article 91, paragraphe 1, du statut, est une condition indispensable de la recevabilité de tout recours formé par les fonctionnaires ou agents contre l’institution dont ils relèvent (voir arrêt du 12 mai 1998, O’Casey/Commission, T‑184/94, EU:T:1998:85, point 63 ; ainsi que ordonnances du 16 décembre 2014, Bärwinkel/Conseil, F‑118/14, EU:F:2014:269, point 38, et du 16 juillet 2015, FG/Commission, F‑20/15, EU:F:2015:93, point 43).
27 Ainsi, constituent des actes attaquables uniquement les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter directement et immédiatement les intérêts de la partie requérante en modifiant, de façon caractérisée, sa situation juridique en tant que fonctionnaire ou agent (voir arrêts du 10 janvier 2006, Commission/Alvarez Moreno, C‑373/04 P, EU:C:2006:11, point 42 ; du 13 décembre 2012, Strack/Commission, T‑199/11 P, point 127, et ordonnance du 9 avril 2014, Colart e.a./Parlement, F‑87/13, EU:F:2014:53, point 39).
28 En matière de transfert de droits à pension, il convient de rappeler qu’aucune bonification d’annuités ne saurait être reconnue à l’intéressé tant que le capital représentant ses droits à pension acquis dans un autre régime n’a pas été transféré au régime de pensions de l’Union. En effet, la bonification d’annuités ne peut être reconnue que lorsque le fonctionnaire donne son assentiment à la poursuite de la procédure de transfert, vers le régime de pensions de l’Union, du capital représentant les droits à pension antérieurement acquis par l’intéressé auprès de la caisse de pensions externe concernée, consentement éclairé par la proposition de bonification d’annuités faite par l’AIPN sur la base du montant provisoire en capital annoncé par la caisse nationale de pensions concernée (voir, en ce sens, arrêts du 13 octobre 2015, Commission/Verile et Gjergji, T‑104/14 P, EU:T:2015:776, points 50 et 53, ainsi que Teughels/Commission, T‑131/14 P, EU:T:2015:778, points 37 et 46).
29 À cet égard, le Tribunal de l’Union européenne a jugé que, au stade de la proposition de bonification de droits à pension, l’institution concernée s’engage simplement à appliquer correctement à la situation de l’intéressé l’article 11, paragraphe 2, de l’annexe VIII du statut et les dispositions générales d’exécution. Il a toutefois estimé que, en définitive, cette obligation pour l’institution découle directement des dispositions statutaires en question, même à défaut d’un engagement exprès de l’institution (voir, en ce sens, arrêts du 13 octobre 2015, Commission/Verile et Gjergji, T‑104/14 P, EU:T:2015:776, point 52, et Teughels/Commission, T‑131/14 P, EU:T:2015:778, point 48).
30 Ainsi, il ne résulte d’un tel engagement exprimé dans une proposition de bonification d’annuités ni une nouvelle obligation incombant à l’institution en question ni, par conséquent, une modification de la situation juridique de l’intéressé, notamment parce que, même lorsque l’intéressé donne son assentiment au transfert, vers le régime de pensions de l’Union, des droits à pension qu’il a acquis dans un autre régime, l’institution auteur de la proposition n’a pas l’obligation correspondante, une fois effectué le transfert du montant en capital annoncé par la caisse nationale de pensions, de reconnaître automatiquement à l’intéressé le nombre d’annuités indiquées dans la proposition initiale au vu de laquelle l’intéressé a confirmé sa volonté de transférer ledit capital vers le régime de pensions de l’Union (arrêts du 13 octobre 2015, Commission/Verile et Gjergji (T‑104/14 P, EU:T:2015:776, points 52 et 53, ainsi que Teughels/Commission, T‑131/14 P, EU:T:2015:778, points 48 et 49).
31 Par conséquent, dans le cadre de la procédure de transfert des droits à pension prévue à l’article 11, paragraphe 2, de l’annexe VIII du statut, c’est la décision adoptée par l’AIPN, une fois effectivement réalisé le transfert du capital représentant les droits à pension acquis par l’intéressé avant son entrée en fonctions au service de l’Union, qui constitue l’acte faisant grief pouvant faire l’objet d’un recours au titre de l’article 270 TFUE et de l’article 91, paragraphe 1, du statut (arrêts du 13 octobre 2015, Commission/Verile et Gjergji, T‑104/14 P, EU:T:2015:776, point 74 ; Commission/Cocchi et Falcione, T‑103/13 P, EU:T:2015:777, point 66, et Teughels/Commission, T‑131/14 P, EU:T:2015:778, point 70).
32 En revanche, une proposition de bonification de droits à pension, fut-elle acceptée par l’intéressé, ne constitue pas un acte faisant grief susceptible de faire l’objet d’un recours au titre de l’article 270 TFUE et de l’article 91, paragraphe 1, du statut (arrêt du 13 octobre 2015, Teughels/Commission, T‑131/14 P, EU:T:2015:778, point 58).
33 En l’espèce, l’acte dont la requérante demande l’annulation est la seconde proposition de bonification. Or, à la date à laquelle cette proposition a été faite par la Commission, à savoir le 24 mai 2011, de même d’ailleurs qu’à la date d’introduction de la réclamation, à savoir le 29 juillet 2011, il est constant que, même si la requérante avait, à ces dates, accepté cette seconde proposition de bonification, la caisse nationale d’assurance pension du Luxembourg n’avait pas encore définitivement arrêté ni transféré le montant en capital annoncé initialement, pas plus que l’AIPN n’avait encore adopté de décision fixant définitivement, dans le régime de pensions de l’Union, les droits à pension de la requérante acquis antérieurement au titre du régime national de pensions luxembourgeois.
34 Dans ces conditions, l’acte dont la requérante demande l’annulation ne saurait être considéré comme un acte faisant grief, au sens de l’article 90 du statut, susceptible de faire l’objet d’un recours au titre de l’article 270 TFUE et de l’article 91, paragraphe 2, du statut.
35 Par ailleurs, conformément au principe d’économie de la procédure, le juge de l’Union peut décider qu’il n’y a pas lieu de statuer spécifiquement sur les conclusions dirigées contre la décision portant rejet de la réclamation lorsqu’il constate que celles-ci sont dépourvues de contenu autonome et se confondent, en réalité, avec celles dirigées contre l’acte contre lequel la réclamation a été présentée. Il peut, notamment, en être ainsi lorsque, comme en l’espèce, il constate que la décision de rejet de la réclamation est purement confirmative de l’acte faisant l’objet de la réclamation, à savoir la seconde proposition de bonification, et que, de surcroît, cet acte ne constitue pas un acte faisant grief au sens de l’article 90 du statut (voir arrêts du 21 septembre 2011, Adjemian e.a./Commission, T‑325/09 P, EU:T:2011:506, point 33, et du 19 novembre 2014, EH/Commission, F‑42/14, EU:F:2014:250, point 85).
36 Il résulte de ce qui précède que l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission doit être accueillie et que, partant, le présent recours doit être rejeté comme irrecevable.
Sur les dépens
37 Aux termes de l’article 101 du règlement de procédure, sous réserve des autres dispositions du chapitre huitième du titre deuxième dudit règlement, toute partie qui succombe supporte ses propres dépens et est condamnée aux dépens exposés par l’autre partie, s’il est conclu en ce sens. En vertu de l’article 102, paragraphe 1, du même règlement, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe supporte ses propres dépens, mais n’est condamnée que partiellement aux dépens exposés par l’autre partie, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre. Par ailleurs, en vertu de l’article 102, paragraphe 2, dudit règlement de procédure, une partie gagnante peut être condamnée à supporter ses propres dépens et à prendre en charge partiellement ou totalement les dépens exposés par l’autre partie si cela apparaît justifié en raison de son attitude, y compris avant l’introduction de l’instance, en particulier si elle a fait exposer à l’autre partie des frais qui sont jugés frustratoires ou vexatoires.
38 Il résulte des motifs énoncés dans la présente ordonnance que la requérante a succombé en son recours. En outre, la Commission a, dans ses conclusions, expressément demandé que la requérante soit condamnée aux dépens. Toutefois, cette dernière a fait valoir que la Commission devrait être condamnée aux dépens, même en cas de rejet du recours, car elle l’aurait induite en erreur par les conditions fixées dans la première proposition de bonification qu’elle avait acceptée.
39 À cet égard, il ne ressort pas du dossier que la Commission ait eu une attitude justifiant l’application des dispositions de l’article 102, paragraphe 2, du règlement de procédure. Les circonstances du cas d’espèce ne justifiant pas non plus l’application des dispositions de l’article 102, paragraphe 1, du règlement de procédure, la requérante doit supporter ses propres dépens et être condamnée à supporter les dépens exposés par la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(première chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté comme irrecevable.
2) Mme Zsuzsanna Kovács supporte ses propres dépens et est condamnée à supporter les dépens exposés par la Commission européenne.
Fait à Luxembourg, le 3 mai 2016.
Le greffier
Le président
W. Hakenberg
R. Barents
* Langue de procédure : le français.
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