UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kahdeksas jaosto)
7 päivänä kesäkuuta 2013 ( *1 )
”EMOTR — Tukiosasto — Maataloustukirahasto ja maaseuturahasto — Rahoituksen ulkopuolelle jätetyt menot — POSEI-toimenpiteen puitteissa suoritetut menot (varainhoitovuodet 2005, 2006 ja 2007)”
Asiassa T-2/11,
Portugalin tasavalta, asiamiehinään L. Inez Fernandes, M. Figueiredo ja J. Saraiva de Almeida,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään P. Guerra e Andrade ja P. Rossi,
vastaajana,
jossa vaaditaan Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta, Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 4.11.2010 annetun komission päätöksen 2010/668/EU (EUVL L 288, s. 24) kumoamista niiltä osin kuin siinä POSEI-toimenpiteen osalta sovelletaan Portugalin tasavaltaan markkinointivuosia 2005–2007 koskevaa, 743251,25 euron suuruista rahoituskorjausta,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kahdeksas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja L. Truchot sekä tuomarit M. E. Martins Ribeiro (esittelevä tuomari) ja A. Popescu,
kirjaaja: hallintovirkamies C. Kristensen,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 12.9.2012 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisen maatalouspolitiikan rahoitusta koskeva Euroopan unionin lainsäädäntö
1
Yhteisen maatalouspolitiikan rahoitusta koskeva perussääntely on 1.1.2000 lähtien toteutettujen menojen osalta annettu yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 17.5.1999 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1258/1999 (EYVL L 160, s. 103), jolla korvattiin yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21.4.1970 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 729/70 (EYVL L 94, s. 13), jota sovellettiin ennen kyseistä ajankohtaa toteutettuihin menoihin.
2
Asetuksen N:o 1258/1999 1 artiklan 2 kohdan b alakohdassa ja 2 artiklan 2 kohdassa säädetään, että Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta rahoitetaan maatalousmarkkinoiden tasapainottamiseksi tehtävät interventiot unionin sääntöjen mukaisesti maatalousmarkkinoiden yhteisen markkinajärjestelyn osana.
3
Asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Komissio päättää menoista, jotka jätetään 2 ja 3 artiklassa tarkoitetun yhteisörahoituksen ulkopuolelle, jos se toteaa, ettei kyseisiä menoja ole toteutettu yhteisön sääntöjen mukaisesti.
Ennen kielteisen rahoituspäätöksen tekemistä on komission tarkastuksen tuloksista ja asianomaisen jäsenvaltion antamista vastauksista toimitettava kirjalliset tiedoksiannot, joiden perusteella molemmat osapuolet pyrkivät sopimukseen jatkotoimenpiteistä.
Jollei sopimukseen päästä, jäsenvaltio voi pyytää käynnistämään menettelyn, jossa pyritään molempien osapuolten kantojen yhteensovittamiseen neljän kuukauden kuluessa ja jonka tuloksista toimitetaan komissiolle kertomus, jonka se tutkii ennen kielteisen rahoituspäätöksen tekemistä.
Komissio arvioi rahoituksen ulkopuolelle jätettävät menot ottaen huomioon erityisesti todetun epäsäännönmukaisuuden merkittävyyden. Komissio ottaa tällöin huomioon rikkomuksen laadun ja vakavuuden sekä yhteisölle aiheutuneen taloudellisen vahingon.
Rahoituksesta ei voida kieltäytyä, kun on kyse:
a)
niistä 2 artiklassa tarkoitetuista menoista, jotka on toteutettu 24:ää kuukautta ennen komission asianomaiselle jäsenvaltiolle toimittamaa tarkastusten tuloksia koskevaa kirjallista tiedoksiantoa;
b)
3 artiklassa tarkoitettuun toimenpiteeseen tai toimeen liittyvistä menoista, joiden osalta lopullinen maksu suoritettiin 24:ää kuukautta ennen komission asianosaiselle jäsenvaltiolle toimittamaa tarkastusten tuloksia koskevaa kirjallista tiedoksiantoa.
Edellä olevaa viidettä alakohtaa ei kuitenkaan sovelleta niihin rahoitusseurauksiin, jotka aiheutuvat:
a)
8 artiklan 2 kohdan mukaisista sääntöjenvastaisuuksista,
b)
kansallisten tukien tai sellaisten rikkomusten seurauksena, joiden osalta on käynnistetty [EY] 88 ja [EY] 226 artiklassa tarkoitetut menettelyt”.
4
Asetuksen N:o 1258/1999 8 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltiot toteuttavat kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaisesti toimenpiteet, jotka ovat tarpeen:
a)
[EMOTR:sta] rahoitettavien toimien tosiasiallisen toteuttamisen ja niiden säännönmukaisuuden varmistamiseksi;
b)
sääntöjenvastaisuuksien ehkäisemiseksi ja käsittelemiseksi;
c)
sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien vuoksi menetettyjen summien takaisin perimiseksi.
Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle tieto näiden päämäärien saavuttamiseksi toteutetuista toimenpiteistä ja erityisesti selvitykset hallinnollisten ja oikeudellisten menettelyjen vaiheesta.
2. Mikäli takaisinperintä ei ole täydellinen, yhteisö vastaa sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien rahoitusseuraamuksista, lukuun ottamatta jäsenvaltioiden hallintoelinten tai muiden virastojen aiheuttamista sääntöjenvastaisuuksista tai laiminlyönneistä aiheutuvia rahoitusseurauksia.
Takaisinperityt summat maksetaan hyväksytyille maksajavirastoille, ja niiden on vähennettävä ne [EMOTR:sta] rahoitettavista menoista. Takaisin perittyjen tai myöhässä maksettujen summien korot on maksettava [EMOTR:oon].
3. Neuvosto antaa määräenemmistöllä komission ehdotuksesta tämän artiklan soveltamista koskevat yleiset säännöt”.
5
Asetuksen N:o 1258/1999 9 artiklassa tähdennetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on annettava komission käyttöön kaikki rahaston moitteettoman toiminnan kannalta tarpeelliset tiedot ja toteutettava kaikki toimenpiteet, jotka ovat omiaan helpottamaan tarkastuksia, joiden toteuttamisen komissio arvioi olevan tarpeen yhteisörahoituksen hoidossa, mukaan lukien tarkastukset paikan päällä.
Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle tiedoksi lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset, jotka ne ovat antaneet yhteiseen maatalouspolitiikkaan liittyvien yhteisön säädösten soveltamiseksi, sikäli kuin kyseisillä säädöksillä on rahoituksellisia vaikutuksia [EMOTR:lle].
2. Tilikirjojen ja kaikkien muiden [EMOTR:sta] rahoitettaviin menoihin liittyvien asiakirjojen, mukaan lukien tiedot, jotka on laadittu tai joita säilytetään ATK-muodossa, on oltava niiden virkamiesten saatavilla, jotka komissio on valtuuttanut tekemään tarkastuksia itse paikalla, sanotun kuitenkaan rajoittamatta jäsenvaltioiden kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaisesti toteutettujen tarkastusten suorittamista, [EY] 248 artiklan määräysten soveltamista sekä [EY] 279 artiklan c [alakohdan] mukaisesti järjestettyjen tarkastusten tekemistä.
He voivat erityisesti tarkastaa:
a)
hallinnollisten käytäntöjen yhdenmukaisuuden yhteisön sääntöjen kanssa;
b)
tarpeellisten tositteiden olemassaolon ja niiden vastaavuuden [EMOTR:sta] rahoitettujen toimien kanssa;
c)
edellytykset, joilla [EMOTR:sta] rahoitetut toimet toteutetaan ja tarkastetaan.
Komissio ilmoittaa tarkastuksesta hyvissä ajoin etukäteen jäsenvaltiolle, jota tarkastus koskee tai jonka alueella tarkastus tehdään. Asianomaisen jäsenvaltion virkamiehet voivat osallistua näihin tarkastuksiin.
Komission pyynnöstä ja jäsenvaltion suostumuksella kyseisen jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset toteuttavat tässä asetuksessa tarkoitettuihin toimiin liittyvät tarkastukset ja selvitykset. Komission virkamiehet voivat osallistua niihin.
Tarkastusmahdollisuuksien parantamiseksi komissio voi asianomaisen jäsenvaltion suostumuksella järjestää jäsenvaltion hallintoviranomaisille mahdollisuuden osallistua tiettyihin tarkastuksiin tai selvityksiin.
3. Neuvosto antaa tarvittaessa määräenemmistöllä komission ehdotuksesta tämän artiklan soveltamista koskevat yleiset säännöt”.
6
Asetus N:o 1258/1999 on kumottu yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21.6.2005 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1290/2005 (EUVL L 209, s. 1), joka 49 artiklansa mukaan tulee voimaan seitsemäntenä päivänä sen jälkeen, kun se on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä, eli 18.8.2005.
7
Asetuksen N:o 1290/2005 47 artiklassa täsmennetään kuitenkin, että ”asetusta – – N:o 1258/1999 sovellet[tiin] kuitenkin edelleen 15 päivään lokakuuta 2006 jäsenvaltioiden toteuttamien menojen osalta sekä 31 päivään joulukuuta 2006 komission toteuttami[en] menojen osalta.”
8
Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta 7.7.1995 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1663/95 (EYVL L 158, s. 6), sellaisena kuin se on muutettuna muun muassa 22.10.1999 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 2245/1999 (EYVL L 273, s. 5; jäljempänä asetus N:o 1663/95), 8 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos komissio tutkimuksen perusteella katsoo, että menoja ei ole toteutettu yhteisön sääntöjen mukaisesti, se antaa kyseiselle jäsenvaltiolle tiedoksi tarkastustensa tulokset ja korjaustoimenpiteet, jotka on toteutettava edellä mainittujen sääntöjen noudattamisen varmistamiseksi tulevaisuudessa.
Tiedonannossa on viitattava tähän asetukseen. Jäsenvaltion on annettava vastaus kahden kuukauden kuluessa, ja komissio voi muuttaa kantaansa vastaavasti. Perustelluissa tapauksissa komissio voi suostua tämän vastaukselle varatun määräajan pidentämiseen.
Vastaukselle varatun määräajan päätyttyä komissio aloittaa kahdenväliset neuvottelut, ja molempien osapuolten on pyrittävä sopimukseen toteutettavista toimenpiteistä sekä rikkomisen vakavuuden arvioinnissa ja Euroopan yhteisölle aiheutuneesta taloudellisesta haitasta. Näiden neuvottelujen sekä niiden määräaikojen päätyttyä, jotka komissio on asettanut jäsenvaltioita kuultuaan lisätietojen toimittamiselle kahdenvälisten neuvottelujen jälkeen, tai, jos jäsenvaltio ei hyväksy neuvottelukutsua komission asettamassa määräajassa, komissio antaa tämän määräajan päätyttyä päätelmänsä virallisesti tiedoksi jäsenvaltioille viitaten komission päätökseen 94/442/EY. Tiedonannossa on oltava arvio niistä menoista, jotka komissio aikoo ehdottaa jätettäviksi yhteisörahoituksen ulkopuolelle asetuksen – – N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaisesti, sanotun kuitenkaan estämättä tämän kohdan neljännen alakohdan soveltamista.
Jäsenvaltioiden on niin pian kuin mahdollista annettava komissiolle tiedoksi yhteisön sääntöjen noudattamisen varmistamiseksi toteutettavat korjaustoimenpiteet sekä niiden voimaantulopäivä. Komissio tekee tarvittaessa asetuksen – – N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaisesti yhden tai useamman päätöksen niiden menojen, joita yhteisön sääntöjen noudattamatta jättäminen koskee, jättämisestä yhteisörahoituksen ulkopuolelle korjaustoimenpiteiden tosiasialliseen toteuttamispäivään asti”.
9
Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1290/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maksajavirastojen ja muiden elinten hyväksymisen sekä maataloustukirahaston ja maaseuturahaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta 21.6.2006 annetun komission asetuksen (EY) N:o 885/2006 (EUVL L 171, s. 90) 11 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jos komissio tutkimuksen perusteella katsoo, että menoja ei ole toteutettu yhteisön sääntöjen mukaisesti, sen on annettava kyseiselle jäsenvaltiolle tiedoksi havaintonsa ja tulevan sääntöjenmukaisuuden varmistamiseksi toteutettavat korjaustoimenpiteet.
Tiedoksiannossa on viitattava tähän artiklaan. Jäsenvaltion on annettava vastaus kahden kuukauden kuluessa tiedonannon vastaanottamisesta, ja komissio voi muuttaa kantaansa vastaavasti. Komissio voi perustelluissa tapauksissa suostua vastaukselle varatun määräajan pidentämiseen.
Vastaukselle varatun määräajan päätyttyä komissio kutsuu koolle kahdenvälisen kokouksen, ja molempien osapuolten on pyrittävä pääsemään sopuun toteutettavista toimenpiteistä, rikkomuksen vakavuuden arvioinnista ja yhteisön talousarviolle aiheutuneesta taloudellisesta vahingosta.
2. Jäsenvaltion on kahden kuukauden kuluessa 1 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitetun kahdenvälisen kokouksen pöytäkirjojen vastaanottamisesta toimitettava kokouksessa pyydetyt tiedot tai muut käynnissä olevan tarkastelun kannalta hyödyllisiksi katsomansa tiedot.
Komissio voi jäsenvaltion perustellusta pyynnöstä jatkaa ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettua määräaikaa. Pyyntö on toimitettava komissiolle ennen kyseisen määräajan päättymistä.
Ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun määräajan päätyttyä komissio antaa sääntöjenmukaisuuden tarkastamisen yhteydessä saamiensa tietojen perusteella päätelmänsä virallisesti jäsenvaltioiden tiedoksi. Tiedonannossa arvioidaan menoja, jotka komissio aikoo jättää asetuksen – – N:o 1290/2005 31 artiklan mukaisesti yhteisön rahoituksen ulkopuolelle, ja siinä viitataan tämän asetuksen 16 artiklan 1 kohtaan.
3. Jäsenvaltion on annettava komissiolle tiedoksi yhteisön sääntöjen noudattamisen varmistamiseksi toteuttamansa korjaustoimenpiteet sekä niiden tosiasiallisen toteuttamispäivän.
Komission tarkasteltua sovitteluelimen tämän asetuksen 3 luvun mukaisesti laatimat kertomukset se tekee tarvittaessa asetuksen – – N:o 1290/2005 31 artiklan mukaisesti yhden tai useamman päätöksen niiden menojen, joita yhteisön sääntöjen noudattamatta jättäminen koskee, jättämiseksi yhteisön rahoituksen ulkopuolelle, kunnes korjaustoimenpiteet on tosiasiallisesti toteutettu jäsenvaltiossa.
Arvioidessaan yhteisön rahoituksen ulkopuolelle jätettäviä menoja komissio voi ottaa huomioon tiedot, jotka jäsenvaltio on toimittanut 2 kohdassa tarkoitetun määräajan päätyttyä, jos tämä on tarpeen yhteisön talousarviolle aiheutuneen taloudellisen vahingon arvioimiseksi paremmin ja edellyttäen, että tietojen myöhäinen toimittaminen johtuu poikkeuksellisista olosuhteista.
4. Komissio tekee maataloustukirahastoa koskevan yhteisön rahoituksen vähennykset kuukausimaksuista, jotka koskevat asetuksen – – N:o 1290/2005 31 artiklan mukaista päätöstä seuraavana toisena kuukautena toteutuneita menoja.
Komissio tekee maaseuturahastoa koskevan yhteisön rahoituksen vähennykset seuraavasta välimaksusta tai loppumaksusta.
Komissio voi kuitenkin jäsenvaltion pyynnöstä ja vähennysten tärkeyden sitä edellyttäessä sekä maatalousrahastojen komiteaa kuultuaan vahvistaa vähennyksille jonkin muun päivämäärän.
5. Tätä artiklaa sovelletaan soveltuvin osin asetuksen – – N:o 1290/2005 34 artiklassa tarkoitettuihin käyttötarkoitukseensa sidottuihin tuloihin”.
10
Asetuksen N:o 885/2006 18 artiklasta ilmenee, että asetusta N:o 1663/95 sovellettiin kuitenkin varainhoitovuoden 2006 osalta edelleenkin asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 3 kohdan mukaiseen tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen.
11
Tiettyjä maataloustuotteita koskevista erityistoimenpiteistä Azorien ja Madeiran hyväksi ja asetuksen (ETY) N:o 1600/92 kumoamisesta (Poseima) 28.6.2001 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1453/2001 (EYVL L 198, s. 26) on otettu käyttöön unionin syrjäisimpiä alueita koskeviin erityistoimenpiteisiin liittyvä ohjelma.
12
Neuvoston asetusten (EY) N:o 1452/2001, (EY) N:o 1453/2001 ja (EY) N:o 1454/2001 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä kasvituotteiden paikalliseen tuotantoon yhteisön syrjäisimmillä alueilla myönnettävien tukien osalta 23.12.2002 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 43/2003 (EUVL 2003, L 7, s. 25) otetaan lisäksi käyttöön kasvituotteiden paikalliseen tuotantoon unionin syrjäisimmillä alueilla myönnettäviä tukia.
13
Asetuksen N:o 43/2003 johdanto-osan 26 perustelukappaleessa todetaan, että ”on määriteltävä niiden [tilojen] vähimmäismäärä, jotka on eri tukijärjestelmien mukaisesti tarkastettava paikalla”..
14
Kyseisen asetuksen 27 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Paikalla tehtävien tarkastusten vähimmäismäärän otanta olisi tehtävä osittain riskianalyysin ja osittain satunnaisotannan perusteella. Riskianalyysiä varten huomioon otettavat tärkeimmät tekijät olisi täsmennettävä”.
15
Asetuksen N:o 43/2003 28 perustelukappaleessa täsmennetään, että ”havaittaessa huomattavia sääntöjenvastaisuuksia paikalla tehtävien tarkastusten määrää olisi lisättävä kuluvana ja seuraavana vuonna, jotta saataisiin riittävät takeet kyseisten tukihakemusten oikeellisuudesta”.
16
Asetuksen N:o 43/2003 58 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Valvonta toteutetaan hallinnollisilla ja paikalla tehtävillä tarkastuksilla. Hallinnollisen tarkastuksen on oltava perusteellinen, ja siihen on kaikissa aiheellisissa tapauksissa sisällyttävä tukien ristiintarkastukset muun muassa yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän tietojen kanssa. Riskianalyysin perusteella kansalliset viranomaiset suorittavat paikan päällä pistokokein tarkastuksia, joiden on kohdistuttava vähintään 10 prosenttiin tukihakemuksista.
Jäsenvaltioiden on kaikissa aiheellisissa tapauksissa noudatettava asetuksessa (EY) N:o 1782/2003 käyttöön otettua yhdennettyä tarkastus- ja valvontajärjestelmää”.
17
Asetuksen N:o 43/2003 60 artiklassa, jonka otsikko on ”Hakemusten valitseminen paikalla tehtävään tarkastukseen”, täsmennetään seuraavaa:
”1. Toimivaltaisen viranomaisen on riskianalyysin ja jätettyjen tukihakemusten edustavuuden perusteella valittava viljelijät, joihin kohdistetaan paikalla tehtävä tarkastus. Riskinarvioinnissa on otettava huomioon:
a)
tuen määrä;
b)
viljelylohkojen määrä, hakemuksen kohteena oleva pinta-ala taikka tuotettu, kuljetettu, jalostettu tai kaupan pidetty määrä,
c)
muutokset edelliseen vuoteen verrattuna,
d)
aikaisempien vuosien tarkastusten tulokset,
e)
muut jäsenvaltioiden määrittelemät tekijät.
Edustavuuden varmistamiseksi jäsenvaltioiden on valittava satunnaisesti 20–25 prosenttia niiden viljelijöiden vähimmäislukumäärästä, joille on tehtävä tarkastus paikalla.
2. Toimivaltaisen viranomaisen on pidettävä kirjaa valintaperusteista, joiden mukaan kukin viljelijä valitaan paikalla tehtävään tarkastukseen. Tarkastuksen paikalla tekevälle tarkastajalle on annettava vastaavat tiedot ennen tarkastusta”.
Komission suuntaviivat
18
Kiinteämääräisiä korjauksia koskevat komission suuntaviivat on määritelty 23.10.1997 päivätyssä asiakirjassa VI/5330/97, jonka nimi on ”Rahoituksellisten seuraamusten määrittäminen EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä valmisteltaessa” (jäljempänä asiakirja VI/5330/97).
19
Asiakirjan VI/5330/97 liitteessä 2, joka koskee EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen liittyvän jäsenvaltioiden toteuttaman valvonnan puutteiden rahoituksellisia seuraamuksia, olevassa osassa ”Johdanto”, todetaan seuraavaa:
”Jos komissio havaitsee, että jotakin tiettyä maksua koskeva vaatimus on yhteisön sääntöjen vastainen, rahoitukselliset seuraamukset ovat selvät: jolleivät kansalliset valvontalaitokset ole jo havainneet sääntöjenvastaisuutta ja jollei asianmukaisia korjaavia ja perintään tähtääviä toimenpiteitä ole toteutettu (katso liite 4), komission on evättävä yhteisön talousarviosta tuleva rahoitus. Jos seuraamukset perustuvat useita tositeaineistoja sisältävien menojen tutkimukseen, evättävä määrä lasketaan mahdollisuuksien mukaan ekstrapoloimalla tositeaineistoista otetun edustavan otoksen tutkimuksen tulokset. Kaikissa jäsenvaltioissa on sovellettava samaa ekstrapolointimenetelmää, jossa otetaan huomioon luotettavuus- ja olennaisuustaso, perusjoukon ositus, otoskoko sekä otoksen virheanalyysi rahoituksellisten kokonaisvaikutusten osalta.
Jos jäsenvaltio ei noudata yhteisön sääntöjä maksuvaatimusten tukikelpoisuuden tarkastamisesta, tämä itsessään merkitsee sitä, että maksut rikkovat kyseiseen toimenpiteeseen sovellettavia yhteisön sääntöjä ja asetuksen (ETY) N:o 729/70 8 artiklan mukaista yleistä vaatimusta siitä, että jäsenvaltiot havaitsevat ja estävät sääntöjenvastaisuuksia. Tällaisissa tapauksissa kaikki maksetut vaatimukset eivät välttämättä ole sääntöjenvastaisia, mutta tapauksiin liittyy tavanomaista suurempi riski sääntöjenvastaisten maksujen rahoittamisesta [EMOTR:n] talousarvioista. Vaikka joissakin räikeimmissä tapauksissa komissiolla on oikeus hylätä kyseiset menot, jos asetuksessa edellytettyä valvontaa ei ole suoritettu, evätyt määrät todennäköisesti ylittävät useissa tapauksissa yhteisölle aiheutuneen taloudellisen vahingon. Taloudellisten vahinkojen arviointi on tämän vuoksi suoritettava rahoituskorjausten arvioinnin yhteydessä.
– –”
20
Asiakirjan VI/5330/97 liitteen 2 osassa, jonka otsikko on ”Yksittäisissä tositeaineistoissa olevien virheiden arviointi”, todetaan seuraavaa:
”Rahoituskorjausten laskennassa käytetään sisäisissä ohjesäännöissä jo vahvistettujen menettelyjen perusteella yhtä seuraavista menetelmistä:
a)
sellaisen yksittäisen vaatimuksen hylkääminen, johon ei ole sovellettu vaadittua valvontaa;
b)
sellaisen lasketun summan hylkääminen, joka on laskettu ekstrapoloimalla edustavaan otokseen perustuvista tarkastuksista saadut tulokset koko tarkastelujoukkoon, rajoittuen siihen hallinnonalaan, jolla samanlaisen puutteen voidaan kohtuullisesti olettaa esiintyvän. Jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus esittää todisteita siitä, että ekstrapoloinnin tulokset eivät vastaa kaikkien sellaisten tositeaineistojen, joista otos on otettu, tutkimuksessa saatuja tuloksia;
– –”
21
Asiakirjan VI/5330/97 liitteen 2 osassa, jonka otsikko on ”Taloudellisen tappion riskiin perustuva arviointi: kiinteämääräiset korjaukset”, todetaan seuraavaa:
”Koska järjestelmätarkastuksiin liittyvää lähestymistapaa on alettu käyttää laajemmalti, komission yksiköt ovat joutuneet turvautumaan yhä enemmän järjestelmien puutteista aiheutuvien riskien arviointiin. Koska sääntöjenvastaisten maksujen todellista määrää ja täten yhteisölle aiheutuneita taloudellisia menetyksiä ei voida määrittää, komissio on varainhoitovuoden 1990 tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä asti soveltanut kiinteämääräisiä korjauksia, jotka ovat 2, 5 tai 10 prosenttia ilmoitetuista menoista tappioriskin suuruudesta riippuen. Poikkeustapauksissa voidaan soveltaa suurempaa korjauskerrointa aina 100 prosenttiin asti. Yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut komission oikeuden mainitun kaltaisten korjausten soveltamiseen päättäessään vuositilintarkastuspäätöksiä koskevista valituksista (tuomioistuimen tuomio asiassa C-50/94).
– –”
22
Asiakirjan VI/5330/97 liitteessä 2 olevassa osassa, jonka otsikko on ”Kiinteämääräisten korjausten soveltamista koskevat suuntaviivat”, todetaan seuraavaa:
”Kiinteämääräisiä korjauksia voidaan käyttää silloin kun tilintarkastaja ei voi tarkastuksen tulosten perusteella suorittaa tappioiden arviointia määriteltyjen vahinkojen ekstrapoloinnilla, soveltamalla tilastollisia keinoja tai käyttämällä muuta varmennettua aineistoa, mutta voi päätellä, että jäsenvaltio ei ole tarkastanut asianmukaisesti suoritettujen maksuvaatimusten tukikelpoisuutta.
– –
Kiinteämääräiset korjaukset eivät ole tarpeen liitteessä 4 esitetyillä edellytyksillä, jos jäsenvaltioiden omat valvontayksiköt havaitsevat tällaiset laiminlyönnit.
– –
Kun yksi tai useampi olennainen tarkastus on jäänyt toteuttamatta tai ne on toteutettu niin puutteellisesti tai niin harvoin, että niiden perusteella ei voida määritellä maksuvaatimuksen tukikelpoisuutta tai ehkäistä sääntöjenvastaisuuksia, on perusteltua soveltaa 10 prosentin korjausta, koska on mahdollista todeta kohtuullisella varmuudella, että [EMOTR:n] varoihin kohdistuva merkittävien tappioiden riski oli suuri.
Kun kaikki olennaiset valvontatoimenpiteet on toteutettu, mutta niitä ei ole sovellettu lukumäärän, toistuvuuden tai perusteellisuuden osalta asetuksissa edellytetyllä tavalla, on perusteltua soveltaa 5 prosentin korjausta, koska on mahdollista todeta kohtuullisella varmuudella, että niiden perusteella ei saada riittävää varmuutta vaatimusten sääntöjenmukaisuudesta ja että [EMOTR:oon] kohdistunut riski on ollut merkittävä.
Kun jäsenvaltio on suorittanut olennaiset valvontatoimenpiteet asianmukaisesti, mutta on täysin laiminlyönyt yhden tai useamman lisävalvontatoimenpiteen toteuttamisen, on perusteltua soveltaa 2 prosentin korjausta ottaen huomioon, että [EMOTR:oon] kohdistunut riski on vähäisempi ja sääntöjenvastaisuus ei ole ollut yhtä vakava.
Samalla perusteella 2 prosentin korjaus on perusteltu silloin, kun jäsenvaltio ei ole toteuttanut toimenpiteitä lisävalvontatoimenpiteiden tai yhteisön asetuksiin pohjautuvien toimenpiteiden soveltamisen parantamiseksi, ja komissio on ilmoittanut asianomaisille jäsenvaltioille erityisesti asetuksen (EY) N:o 1663/95 8 artiklan mukaisesti, että jäsenvaltion on toteutettava toimenpiteet saavuttaakseen päämäärät, joihin asetuksissa pyritään, tai suojautuakseen kohtuullisessa määrin petoksilta ja sääntöjenvastaisuuksilta tai voidakseen varmistaa yhteisön varojen asianmukaisen valvonnan.
– –
Korjauskerrointa on sovellettava siihen osaan menoja, johon riski kohdistuu. Jos puute on aiheutunut siitä, että jäsenvaltio ei sovella asianmukaista valvontajärjestelmää, korjausta olisi sovellettava niihin menoihin kokonaisuudessaan, joiden osalta kyseistä valvontajärjestelmää edellytetään. Kun on syytä olettaa, että puute rajoittuu siihen departementtiin tai alueeseen, jossa jäsenvaltion käyttöön ottamaa valvontajärjestelmää on sovellettu, korjausta tulee soveltaa vain kyseisen departementin tai alueen valvomiin menoihin.
– –”
23
Asiakirjan VI/5330/97 liitteessä 2 olevassa osassa, jonka otsikko on ”Rajatapaukset”, todetaan seuraavaa:
”– –
Jos puutteet johtuivat yhteisön säädöstekstien tulkintavaikeuksista – paitsi silloin kun voidaan kohtuudella odottaa, että jäsenvaltio pyrkii ratkaisemaan tämänkaltaiset vaikeudet komission kanssa – ja jos kansalliset viranomaiset ovat toteuttaneet tehokkaita toimenpiteitä puutteiden korjaamiseksi heti niiden havaitsemisen jälkeen, tämä lieventävä seikka voidaan ottaa huomioon ja voidaan ehdottaa alhaisempaa korjauskerrointa tai 0-kerrointa.
– –”
24
Asiakirjan VI/5330/97 liitteessä 4 olevassa osassa, jonka otsikko on ”Jäsenvaltioiden valvontaelinten päätelmien käsittely tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa päätöksessä”, todetaan seuraavaa:
”– –
Kansallisten tarkastuselinten toteamukset eivät sinänsä aiheuta rahoituksellisia seuraamuksia tilien tarkastukselle ja hyväksymiselle. Näitä toteamuksia käsitellään todisteina siitä, että kansalliset tarkastusmenettelyt toimivat säädösten mukaisesti ja tehokkaasti. Jäsenvaltion odotetaan kuitenkin tekevän tarvittavat johtopäätökset kertomusten lopputuloksista ja korjaavan myös kaikki kansallisen yksikön soveltamassa menettelyssä olevat puutteellisuudet, tutkivan uudelleen puutteelliset liiketoimet sekä perivän takaisin perusteettomasti maksetun tai sääntöjenvastaiseksi katsotun määrän. On selvää, että jollei näistä kertomuksista pidetä asianmukaisesti kiinni, tarkastusten lopputulokset menettävät merkityksensä, ja tämän vuoksi tällaisissa olosuhteissa, mutta vain niissä, tilejä tarkastava ja hyväksyvä yksikkö aikoo määrätä tästä rahoituksellisia seuraamuksia.”
Asian tausta ja riidanalainen päätös
25
Euroopan yhteisöjen komissio ilmoitti 8.3.2005 asetuksen N:o 729/70 9 artiklan 2 kohdan ja asetuksen N:o 1258/1999 mukaisesti Portugalin viranomaisille, että se tekisi 11.–15.4.2005 tarkastuskäynnin, jossa keskityttäisiin vuosiin 2003 ja 2004 ja joka koskisi tarkastuskehystä toimitetut valvontamenettelyt sekä todella suoritetut tarkastukset mukaan luettuina. Komissio pyysi myös, että sille toimitettaisiin kyseisiä vuosia koskevia tietoja.
26
Komission yksiköt tekivät 11.–15.4.2005 kyseisen käynnin Portugaliin tarkastaakseen, että tiettyjä maataloustuotteita koskevista erityistoimenpiteistä Azorien ja Madeiran (Portugali) hyväksi annetussa asetuksessa N:o 1453/2001 säädetyt erityistoimenpiteet oli toteutettu.
27
Kyseisen tarkastuksen tehtyään komissio ilmoitti 5.12.2006 päivätyllä, vastaanottotodistuksin lähetetyllä kirjatulla kirjeellä (jäljempänä 5.12.2006 annettu ensimmäinen tiedonanto) Portugalin viranomaisille kyseisen tarkastuskäynnin tulokset täsmentäen, että kyseinen kirje oli lähetetty asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan perusteella. Kirjeessä oli liite, jonka otsikko oli ”Huomautuksia ja suosituksia” ja jossa esitettiin tulokset Lissabonissa (Portugali) olevien keskusviranomaisten ja paikallisten viranomaisten luona tehdystä tarkastuskäynnistä, joka oli liittynyt tiettyjä maataloustuotteita koskevista erityistoimenpiteitä Azorien ja Madeiran (Poseima) hyväksi koskevaan tukijärjestelmään.
28
Komission 5.12.2006 annetusta ensimmäisestä tiedonannosta ilmenee sen katsoneen, etteivät Portugalin viranomaiset olleet täysin noudattaneet yhteisön lainsäädännössä asetettuja vaatimuksia ja että korjaavat toimenpiteet olivat tarpeen, jotta näiden vaatimusten mukaisuus voitiin tulevaisuudessa varmistaa. Komissio pyysi, että sille ilmoitettaisiin jo hyväksytyistä korjaavista toimenpiteistä ja niiden suunnitellusta toteuttamisaikataulusta. Komissio totesi lisäksi, että kaikki EMOTR:n tukiosastosta rahoitettavat menot tai osa niistä oli ehdotettu jätettäväksi yhteisön rahoituksen ulkopuolelle ja että tämä ulkopuolelle jättäminen saattaisi koskea menoja, jotka oli toteutettu ajanjaksona, joka oli alkanut 24 kuukautta ennen kuin kyseinen kirje oli vastaanotettu ensimmäistä kertaa. Lisäksi se täsmensi, että todetut puutteellisuudet otettaisiin huomioon toteutettuja menoja koskevien rahoituskorjausten laskentaperusteessa asianmukaisten korjaavien toimenpiteiden toteuttamiseen saakka.
29
Komissio totesi 5.12.2006 annetun ensimmäisen tiedonannon liitteessä olevissa huomautuksissa ja suosituksissa ”pinta-alojen tarkastuksista” muun muassa seuraavaa:
”[Maantieteellisen tietojärjestelmätekniikan] käyttöönotto yhdessä kiinteistörekisterin puuttumisen ja maaston erittäin epätasaisen pinnanmuodostuksen kanssa aiheuttavat sen, että mittaukset eivät ole helppoja varsinkaan silloin, kun viljelylohkot ovat vain osittain istutettuja (kuten perunaviljelmät), [mikä] voi rajoittaa tarkastusten tehokkuutta. On todettu, että tukikelpoisia viljelyaloja paikan päällä tarkastaessaan tarkastajat tukeutuivat ainoastaan [maantieteelliseen tietojärjestelmätekniikkaan]. Viimeksi mainittu on hyvä väline viljelylohkoja tarkastettaessa, mutta sen lisäksi on käytettävä fyysisiä mittauksia, jotta tarkastukset olisivat varmoja ja luotettavia.
Madeiran viranomaisten suorittamat pinta-alatarkastukset perustuivat otokseen, joka oli vähintään 10 prosenttia tukihakemuksista, sellaisena kuin siitä säädetään asetuksen N:o 43/2003 58 artiklassa. Näiden tarkastusten tulokset osoittavat, että kokonaan tai osittain hylättyjen tukihakemusten määrä oli hyvin suuri. Esimerkiksi vuonna 2004 otoksesta, joka oli 10,13 prosenttia 5 825:stä perunanviljelyyn myönnettävää tukea koskevasta hakemuksesta, tämän otoksen tuesta hylättiin kokonaan 19,66 prosenttia ja osittain 16,10 prosenttia, mikä vastaa 36 prosentin virheprosenttia tarkastetuilla pinta-aloilla (nämä tulokset ovat vieläkin hätkähdyttävämpiä sokeriruoko- ja pajuviljelmien osalta). Näiden toteamusten perusteella näyttää selvältä, ettei niiden tarkastusten vähimmäismäärä, josta Portugalin viranomaiset vastasivat, riittänyt varmistamaan [EMOTR:n ] [intressejä]. Katsottiin, että se, ettei tarkastuksia lisätty vuonna 2004, johtui valvontajärjestelmän puutteista.
Vuonna 2005 käyttöönotetun tarkastusjärjestelmän osalta Portugalin viranomaisia pyydetään toimittamaan hakijoista luettelo, jossa mainitaan hakijoista ne, joihin sovelletaan paikan päällä tehtävää tarkastusta (tarkastuslipukkeiden valinta tehdään tämän jälkeen) ja jossa on yhteenveto hakijoiden määrästä kunkin tuotteen osalta, tarkastettujen hakijoiden määrästä ja todettujen sääntöjenvastaisuuksien määrästä siten, että ne on jaoteltu sen mukaan, onko tuki evätty osittain vai kokonaan. Myös pinta-alojen merkitsemisestä olisi hyötyä, koska sillä helpotettaisiin virheiden rahamääräistä arviointia.”
30
Komissio totesi 5.12.2006 annetun ensimmäisen tiedonannon liitteessä myös suositelleensa Portugalin viranomaisille, että ne pinta-aloja tarkastaessaan tekisivät useammin fyysisiä mittauksia käyttämällä esimerkiksi GPS:ää tai mittausvälinettä.
31
Portugalin viranomaiset vastasivat 7.2.2007 päivätyllä kirjeellä, jossa ne väittivät, että paikan päällä tehdyissä tarkastuksissa havaitut virheet liittyivät sellaisiin hyvin pieniin viljelylohkoihin, joita käytettiin useisiin erilaisiin puutarhaviljelmiin, mistä aiheutui, että tuen kohteena olevaan viljelmään käytettyä pinta-alaa oli vaikeampi ilmoittaa täsmällisesti. Portugalin viranomaiset korostivat, että tilan keskimääräinen pinta-ala oli 0,4 ha ja että se jakautui neljään tai viiteen viljelylohkoon: viljelylohkokohtainen keskimääräinen pinta-ala oli siis hyvin pieni, 0,08 ha, ja hyvin monen viljelylohkon pinta-ala oli 0,01–0,05 ha. Tästä seurasi niiden mukaan, että viljelylohkon rajauksessa tai mittauksessa tapahtunut hyvinkin pieni virhe aiheutti sen, että ilmoitetuissa prosenttimäärissä oli huomattava virhe suhteessa todelliseen pinta-alaan. Portugalin viranomaiset korostivat, että asetuksen N:o 43/2003 perusteella tarkastuksen virhemarginaali, joka oli 3 prosenttia, oli erittäin alhainen Madeiran autonomisen alueen kiinteistöjärjestelmän osalta. Esimerkiksi kun viljelylohkon pinta-ala on 0,01 ha, täysimääräisen seuraamuksen (20 prosenttia) aiheuttava sääntöjenvastaisuus vastaa 0,002 ha:ia, jota on pinta-alana mahdotonta rekisteröidä tietojärjestelmään, joten sitä olisi pidettävä merkityksettömänä. Kyseisessä kirjeessä oli myös liite 1, jossa Portugalin viranomaiset antoivat komissiolle tämän 5.12.2006 annetun ensimmäisen tiedonannon liitteessä olevassa 3 kohdassa pyytämät tiedot (ks. edellä 29 kohta).
32
Komission ja Portugalin viranomaisten välillä 5.7.2007 Brysselissä pidetyssä kahdenvälisessä kokouksessa, jonka pöytäkirja laadittiin 25.10.2007 ja lähetettiin Portugalin viranomaisille 31.10.2007, komissio kiinnitti huomiota Madeiran alueellisten viranomaisten paikan päällä suorittamissa tarkastuksissa todettujen virheiden suureen määrään, ja totesi, että kyseisten viranomaisten olisi pitänyt mainitun virhemäärän takia lisätä tarkastusten määrää varmistaakseen säännösten mukaisesti paremmin oikeuden yhteisön tukeen ja sen myöntämisen. Portugalin viranomaiset puolestaan muistuttivat, että koska Madeiralla viljelmän keskimääräinen pinta-ala oli hyvin pieni, viljelylohkoa mitattaessa virhe, joka muutoin oli pinta-alan kannalta merkityksetön, johti siihen, että virheiden määrä oli hyvin suuri. Ne korostivat, että hakemuksiin nähden paikan päällä oli toimitettu riittävästi tarkastuksia. Näissä tarkastuksissa tarkastetut pinta-alat vaihtelivat 25 prosentista yli 50 prosenttiin. Kyseiset tarkastukset oli lisäksi tehty ennen maksua, joten tukea oli vähennetty ja seuraamuksia oli sovellettu. Virheiden määrää koskeva ennuste, jota oli käytetty EMOTR:lle aiheutuvaa mahdollista riskiä määritettäessä, ei siis ollut perusteltu. Vuodesta 2006 tarkastustulokset (mittaus) oli lisäksi kirjattu maantieteelliseen tietojärjestelmään (SIG), mikä oli mahdollistanut sen, että todellisia pinta-aloja koskevasta tietokannasta oli tullut luotettavampi.
33
Voidakseen paremmin arvioida tilannetta komissio pyysi 5.7.2007 pidetyssä kokouksessa Portugalin viranomaisia ilmoittamaan kunkin alan (viljelmän) ja markkinointivuoden (alkaen vuodesta 2005) osalta tukihakemusten määrän ja niitä vastaavat pinta-alat, paikan päällä tarkastettujen tuensaajien prosentuaalisen osuuden, näillä tarkastuksilla katettujen pinta-alojen prosentuaalisen osuuden, näistä aiheutuneiden virheiden määrän ja siitä seuranneet osittaiset tai kokonaisvaltaiset seuraamukset ja näiden virheiden prosentuaalisen osuuden suhteessa suoritettuihin maksuihin. Komissio lisäsi tähän, että se määrittäisi todetuista sääntöjenvastaisuuksista aiheutuvan taloudellisen riskin laajuuden ja yhteisön rahoituksen ulkopuolelle jätettävien menojen määrän Portugalin viranomaisten antamien tietojen perusteella.
34
Portugalin tasavalta lähetti komissiolle 20.12.2007 päivätyllä kirjeellä pyydetyt tiedot, varsinkin taulukon, jossa oli yhteenveto markkinointivuosina 2005 ja 2006 tehdyistä tarkastustoimenpiteistä.
35
Komissio osoitti 27.10.2009 päivätyllä kirjeellä Portugalin tasavallalle virallisen tiedonannon. Kahdenvälisen kokouksen johdosta komissio Portugalin viranomaisten myöhemmin toimittamat lisätiedot huomioiden vahvisti kantansa, jonka mukaan markkinointivuosiin 2005, 2006 ja 2007 liittyvää tukea ei ollut myönnetty yhteisön säännösten mukaisesti niiltä osin kuin kyse oli tiettyjä maataloustuotteita koskevista erityistoimenpiteistä Madeiran hyväksi. Komissio totesi 27.10.2009 päivätyn kirjeen liitteessä, että Portugalin viranomaisten markkinointivuosilta 2005 ja 2006 antamien tietojen nojalla voitiin päätellä muun muassa, että virheitä, jotka olivat antaneet aiheen rahoituksen epäämiseen osittain tai kokonaan, oli kaikissa tapauksissa ollut yli 40 prosentilla pinta-alasta. Aiemmin toimitetussa tarkastuksessa (tarkastukset 2001/006 ja 2001/09) oli päädytty samankaltaisiin päätelmiin. Komissio katsoi, että koska virheiden määrä oli useina vuosina ollut hyvin suuri, Portugalin viranomaisten olisi pitänyt lisätä paikan päällä tehtävien tarkastusten määrää suojellakseen EMOTR:oa perusteettomien maksujen riskiltä. Se katsoi, että tehdyt tarkastukset olivat tilastollisesti ja maantieteellisesti määrältään riittävän edustavia, jotta niiden perusteella lopputulos oli voitu ekstrapoloida suhteessa hakemuksiin, joita ei ollut tarkastettu paikan päällä. Komissio ehdotti, että menojen ulkopuolelle jätettäisiin 743251,25 euron suuruinen summa ja että varainhoitovuosien 2005, 2006 ja 2007 osalta tehtäisiin rahoituskorjaus. Portugalin viranomaisille muistutettiin, että niillä olisi asetuksen N:o 885/2006 16 artiklassa säädetyn mukaisesti mahdollisuus esittää sovittelupyyntö sovitteluelimelle.
36
Portugalin tasavalta ei pyytänyt sovittelumenettelyn aloittamista.
37
Komissio laati 19.7.2010 yhteenvetokertomuksen, johon on koottu tehtyjen tarkastusten tulokset, komission moitteet ja Portugalin viranomaisten vastaus.
38
Kyseisessä yhteenvetokertomuksessa, jossa selvitetään, että komission maatalouden pääosaston kanta oli muuttumaton, muistutetaan 5.12.2006 annetussa ensimmäisessä tiedonannossa tiedoksi annetusta toteamuksesta, joka perustui Madeiran viranomaisten tekemän tarkastuksen tulosten tutkimisen ja analysointiin (ks. edellä 29 kohta). Tämän jälkeen komissio toteaa Portugalin tasavallan vuosilta 2005 ja 2006 antamista tarkastustiedoista, että asetuksen N:o 43/2003 58 artiklassa säädetään, että paikan päällä tehtävien tarkastusten on koskettava vähintään 10 prosenttia tukihakemuksista ja että Portugalin viranomaiset olivat tarkastaneet – kyseisen alan mukaan – 10–30 prosenttia tukihakemuksista. Tarkastettuna pinta-alana ilmaisten tämä oli 8–50 prosenttia pinta-alasta, jolle oli myönnetty yhteisön rahoitustukea, ja kaikissa tapauksissa yli 40 prosentilla pinta-alasta oli ollut virheitä, joiden perusteella rahoitus oli evätty kokonaan tai osittain. Näistä seikoista komissio päätteli, ettei tarkastusten vähimmäismäärä ollut sellainen, että EMOTR olisi ollut suojattu perusteettomien maksujen riskiltä. Tässä yhteydessä se palautti mieliin asetuksen N:o 43/2003 26–28 perustelukappaleet katsoen, että kun otettiin huomioon, että virheiden määrä oli useina vuosina ollut hyvin suuri, Portugalin viranomaisten olisi pitänyt lisätä paikan päällä tehtävien tarkastusten määrää tukeakseen saatujen tulosten edustavuutta. Lopuksi se katsoi, että tehdyt tarkastukset olivat tilastollisesti ja maantieteellisesti määrältään riittävän edustavia, jotta niiden perusteella lopputulos oli voitu ekstrapoloida hakemuksiin, joita ei ollut tarkastettu paikan päällä.
39
Näin ollen komissio antoi 4.11.2011 päätöksen 2010/668/EU Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta, Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle (EUVL L 288, s. 24; jäljempänä riidanalainen päätös), jolla kyseisen rahoituksen ulkopuolelle jätettiin POSEI-toimenpiteen osalta markkinointivuosiin 2005–2007 liittyneet, 743251,25 euron suuruiset Portugalin tasavallan menot, joista nyt on kyse.
Menettely ja asianosaisten vaatimukset
40
Portugalin tasavalta nosti nyt käsiteltävänä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 4.1.2011 jätetyllä kannekirjelmällä.
41
Komissio jätti 22.3.2011 vastineensa unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon. Portugalin tasavalta jätti 9.5.2011 vastauskirjelmänsä ja komissio 5.7.2011 vastauskirjelmänsä unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon.
42
Portugalin tasavalta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
—
kumoaa riidanalaisen päätöksen niiltä osin kuin siinä POSEI-toimenpiteen osalta sovelletaan siihen markkinointivuosia 2005–2007 koskevaa, 743251,25 euron suuruista rahoituskorjausta
—
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
43
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
—
hylkää kanteen
—
velvoittaa Portugalin tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
44
Unionin yleisen tuomioistuin (kahdeksas jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn ilman edeltäviä asian selvittämistoimia. Asianosaisten lausumat ja vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen kysymyksiin kuultiin 12.9.2012 pidetyssä istunnossa.
Oikeudellinen arviointi
45
Portugalin tasavalta esittää kanteensa tueksi seuraavat neljä kanneperustetta: ensimmäisen kanneperusteen mukaan asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohtaa ja asetuksen N:o 885/2006 11 artiklaa on rikottu, toisen kanneperusteen mukaan asetuksen N:o 43/2003 johdanto-osan 28 perustelukappaletta on tulkittu väärin ja asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohtaa on rikottu, kolmannen mukaan asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohtaa on rikottu ja neljännen kanneperusteen mukaan yhdenvertaisen kohtelun periaatetta sekä suhteellisuusperiaatetta on loukattu.
Ensimmäinen kanneperuste, jonka mukaan asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohtaa ja asetuksen N:o 885/2006 11 artiklaa on rikottu
46
Portugalin tasavallan mukaan asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan nojalla lähetetty, 5.12.2006 annettu ensimmäinen tiedonanto ei ole täysin kyseisen säännöksen mukainen, koska siinä ei ilmoiteta markkinointivuosia 2005 ja 2006 koskevien tarkastusten tuloksia. Portugalin viranomaiset toteavat lisäksi komission ilmoittaneen niille 8.3.2005 päivätyllä kirjeellä, että käynnin aikana keskityttäisiin vuosiin 2003 ja 2004. 5.12.2006 annettuun ensimmäiseen tiedonantoon ei vuoden 2005 osalta sisältynyt komission käyntinsä aikana tekemien tarkastusten tuloksia, ei niitä koskevia huomautuksia eikä kyseistä vuotta koskevia vähäisiäkään varauksia, minkä komissio on muuten myöntänyt yhteenvetokertomuksessaan, jossa se toteaa pyytäneensä Portugalin viranomaisia toimittamaan sille vuosia 2005 ja 2006 koskevia tarkastustuloksia. 5.12.2006 annetussa ensimmäisessä tiedonannossa vaiettiin vuodesta 2006, eikä siihen sisältynyt minkäänlaisia kyseistä vuotta koskevia huomautuksia eikä siinä edes pyydetty mitään sitä koskevia tarkastustietoja.
47
Portugalin viranomaiset toteavat näin ollen, etteivät ne voineet näyttää toteen komission vuosilta 2005 ja 2006 esittämien toteamusten virheellisyyttä eivätkä korjata mahdollisia puutteita noudattaakseen unionin sääntöjä tulevaisuudessa, joten ne eivät olleet oikeuskäytännön mukaisesti (asia T-50/07, Portugali v. komissio, tuomio 17.6.2009, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa) saaneet jäsenvaltioille asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdassa ja asetuksen N:o 885/2006 11 artiklassa myönnettyä menettelyllistä taetta. Koska komission tekemät varaukset eivät selvästi ilmenneet 5.12.2006 annetusta ensimmäisestä tiedonannosta, tämä ei siis voinut täyttää oikeuskäytännössä vaadittua ilmoitustehtävää.
48
Komissio ei myöskään ole väittänyt, että vuosina 2005 ja 2006 todetuilla sääntöjenvastaisuuksilla olisi jatkettu vuonna 2004 todettuja sääntöjenvastaisuuksia. Koska 5.12.2006 annettu ensimmäinen tiedonanto vastaanotettiin vasta joulukuussa 2006, Portugalin viranomaisilla ei enää ollut aikaa toteuttaa vähäisimpiäkään vuosiin 2005 ja 2006 vaikuttavia korjaavia toimenpiteitä.
49
Koska komissio ei ollut myöskään tehnyt vuosia 2005 ja 2006 koskevia tarkastuksia, Portugalin tasavalta toteaa, ettei se voinut tietää, olivatko vuonna 2004 esitetyt varaukset edelleen voimassa kahtena seuraavanakin vuonna, joita koskevat tiedot toimitettiin sille vasta 5.7.2007 pidetyn kokouksen jälkeen, joten Portugalin tasavalta ei ollut voinut käyttää puolustautumisoikeuksiaan näiden kahden vuoden osalta.
50
Komissio muistuttaa, että silloin, kun rahoituskorjauksen soveltamisen perusteena olevat sääntöjenvastaisuudet jatkuvat tarkastusten tuloksia koskevan kirjallisen tiedoksiannon jälkeen, komissiolla on oikeus ja jopa velvollisuus ottaa huomioon tämä tilanne, kun se määrittelee kyseessä olevan rahoituskorjauksen kohteena olevan ajanjakson. Se siis katsoo, että ekstrapoloinnin edellytykset täyttyivät.
51
Komissio vetoaa oikeuskäytäntöön, jossa sen mukaan on katsottu, että koska tarkastus tehtiin 11.–15.4.2005 välisenä aikana, se ei voinut tutkia vuoden 2005 tarkastustietoja, jotka eivät vielä olleet saatavilla. Se pyysi 5.12.2006 annetussa ensimmäisessä tiedonannossa kuitenkin Portugalin viranomaisia toimittamaan sille vuotta 2005 koskevat tiedot. Komissio toteaa, että kyseisten viranomaisten 20.12.2007 toimittamat, markkinointivuosia 2005 ja 2006 koskevat tiedot olivat vahvistaneet komission vuoden 2004 tietoja koskevat tarkastukset, joten ongelma oli lähtöisin järjestelmästä itsestään. Koska virheitä oli yhä edelleen hyvin paljon ja niillä oli taipumusta pahentua, tämä oli ollut objektiivinen syy ekstrapoloinnille. Portugalin tasavallan puolustautumisoikeudet eivät olleet uhattuina vuosia 2005 ja 2006 koskevien tarkastustietojen osalta, sillä se oli itse toimittanut ne komissiolle.
52
Tässä kanneperusteessa Portugalin tasavalta moittii komissiota pääasiallisesti siitä, että se sovelsi markkinointivuosiin 2005 ja 2006, jotka edelsivät 5.12.2006 annettua ensimmäistä tiedonantoa, perustuvaa rahoituskorjausta, vaikka se ei ollut kyseisessä tiedonannossa ilmoittanut kyseisiin markkinointivuosiin liittyvien tarkastusten tuloksia. Tästä syystä Portugalin viranomaiset eivät olleet saaneet niille asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdassa ja asetuksen N:o 885/2006 11 artiklassa myönnettyä menettelyllistä taetta eivätkä olleet voineet kahden edellä mainitun vuoden osalta käyttää puolustautumisoikeuksiaan.
53
Kantaja on unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kysymykseen vastatessaan myöntänyt, että tässä kanneperusteessa vaaditaan riidanalaisen päätöksen kumoamista yksinomaan niiltä osin kuin se koskee markkinointivuosilta 2005 ja 2006 – toisin sanoen varainhoitovuosilta 2006–2007 – tehtyjä, määriltään vastaavasti 239045,63 ja 266 137,96 euron rahoituskorjauksia, ja tämä myöntäminen on merkitty istuntopöytäkirjaan. Kanneperuste ei sitä vastoin koske markkinointivuoteen 2004 liittyvää 238067,66 euron suuruista rahoituskorjausta, joka vastaa varainhoitovuotta 2005.
54
Tältä osin on todettava, että oikeuskäytännön mukaan tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva lopullinen päätös tehdään erityisessä kontradiktorisessa menettelyssä, jossa kyseisillä jäsenvaltioilla on oltava kaikki edellytetyt menettelylliset takeet kantansa esittämiseksi (ks. vastaavasti asia C-61/95, Kreikka v. komissio, tuomio 29.1.1998, Kok., s. I-207, 39 kohta ja asia C-245/97, Saksa v. komissio, tuomio 14.12.2000, Kok., s. I-11261, 47 kohta).
55
On myös syytä muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission on suhteissaan jäsenvaltioihin noudatettava soveltamisasetuksissa itselleen asettamiaan edellytyksiä. Näiden edellytysten noudattamatta jättäminen voi nimittäin merkityksestään riippuen poistaa sisällön jäsenvaltioille asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdassa myönnetyltä menettelylliseltä takeelta (edellä 47 kohdassa mainittu asia Portugali v. komissio, tuomion 27 kohta).
56
Lisäksi asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdan viidennessä kohdassa ja asetuksen N:o 1663/95 8 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä kohdassa sekä asetuksen N:o 885/2006 11 artiklassa tarkoitetaan EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn samaa vaihetta eli vaihetta, jossa komissio tekemiensä tarkastusten päätteeksi lähettää ensimmäisen tiedonannon jäsenvaltiolle (asia C-170/00, Suomi v. komissio, tuomio 24.1.2002, Kok., s. I-1007, 27 kohta; ks. myös edellä 47 kohdassa mainittu asia Portugali v. komissio, tuomion 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
57
EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa menettelyssä noudatettavat eri vaiheet määritellään asetuksen N:o 885/2006 11 artiklassa. Kyseisen asetuksen 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä kohdassa täsmennetään sen ensimmäisen kirjallisen tiedoksiannon sisältö, jolla komissio ilmoittaa tarkastustensa tuloksista jäsenvaltioille ennen kahdenvälisten keskustelujen järjestämistä (asia C-300/02, Kreikka v. komissio, tuomio 24.2.2005, Kok., s. I-1341, 68 kohta ja asia T-184/09, Kreikka v. komissio, tuomio 24.3.2011, 40 kohta, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Kyseisen säännöksen mukaan komission on ensimmäisessä tiedonannossa kerrottava asianomaiselle jäsenvaltiolle tarkastusten tulokset ja ilmoitettava sille ne korjaavat toimenpiteet, jotka sen on toteutettava, jotta kyseisten yhteisön sääntöjen noudattaminen voitaisiin taata tulevaisuudessa.
58
Tässä suhteessa on muistutettava unionin tuomioistuinten jo katsoneen, että asianomaisen hallituksen on saatava asetuksen N:o 1663/95 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kirjallisen tiedonannon perusteella täydellisesti tietoonsa komission tekemät varaukset, jotta tiedonanto voi täyttää sille kyseisen säännöksen ensimmäisessä kohdassa ja asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdassa annetun ilmoitustehtävän (edellä 47 kohdassa mainittu asia Portugali v. komissio, tuomion 39 kohta; ks. myös vastaavasti asia C-153/01, Espanja v. komissio, tuomio 7.10.2004, Kok., s. I-9009, 93 kohta ja asia C-24/11 P, Espanja v. komissio, tuomio 3.5.2012, 27 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
59
Tästä seuraa, että komission on asetuksen N:o 1663/95 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa ensimmäisessä tiedonannossa riittävän tarkasti ilmoitettava sen yksiköiden suorittamien tarkastusten kohde ja niissä todetut laiminlyönnit, koska näihin seikkoihin saatetaan myöhemmin vedota näyttönä siitä, että kansallisten viranomaisten tekemiä tarkastuksia tai niiden esittämiä lukuja voidaan vakavasti ja perustellusti epäillä, ja niillä saatetaan näin perustella siinä lopullisessa päätöksessä tehtyjä rahoituskorjauksia, jolla EMOTR:n tukiosastosta maksettavat asianomaisen jäsenvaltion tietyt menot on jätetty yhteisörahoituksen ulkopuolelle (edellä 47 kohdassa mainittu asia Portugali v. komissio, tuomion 40 kohta).
60
Lisäksi asetuksen N:o 1663/95 8 artiklan 1 kohdassa ja asetuksen N:o 885/2006 11 artiklassa asetetun edellytyksen noudattamatta jättäminen poistaa sisällön jäsenvaltioille asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdan viidennessä alakohdassa myönnetyltä menettelylliseltä takeelta, jolla rajoitetaan ajallisesti niitä menoja, joilta EMOTR:n rahoitus voidaan evätä (ks. edellä 58 kohdassa mainittu asia Espanja v. komissio, tuomio 3.5.2012, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
61
Asetuksen N:o 1663/95 8 artiklan 1 kohtaa ja asetuksen N:o 885/2006 11 artiklaa on näin luettava yhdessä asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdan viidennen alakohdan kanssa. Näiden säännösten mukaan komissio ei voi jättää yhteisörahoituksen ulkopuolelle menoja, jotka on toteutettu yli 24 kuukautta ennen kuin se on antanut tarkastusten tulokset kirjallisesti tiedoksi asianomaiselle jäsenvaltiolle. Tästä seuraa, että kyseisen 8 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetty kirjallinen tiedonanto toimii ilmoituksena siitä, että EMOTR voi jättää kyseisen tiedonannon tiedoksi antamista edeltäneiden 24 kuukauden aikana toteutetut menot yhteisörahoituksen ulkopuolelle, ja että kyseinen tiedonanto on näin ollen kyseisen 24 kuukauden ajan laskemisen viitetekijä (edellä 58 kohdassa mainittu asia Espanja v. komissio, tuomio 3.5.2012, 30 kohta).
62
Jotta asetuksen N:o 1663/95 8 artiklan 1 kohdassa ja asetuksen N:o 885/2006 11 artiklassa tarkoitettu tiedonanto täyttäisi ilmoitustehtävänsä erityisesti asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdan viidennen alakohdan valossa, siinä on ensinnäkin yksilöitävä riittävän täsmällisesti kaikki puutteet, joista asianomaista jäsenvaltiota arvostellaan ja joihin tehty rahoituskorjaus on loppujen lopuksi perustettu. Ainoastaan tällainen tiedonanto voi taata komission tekemien varausten täydellisen tietoon saamisen ja olla asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdan viidennessä alakohdassa ja asetuksen n:o 1290/2005 31 artiklassa säädetyn 24 kuukauden määräajan laskemisen viitetekijä (edellä 58 kohdassa mainittu asia Espanja v. komissio, tuomio 3.5.2012, 31 kohta).
63
Kun rahoituskorjauksen soveltamisen perusteena olevat sääntöjenvastaisuudet jatkuvat tarkastusten tuloksia koskevan kirjallisen tiedoksiannon jälkeen, komissiolla on oikeus ja jopa velvollisuus ottaa huomioon tämä tilanne, kun se määrittelee kyseessä olevan rahoituskorjauksen kohteena olevan ajanjakson (asia C-157/00, Kreikka v. komissio, tuomio 9.1.2003, Kok., s. I-153, 45 kohta).
64
Edellä 63 kohdassa mainitussa asiassa Espanja vastaan komissio on katsottu, että vaikka oli totta, ettei asetuksen N:o 1663/95 8 artiklan 1 kohdan eikä asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan vastaista ollut se, että rahoituskorjauksen kohteena oleva ajanjakso päättyi sen jälkeen, kun tarkastusten tulokset oli kirjallisesti annettu tiedoksi jäsenvaltiolle, oli kuitenkin myös totta, että kyseisissä säännöksissä ei nimenomaisesti oikeutettu komissiota ottamaan huomioon ajanjaksoa, joka päättyi sen jälkeen, kun tarkastusten tulokset oli kirjallisesti annettu tiedoksi jäsenvaltiolle, eikä näin tarjottu riittävää oikeudellista perustaa kiinteämääräiselle korjaukselle. Mainitussa asiassa katsottiin kuitenkin, että kyseinen oikeusperusta oli asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohta yhdessä niiden saman asetuksen 2 ja 3 artiklan säännösten kanssa, jotka velvoittivat komission epäämään menot, joihin oli sitouduttu sääntöjenvastaisesti, koska komissiolla oli oikeus hyväksyä EMOTR:sta rahoitettavaksi ainoastaan yhteisön säännösten mukaisesti suoritetut interventiot, joten komissio oli näin ollen voinut pätevästi kohdistaa rahoituskorjauksen kirjallisen tiedonannon jälkeen päättyvään ajanjaksoon (edellä 63 kohdassa mainittu asia Kreikka v. komissio, tuomio 9.1.2003, 43, 44 ja 46 kohta).
65
Aivan aluksi on tutkittava, täyttääkö 5.12.2006 päivätty kirje ne edellytykset, jotka sille on asetettu asetuksen N:o 885/2006 11 artiklassa, luettuna yhdessä asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdan viidennen alakohdan kanssa, ja onko se näin ollen kyseisten säännösten mukainen sääntöjenmukainen tiedonanto. Tämän vuoksi on tarkastettava, että komissio on kyseisessä kirjeessä riittävästi yksilöinyt tutkinnan kohteen ja tulokset, toisin sanoen ne todetut laiminlyönnit, joihin Madeiran vahingoksi markkinointivuosilta 2004, 2005 ja 2006 (varainhoitovuodet 2005, 2006 ja 2007) tehdyt rahoituskorjaukset perustuivat, ja että se on ilmoittanut ne korjaavat toimenpiteet, joihin tulevaisuudessa olisi ryhdyttävä.
66
On muistutettava, että komissio ilmoitti 8.3.2005 päivätyllä kirjeellä Portugalin viranomaisille, että se tekisi 11.–15.4.2005 vuosiin 2003 ja 2004 keskittyvän tarkastuskäynnin sen tukijärjestelmän osalta, joka liittyi tiettyjä maataloustuotteita koskeviin erityistoimenpiteisiin Azorien ja Madeiran hyväksi, ja että se koskisi tarkastuskehystä, toimitettuja valvontamenettelyjä sekä todella suoritettuja tarkastuksia.
67
Kyseistä tarkastuskäyntiä valmistellakseen komissio pyysi, että Portugalin viranomaiset toimittaisivat sille edeltä käsin edellä mainittua kahta vuotta ja tarkastuksen kohteena olevia toimenpiteitä koskevia tietoja.
68
Tarkastuskäynnin tulokset ilmoitettiin Portugalin tasavallalle 5.12.2006 annetulla ensimmäisellä tiedonannolla, joka perustui asetuksen N:o 885/2006 11 artiklaan.
69
Komissio viittasi 5.12.2006 annetun ensimmäisen tiedonannon liitteessä, jonka otsikko on ”Huomautuksia ja suosituksia”, olevassa 1.1 kohdassa, ”Pinta-alojen tarkastukset”, virheiden suureen määrään ja siihen, ettei tarkastusten määrää ollut vuoden 2004 aikana lisätty, vaikka suuri määrä tukea oli evätty kokonaan tai osittain. Tarkemmin ottaen komissio totesi, että maantieteellisen tietojärjestelmätekniikan käyttöönotto yhdessä kiinteistörekisterin puuttumisen ja maaston erittäin epätasaisen pinnanmuodostuksen kanssa sekä se, että viljelylohkot olivat vain osittain istutettuja, olivat rajoittaneet tarkastusten tehokkuutta. Se totesi, että tarkastajat tukeutuivat ainoastaan maantieteelliseen tietojärjestelmätekniikkaan ja ettei paikan päällä ollut tehty fyysisiä mittauksia, jotta viljelylohkojen tarkastukset olisivat olleet varmoja ja luotettavia. Se totesi esimerkinomaisesti, että Madeiran viranomaisten vuonna 2004 suorittamat pinta-alatarkastukset perustuivat otokseen, joka oli pienempi kuin asetuksen N:o 43/2003 58 artiklassa säädetty 10 prosenttia tukihakemuksista ja että näiden tarkastusten tulokset osoittivat, että virheprosentti oli 36 tarkastetuilla pinta-aloilla. Näiden toteamusten perusteella komissio katsoi, ettei niiden tarkastusten vähimmäismäärä, jotka Portugalin viranomaiset vastasivat, riittänyt varmistamaan EMOTR:n intressejä. Näin ollen komissio moitti Portugalin viranomaisia siitä, etteivät ne tarkastusjärjestelmän puutteiden vuoksi olleet lisänneet tarkastuksia vuonna 2004.
70
Korjaavista toimenpiteistä, joihin olisi ollut ryhdyttävä, jotta yhteisön sääntöjen noudattaminen taattaisiin tulevaisuudessa, komissio totesi 5.12.2006 annetussa ensimmäisessä tiedonannossa suositelleensa Portugalin viranomaisille, että ne pinta-aloja tarkastaessaan tekisivät useammin fyysisiä mittauksia käyttämällä esimerkiksi GPS:ää tai mittausvälinettä.
71
Tästä seuraa, että 5.12.2006 annetussa ensimmäisessä tiedonannossa on yksilöity riittävän täsmällisesti kaikki puutteet, joista Portugalin tasavaltaa arvostellaan ja joihin rahoituskorjaus voi perustua.
72
Vuodesta 2005 on todettava, että – kuten Portugalin tasavalta aivan oikein toteaa – 5.12.2006 annetussa ensimmäisessä tiedonannossa ei esitetä tehtyjen tarkastusten tuloksia eikä tässä suhteessa edes varauksia, ja että kyseisellä tiedonannolla ei ollutkaan muuta tarkoitusta kuin ilmoittaa Portugalin tasavallalle 11.–15.4.2005 tehdyn tarkastuskäynnin, joka koski vain vuosia 2003 ja 2004, tulokset.
73
Tosin 5.12.2006 annetun ensimmäisen tiedonannon liitteestä ilmenee komission pyytäneen, että ”vuonna 2005 käyttöönotetun tarkastusjärjestelmän osalta Portugalin viranomai[set toimittavat] hakijoista luettel[on], jossa mainitaan hakijoista ne, joihin sovelletaan paikan päällä tehtävää tarkastusta (tarkastuslipukkeiden valinta [piti tehdä] tämän jälkeen), ja jossa on yhteenveto hakijoiden määrästä kunkin tuotteen osalta ja tarkastettujen hakijoiden sekä todettujen sääntöjenvastaisuuksien määrästä siten, että ne on jaoteltu sen mukaan, onko tuki evätty osittain vai kokonaan. Komissio lisäsi tähän vielä, että ”pinta-alojen merkitsemisestä oli siitäkin hyötyä, koska sillä helpotettaisiin virheiden rahamääräistä arviointia”.
74
Kuitenkaan ei voida pätevästi väittää – eikä komissio näin ole väittänytkään – että kyseisellä pyynnöllä toimittaa vuotta 2005 koskevia tietoja voitaisiin edellä 58 kohdassa mainitussa asiassa Espanja vastaan komissio (tuomio 3.5.2012) tarkoitetuin tavoin katsoa riittävän täsmällisesti yksilöidyn ne sääntöjenvastaisuudet, joista Portugalin tasavaltaa moitittiin ja joihin rahoituskorjaus perustui.
75
Vuoden 2006 osalta 5.12.2006 annetussa ensimmäisessä tiedonannossa ei esitetä minkäänlaisia huomautuksia eikä edes tietojensaantipyyntöä.
76
Edellä esitetystä seuraa, ettei 5.12.2006 annetussa ensimmäisessä tiedonannossa yksilöidä vuosien 2005 ja 2006 osalta, jotka Portugalin tasavalta on riitauttanut ja joita riidanalaisessa päätöksessä tehdyt rahoituskorjaukset koskevat, edellä 54–60 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetuin tavoin niitä sääntöjenvastaisuuksia, joista Portugalin tasavaltaa moititaan.
77
Komissio väittää kuitenkin kirjelmissään, että se oli 27.10.2009 päivätyssä virallisessa tiedonannossa selvästi ilmaissut aikomuksensa tehdä rahoituskorjauksen ekstrapoloimalla ja arvioinut rahoituksen ulkopuolelle jätettävien menojen määrän. Komissio toteaa vuosien 2005 ja 2006 tarkastustietojen perusteella ekstrapoloineensa 5.12.2006 annetussa ensimmäisessä tiedonannossa käytetyn viiteajanjakson, koska Portugalin viranomaisten itsensä vuosilta 2005 ja 2006 toimittamat tarkastustiedot eivät eronneet vuoden 2004 tiedoista ja olivat samaa suuruusluokkaa. Komissio lisää tähän, että vuosien 2005 ja 2006 tiedoissa oli havaittavissa suuntaus huonompaan, sillä virheiden määrä oli kasvanut.
78
Näitä perusteluja ei edellä mainittu oikeuskäytäntö huomioon ottaen voida hyväksyä.
79
Ensimmäisen tiedonannon on asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan mukaisesti näet tutkinnan perusteella sisällettävä niitä menoja koskevien komission tarkastusten tulokset, joita kyseinen jäsenvaltio ei ole toteuttanut yhteisön sääntöjen mukaisesti, ja sen on annettava kyseiselle jäsenvaltiolle tiedoksi tulevan sääntöjenmukaisuuden varmistamiseksi toteutettavat korjaavat toimenpiteet. Juuri nämä tulokset ovat kaikkien korjausten perusta ja juuri ne on annettava tiedoksi asianomaiselle jäsenvaltiolle mahdollisimman pian, jotta tämä voi viipymättä korjata todetut puutteet ja tällä tavoin välttää tulevaisuudessa uudet korjaukset (edellä 47 kohdassa mainittu asia Portugali v. komissio, tuomion 29 ja 32 kohta).
80
Niin asetuksen N:o 1663/95, sellaisena kuin se on muutettuna, 8 artiklasta kuin asetuksen N:o 885/2006 11 artiklastakin ilmenee, että jollei kyseinen jäsenvaltio korjaa komission toteamia sääntöjenvastaisuuksia, viimeksi mainittu voi sulkea yhteisön sääntöjen vastaisesti toteutetut menot rahoituksen ulkopuolelle siihen ajankohtaan asti, jona komission edellyttämät korjaavat toimenpiteet tosiasiallisesti toteutetaan.
81
On kuitenkin todettava, ettei nyt esillä olevassa asiassa korjauksen perustana olevia tuloksia ole mahdollisimman pian annettu tiedoksi, sillä komissio antoi tiedon tutkinnan tuloksista vasta 5.12.2006 estäen näin Portugalin viranomaisia toteuttamasta jo päättyneitä markkinointivuosia 2005 ja 2006 koskevia korjaavia toimenpiteitä.
82
Oikeuskäytännössä ja muun muassa edellä 63 kohdassa mainitussa asiassa Kreikka vastaan komissio 9.1.2003 annetussa tuomiossa (45 kohta) on tosin todettu, että kun rahoituskorjauksen soveltamisen perusteena olevat sääntöjenvastaisuudet jatkuvat tarkastusten tuloksia koskevan kirjallisen tiedoksiannon jälkeen, komissiolla on oikeus ottaa huomioon tämä tilanne, kun se määrittelee kyseessä olevan rahoituskorjauksen kohteena olevan ajanjakson.
83
Komissiolla ei kuitenkaan enää voi olla velvollisuutta ottaa huomioon tilannetta, jossa rahoituskorjauksen soveltamisen perusteena olevat sääntöjenvastaisuudet jatkuvat, jos – kuten nyt esillä olevassa asiassa – kirjallinen tiedonanto annettiin ajankohtana, jona asianomaisen jäsenvaltion ei enää ollut mahdollista korjata todettuja sääntöjenvastaisuuksia, sillä kyseinen jäsenvaltio voi korjata tilanteen vasta siitä tiedon saatuaan.
84
Muunlainen tulkinta johtaisi siihen, että komissio valtuutettaisiin tekemään rahoituskorjaus ensimmäisen tarkastustiedonannon antamisajankohtaa aikaisemmalta ajanjaksolta, vaikka jäsenvaltiolle ei olisi edeltäkäsin ilmoitettu kyseisistä sääntöjenvastaisuuksista eikä annettu mahdollisuutta korjata niitä.
85
Tästä seuraa, että komission velvollisuutta tällaisten rahoituskorjausten tekemiseen ei voida ulottaa ajanjaksolle, jota tarkastuskäynti ei koskenut ja joka edelsi 5.12.2006 annettua ensimmäistä tiedonantoa, koska jäsenvaltio, jolle ilmoitettiin todetuista sääntöjenvastaisuuksista vasta kyseisten markkinointivuosien päätyttyä, ei voinut ajoissa toteuttaa minkäänlaisia korjaavia toimenpiteitä.
86
Vaikka komission väittämin tavoin olisikin totta, että se käytti perustana niitä omia tietojaan, jotka Portugalin tasavalta oli sille toimittanut ja joita se ei lisäksi ollut epäillyt, on kuitenkin todettava, etteivät Portugalin viranomaiset 5.12.2006 annetun ensimmäisen tiedonannon antamisajankohtana enää voineet korjata puutteita noudattaakseen tulevaisuudessa unionin sääntöjä, vaikka yhtenä kyseisen tiedonannon tavoitteista on nimenomaan mahdollistaa se, että jäsenvaltio voi toteuttaa korjaavat toimenpiteet todettujen laiminlyöntien korjaamiseksi ja vaikka komissio voi lisänäyttöä esittämättä vastaisuudessa tehdä rahoituskorjauksia, jollei tällaisia toimenpiteitä ole toteutettu.
87
Komission tavoin ei myöskään voida väittää, että sen tekemä ekstrapolaatio olisi automaattinen ja tarkastustoimenpiteistä erillinen, sillä tällöin vaarannettaisiin asetuksen N:o 1663/95 8 artiklan 1 kohdalle ominainen ilmoitustehtävä.
88
Tässä suhteessa 5.12.2006 annetusta ensimmäisestä tiedonannosta ilmenee, että komissio moitti Portugalin viranomaisia siitä, että ne olivat tukeutuneet ainoastaan maantieteelliseen tietojärjestelmätekniikkaan, vaikka niiden olisi komission mukaan pitänyt tehdä fyysisiä mittauksia, jotta viljelylohkojen tarkastukset olisivat olleet varmoja ja luotettavia. Tästä seuraa, että tässä ensimmäisessä tiedonannossa mainitaan ne toimenpiteet, joilla tarkastuksista pyrittiin tekemään varmoja ja luotettavia ja näin välttämään se, että Portugalin viranomaisten toteamia ja komissiolle ilmoittamia sääntöjenvastaisuuksia ei olisi niin paljon. Jos Portugalin tasavalta olisi toteuttanut kyseiset toimenpiteet, se olisi voinut vastata komission ilmaisemiin huolenaiheisiin ja näin tulevaisuudessa välttää rahoituskorjausten määräämisen.
89
Tässä yhteydessä on syytä palauttaa mieliin, että unionin yleinen tuomioistuin korosti asetuksen N:o 1663/95 8 artiklan 1 kohdalle ominaista ilmoitustehtävää edellä 47 kohdassa mainitussa asiassa Portugali vastaan komissio. Tuossa asiassa, jossa tutkinta oli koskenut markkinointivuosia 2002 ja 2003, unionin yleinen tuomioistuin totesi (tuomion 64 kohta) markkinointivuodesta 2003, että se seikka, että komissio oli asianomaiselle jäsenvaltiolle asetuksen N:o 1663/95, sellaisena kuin se on muutettuna, 8 artiklan 1 kohdan nojalla lähettämänsä kirjeen liitteessä viitannut markkinointivuoteen 2003, ei riittänyt näyttämään toteen, että kyseisessä kirjeessä ilmoitettiin mainittua markkinointivuotta koskevat sääntöjenvastaisuudet.
90
Unionin yleinen tuomioistuin katsoi näin edellä 47 kohdassa mainitussa asiassa Portugali vastaan komissio (tuomion 69 kohta), että koska komission tarkastuksista ei mainittu, kyseinen jäsenvaltio ei ollut voinut näyttää toteen komission esittämien toteamusten virheellisyyttä eikä korjata mahdollisia puutteita noudattaakseen unionin sääntöjä tulevaisuudessa, joten se ei ollut saanut jäsenvaltioille myönnettyä menettelyllistä taetta. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi näin ollen kyseisessä asiassa (tuomion 70 kohta), että koska komission kirjeessä, jolla tarkastusten tulokset ilmoitettiin, ei mainittu komission markkinointivuodelta 2003 tekemien tarkastusten tuloksia, se ei voinut olla minkäänlaisen rahoituskorjauksen perusta eikä sitä näin ollen voitu pitää asetuksen N:o 1663/95 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna ensimmäisenä tiedonantona. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi siis edellä mainitussa asiassa (tuomion 71 kohta), että asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohtaa ja asetuksen N:o 1663/95 8 artiklan 1 kohtaa oli rikottu.
91
Samoin on todettava, että unionin tuomioistuin kumosi edellä 58 kohdassa mainitussa asiassa Espanja vastaan komissio 3.5.2012 antamallaan tuomiolla unionin yleisen tuomioistuimen asiassa T-113/08, Espanja vastaan komissio, 12.11.2010 antaman tuomion (ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa) siitä syystä, että viimeksi mainittu oli katsonut, että eräs komission kirje oli asetuksessa N:o 1663/95 tarkoitettu muodollinen tiedonanto, vaikka siinä jäsenvaltioon kohdistettu moite oli riittämättömästi yksilöity. Unionin tuomioistuin katsoi näin ollen, että unionin yleinen tuomioistuin oli rikkonut asetuksen N:o 1663/95 8 artiklan 1 kohtaa, asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidettä alakohtaa ja asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdan viidettä alakohtaa, koska ainoastaan tiedonantoa, jossa yksilöidään riittävän täsmällisesti kaikki puutteet, joista asianomaista jäsenvaltiota arvostellaan, voidaan pitää asetuksen N:o 1663/95 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna tiedonantona, joka on asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidennessä alakohdassa ja asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdan viidennessä alakohdassa tarkoitetun 24 kuukauden ajan laskemisen viitetekijä (edellä 58 kohdassa mainittu asia Espanja v. komissio, tuomio 3.5.2012, 34 kohta).
92
Vaikka sääntöjenvastaisuudet, joista Portugalin tasavaltaa moitittiin vuoden 2004 tarkastustietojen perustella, yksilöidäänkin riittävän täsmällisesti 5.12.2006 annetussa ensimmäisessä tiedonannossa, on todettava, ettei tässä samassa tiedonannossa esitetä ollenkaan vuosia 2005 ja 2006 koskevia huomautuksia, vaikka ensinnäkin kyseisinä vuosina todetut sääntöjenvastaisuudet eivät luonteeltaan eronneet vuonna 2004 todetuista, vaikka toiseksi Portugalin tasavalta ei kiistänyt vuosia 2005 ja 2006 koskevia tietoja, jotka se lisäksi itse oli antanut komissiolle, ja vaikka kolmanneksi näissä tiedoissa korostettiin sitä, että tilanne oli huonontunut komission vuonna 2004 toteamaan tilanteeseen nähden.
93
Näin 5.12.2006 annettuun ensimmäiseen tiedonantoon ei voida vedota niiltä aikaisemmilta vuosilta 2005 ja 2006 tehtyjen rahoituskorjausten tueksi, joiden osalta kyseinen tiedonanto ei mahdollistanut sitä, että asianomainen jäsenvaltio olisi edellä mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetuin tavoin voinut korjata 11.–15.4.2005 tehdyn, vuosia 2003 ja 2004 koskevan tarkastuskäynnin aikana todettuja sääntöjenvastaisuuksia.
94
Edellä lausutusta seuraa, että ensimmäinen kanneperuste on hyväksyttävä, joten riidanalainen päätös on kumottava siltä osin kuin komissio on tehnyt markkinointivuosia 2005 ja 2006, toisin sanoen varainhoitovuosia 2006 ja 2007, koskevat 239045,63 euron ja 266 137,96 euron suuruiset rahoituskorjaukset.
95
Vielä on täsmennettävä, että koska riidanalainen päätös kumotaan markkinointivuosia 2005 ja 2006 koskevilta osiltaan, toinen, kolmas ja neljäs kanneperuste tutkitaan vain markkinointivuoden 2004 osalta.
Toinen kanneperuste, jonka mukaan asetuksen N:o 43/2003 28 perustelukappaletta on tulkittu väärin ja asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohtaa on rikottu
96
Portugalin tasavallan mukaan kansalliset viranomaiset lisäsivät kyseisinä markkinointivuosina tarkastusten määrää siten, että se selvästi ylitti säädetyt vähimmäismäärät, vaikkei asetuksen N:o 43/2003 58 artiklassa nimenomaisesti edellytetä tarkastusten lisäämistä. Tarkastukset olivat näin koskeneet otoksia, joiden määrä oli kolminkertainen säädettyihin vähimmäistarkastuksiin nähden. Ensinnäkin tarkastukset olivat koskeneet otoksia, jotka edustivat 10–30 prosenttia tukihakemuksista, toiseksi virheiden määrä oli ollut sellainen, että rahoitus oli evätty 40 prosentilta pinta-aloista joko kokonaan tai osittain, kolmanneksi tarkastetun pinta-alan prosenttiosuus vaihteli 25 prosentista yli 50 prosenttiin ja neljänneksi kyseiset tarkastukset oli tehty ennen maksua, joten tukea oli vähennetty ja seuraamuksia sovellettu. Portugalin viranomaiset olivat antaneet etusijan tukikelpoiselle pinta-alalle, ja etenkin sellaisen pinta-alan tarkastuksia oli lisätty, jolle tukea voitiin myöntää, ja tämän pinta-alan prosenttiosuudeksi oli katsottu 25–50 prosenttia mutta enimmäkseen 40 prosenttia. Portugalin tasavalta muistuttaa, että oikeuskäytännön mukaan se seikka, että jotakin menettelyä voidaan parantaa, ei sinänsä voi olla perusteena rahoituskorjaukselle. Komission tehtävänä oli näin ollen näyttää toteen, että tarkastuksia olisi sääntöjenvastaisuuksien määrän vuoksi ollut perusteltua lisätä eri tavoin tai enemmän kuin kansalliset viranomaiset olivat päättäneet tehdä, mutta komissio ei ollut tilejä tarkastaessaan ja hyväksyessään esittänyt tällaista näyttöä.
97
Portugalin tasavalta lisää tähän, että sillä, että komissio vasta tuomioistuinmenettelyssä vetoaa siihen, että se riidanalaista päätöstä antaessaan oli käyttänyt perustana asetuksen N:o 43/2003 58 artiklan 1 kohtaa, vaikkei se koskaan aikaisemmin ole vedonnut kyseiseen säännökseen, loukataan kyseisen tasavallan puolustautumisoikeuksia.
98
Portugalin tasavalta toteaa sääntöjenvastaisuuksien vuoksi menetettyjen summien takaisinperinnästä, johon komissio viittaa, yhtäältä, että asiakirja-aineistosta ilmenee, että Portugalin viranomaiset tekivät ennen niiden maksamista tarkastuksia, joten takaisinperintään ei ollut aihetta. Toisaalta Portugalin tasavalta arvostelee komission kantaa, jonka mukaan jäsenvaltioilla olisi vastedes velvollisuus periä takaisin otoksessa havaittujen sääntöjenvastaisuuksien keskiarvoa vastaava määrä, eli 2 prosenttia, kaikilta niiltä maanviljelijöiltä, joille tukea voitiin myöntää, jos tarkastuksissa havaittujen sääntöjenvastaisuuksien keskiarvo on tämä sama 2 prosenttia. Portugalin tasavallan mukaan asetuksen N:o 1258/1999 8 artiklan 1 kohdassa asetetaan kuitenkin päinvastainen sääntö, kun siinä säädetään yksinomaan velvollisuudesta periä sääntöjenvastaisuuksien vuoksi menetetyt määrät takaisin.
99
On syytä muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EMOTR:sta rahoitetaan vain yhteisön säännösten mukaisesti toteutettuja interventioita maatalouden yhteisen markkinajärjestelyn piirissä. Tältä osin komissiolle kuuluu sen osoittaminen, että kyseisiä säännöksiä on rikottu. Tämän vuoksi komissio on velvollinen perustelemaan päätöksensä, joissa se toteaa, että asianomainen jäsenvaltio on laiminlyönyt tarkastukset tai suorittanut ne puutteellisesti (ks. edellä 63 kohdassa mainittu asia Kreikka v. komissio, tuomio 9.1.2003, 15 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
100
Komission ei kuitenkaan tarvitse näyttää tyhjentävästi toteen kansallisten viranomaisten suorittamien tarkastusten riittämättömyyttä tai niiden esittämien lukujen sääntöjenvastaisuutta, vaan sen on esitettävä näyttö vakavasta ja perustellusta epäilyksestä kyseisten tarkastusten tai lukujen suhteen (ks. edellä 63 kohdassa mainittu asia Kreikka v. komissio, tuomio 9.1.2003, 16 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
101
Komission näyttövaatimuksen keventäminen johtuu siitä, että juuri jäsenvaltio pystyy parhaiten keräämään ja tarkistamaan EMOTR:n tilien tarkastamiseksi ja hyväksymiseksi tarvittavat tiedot ja että juuri sen on siten esitettävä mitä yksityiskohtaisin ja täydellisin näyttö näiden tarkastusten tai lukujen todenperäisyydestä ja tarvittaessa komission väitteiden paikkansapitämättömyydestä (ks. edellä 63 kohdassa mainittu asia C-157/00, Kreikka v. komissio, tuomio 9.1.2003, 17 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
102
Asianomainen jäsenvaltio ei puolestaan pysty kumoamaan komission päätelmiä pelkillä väitteillä, joiden tueksi se ei esitä selvitystä luotettavan ja toimivan valvontajärjestelmän olemassaolosta. Jollei jäsenvaltio pysty osoittamaan komission päätelmiä virheellisiksi, päätelmät saattavat antaa aiheen perusteltuihin epäilyksiin siitä, onko valvonta- ja tarkastustoimista muodostuvaa asianmukaista ja tehokasta järjestelmää otettu käyttöön (ks. edellä 63 kohdassa mainittu asia Kreikka v. komissio, tuomio 9.1.2003, 18 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
103
Myöskin on syytä muistuttaa, että asetuksen N:o 43/2003 58 artiklan 1 kohdassa säädetään yhtäältä, että hallinnollisen tarkastuksen on oltava perusteellinen ja siihen on kaikissa aiheellisissa tapauksissa sisällyttävä tukien ristiintarkastukset muun muassa yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän tietojen kanssa, ja toisaalta, että riskianalyysin perusteella kansalliset viranomaiset suorittavat paikan päällä pistokokein tarkastuksia, joiden on kohdistuttava vähintään 10 prosenttiin tukihakemuksista. Asetuksen N:o 43/2003 28 perustelukappaleessa säädetään, että havaittaessa huomattavia sääntöjenvastaisuuksia paikalla tehtävien tarkastusten määrää on lisättävä kuluvana ja seuraavana vuonna, jotta saataisiin riittävät takeet kyseisten tukihakemusten oikeellisuudesta.
104
Väitteestä, jonka mukaan komissio on loukannut puolustautumisoikeuksia, koska se on vasta unionin yleisessä tuomioistuimessa täsmentänyt käyttäneensä perustana asetuksen N:o 43/2003 58 artiklaa, on aluksi todettava, että viimeksi mainittu asetus mainitaan muun muassa 19.7.2010 päivätyn yhteenvetokertomuksen hyväksymismerkinnöissä, että kyseisen asetuksen 58 artikla mainitaan nimenomaisesti kyseisessä kertomuksessa riskianalyysien yhteydessä ja lopuksi että asetuksen N:o 43/2003 26–28 perustelukappale eivät yksin ole komission analyysin perusta.
105
Yhteenvetokertomuksen 1.1.1 kohdassa nimittäin todetaan ensin, että Portugalin viranomaisten esittämät tiedot osoittavat, että sovellettu tarkastusten vähimmäismäärä (10 prosenttia) ei ole omiaan suojelemaan EMOTR:oa perusteettomien maksujen riskiltä, ja tämän jälkeen siinä todetaan, että ”tässä yhteydessä on erityisen tärkeää [palauttaa mieliin] asetuksen johdanto-osa”. Juuri tässä yhteydessä komissio on palauttanut mieliin asetuksen N:o 43/2003 26–28 perustelukappaleet.
106
Ei voida pätevästi väittää, että komissio tarkoitti kyseisellä lausumalla sitä, että se aikoi vedota yksinomaan kyseisiin perustelukappaleisiin ja jättää itse mainitun asetuksen säännökset huomiotta.
107
Tästä seuraa, ettei komission voida katsoa loukanneen puolustautumisoikeuksia.
108
Toiseksi – kuten komissio aivan oikein toteaa – asetuksen N:o 43/2003 58 artiklan 1 kohdassa, kun sitä luetaan yhdessä kyseisen asetuksen 28 perustelukappaleen kanssa, kansalliset viranomaiset velvoitetaan tekemään paikan päällä tarkastuksia siten, että otanta vastaa vähintään 10 prosenttia tukihakemuksista. Jos kuitenkin kansallisten viranomaisten tekemässä riskianalyysissä todetaan, että tarkastusten määrä on riittämätön estämään sääntöjenvastaisuudet, kyseisten viranomaisten on laajennettava näitä tarkastuksia, jos EMOTR:n varoihin kohdistuva merkittävien tappioiden riski on suuri.
109
Tämä tulkinta vahvistetaan muutoin asetuksen N:o 1258/1999 8 artiklassa, jossa oikeuskäytännön mukaan asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että EMOTR:sta rahoitettavat toimet todella on sääntöjenmukaisesti toteutettu, sekä sääntöjenvastaisuuksien estämiseksi ja niihin kohdistuvien seuraamusten toteuttamiseksi ja sellaisten summien takaisinperimiseksi, jotka on menetetty sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien seurauksena, vaikka yhteisön tietyssä yksittäisessä säädöksessä ei nimenomaisesti edellytettäisikään minkään tietyn valvontamenetelmän käyttöön ottamista (asia C-373/99, Kreikka v. komissio, tuomio 6.12.2001, Kok. 2001, s. I-9619, 9 kohta ja asia T-55/07, Alankomaat v. komissio, tuomio 30.9.2009, 62 kohta, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Oikeuskäytännössä on täsmennetty, että kyseisestä säännöksestä, tarkasteltuna yhdessä SEU 4 artiklalla käyttöön otetun, vilpitöntä yhteistyötä komission kanssa koskevan velvoitteen kanssa, seuraa varsinkin unionin varojen asianmukaisen käytön osalta, että jäsenvaltioiden on järjestettävä sellainen hallinnollisten ja paikan päällä tapahtuvien tarkastusten kokonaisuus, jonka avulla voidaan varmistaa, että kyseisten tukien myöntämistä koskevia aineellisia ja muodollisia edellytyksiä on asianmukaisesti noudatettu (ks. edellä 63 kohdassa mainittu asia Kreikka v. komissio, tuomio 9.1.2003, 11 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
110
Lisäksi ja kuten komissio aivan oikein toteaa, jos virheiden määrä on kasvussa, tarkastavan viranomaisen on välttämättä reagoitava tähän lisäämällä tarkastusten määrää. Näin ollen jos virheprosentti saattoi 10 prosentin otoksessa olla jopa 2 prosenttia ja kun markkinointivuonna 2004 todettu virheprosentti – kuten nyt esillä olevassa asiassa – tarkastettujen pinta-alojen osalta oli 36 prosenttia, tarkastusten määrää eli siis tarkastusotosta olisi pitänyt vastaavasti lisätä, koska EMOTR:n varoihin kohdistui merkittävien tappioiden riski, mutta näin ei selvästikään ole tässä tapauksessa tehty siitä huolimatta, että tiettyjä viljelmiä koskevien tukihakemusten tarkastusprosentti oli huomattavasti suurempi kuin 10 prosenttia tukihakemuksista.
111
On todettava, että Portugalin viranomaisten olisi tällaisessa tilanteessa, jossa EMOTR:n varoihin kohdistui kyseisten viranomaisten tekemien tarkastusten tuloksissa selvästi yksilöity merkittävien tappioiden riski, pitänyt reagoida, ja että niiden toimimattomuus merkitsi sitä, että ne olivat jättäneet toteuttamatta sellaiset implisiittisesti välttämättömät valvontatoimenpiteet, joilla olisi taattu, että kyseisten palkkioiden myöntämiselle asetettuja aineellisia ja muodollisia edellytyksiä noudatettaisiin asianmukaisesti.
112
Tässä suhteessa on muistutettava oikeuskäytännössä todetun, että jos valvontajärjestelmä puuttuu kokonaisuudessaan tai jos käyttöön otettu järjestelmä on siinä määrin puutteellinen, että se antaa aiheen epäillä, ettei kyseisten palkkioiden myöntämiselle asetettuja edellytyksiä ole noudatettu, komissiolla on oikeus olla hyväksymättä tiettyjä asianomaisen jäsenvaltion menoja (ks. asia T-368/05, Itävalta v. komissio, tuomio 4.9.2009, 84 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
113
Portugalin viranomaisten väite siitä, että tekemällä tarkastuksia, joiden määrä selvästi ylitti säädetyt vähimmäismäärät, ne olivat noudattaneet voimassa olevaa lainsäädäntöä, ja etteivät ne näin olleet jättäneet noudattamatta asetuksen N:o 43/2003 mukaisia velvollisuuksiaan, on siis väärä, sillä ne eivät olleet toteuttaneet sellaisia implisiittisesti välttämättömiä valvontatoimenpiteitä, joilla olisi taattu, että kyseisten palkkioiden myöntämiselle asetettuja aineellisia ja muodollisia edellytyksiä noudatettaisiin asianmukaisesti.
114
Lisäksi – ja toisin kuin Portugalin tasavalta väittää – on syytä todeta, että jos sääntöjenvastaisuuksia todetaan esimerkiksi 40 prosentilla pinta-aloista otoksessa, joka vastaa 10:tä prosenttia tukihakemuksista, tämän saman sääntöjenvastaisuuksien määrän täytyy välttämättä heijastua tilastotietokokonaisuudesta, jollei tarkastetulle otokselle ominaisista olennaisista seikoista muuta johdu, ja että asianomaisen jäsenvaltion on itse vedottava tällaisiin seikkoihin.
115
Portugalin tasavallan kirjelmistä ilmenevin tavoin ei näin ollen voida pätevästi väittää, että rahoituksen epääminen yksinomaan tarkastettuun otokseen liittyvältä osaltaan riittäisi edellä 109 ja 112 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetuin tavoin takaamaan, ettei EMOTR rahoita sääntöjenvastaisia toimenpiteitä.
116
Koska kansalliset viranomaiset eivät vedonneet minkäänlaisiin seikkoihin korostaakseen otoksen olevan sillä tavoin erityinen, etteivät sen tulokset voineet heijastua tilastotietokokonaisuudesta, ja koska Portugalin tasavaltakaan ei ole tällaisiin seikkoihin vedonnut, on todettava, ettei ole syytä epäillä, että tarkastettu otos ja tilastotietokokonaisuus eroaisivat toisistaan.
117
Portugalin tasavallan perustelusta, jonka mukaan kansalliset viranomaiset olivat suorittaneet tarkastuksia ennen maksua, joten takaisinperintään ei ollut aihetta, on todettava, että maksujen vähentämistä yksinomaan sen otoksen osalta, jonka tarkastus osoittautui negatiiviseksi, ei voida pitää säädösten mukaisena, koska – kuten edellä 115 kohdassa on todettu – rahoituksen epääminen yksinomaan niiltä osin kuin tarkastettu otos on osoittautunut negatiiviseksi, ei voi edellä 109 ja 112 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan olla muuta kuin riittämätöntä.
118
Kaikesta edellä lausutusta seuraa, että toinen kanneperuste on hylättävä.
Kolmas kanneperuste, jonka mukaan asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohtaa on rikottu
119
Portugalin tasavalta katsoo, että komissio on niiden sääntöjenvastaisuuksien prosenttimääriä ekstrapoloidessaan, jotka Portugalin viranomaiset totesivat kaikissa Madeiralla jätetyissä ja tarkastettuja pinta-aloja koskevissa hakemuksissa, rikkonut asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohtaa. Komissio oli näin sivuuttanut asiakirjassa VI/5330/97 olevat omat suuntaviivansa. Portugalin tasavalta muistuttaa, että komissio saa tehdä rahoituskorjauksia ekstrapoloimalla vain edellyttäen, että se on itse suorittanut arvioinnin yksittäisissä asiakirja-aineistoissa olevien virheiden perusteella. Komissio ei kuitenkaan ollut analysoinut vuosilta 2004, 2005 ja 2006 yhtäkään yksittäistä asiakirja-aineistoa, sillä se ei ekstrapolaatioon perustuvaa rahoituskorjausta tehdessään ollut käyttänyt perustana sellaisia yksittäisten asiakirja-aineistojen analysointituloksia, joihin se oli päätynyt tarkastuskäynnillä, vaan Portugalin viranomaisten tarkastetuissa otoksissa havaitsemien sääntöjenvastaisuuksien määrää, jota se sitten oli soveltanut kaikkiin Madeiralla tehtyihin hakemuksiin. Tällaisella käytännöllä, jonka mukaan ekstrapoloimalla tehtyjä rahoituskorjauksia käytettiin tarkastamatta yhtään yksittäistä asiakirja-aineistoa, ei ole oikeudellista perustaa asiakirjassa VI/5330/97. Asiakirjan VI/5330/97 liitteessä 4 olevat säännökset eivät voi olla rahoituskorjauspäätöksen perusta, koska maksajavirasto kieltäytyi havaittujen sääntöjenvastaisuuksien vuoksi osittain tai kokonaan maksuista.
120
Tästä on todettava, että asiakirjan VI/5330/97 liitteessä 2 säädetään, että ”rahoituskorjauksia sovelletaan silloin kun komissio toteaa, että menojen täytäntöönpanoa ei ole suoritettu yhteisön sääntöjen mukaisesti”. Kyseisessä asiakirjassa määrätään myös, että ”jolleivät kansalliset valvontalaitokset ole jo havainneet sääntöjenvastaisuutta ja jollei asianmukaisia korjaavia ja perintään tähtääviä toimenpiteitä ole toteutettu, komission on evättävä yhteisön talousarviosta tuleva rahoitus”. Tilanteessa, jossa sääntöjenvastaiset menot ja siis yhteisölle aiheutuneiden taloudellisten tappioiden määrä voidaan määrittää, on asiakirjan VI/5330/97 mukaan hylättävä sellainen summa, joka on laskettu ekstrapoloimalla edustavaan otokseen perustuvista tarkastuksista saadut tulokset koko tarkastelujoukkoon, rajoittuen siihen hallinnonalaan, jolla samanlaisen puutteen voidaan kohtuullisesti olettaa esiintyvän.
121
Samoin on todettu, että silloin kun sääntöjenvastaisten menojen todellista määrää ei voida määrittää, sovelletaan kiinteämääräisiä rahoituskorjauksia (ks. edellä 112 kohdassa mainittu asia Itävalta v. komissio, tuomion 183 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
122
Asiakirjassa VI/5330/97 täsmennetään, että kiinteämääräisiä korjauksia voidaan käyttää silloin kun tilintarkastaja ei voi tarkastuksen tulosten perusteella suorittaa tappioiden arviointia määriteltyjen vahinkojen ekstrapoloinnilla, soveltamalla tilastollisia keinoja tai käyttämällä muuta varmennettua aineistoa. Sen mukaan lisäksi kiinteämääräiset korjaukset eivät ole asianmukaisia joka kerta, kun jäsenvaltioiden tarkastusviranomaiset havaitsevat näitä puutteita liitteessä 4 mainituissa tilanteissa. Jos jäsenvaltio ei peri takaisin perusteettomasti maksettuja tai sääntöjenvastaisia summia, tilit tarkastava ja hyväksyvä viranomainen ei voi pidättyä määräämästä rahoituskorjaustoimenpiteitä.
123
On syytä todeta, että komissio on markkinointivuoden 2004, josta tässä kanneperusteessa yksinomaan on kyse, osalta käyttänyt perustana omia tarkastuksiaan ja katsonut, että otoksessa todettujen sääntöjenvastaisuuksien määrän täytyi ulottua tilastotietokokonaisuuteen.
124
On syytä todeta, että komissio on aivan oikein katsonut, että koska tilintarkastaja oli tarkastuksen tulosten perusteella voinut arvioida tappioita soveltamalla tilastollisia keinoja tai käyttämällä muuta varmennettua aineistoa, kiinteämääräiset korjaukset eivät olleet asiakirjassa VI/5330/97 tarkoitetuin tavoin asianmukaisia.
125
Portugalin tasavalta väittää joka tapauksessa tässä suhteessa, ettei komissio voinut käyttää perustana kansallisten viranomaisten suorittamien tarkastusten tuloksia oikaisuja tehdessään, koska nämä viranomaiset olivat tehneet johtopäätökset itse toteamistaan sääntöjenvastaisuuksista.
126
Se täsmentää näin osittain tai kokonaan kieltäytyneensä maksuista kaikissa niissä tapauksissa, joissa maksajavirasto oli havainnut sääntöjenvastaisuuksia. Se katsoo, ettei nyt esillä olevassa asiassa voitu päättää minkäänlaisesta rahoituskorjauksesta, koska maksajavirasto oli tehnyt kaikki johtopäätökset toteamistaan sääntöjenvastaisuuksista siten, että se oli jättänyt kaikki sääntöjenvastaisiksi todetut hakemukset hyväksymättä joko kokonaan tai osittain.
127
Portugalin tasavallan lausumia ei voida hyväksyä.
128
Kun sääntöjenvastaisuus on todettu, sillä, että pelkästään jo sääntöjenvastaisiksi todettujen vaatimusten maksamisesta kieltäydytään, ei voida katsoa korjattavan todettua laiminlyöntiä eikä näin taattavan sitä, että EMOTR rahoittaa pelkästään unionin säännösten mukaiset vaatimukset (ks. vastaavasti asia C-413/92, Saksa v. komissio, tuomio 9.8.1994, Kok., s. I-3781, 11–13 kohta).
129
Portugalin viranomaisten olisi näin ollen pitänyt ottaa huomioon tarkastetussa otoksessa todettujen virheiden määrä ja soveltaa sitä määrättyyn tilastotietokokonaisuuteen, ja näin mahdollistaa EMOTR:lle aiheutuneiden tappioiden arviointi.
130
Tästä seuraa, että koska Portugalin viranomaiset kieltäytyivät pelkästään niiden hakemusten maksamisesta, joiden oli jo todettu olevan sääntöjenvastaisia, ne eivät tehneet kaikkia tarvittavia johtopäätöksiä toteamistaan sääntöjenvastaisuuksista.
131
Lisäksi on syytä muistuttaa oikeuskäytännössä todetun, että vaikka komission tehtäviin kuuluu näyttää toteen maatalouden yhteistä markkinajärjestelyä koskevien sääntöjen rikkominen, jäsenvaltion asiana on tarvittaessa osoittaa komission tehneen virheen sen arvioidessa tämän rikkomisen rahoituksellisia seuraamuksia (asia C-130/99, Espanja v. komissio, tuomio 21.3.2002, Kok., s. I-3005, 90 kohta ja edellä 112 kohdassa mainittu asia Itävalta v. komissio, tuomion 181).
132
Oikeuskäytännössä on todettu, että EMOTR:n rahoituksen hallinnointi kuuluu pääasiallisesti kansallisille viranomaisille, joiden tehtäväksi on annettu valvoa, että yhteisön sääntöjä kaikin puolin noudatetaan, ja se perustuu kansallisten ja yhteisön viranomaisten väliseen luottamukseen. Yksinomaan jäsenvaltio kykenee tuntemaan ja tarkasti määrittämään EMOTR:n tilien valmistelussa tarvittavat tiedot, koska komissio ei ole riittävän lähellä toimijoita saadakseen niiltä tarvitsemansa tiedot (ks. edellä 112 kohdassa mainittu asia Itävalta v. komissio, tuomion 182 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
133
Jäsenvaltion tehtävänä on siis esittää mitä yksityiskohtaisin ja täydellisin näyttö näiden tarkastusten tai lukujen todenperäisyydestä osoittaakseen, että komission epäilyt eivät olleet perusteltuja (edellä 112 kohdassa mainittu asia Itävalta v. komissio, tuomion 201 kohta).
134
Portugalin tasavalta ei kuitenkaan ole esittänyt sellaisia seikkoja, jotka olisivat omiaan näyttämään toteen, että komissio olisi tehnyt todettujen sääntöjenvastaisuuksien rahoituksellisiin seuraamuksiin liittyvän virheen.
135
Edellä esitetystä seuraa, että kolmas kanneperuste on hylättävä.
Neljäs kanneperuste, jonka mukaan yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ja suhteellisuusperiaatetta on loukattu
136
Portugalin tasavalta katsoo, että komissio on loukannut yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ja suhteellisuusperiaatetta, koska se on jättänyt soveltamatta asiakirjaa VI/5330/97, jolla pyritään yhdenmukaisin tavoin ottamaan käyttöön rahoituskorjauksiin sovellettavat suuntaviivat.
137
Portugalin tasavalta toteaa ensinnäkin tarkemmin ottaen yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamisesta, että jos komissio olisi noudattanut suuntaviivoja, joita se oli sitoutunut noudattamaan, se olisi tehnyt kiinteämääräisiä korjauksia. Portugalin tasavalta katsoo, että kun tarkastusten määrää ei tiettynä vuonna ja sitä seuraavina vuosina sääntöjenvastaisuuksien suuren määrän vuoksi lisätä, tämä voidaan rinnastaa sellaiseen olennaiseen valvontaan, jota ei ole tehty riittävän perusteellisesti, joten komission olisi pitänyt soveltaa 5 prosentin suuruista kiinteämääräistä korjausta aivan kuten se oli tehnyt tutkinnassa AA/2006/10. Portugalin tasavalta siis katsoo, että komissio on loukannut yhdenvertaisen kohtelun periaatetta kohdellessaan riidanalaiseen päätökseen päättynyttä tutkintaa eri tavoin kuin tutkintaa AA/2006/10, sillä kahta samanlaista tilannetta on kohdeltu eri tavoin.
138
Tässä suhteessa on ensinnäkin syytä todeta, että kutakin tapausta on lähtökohtaisesti tarkasteltava erikseen sen toteamiseksi, onko asianomainen jäsenvaltio EMOTR:sta rahoitettavia liiketoimia toteutettaessa toiminut yhteisön oikeudesta johtuvien vaatimusten mukaisesti vai onko se jättänyt noudattamatta näitä vaatimuksia ja miltä osin se on mahdollisesti näin menetellyt (asia C-242/97, Belgia v. komissio, tuomio 18.5.2000, Kok., s. I-3421, 129 kohta ja asia C-418/06 P, Belgia v. komissio, tuomio 24.4.2008, Kok., s. I-3047, 91 kohta).
139
Tämä ei merkitse sitä, ettei jäsenvaltiolla olisi oikeutta vedota yhdenvertaisuusperiaatteeseen. Se voi kuitenkin tehdä näin vain siltä osin kuin tapaukset, joihin vedotaan, ovat vähintäänkin rinnastettavissa toisiinsa, kun tarkastellaan kaikkia tapauksille ominaisia seikkoja, joihin kuuluvat muun muassa ajanjakso, jonka kuluessa menot on suoritettu, kysymyksessä olevat alat ja niiden sääntöjenvastaisuuksien laatu, joista jäsenvaltiota moititaan (ks. edellä 138 kohdassa mainittu asia Belgia v. komissio, tuomio 18.5.2000, 130 kohta ja edellä 138 kohdassa mainittu asia Belgia v. komissio, tuomio 24.4.2008, 92 kohta).
140
Toiseksi on syytä muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kielletystä syrjinnästä voi olla kyse tilanteessa, jossa toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa menetellään eri tavalla, ainakin jos tällaista eroa ei voida objektiivisesti perustella (edellä 138 kohdassa mainittu asia Belgia v. komissio, tuomio 24.4.2008, 93 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja asia T-197/09, Slovenia v. komissio, tuomio 12.7.2011, 89 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
141
On todettava, ettei tutkinnassa AA/2006/10 todettuja laiminlyöntejä voida rinnastaa nyt esillä olevassa asiassa kyseessä oleviin laiminlyönteihin. Tutkinnasta AA/2006/10 ilmenee, että komissio kyseenalaisti siinä paikan päällä suoritetun tarkastuksen. Se katsoi sen seikan, että maastossa suoritettujen toimenpiteiden sijasta toimenpiteet oli suoritettu näytöllä, johtaneen muun muassa vähennyskelvottomien menojen vähentämistä koskeviin vääriin päätöksiin, ja että tämä oli huonontanut paikan päällä suoritettujen tarkastusten laatua johtaen loppujen lopuksi sovellettavan lainsäädännön noudattamatta jättämiseen.
142
Nyt esillä olevassa asiassa komissio sen sijaan kyseenalaistaa yhteenvetokertomuksessa pääasiallisesti sen, etteivät Portugalin viranomaiset olleet käyttäneet perustana maantieteellistä tietojärjestelmätekniikkaa, ettei tarkastusten määrää ollut sääntöjenvastaisuuksien suuren määrän vuoksi lisätty, ja sen, ettei sääntöjenvastaisuuksien määrä ollut vuosina 2004–2007 vähentynyt.
143
Tästä seuraa, että koska kyseiset kaksi tilannetta eivät ole toisiinsa rinnastettavissa, komission ei voida väittää loukanneen yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.
144
Portugalin tasavalta väittää toiseksi suhteellisuusperiaatteen loukkaamisesta, että koska Madeiralla sijaitsevien tilojen keskimääräinen pinta-ala on hyvin pieni, viljelylohkon mittauksessa tapahtunut, pinta-alan kannalta merkityksetön virhe aiheuttaa erityisen suuren virheiden määrän. Jos asiakirjan VI/5330/97 mukaisia suuntaviivoja olisi noudatettu, korjaukset olisivat olleet 5 prosenttia, kun ne nyt esillä olevassa asiassa vaihtelevat 44,32 ja 90,48 prosentin välillä. Komissio oli valinnut käytettäväksi Portugalin tasavallan kannalta epäedullisimman vaihtoehdon ekstrapolaation esittämättä vähäisintäkään perustelua siitä, miten tämä valinta on sovitettavissa yhteen komission tavoittelemien päämäärien kanssa. Riskianalyysin perusteella valitussa otoksessa olleiden sääntöjenvastaisuuksien määrän ekstrapoloinnilla loukataan suhteellisuusperiaatetta, sillä kyseinen määrä oli välttämättä suurempi kuin sääntöjenvastaisuuksien määrä kaikissa hakemuksissa. Portugalin tasavalta lisää tähän, ettei kansallisten viranomaisten tekemistä tarkastuksista ollut ilmennyt, etteivät ne olisi valinneet otosta riskianalyysin perusteella.
145
On muistettava, että suhteellisuusperiaate edellyttää, että yhteisön toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei saada ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi ja tähän soveltuvaa (ks. asia 15/83, Denkavit Nederland, tuomio 17.5.1984, Kok., s. 2171, 25 kohta; asia T-281/06, Espanja v. komissio, tuomio 30.4.2009, 64 kohta, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa ja edellä 109 kohdassa mainittu asia Alankomaat v. komissio, 117 kohta).
146
Edellä on osoitettu, että asiakirjan VI/5330/97 suuntaviivoja on noudatettu, koska niissä määrätään, että kun menettelyyn olennaisesti liittyvät tiedot mahdollistavat sen, että tilintarkastaja voi arvioida tappion ekstrapoloimalla, korjaus on tehtävä tämän menetelmän mukaisesti. Koska näin on ollut asian laita Portugalin viranomaisten menettelyssä saamien tietojen osalta, komissio on voinut kyseisiä suuntaviivoja rikkomatta tehdä rahoituskorjaukset ekstrapoloimalla.
147
Koska komissio on sen sijaan, että se olisi hylännyt kaikki menot, joita rikkomus koski, pyrkinyt luomaan sääntöjä, joilla otetaan käyttöön sääntöjenvastaisuuksien eriytetty kohtelu sen mukaan, mikä tarkastusten laiminlyönnin taso ja EMOTR:oon kohdistuvan riskin aste on, jäsenvaltion on osoitettava, että kyseiset perusteet ovat mielivaltaisia ja kohtuuttomia (ks. vastaavasti asia C-242/96, Italia v. komissio, tuomio 1.10.1998, Kok. 1998, s. I-5863, 75 kohta ja asia C-28/94, Alankomaat v. komissio, tuomio 22.4.1999, Kok., s. I-1973, 56 kohta).
148
Tässä suhteessa 27.10.2009 päivätyssä virallisessa tiedonannossa olevan taulukon tiedoista ilmenee, että komissio erotteli seuraamusten määrän vuosi- ja viljelmälajikohtaisesti sekä suhteessa paikan päällä toimitettujen tarkastusten virhemäärään. Se otti lisäksi huomioon, ettei se voinut minkään seikan nojalla olettaa samojen puutteiden koskevan Azoreita, ja se sovelsi siis rahoituskorjausta vain Madeiran alueen ilmoittamiin menoihin. Sitä ei näin ollen voida moittia siitä, että se asiakirjaan IV/5330/97 otettujen suuntaviivojen mukaisesti sovelsi epäsuhtaista korjausta.
149
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EMOTR:sta rahoitetaan vain yhteisön säännösten mukaisesti toteutettuja interventioita maatalouden yhteisen markkinajärjestelyn piirissä (ks. mm. asia C-278/98, Alankomaat v. komissio, tuomio 6.3.2001, Kok., s. I-1501, 38 kohta ja asia T-266/04, Espanja v. komissio, tuomio 14.2.2008, 35 kohta, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Silloin kun yhteisön lainsäädännössä annetaan lupa tuen maksamiseen vain sillä edellytyksellä, että tiettyjä näyttö- tai tarkastusmuodollisuuksia on noudatettu, kyseisen edellytyksen vastaisesti maksettua tukea ei voida hyväksyä rahoitettavaksi EMOTR:sta (asia C-197/90, Italia v. komissio, tuomio 8.1.1992, Kok., s. I-1, 38 kohta ja edellä 149 kohdassa mainittu asia Espanja v. komissio, tuomio 14.2.2008, 116 kohta).
150
Nyt esillä olevassa asiassa on siis hylättävä se Portugalin tasavallan perustelu, jossa se toteaa, että koska Madeiralla sijaitsevien tilojen keskimääräinen pinta-ala on hyvin pieni, viljelylohkon mittauksessa tapahtunut, pinta-alan kannalta merkityksetön virhe aiheuttaa erityisen suuren virheiden määrän, joten myös ekstrapoloimalla tehtyjä korjauksia on paljon. Koska tämä seikka ei sulje pois EMOTR:lle aiheutuvan vahingon riskiä, tästä seuraa, että komissiolla oli oikeus jättää Madeiran POSEI-toimenpiteitä vastaavat menot yhteisön rahoituksen ulkopuolelle.
151
Portugalin tasavallan perustelu, jonka mukaan riskianalyysin perusteella valitussa otoksessa olevien sääntöjenvastaisuuksien määrän ekstrapoloinnilla loukataan suhteellisuusperiaatetta, on sekin hylättävä. Portugalin tasavalta ei näet ole esittänyt tietoja siitä, mitä menetelmää otosta määritettäessä oli käytetty, eikä siitä, mitkä tekijät oli otettu huomioon riskianalyysissä.
152
Tästä seuraa, ettei suhteellisuusperiaatetta ole loukattu, joten neljäs kanneperuste on hylättävä.
153
Edellä lausutusta seuraa, että riidanalainen päätös on kumottava niiltä osin kuin komissio on soveltanut Portugalin tasavaltaan POSEI-toimenpiteeseen liittyvää rahoituskorjausta varainhoitovuosilta 2006 ja 2007 ja että kanne on muilta osin hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
154
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 3 kohdassa määrätään, että jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, unionin yleinen tuomioistuin voi määrätä oikeudenkäyntikulut jaettaviksi asianosaisten kesken tai määrätä, että kukin vastaa omista kuluistaan. Nyt esillä olevan asian olosuhteissa on syytä päättää, että molempien asianosaisten on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kahdeksas jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta, Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 4.11.2010 annettu komission päätös 2010/668/EU (EUVL L 288, s. 24) kumotaan niiltä osin kuin siinä POSEI-toimenpiteen osalta sovelletaan Portugalin tasavaltaan markkinointivuosia 2006 ja 2007 koskevaa rahoituskorjausta.
2)
Kanne hylätään muilta osin.
3)
Osapuolet vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Truchot
Martins Ribeiro
Popescu
Julistettiin Luxemburgissa 7 päivänä kesäkuuta 2013.
Allekirjoitukset
( *1 ) Oikeudenkäyntikieli: portugali.
Full & Egal Universal Law Academy