Sag T-86/11
Nadiany Bamba
mod
Rådet for Den Europæiske Union
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Côte d’Ivoire – indefrysning af midler – begrundelsespligt«
Sammendrag af dom
1. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde
(Art. 296 TEUF; Rådets forordning nr. 560/2005, som ændret ved forordning nr. 25/2011, bilag I A; Rådets afgørelse 2010/656, som ændret ved afgørelse 2011/18, bilag II)
2. Grundlæggende rettigheder – ret til forsvar – ret til en effektiv domstolsprøvelse – rækkevidde
(Rådets forordning nr. 560/2005, som ændret ved forordning nr. 25/2011, bilag I A; Rådets afgørelse 2010/656, som ændret ved afgørelse 2011/18, bilag II)
3. Annullationssøgsmål – dom om annullation – virkninger
(Art. 264, stk. 2, TEUF og art. 280 TEUF; statutten for Domstolen, art. 56, stk. 1, og art. 60, stk. 2; Rådets forordning nr. 560/2005, som ændret ved forordning nr. 25/2011, Rådets afgørelse 2010/656, som ændret ved afgørelse 2011/18)
1. Begrundelsespligten er en nødvendig følge af princippet om retten til forsvar. Forpligtelsen til at begrunde en bebyrdende retsakt har således for det første til formål at give den berørte part oplysninger, der er tilstrækkelige til, at det kan afgøres, om der er grundlag for retsakten, eller om den muligvis er behæftet med en sådan mangel, at dens gyldighed kan anfægtes for Unionens retsinstanser, og for det andet at gøre det muligt for disse retsinstanser at efterprøve retsaktens lovlighed.
Hensynet til en effektiv domstolskontrol, hvorunder det skal være muligt at efterprøve, om begrundelsen for optagelsen af en persons, en enheds eller et organs navn på den liste, der udgør bilag II til afgørelse 2010/656 om forlængelse af de restriktive foranstaltninger over for Côte d’Ivoire og bilag I A til forordning nr. 560/2005 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder på baggrund af situationen i Côte d’Ivoire, og som medfører, at disse adressater pålægges en række restriktive foranstaltninger, er lovlig, kræver, at vedkommende EU-myndighed er forpligtet til i videst muligt omfang at meddele den berørte person eller enhed begrundelsen, enten på det tidspunkt, hvor optagelsen på listen bliver besluttet, eller i det mindste så hurtigt som muligt herefter, med henblik på at disse adressater sættes i stand til rettidigt at udnytte deres søgsmålsadgang. Når den pågældende ikke har ret til at blive hørt forud for vedtagelsen af en oprindelig foranstaltning, hvorved denne pålægges sådanne foranstaltninger, er det endnu vigtigere, at begrundelsespligten overholdes, eftersom den udgør den eneste sikkerhed for, at den pågældende i det mindste efter vedtagelsen af denne foranstaltning kan gøre brug af de retsmidler, som vedkommende har til rådighed med henblik på at anfægte lovligheden af foranstaltningen.
Det er foreskrevet i afgørelse 2010/656 og i forordning nr. 560/2005, at personer, enheder og organer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, skal underrettes om begrundelsen for, at de er optaget på listerne i bilag II til den nævnte afgørelse og bilag I A til den nævnte forordning.
Begrundelsen for en retsakt udstedt af Rådet, hvorved der foreskrives sådanne foranstaltninger, skal principielt henvise ikke blot til de lovfæstede betingelser for at anvende denne retsakt, men også til de specifikke og konkrete grunde til, at Rådet ved udøvelsen af sin skønsbeføjelse finder, at den berørte bør være omfattet af disse foranstaltninger. Da Rådet er tillagt en vid skønsbeføjelse for så vidt angår de forhold, der skal tages i betragtning ved vedtagelsen eller opretholdelsen af en foranstaltning vedrørende indefrysning af midler, kan det ikke kræves, at det mere specifikt angiver, på hvilken måde indefrysningen af en persons midler konkret bidrager til kampen mod, at der lægges hindringer i vejen for den nationale freds‑ og forsoningsproces, eller at det fremlægger beviser, der godtgør, at den pågældende i fremtiden ville kunne anvende sine midler til at lægge hindringer i vejen for freds- og forsoningsprocessen.
Vage og generelle betragtninger, såsom oplysningen om, at den berørte person er direktør for gruppen Cyclone, der udgiver avisen »Le temps«, er ikke egnede til tilstrækkeligt og specifikt at begrunde de retsakter, der er vedtaget over for denne. Denne oplysning gør det således ikke muligt at forstå, på hvilken måde den pågældende skulle have lagt hindringer i vejen for freds- og forsoningsprocessen ved offentligt at opildne til had og vold og ved at deltage i misinformationskampagner i forbindelse med præsidentvalget i 2010.
(jf. præmis 38-40, 42, 47, 48, 51 og 52)
2. Restriktive foranstaltninger, der er vedtaget over for en person som følge af, at denne er optaget på listen i bilag II til afgørelse 2010/656 om forlængelse af de restriktive foranstaltninger over for Côte d’Ivoire og i bilag I A til forordning nr. 560/2005 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder på baggrund af situationen i Côte d’Ivoire, udgør imidlertid ikke en strafferetlig sanktion og indebærer heller ikke en anklage af denne art.
En indsigelse om, at det i en sådan afgørelse og en sådan forordning ikke er foreskrevet, at der skal gives en præcis og detaljeret underretning om årsagerne til anklagen og dennes art, må derfor forkastes, eftersom den er baseret på en forudsætning om, at de i et sådant tilfælde omhandlede restriktive foranstaltninger er af strafferetlig karakter, og at artikel 6, stk. 3, litra a), i den europæiske menneskerettighedskonvention finder anvendelse. Denne bestemmelse, hvorefter enhver, der sigtes for en lovovertrædelse, bl.a. er berettiget til at blive underrettet snarest muligt, udførligt og på et sprog, som denne forstår, om indholdet af og årsagen til den sigtelse, der er rejst mod den pågældende, finder kun anvendelse i straffesager.
(jf. præmis 43)
3. I medfør af artikel 60, stk. 2, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol har en afgørelse fra Retten om annullation af en forordning uanset artikel 280 TEUF først retsvirkning fra udløbet af den appelfrist, der er omhandlet i artikel 56, stk. 1, i denne statut, eller, såfremt appel er iværksat inden for denne frist, fra stadfæstelsen eller fra afvisningen af appellen. Rådet har således under alle omstændigheder en frist på to måneder, forlænget med afstandsfristen på ti dage, regnet fra forkyndelsen af en dom fra Retten, hvorved en forordning om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder på baggrund af situationen i Côte d’Ivoire annulleres, for så vidt som den vedrører en sagsøger, til at afhjælpe den konstaterede tilsidesættelse, hvilket i givet fald kan bestå i vedtagelse af en ny restriktiv foranstaltning rettet mod denne sagsøger.
Artikel 264, stk. 2, TEUF – hvorefter Retten, dersom den skønner det nødvendigt, kan angive, hvilke af den annullerede retsakts virkninger der skal betragtes som bestående – kan i øvrigt også anvendes analogt på en afgørelse, når der foreligger vigtige retssikkerhedsmæssige hensyn, der kan sammenlignes med dem, der gælder, når visse forordninger annulleres, som begrunder, at Unionens retsinstanser udøver den kompetence, der udtrykkeligt er tildelt dem ved artikel 264, stk. 2, TEUF.
En forskel mellem den dato, hvor annullationen af forordning nr. 25/2011 om ændring af forordning nr. 560/2005 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder på baggrund af situationen i Côte d’Ivoire får virkning, og den tilsvarende dato for afgørelse 2011/18 om ændring af afgørelse 2010/656 om forlængelse af de restriktive foranstaltninger over for Côte d’Ivoire, som annulleres, for så vidt som den angår samme sagsøger, ved den samme dom fra Retten, vil kunne være til alvorlig skade for retssikkerheden, eftersom disse to retsakter pålægger nævnte sagsøger identiske foranstaltninger. Virkningerne af afgørelse 2011/18 skal derfor opretholdes for så vidt angår nævnte sagsøger, indtil annullationen af forordning nr. 25/2011 får virkning.
(jf. præmis 58 og 59)
RETTENS DOM (Femte Udvidede Afdeling)
8. juni 2011 (*)
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Côte d’Ivoire – indefrysning af midler – begrundelsespligt«
I sag T-86/11,
Nadiany Bamba, Abidjan (Côte d’Ivoire), ved advokaterne P. Haïk og J. Laffont,
sagsøger,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved B. Driessen og A. Vitro, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Europa-Kommissionen ved E. Cujo og M. Konstantinidis, som befuldmægtigede,
intervenient,
angående en påstand om annullation dels af Rådets afgørelse 2011/18/FUSP af 14. januar 2011 om ændring af Rådets afgørelse 2010/656/FUSP om forlængelse af de restriktive foranstaltninger over for Côte d’Ivoire (EUT L 11, s. 36), dels af Rådets forordning (EU) nr. 25/2011 af 14. januar 2011 om ændring af forordning (EF) nr. 560/2005 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder på baggrund af situationen i Côte d’Ivoire (EUT L 11, s.1), for så vidt som de angår sagsøgeren,
har
RETTEN (Femte Udvidede Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, S. Papasavvas (refererende dommer), og dommerne V. Vadapalas, K. Jürimäe, K. O’Higgins og M. van der Woude,
justitssekretær: fuldmægtig T. Weiler,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 24. maj 2011,
afsagt følgende
Dom
Sagens baggrund
1 Sagsøgeren, Nadiany Bamba, er statsborger i Republikken Côte d’Ivoire.
2 Den 15. november 2004 vedtog De Forenede Nationers Sikkerhedsråd resolution 1572 (2004), hvorved det bl.a. erklærede, at situationen i Côte d’Ivoire fortsat udgjorde en trussel mod den internationale fred og sikkerhed i området og besluttede at foreskrive visse restriktive foranstaltninger over for dette land.
3 Artikel 14 i resolution 1572 (2004) nedsatte en komité (herefter »sanktionskomitéen«), som bl.a. havde til opgave at udpege de personer og enheder, der var omfattet af de restriktive foranstaltninger vedrørende bevægelsesfrihed og indefrysning af midler, finansielle aktiver eller økonomiske ressourcer, som er foreskrevet i den nævnte resolutions afsnit 9 og 11, og at holde listen over disse personer og enheder ajour. Sagsøgeren har aldrig været identificeret af sanktionskomitéen som en person, der skulle være omfattet af sådanne foranstaltninger.
4 Da Rådet for Den Europæiske Union fandt, at en handling fra Det Europæiske Fællesskabs side var nødvendig med henblik på at gennemføre resolution 1572 (2004), vedtog det den 13. december 2004 fælles holdning 2004/852/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Côte d’Ivoire (EUT L 368, s. 50).
5 Den 12. april 2005 vedtog Rådet – med henblik på at gennemføre de foranstaltninger, der er beskrevet i fælles holdning 2004/852, på fællesskabsplan – forordning (EF) nr. 560/2005 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder på baggrund af situationen i Côte d’Ivoire (EUT L 95, s.1).
6 Fælles holdning 2004/852 er blevet ændret og dens gyldighedsperiode forlænget, senest ved Rådets fælles holdning 2008/873/FUSP af 18. november 2008 om forlængelse af de restriktive foranstaltninger over for Côte d’Ivoire (EUT L 308, s. 52), inden den blev ophævet og erstattet af Rådets afgørelse 2010/656/FUSP af 29. oktober 2010 om forlængelse af de restriktive foranstaltninger over for Côte d’Ivoire (EUT L 285, s. 28).
7 Et valg med det formål at udpege Republikken Côte d’Ivoires præsident fandt sted den 31. oktober og den 28. november 2010.
8 Den 3. december 2010 anerkendte De Forenede Nationers generalsekretærs særlige repræsentant for Côte d’Ivoire det endelige resultat af præsidentvalgets anden runde, således som det var blevet bekendtgjort af formanden for den uafhængige valgkommission den 2. december 2010, og bekræftede dermed, at Alassane Ouattara var vinder af præsidentvalget.
9 Den 13. december 2010 understregede Rådet betydningen af præsidentvalget den 31. oktober og den 28. november 2010 for Côte d’Ivoires tilbagevenden til fred og stabilitet, og det erklærede, at det ivorianske folks suveræne vilje nødvendigvis skulle respekteres. Rådet tog ligeledes de konklusioner, der var draget af De Forenede Nationers generalsekretærs særlige repræsentant for Côte d’Ivoire inden for dennes mandat, til efterretning og lykønskede Alassane Ouattara med valget til Republikken Côte d’Ivoires præsident.
10 Den 17. december 2010 opfordrede Det Europæiske Råd alle ivorianske ledere, både civile og militære, til at stille sig under den demokratisk valgte præsident Alassane Ouattaras myndighed, hvis de ikke allerede havde gjort det. Det bekræftede, at Den Europæiske Union er fast besluttet på at træffe målrettede restriktive foranstaltninger over for dem, der vedbliver med at nægte at anerkende det ivorianske folks suveræne vilje.
11 Med henblik på at foreskrive restriktive foranstaltninger, vedrørende de pågældendes bevægelsesfrihed, over for visse personer, der ikke er udpeget af De Forenede Nationers Sikkerhedsråd eller sanktionskomitéen, men som lægger hindringer i vejen for fredsprocessen og den nationale forsoningsproces i Côte d’Ivoire, og især personer, der bringer den vellykkede gennemførelse af valgprocessen i fare, vedtog Rådet afgørelse 2010/801/FUSP af 22. december 2010 om ændring af afgørelse 2010/656 (EUT L 341, s. 45). Listen over disse personer fremgår af bilag II til afgørelse 2010/656.
12 Artikel 4, stk. 1, i afgørelse 2010/656, som ændret ved afgørelse 2010/801, bestemmer:
»1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at hindre indrejse i eller transit gennem deres område for:
a) alle personer i bilag I, der er udpeget af sanktionskomitéen […]
b) personer i bilag II, der ikke er omfattet af bilag I, men som lægger hindringer i vejen for fredsprocessen og den nationale forsoning og især bringer den vellykkede gennemførelse af valgprocessen i fare.«
13 Den 11. januar 2011 vedtog Rådet afgørelse 2011/17/FUSP om ændring af afgørelse 2010/656 (EUT L 11, s. 31) med henblik på i betragtning af den alvorlige situation i Côte d’Ivoire at optage yderligere personer på listen over personer omfattet af bilag II til afgørelse 2010/656.
14 Den 14. januar 2011 vedtog Rådet i betragtning af den alvorlige situation i Côte d’Ivoire afgørelse 2011/18/FUSP om ændring af afgørelse 2010/656 (EUT L 11, s. 36, herefter »den anfægtede afgørelse«) for at foreskrive yderligere restriktive foranstaltninger, især indefrysning af midler, over for de personer, der er omfattet af bilag II til afgørelse 2010/656 og for at ændre denne liste.
15 Artikel 5, stk. 1 og 2, i afgørelse 2010/656, som ændret ved den anfægtede afgørelse, bestemmer:
»1. Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, der direkte eller indirekte ejes eller kontrolleres af:
a) de personer i bilag I, der er udpeget af sanktionskomitéen […], eller som indehaves af enheder, der direkte eller indirekte ejes eller kontrolleres af disse eller af personer, der handler på deres vegne eller efter deres anvisninger, og som er udpeget af sanktionskomitéen
b) alle personer eller enheder i bilag II, der ikke er omfattet af bilag I, men som lægger hindringer i vejen for fredsprocessen og den nationale forsoning og især bringer det korrekte udfald af valgprocessen i fare, eller som indehaves af enheder, der direkte eller indirekte ejes eller kontrolleres af disse eller af personer, der handler på deres vegne eller efter deres anvisninger
indefryses.
2. Ingen midler, finansielle aktiver eller økonomiske ressourcer må direkte eller indirekte blive stillet til rådighed for eller være til fordel for personer eller enheder, der er omhandlet i stk. 1.«
16 I betragtning af den konkrete trussel mod den internationale fred og sikkerhed, som situationen i Côte d’Ivoire udgør, og for at sikre sammenhæng med proceduren for ændring og revurdering af bilag I og II til afgørelse 2010/656, vedtog Rådet den 14. januar 2011 forordning (EU) nr. 25/2011 om ændring af forordning nr. 560/2005 (EUT L 11, s. 1, herefter »den anfægtede forordning«).
17 Artikel 2 i forordning nr. 560/2005, som ændret ved den anfægtede forordning, bestemmer:
»1. Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af de fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er opført på listen i bilag I eller i bilag IA, indefryses.
2. Ingen pengemidler eller økonomiske ressourcer må hverken direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller være til fordel for de fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er opført på listen i bilag I eller i bilag I A.
3. Bevidst og forsætlig deltagelse i aktiviteter, hvis formål eller virkning er direkte eller indirekte at omgå foranstaltningerne i stk. 1 og 2, er forbudt.
4. Bilag I omfatter de fysiske eller juridiske personer, enheder og organer, der er omhandlet i artikel 5, stk. 1, litra a), i […] afgørelse 2010/656 […] som ændret.
5. Bilag I A omfatter de fysiske og juridiske personer, enheder og organer, der er omhandlet i artikel 5, stk. 1, litra b), i […] afgørelse 2010/656 […] som ændret.«
18 Ved den anfægtede afgørelse og den anfægtede forordning (herefter under ét »de anfægtede retsakter«) ændrede Rådet den liste over personer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, som er anført i bilag II til afgørelse 2010/656 og bilag I A til forordning nr. 560/2005. Ved denne lejlighed blev sagsøgerens navn for første gang optaget på listen, i punkt 6 i fortegnelse A (Personer) i hvert af disse bilag, med angivelse af følgende begrundelse: »Direktør for gruppen Cyclone, der udgiver avisen »Le temps«. Lægger hindringer i vejen for freds- og forsoningsprocessen ved offentligt at opildne til had og vold og ved at deltage i misinformationskampagner i forbindelse med præsidentvalget i 2010«.
19 Den 18. januar 2011 offentliggjorde Rådet bekendtgørelsen til de personer og enheder, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger i afgørelse 2010/656 og forordning nr. 560/2005 (EUT C 14, s. 8). I denne bekendtgørelse påpeger Rådet, at det har besluttet, at personer og enheder, der er anført i bilag II til afgørelse 2010/656, som ændret ved den anfægtede afgørelse, i bilag I A til forordning nr. 560/2005, som ændret ved den anfægtede forordning, skal opføres på listen over personer og enheder, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger, der er fastsat ved disse retsakter. Rådet henledte endvidere de berørte personers og enheders opmærksomhed på muligheden for at indgive en anmodning til den pågældende medlemsstats kompetente myndigheder med henblik på at opnå tilladelse til at anvende indfrosne pengemidler i forbindelse med basale behov eller specifikke betalinger. Rådet præciserede endvidere, at disse personer og enheder kan rette en anmodning til Rådet om, at beslutningen om at optage og bibeholde deres navne på de omhandlede lister tages op til fornyet overvejelse. Rådet gjorde endelig opmærksom på muligheden for at indbringe Rådets afgørelse for Retten.
20 Den 31. januar 2011 vedtog Rådet afgørelse 2011/71/FUSP om ændring af afgørelse 2010/656 (EUT L 28, s. 60) og gennemførelsesforordning (EU) nr. 85/2011 om gennemførelse af forordning nr. 560/2005 (EUT L 28, s. 32), hvorved det bl.a. optog nye personer og enheder på listen over personer og enheder, der er anført i bilag II til afgørelse 2010/656 og bilag I A til forordning nr. 560/2005.
21 Den 2. februar 2011 offentliggjorde Rådet en ny bekendtgørelse til de personer og enheder, på hvem de restriktive foranstaltninger i henhold til afgørelse 2010/656 og til forordning nr. 560/2005 (EUT L 33, s. 16) finder anvendelse, med de samme oplysninger til de berørte personer som dem, der var indeholdt i bekendtgørelsen af 18. januar 2011.
22 Den 6. april 2011 vedtog Rådet afgørelse 2011/221/FUSP om ændring af afgørelse 2010/656 (EUT L 93, s. 20) og forordning (EU) nr. 330/2011 om ændring af forordning nr. 560/2005 (EUT L 93, s. 10), hvorved Rådet bl.a. foreskrev yderligere restriktive foranstaltninger og ændrede de lister over personer og enheder, der er anført i bilag I og II til afgørelse 2010/656 og i bilag I og I A til forordning nr. 560/2005.
23 Den 7. april 2011 offentliggjorde Rådet to bekendtgørelser til de personer, på hvem de restriktive foranstaltninger i henhold til Rådets afgørelse 2010/656, som ændret ved afgørelse 2011/221, og i henhold til forordning nr. 560/2005, som ændret ved forordning nr. 330/2011 (EUT L 108, s. 2 og 4), finder anvendelse.
24 Den 8. april 2011 vedtog Rådet gennemførelsesafgørelse 2011/230/FUSP om gennemførelse af afgørelse 2010/656 (EUT L 97, s. 46) og gennemførelsesforordning (EU) nr. 348/2011 om gennemførelse af forordning nr. 560/2005 (EUT L 97, s. 1), hvorved Rådet slettede fire enheder fra listen i bilag II til afgørelse 2010/656 og i bilag I A til forordning nr. 560/2005.
25 Den 29. april 2011 vedtog Rådet gennemførelsesafgørelse 2011/261/FUSP om gennemførelse af afgørelse 2010/656 (EUT L 111, s. 17), og gennemførelsesforordning (EU) nr. 419/2011, om gennemførelse af forordning nr. 560/2005 (EUT L 111, s. 1), hvorved Rådet slettede seks enheder fra listen i bilag II til afgørelse 2010/656 og i bilag I A til forordning nr. 560/2005.
Retsforhandlinger og parternes påstande
26 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 14. februar 2011 har sagsøgeren anlagt denne sag.
27 Ved særskilt dokument, der blev indleveret til Rettens Justitskontor samme dag, fremsatte sagsøgeren i henhold til artikel 76a i Rettens procesreglement anmodning om, at sagen blev undergivet en fremskyndet procedure.
28 Ved beslutning af 3. marts 2011 efterkom Retten (Femte Afdeling) anmodningen om, at der skulle træffes afgørelse i sagen efter en fremskyndet procedure i henhold til procesreglementets artikel 76 a.
29 Den 13. april 2001 henviste Retten i henhold til artikel 14 i Rettens procesreglement og efter anmodning fra Femte Afdeling sagen til et udvidet dommerkollegium.
30 På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Femte Udvidede Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling.
31 Ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 11. maj 2011 anmodede Europa-Kommissionen om tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Rådets påstande. Ved kendelse af 20. maj 2011 gav formanden for Rettens Femte Udvidede Afdeling tilladelse til denne intervention.
32 Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten i retsmødet den 24. maj 2011.
33 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– De anfægtede retsakter annulleres, for så vidt som de angår sagsøgeren.
– Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
34 Rådet har, støttet af Kommissionen, nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
35 Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren gjort to anbringender gældende, hvoraf det ene vedrører tilsidesættelse af retten til forsvar og af retten til adgang til effektive retsmidler, og det andet vedrører tilsidesættelse af ejendomsretten.
36 Med det første anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at de anfægtede retsakter tilsidesætter retten til forsvar og retten til at indbringe en sag for en uafhængig og upartisk domstol, som er sikret ved artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (EUT 2007 C 303, s. 1) og ved artikel 6 og 13 i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«). Ifølge sagsøgeren er der i de anfægtede retsakter ikke fastsat nogen procedure, der gør det muligt af sikre en effektiv udøvelse af retten til forsvar, og det er heller ikke foreskrevet heri, at der skal gives en udførlig begrundelse for optagelsen på listen over de personer, som skal være omfattet af restriktive foranstaltninger, ligesom der hverken er fastsat bestemmelser om, at der skal underrettes om søgsmålsadgang og søgsmålsfrister vedrørende afgørelsen om optagelse på listen, eller givet nogen oplysninger herom i disse retsakter.
37 Indledningsvis skal klagepunktet om, at det ikke er foreskrevet i de anfægtede retsakter, at der skal gives en udførlig begrundelse for optagelsen på listen af de personer, som skal være omfattet af restriktive foranstaltninger, behandles.
38 I denne henseende skal der henvises til, at begrundelsespligten er en nødvendig følge af princippet om retten til forsvar. Forpligtelsen til at begrunde en bebyrdende retsakt har således for det første til formål at give den berørte part oplysninger, der er tilstrækkelige til, at det kan afgøres, om der er grundlag for retsakten, eller om den muligvis er behæftet med en sådan mangel, at dens gyldighed kan anfægtes for Unionens retsinstanser, og for det andet at gøre det muligt for disse retsinstanser at efterprøve retsaktens lovlighed (Rettens dom af 12.12.2006, sag T-228/02, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mod Rådet, Sml. II, s. 4665, herefter »OMPI-dommen«, præmis 138, og af 7.12.2010, sag T-49/07, Fahas mod Rådet, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 51).
39 Hensynet til en effektiv domstolskontrol, hvorunder det skal være muligt at efterprøve, om begrundelsen for – i den foreliggende sag – optagelsen af en persons, en enheds eller et organs navn på den liste, der udgør bilag II til afgørelse 2010/656 og bilag I A til forordning nr. 560/2005, og som medfører, at disse adressater pålægges en række restriktive foranstaltninger, er lovlig, kræver, at vedkommende EU-myndighed er forpligtet til i videst muligt omfang at meddele den berørte person eller enhed begrundelsen, enten på det tidspunkt, hvor optagelsen på listen bliver besluttet, eller i det mindste så hurtigt som muligt herefter, med henblik på at disse adressater sættes i stand til rettidigt at udnytte deres søgsmålsadgang (jf. i denne retning og analogt Domstolens dom af 3.9.2008, forenede sager C-402/05 P og C-415/05 P, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 6351, præmis 336, og dommen i sagen Fahas mod Rådet, præmis 60).
40 Henset til, at den pågældende ikke har ret til at blive hørt forud for vedtagelsen af en oprindelig foranstaltning, hvorved denne pålægges sådanne foranstaltninger, er det endnu vigtigere, at begrundelsespligten overholdes, eftersom den udgør den eneste sikkerhed for, at den pågældende i det mindste efter vedtagelsen af denne foranstaltning kan gøre brug af de retsmidler, som vedkommende har til rådighed med henblik på at anfægte lovligheden af foranstaltningen (jf. OMPI-dommen, præmis 140 og den deri nævnte retspraksis).
41 I den foreliggende sag skal det for det første fastslås, at når Rådet beslutter at anvende de i artikel 4, stk. 1, litra b), i afgørelse 2010/656 omhandlede foranstaltninger over for en person eller en enhed, er det i artikel 7, stk. 3, i denne afgørelse, som ændret ved afgørelse 2010/801, fastsat, at det underretter den pågældende person eller enhed om sin afgørelse, herunder om begrundelsen for dennes opførelse på listen, enten direkte, hvis adressen er bekendt, eller ved offentliggørelse af en bekendtgørelse, og giver personen eller enheden mulighed for at fremsætte bemærkninger. Ydermere bestemmer artikel 8, stk. 1, i afgørelse 2010/656, som ændret ved afgørelse 2010/801, bl.a., at bilag II indeholder grundene til at opføre personerne og enhederne på listen. Endelig er der i artikel 2a, stk. 1, og artikel 11a, stk. 3, i forordning nr. 560/2005, som er indsat heri ved den anfægtede forordning, fastsat nogle bestemmelser, der svarer til bestemmelserne i artikel 7, stk. 3, og artikel 8, stk. 1, i afgørelse 2010/656, vedrørende opførelse på listen over personer, enheder og organer, der er genstand for restriktive foranstaltninger i henhold til nævnte forordning, og opførelse i bilag I A til denne forordning.
42 Det fremgår af det ovenstående, at det er foreskrevet i afgørelse 2010/656 og i forordning nr. 560/2005, at personer, enheder og organer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, skal underrettes om begrundelsen for, at de er optaget på listerne i bilag II til den nævnte afgørelse og bilag I A til den nævnte forordning.
43 I denne henseende skal indsigelsen om, at det i de anfægtede retsakter ikke er foreskrevet, at der skal gives en præcis og detaljeret underretning om årsagerne til anklagen og dennes art, forkastes, eftersom den, henset til den af sagsøgeren påberåbte retspraksis, er baseret på en forudsætning om, at de i den foreliggende sag omhandlede restriktive foranstaltninger er af strafferetlig karakter, og at EMRK’s artikel 6, stk. 3, litra a), finder anvendelse. Disse restriktive foranstaltninger udgør imidlertid ikke en strafferetlig sanktion og indebærer heller ikke en anklage af denne art (jf. i denne retning Rettens dom af 11.7.2007, sag T-47/03, Sison mod Rådet, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 101, og dommen i sagen Fahas mod Rådet, præmis 67). I øvrigt finder EMRK’s artikel 6, stk. 3, litra a), hvorefter enhver, der sigtes for en lovovertrædelse, bl.a. er berettiget til at blive underrettet snarest muligt, udførligt og på et sprog, som denne forstår, om indholdet af og årsagen til den sigtelse, der er rejst mod den pågældende, kun anvendelse i straffesager (Domstolens dom af 8.5.2008, sag C-14/07, Weiss und Partner, Sml. I, s. 3367, præmis 57).
44 Herefter skal det efterprøves, om begrundelsen for at optage sagsøgeren på listen over personer i bilag II til afgørelse 2010/656 og i bilag I A til forordning nr. 560/2005, i den foreliggende sag er blevet meddelt hende på en sådan måde, at hun har kunnet udøve retten til forsvar og retten til adgang til effektive retsmidler.
45 Ifølge sagsøgeren udgør de grunde, som er anført i bilagene til de anfægtede retsakter (jf. præmis 18 ovenfor), ikke en begrundelse som omhandlet i EMRK’s artikel 6, og eftersom de nærmere faktiske forhold, som hun gøres ansvarlig for, ikke er angivet, kan hun ikke sætte sig nærmere ind i indholdet af og årsagen til den anklage, som er rettet mod hende. I denne sammenhæng har sagsøgeren fremhævet, at hun bestrider at skulle have lagt hindringer i vejen for freds- og forsoningsprocessen, at have opildnet til had og vold og deltaget i misinformationskampagner, men har konstateret, at hun ikke har mulighed for at gøre dette gældende. Følgelig er det umuligt for hende at bestride anklagerne mod hende for Unionens retsinstanser.
46 Rådet har indvendt, at de anfægtede retsakter opfylder begrundelsespligten, som er fastsat i artikel 296 TEUF og præciseret i retspraksis. De grunde, som er anført i de anfægtede retsakter, er tilstrækkelige til, at sagsøgeren kan gøre sig bekendt med grundene til, at hun er blevet udpeget, og til, at hun har mulighed for at bestride de nævnte grunde.
47 I denne henseende bemærkes, at begrundelsen for en retsakt udstedt af Rådet, hvorved der foreskrives restriktive foranstaltninger som de i den foreliggende sag omhandlede, principielt skal henvise ikke blot til de lovfæstede betingelser for at anvende denne retsakt, men også til de specifikke og konkrete grunde til, at Rådet ved udøvelsen af sin skønsbeføjelse finder, at den berørte bør være omfattet af sådanne foranstaltninger (jf. i denne retning og analogt OMPI-dommen, præmis 146, og dommen i sagen Fahas mod Rådet, præmis 53).
48 Da Rådet er tillagt en vid skønsbeføjelse for så vidt angår de forhold, der skal tages i betragtning ved vedtagelsen eller opretholdelsen af en foranstaltning vedrørende indefrysning af midler, kan det ikke kræves, at det mere specifikt angiver, på hvilken måde indefrysningen af sagsøgerens midler konkret bidrager til kampen mod, at der lægges hindringer i vejen for den nationale freds- og forsoningsproces, eller at det fremlægger beviser, der godtgør, at den pågældende i fremtiden ville kunne anvende sine midler til at lægge hindringer i vejen for freds- og forsoningsprocessen (jf. i denne retning og analogt dommen i sagen Fahas mod Rådet, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
49 I den foreliggende sag følger det i det væsentlige af sjette og syvende betragtning til den anfægtede afgørelse, at det var i lyset af situationens alvor i Côte d’Ivoire, at Rådet bl.a. besluttede at ændre listen over personer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, som er anført i bilag II til afgørelse 2010/656. Ifølge fjerde betragtning til den anfægtede forordning var det ligeledes i betragtning af den konkrete trussel mod den internationale fred og sikkerhed, som situationen i Côte d’Ivoire udgør, og for at sikre sammenhæng med proceduren for ændring og revurdering af bilag I og II til afgørelse 2010/656, at Rådet ændrede listerne i bilag I og I A til forordning nr. 560/2005.
50 I øvrigt fremgår det af punkt 6 i fortegnelse A i bilag II til afgørelse 2010/656 og fortegnelse A i bilag I A til forordning nr. 560/2005, at sagsøgeren var opført på listerne i de nævnte bilag, fordi hun var direktør for gruppen Cyclone, der udgiver avisen »Le temps«, og fordi hun lagde hindringer i vejen for freds- og forsoningsprocessen ved offentligt at opildne til had og vold og ved at deltage i misinformationskampagner i forbindelse med præsidentvalget i 2010.
51 Det skal fastslås, at Rådet med denne begrundelse nøjes med at fremsætte nogle vage og generelle betragtninger. Det angiver således ikke de specifikke og konkrete grunde til, at det ved udøvelsen af sin skønsbeføjelse finder, at sagsøgeren bør være omfattet af de omhandlede restriktive foranstaltninger.
52 Særligt udgør oplysningen om, at sagsøgeren er direktør for gruppen Cyclone, der udgiver avisen »Le temps«, ikke en omstændighed, der er egnet til tilstrækkeligt og specifikt at begrunde de anfægtede retsakter for hendes vedkommende. Denne oplysning gør det således ikke muligt at forstå, på hvilken måde sagsøgeren skulle have lagt hindringer i vejen for freds- og forsoningsprocessen ved offentligt at opildne til had og vold og ved at deltage i misinformationskampagner i forbindelse med præsidentvalget i 2010. Der er således ikke anført noget konkret forhold, som kan lægges sagsøgeren til last, og som kan begrunde de omhandlede foranstaltninger.
53 Ifølge retspraksis vil en detaljeret offentliggørelse af de klagepunkter, der er fremført mod den berørte part, ikke alene kunne kollidere med de tvingende almene hensyn, der er forbundet med Unionens og medlemsstaternes sikkerhed og varetagelsen af deres internationale forbindelser, men den vil også kunne skade de omhandlede personer og enheders legitime interesser, for så vidt som den kan medføre alvorlig skade for disses omdømme, således at det undtagelsesvis må medgives, at det kun er konklusionen og en generel begrundelse, der skal anføres i den version af afgørelsen om indefrysning af midler, der offentliggøres i EU-Tidende, idet det hermed forudsættes, at afgørelsens specifikke og konkrete begrundelse skal formaliseres og meddeles de berørte parter på enhver anden hensigtsmæssig måde (jf. i denne retning og analogt OMPI-dommen, præmis 147). Der foreligger imidlertid ikke nogen oplysninger, der indebærer, at en detaljeret offentliggørelse af de klagepunkter, der er fremført mod sagsøgeren, under de foreliggende omstændigheder kan anses for at ville have kollideret med sådanne tvingende almene hensyn eller ville have kunnet skade sådanne legitime interesser. Rådet er i øvrigt ikke fremkommet med sådanne oplysninger.
54 Selv om grunde, som er fremkommet under retsforhandlingerne, i tilfælde af, ikke manglende begrundelse, men som i den foreliggende sag en utilstrækkelig begrundelse, i undtagelsestilfælde ganske vist kan bevirke, at der ikke længere er noget grundlag for et anbringende om tilsidesættelse af begrundelsespligten (Domstolens dom af 28.2.2008, sag C-17/07 P, Neirinck mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 51), skal det, uden at det er nødvendigt at udtale sig om, hvorvidt der i den foreliggende sag er tale om et undtagelsestilfælde, fastslås, at sagsøgeren under alle omstændigheder ikke er blevet meddelt nogen yderligere begrundelse efter vedtagelsen af de anfægtede retsakter eller under selve retsforhandlingerne for Retten. Rådet har således begrænset sig til, under den skriftlige forhandling, at henvise til, at sagsøgeren var blevet optaget på listen over de personer, som er omfattet af restriktive foranstaltninger, på grund af, at hun var »ansvarlig for misinformationskampagnen og for at opildne til had og vold mellem de forskellige samfund i Côte d’Ivoire« og tilføje, at hun var en af Laurent Gbagbos »vigtigste medarbejdere«, og at der var tale om hans »anden hustru«. Ikke desto mindre anførte Rådet under retsmødet over for Retten, at det ikke var den sidstnævnte egenskab, der havde begrundet optagelsen af sagsøgeren på den nævnte liste.
55 I denne sammenhæng skal det endvidere fastslås, at den omstændighed, at sagsøgeren efter offentliggørelsen af de anfægtede retsakter eller bekendtgørelsen af 18. januar 2011 ikke havde anmodet Rådet om at meddele hende de specifikke og konkrete grunde til, at hun var blevet optaget på den omhandlede liste, er uden relevans i den foreliggende sag, eftersom begrundelsespligten påhviler Rådet, og det er Rådet, som skal opfylde denne forpligtelse, enten på det tidspunkt, hvor optagelsen på listen bliver besluttet, eller i det mindste så hurtigt som muligt herefter, jf. den i præmis 39 ovenfor omhandlede retspraksis.
56 Det følger af det ovenstående, at begrundelsen for de anfægtede retsakter ikke giver sagsøgeren grundlag for at anfægte deres gyldighed for Retten, og heller ikke gør det muligt for Retten at efterprøve deres lovlighed.
57 Det følger heraf, at de anfægtede retsakter skal annulleres, for så vidt som de vedrører sagsøgeren, uden at det er nødvendigt at undersøge de øvrige klagepunkter vedrørende dette anbringende og det andet anbringende.
58 Hvad angår de tidsmæssige virkninger af annullationen af den anfægtede forordning, skal der henvises til, at i medfør af artikel 60, stk. 2, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol har en afgørelse fra Retten om annullation af en forordning uanset artikel 280 TEUF først retsvirkning fra udløbet af den frist, der er omhandlet i artikel 56, stk. 1, i denne statut, eller, såfremt appel er iværksat inden for denne frist, fra stadfæstelsen eller fra afvisningen af appellen. Rådet har således under alle omstændigheder en frist på to måneder, forlænget med afstandsfristen på ti dage, regnet fra denne doms forkyndelse, til at afhjælpe den konstaterede tilsidesættelse, hvilket i givet fald kan bestå i vedtagelse af en ny restriktiv foranstaltning rettet mod sagsøgeren. I den foreliggende sag forekommer risikoen for, at en dom om annullation vil være til alvorlig og uoprettelig skade for effektiviteten af de restriktive foranstaltninger, som den omtvistede forordning foreskriver, ikke at være tilstrækkeligt stor, henset til foranstaltningernes betydelige indvirkning på sagsøgerens rettigheder og frihedsrettigheder, til at kunne begrunde, at forordningens virkninger opretholdes over for hende i en længere periode end den, der er foreskrevet i artikel 60, stk. 2, i statutten for Domstolen.
59 Hvad angår de tidsmæssige virkninger af annullationen af den anfægtede afgørelse skal der henvises til, at artikel 264, stk. 2, TEUF – hvorefter Retten, dersom den skønner det nødvendigt, kan angive, hvilke af den annullerede retsakts virkninger der skal betragtes som bestående – også kan anvendes analogt på en afgørelse, når der foreligger vigtige retssikkerhedsmæssige hensyn, der kan sammenlignes med dem, der gælder, når visse forordninger annulleres, som begrunder, at Unionens retsinstanser udøver den kompetence, der udtrykkeligt er tildelt dem ved artikel 264, stk. 2, TEUF (jf. i denne retning Domstolens dom af 26.3.1996, sag C-271/94, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 1689, præmis 40, af 12.5.1998, sag C-106/96, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. I, s. 2729, præmis 41, og af 28.5.1998, sag C-22/96, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 3231, præmis 41 og 42). I den foreliggende sag vil en forskel mellem den dato, hvor annullationen af den anfægtede forordning får virkning, og den tilsvarende dato for den anfægtede afgørelse kunne være til alvorlig skade for retssikkerheden, eftersom disse to retsakter pålægger sagsøgeren identiske foranstaltninger. Virkningerne af den anfægtede afgørelse skal derfor opretholdes for så vidt angår sagsøgeren, indtil annullationen af den anfægtede forordning får virkning.
Sagens omkostninger
60 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Rådet har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagsøgerens omkostninger i overensstemmelse med dennes påstand herom.
61 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, første afsnit, bærer de institutioner, som er indtrådt i sagen, deres egne omkostninger. Kommissionen bør derfor bære sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Femte Udvidede Afdeling):
1) Rådets afgørelse 2011/18/FUSP af 14. januar 2011 om ændring af Rådets afgørelse 2010/656/FUSP om forlængelse af de restriktive foranstaltninger over for Côte d’Ivoire og forordning (EU) nr. 25/2011 af 14. januar 2011 om ændring af forordning (EF) nr. 560/2005 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder på baggrund af situationen i Côte d’Ivoire annulleres, for så vidt som de angår Nadiany Bamba.
2) Virkningerne af afgørelse 2011/18 opretholdes for så vidt angår Nadiany Bamba, indtil annullationen af forordning nr. 25/2011 får virkning.
3) Rådet for Den Europæiske Union bærer sine egne omkostninger og betaler derudover Nadiany Bambas omkostninger.
4) Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger.
Papasavvas
Vadapalas
Jürimäe
O’Higgins
Van der Woude
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 8. juni 2011.
Underskrifter
* Processprog: fransk.
Full & Egal Universal Law Academy