MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PEDRA CRUZA VILLALÓNA
od 30. svibnja 2013. ( 1 )
Predmet C‑85/12
Société Landsbanki Islands HF
protiv
Kepler Capital Markets SA
Frédérica Girauxa
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Cour de cassation (Francuska))
„Sloboda poslovnog nastana — Kreditne institucije — Direktiva 2001/24/EZ — Uvjeti donošenja mjera restrukturiranja i likvidacije kreditnih institucija — Tijela ovlaštena za donošenje tih mjera — Posebni zakon — Jednakost postupanja — Sudska zaštita — Lex fori — Lex concursus“
1.
U kontekstu urušavanja financijskog sustava do kojeg je na Islandu došlo u okviru međunarodne gospodarske krize koja je započela 2008., islandski je parlament donio niz mjera restrukturiranja različitih financijskih institucija sa sjedištem u toj državi, pri čemu se jedna od njih sastojala u tome da se, na temelju Direktive 2001/24/EZ ( 2 ), onemoguće dva oduzimanja imovine koja su u Francuskoj naložili sudovi te države članice. Cour de cassation u biti pita jesu li navedene mjere restrukturiranja, bez obzira na to što ih je donijelo zakonodavno tijelo, obuhvaćene Direktivom, čiji je cilj međusobno priznavanje mjera restrukturiranja i likvidacijskih postupaka koje su pokrenula upravna ili pravosudna tijela.
2.
Predmetno pitanje predstavlja tipičan primjer teškoća koje ponekad mogu nastati ako se u pravu Unije upotrijebe određene ključne kategorije iz nacionalnih prava. Kao što ću pojasniti, u takvim se slučajevima, osim na oblike i nomen, valja usredotočiti na njihov sadržaj, a osobito na svrhu koju te kategorije, s jedne strane, imaju u pravu Unije i, s druge, u pravu država članica. Takvo postavljanje nacionalnih kategorija u kontekst Unije također treba biti osnova za rješavanje teškoća koje u predmetnom slučaju proizlaze iz tumačenja direktive, kao što je to Direktiva 2001/24, prilikom kojeg se nije mogla predvidjeti financijska kriza takvih značajki i razmjera, a čije posljedice osjećamo još danas. Naravno, u toj se situaciji postavlja temeljno pitanje trebaju li nacionalno zakonodavstvo doneseno u izvanrednim okolnostima, kao što je to ono u predmetnom slučaju, kao i odluke donesene na temelju tog zakonodavstva, biti obuhvaćene Direktivom 2001/24. To, međutim, nije pitanje koje se postavlja Sudu u okviru ovog zahtjeva za prethodnu odluku.
3.
S obzirom na to, a poštujući formulaciju postavljenog pitanja, predložit ću, recimo to tako, „funkcionalno” tumačenje kategorija „upravno tijelo” i „pravosudno tijelo” u smislu Direktive 2001/24, na način da upućivanje na ta tijela, pod određenim uvjetima, može obuhvaćati i „zakonodavno tijelo”. Drugim riječima, činjenica da je mjere na koje se odnosi Direktiva donijelo nacionalno zakonodavno tijelo ne mora imati za posljedicu njihovo isključivanje iz područja primjene te direktive.
I – Pravni okvir
A – Pravo Unije
4.
Direktiva 2001/24 utvrđuje pravila o međusobnom priznavanju mjera restrukturiranja i likvidacijskih postupaka kreditnih institucija. U predmetnom su slučaju relevantne neke uvodne izjave iz te direktive:
„(6)
Upravna ili pravosudna tijela matične države članice moraju imati isključivu ovlast odlučivati o mjerama restrukturiranja i njihovu provođenju koje su određene važećim zakonima i praksom dotične države članice. Zbog teškoća oko usklađivanja zakonodavstva i prakse u državama članicama, potrebno je da države članice međusobno priznaju mjere koje je svaka od njih poduzela kako bi se ponovno uspostavio održivi rad kreditnih institucija kojima su izdale odobrenje za rad.
(7)
Nužno je jamstvo da će mjere restrukturiranja koje donesu upravna ili pravosudna tijela matične države članice, kao i mjere koje donesu osobe ili tijela imenovane od strane tih tijela s ciljem upravljanja tim mjerama restrukturiranja, uključujući i mjere koje dozvoljavaju mogućnost obustave plaćanja, obustave mjera izvršavanja, ili smanjenje potraživanja, te svaku drugu mjeru koja bi mogla utjecati na postojeća prava trećih strana, biti učinkovite u svim državama članicama.
[…]
(12)
Načelo jednakog postupanja prema vjerovnicima, u pogledu mogućnosti koje su im dostupne za pokretanje postupka, zahtijeva da upravna ili pravosudna tijela matične države članice donesu mjere potrebne da se vjerovnicima u državi članici domaćinu omogući ostvarenje njihovih prava za pokretanje postupka u utvrđenom vremenskom razdoblju.
[…]
(16)
Jednako postupanje prema vjerovnicima zahtijeva da kreditna institucija bude likvidirana u skladu s načelima jedinstva i univerzalnosti, što zahtijeva da upravna ili pravosudna tijela matične države članice imaju isključivu nadležnost i da njihove odluke budu priznate u svim ostalim državama članicama te da u njima mogu bez ikakvih formalnosti proizvesti iste učinke koje im pripisuje pravo matične države članice, osim ako ovom Direktivom nije predviđeno drukčije.
[…]
(20)
Pružanje informacija poznatim vjerovnicima na pojedinačnoj osnovi jednako je neophodno kao i njihovo javno objavljivanje kako bi se, prema potrebi, vjerovnicima omogućilo da prijave svoja potraživanja ili podnesu svoje primjedbe vezano uz njihova potraživanja unutar zadanih rokova. To se treba odvijati bez diskriminacije vjerovnika s domicilom u državi članici koja nije matična država članica, ili diskriminacije na temelju boravišta ili prirode potraživanja. Vjerovnike je potrebno na odgovarajući način redovito informirati tijekom cijelog trajanja likvidacijskog postupka.
[…]
(23)
Premda je važno pridržavati se načela da pravo matične države članice utvrđuje sve učinke mjera restrukturiranja ili likvidacijskog postupka, kako one proceduralne tako i suštinske, potrebno je također imati na umu da ti učinci mogu biti suprotni pravilima koja se uobičajeno primjenjuju u kontekstu gospodarske i financijske djelatnosti dotične kreditne institucije i njezinih podružnica u drugim državama članicama. U nekim slučajevima upućivanje na pravo neke druge države članice predstavlja neizbježno ograničavanje načela o potrebi primjene prava matične države članice.
[…]
(30)
Učinci mjera restrukturiranja ili likvidacijskog postupka na sudski postupak koji je u tijeku uređeni su pravom države članice u kojoj je u tijeku sudski postupak, kao izuzeće od primjene lex concursus. Učinci tih mjera i postupaka na pojedinačne zahtjeve izvršenja koji proizlaze iz takvih postupaka uređeni su pravom matične države članice, u skladu s općim pravilom koje određuje ova Direktiva.”
5.
Članak 2. Direktive 2001/24, u dijelu koji je ovdje važan, utvrđuje nekoliko definicija:
„[…]
—
‚upravna ili pravosudna tijela’ znači ona upravna ili pravosudna tijela države članice u čijoj su nadležnosti mjere restrukturiranja ili likvidacijski postupci,
—
‚mjere restrukturiranja’ znači one mjere čija je svrha očuvati ili obnoviti financijsko stanje neke kreditne institucije, a mogle bi utjecati na ranije stečena prava trećih strana, uključujući i mjere koje obuhvaćaju mogućnost privremene obustave plaćanja, privremene obustave mjera izvršenja ili smanjenje potraživanja,
[…]
—
‚postupak likvidacije’ znači ukupne postupke pokrenute i nadzirane od strane upravnih ili pravosudnih tijela države članice s ciljem unovčenja imovine pod nadzorom tih tijela, uključujući i slučajeve u kojima je postupak priveden kraju nagodbom ili nekom drugom sličnom mjerom,
[…]”
6.
Članak 3. Direktive 2001/24, pod naslovom „Donošenje mjera restrukturiranja – mjerodavno pravo”, utvrđuje sljedeće:
„1. Upravna ili pravosudna tijela matične države članice jedina su ovlaštena odlučivati o provedbi jedne ili više mjera restrukturiranja u nekoj kreditnoj instituciji, uključujući i podružnice osnovane u drugim državama članicama.
2. Mjere restrukturiranja primjenjuju se u skladu sa zakonima, drugim propisima i postupcima koji se primjenjuju u matičnoj državi članici, osim ako je drukčije uređeno ovom Direktivom.
Mjere su u potpunosti učinkovite u skladu s pravom dotične države članice na cijelom području Zajednice bez dodatnih formalnosti, a odnose se također i na treće strane u drugim državama članicama, čak i kada propisi države članice domaćina, koja se na njih primjenjuju, ne predviđaju takve mjere, ili je njihova provedba podložna uvjetima koji nisu ispunjeni.
Mjere restrukturiranja proizvode učinke na cijelom području Zajednice kad i u državi članici u kojoj su donesene.”
7.
Članak 9. Direktive, pod naslovom „Pokretanje postupka likvidacije – informacije koje se priopćuju drugim nadležnim tijelima”, u svojem stavku 1. utvrđuje sljedeće:
„Upravna ili pravosudna tijela matične države članice nadležna za likvidaciju jedina su ovlaštena odlučivati o pokretanju likvidacijskog postupka koji se odnosi na kreditne institucije, uključujući i podružnice osnovane u drugim državama članicama.
Odluka o pokretanju postupka likvidacije koju su donijela upravna ili pravosudna tijela matične države članice priznaje se, bez dodatnih formalnosti, na državnom području svih drugih država članica i u njima proizvodi učinke kada i u državi članici u kojoj je postupak pokrenut.”
8.
Članak 10. Direktive 2001/24, pod naslovom „Mjerodavno pravo”, utvrđuje sljedeće:
„1. Kreditna institucija likvidira se u skladu s pravom, propisima i postupkom mjerodavnim u njezinoj matičnoj državi članici, ako ova Direktiva ne predviđa drukčije.
2. Pravo matične države članice posebno određuje:
[…]
(e)
učinke postupka likvidacije na postupke koje su pokrenuli pojedini vjerovnici, s izuzetkom postupaka u tijeku kako predviđa članak 32.;
[…]
(l)
pravila koja se odnose na ništavost, pobojnost ili neizvršivost pravnih akata koji negativno utječu na vjerovnike.”
9.
U skladu s člankom 32. Direktive, „[u]činci mjera restrukturiranja ili postupka likvidacije na neki sudski postupak u tijeku u vezi s imovinom ili pravom kojeg je lišena kreditna institucija podliježu isključivo pravu države članice u kojoj je u tijeku neriješeni sudski postupak”.
10.
U skladu s odredbama iz članka 6. stavka 1. i članaka 7., 13. i 14. Direktive 2001/24, odluke kojima se nalaže donošenje mjere restrukturiranja ili pokretanja likvidacijskog postupka objavljuju se u Službenom listu Europske unije i o njima se obavještavaju poznati vjerovnici predmetne institucije koji imaju boravište ili sjedište u drugim državama članicama.
B – Islandsko pravo
11.
Zajednički sustav stečajnog postupka na Islandu uređen je Zakonom br. 21/91 od 26. ožujka 1991., čiji članak 138. utvrđuje da se, u slučaju sudske odluke o proglašenju stečaja, oduzimanje imovine stečajnog dužnika automatski poništava, pod uvjetom da je predmetna imovina dio stečajne mase. Isto se pravilo primjenjuje u slučaju založnog prava osnovanog šest mjeseci prije datuma proglašenja stečaja, kao i u slučaju oduzimanja imovine i ovrha provedenih na zahtjev člana obitelji stečajnog dužnika, u razdoblju od šest do dvadeset i četiri mjeseca prije proglašenja stečaja, osim ako član obitelji pred sudom dokaže da je stečajni dužnik na taj datum bio solventan unatoč predmetnoj mjeri.
12.
Direktiva 2001/24 u nacionalno je pravo prenesena Zakonom br. 161/2002 od 20. prosinca 2002. o financijskim institucijama.
13.
Zakon br. 125/2008 od 6. listopada 2008. o plaćanjima iz državne riznice zbog neuobičajenih okolnosti, koji je, kao što se čini, bio prva zakonska mjera od izbijanja bankarske i financijske krize koja je pogodila Island, islandskom je tijelu za financijski nadzor (u daljnjem tekstu: FME) dodijelio ovlasti da mjerama, kao što su izvršavanje ovlasti skupštine dioničara, raspuštanje upravnog odbora i preuzimanje nadzora nad djelovanjem institucija ili imenovanje privremene uprave, intervenira u aktivnosti financijskih institucija.
14.
Mjesec dana kasnije, Zakonom br. 129/2008 od 13. studenoga 2008., kojim je izmijenjen članak 98. Zakona br. 161/2002, zabranjeno je pokretanje sudskih postupaka protiv financijskih institucija za koje je proglašen „moratorij” i naložena je obustava tekućih sudskih postupaka, osim ako je zakonom predviđeno drukčije ili ako je počinjeno kazneno djelo.
15.
Nekoliko mjeseci kasnije, Zakonom br. 44/2009 od 15. travnja 2009., na koji se sud koji je uputio zahtjev izričito poziva u prvom prethodnom pitanju, donesen je niz prijelaznih odredbi, prema kojima su se odredbe Zakona br. 161/2002 u vezi s likvidacijom financijskih institucija trebale primijeniti na one institucije za koje je na datum stupanja na snagu Zakona br. 44/2009 vrijedio „moratorij”. U skladu sa Zakonom br. 44/2009, ta je primjena trebala biti provedena na način „kao da je odluku o likvidaciji te kreditne institucije donio sud na datum stupanja na snagu tog zakona”.
16.
Zakonom br. 44/2009 istodobno je stavljena izvan snage zabrana donesena na temelju Zakona br. 129/2008.
17.
Navedene prijelazne odredbe u svojoj točki II.2. predviđale su da će se po isteku „moratorija”, automatski i bez potrebe za donošenjem konkretne sudske odluke, smatrati da su institucije za koje je on vrijedio obuhvaćene postupkom likvidacije.
18.
U konačnici, za potrebe ovog postupka relevantno je i da je Zakon br. 161/2002 ponovno izmijenjen Zakonom br. 132/2010 od 16. studenoga u smislu da se postupak likvidacije više ne pokreće automatski po isteku „moratorija”, nego da se likvidacija provodi samo ako to privremeni upravni odbor i likvidacijski odbor zajednički zahtijevaju od pravosudnog tijela prije isteka „moratorija”.
II – Činjenice
19.
Društvo Landsbanki Islands HF (u daljnjem tekstu: Landsbanki) islandska je kreditna institucija, čija je imovina bila predmet dvaju privremenih oduzimanja imovine provedenih u Francuskoj 10. studenoga 2008. na zahtjev vjerovnika s boravištem u toj državi članici, F. Girauxa.
20.
Landsbanki je navedena oduzimanja imovine pobijao pred francuskim sudovima pozivajući se na mjere restrukturiranja i likvidacije koje su prethodno donijela islandska tijela ( 3 ).
21.
Tako je Landsbanki, kao prvo, tvrdio pred Tribunalom de grande instance de Paris da se mjere donesene na Islandu protive zahtjevu francuskog vjerovnika i da su, u skladu s islandskim zakonodavstvom (Zakon br. 44/2009 i Zakon br. 21/1991), sve mjere prisilne ovrhe provedene nakon 15. svibnja 2008. ništave s retroaktivnim učinkom.
22.
Presudom od 25. lipnja 2009. Tribunal de grande instance de Paris odbio je zahtjev društva Landsbanki. Sud je smatrao da mjere restrukturiranja i likvidacije koje proizlaze iz islandskog Zakona br. 44/2009 nisu obuhvaćene područjem primjene Direktive 2001/24, zbog čega se ne primjenjuju u Francuskoj, te da stoga ne mogu dovesti do ukidanja privremenih oduzimanja provedenih na zahtjev F. Girauxa.
23.
Presuda Tribunala de grande instance de Paris potvrđena je presudom Coura d’appel de Paris od 4. studenoga 2010. Taj je sud smatrao da, s jedne strane, primjena islandskih propisa ne može imati za posljedicu retroaktivno poništenje na koje se poziva Landsbanki i da, s druge strane, čak i u slučaju nastanka takve posljedice, zakonske odredbe koje do nje dovode ne predstavljaju mjere restrukturiranja i likvidacije koje su donijela „upravna i pravosudna tijela” u smislu Direktive 2001/24.
24.
Cour d’appel de Paris naveo je da je islandski propis koji je onemogućavao pokretanje sudskih postupaka protiv kreditnih institucija za koje je proglašen moratorij (Zakon br. 161/2002) stavljen izvan snage 15. travnja 2009. Zakonom br. 44/2009.
25.
Pred Cour de cassation podnesena je žalba, nakon čega je taj sud podnio ovaj zahtjev za prethodnu odluku.
III – Zahtjev za prethodnu odluku
26.
Postavljena prethodna pitanja glase kako slijedi:
„1.
Treba li članke 3. i 9. Direktive 2001/24/EZ o restrukturiranju i likvidaciji kreditnih institucija tumačiti na način da se mjere restrukturiranja ili likvidacije financijske institucije, kao što su to one koje proizlaze iz islandskog Zakona br. 44/2009 od 15. travnja 2009., trebaju smatrati mjerama koje je upravno ili pravosudno tijelo donijelo u smislu tih članaka?
2.
Treba li članak 32. Direktive 2001/24/EZ tumačiti na način da onemogućava da nacionalni propis, kao što je to članak 98. islandskog zakona [br. 161/2002] od 20. prosinca 2002., kojim se zabranjuju ili obustavljaju svi sudski postupci protiv financijske institucije od stupanja na snagu moratorija, proizvodi učinke na privremene mjere koje je druga država članica donijela prije proglašenja tog moratorija?”
27.
Cour de cassation podsjeća da su, u skladu s Direktivom 2001/24, upravna ili pravosudna tijela matične države članice jedina ovlaštena odlučivati o provedbi mjera restrukturiranja ili likvidacije u nekoj kreditnoj instituciji, uključujući i podružnice osnovane u drugim državama članicama.
IV – Postupak pred Sudom
28.
Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 20. veljače 2012.
29.
Pisana očitovanja podnijeli su tužitelji u glavnom postupku, Nadzorno tijelo EFTA‑e (u daljnjem tekstu: EFTA), francuska, islandska i portugalska vlada te Komisija.
30.
Na raspravi održanoj 7. ožujka 2013. prisustvovali su tužitelji u glavnom postupku, EFTA, francuska vlada i Komisija iznijevši svoja usmena očitovanja.
V – Argumenti
A – Prvo prethodno pitanje
31.
Landsbanki tvrdi da je postupak likvidacije koji je izričito predviđen u prijelaznim odredbama Zakona br. 44/2009 pravni učinak koji taj zakon povezuje sa sudskom odlukom kojom se proglašava moratorij, u ovom slučaju, presudom suda u Reykjaviku od 5. prosinca 2008. Stoga treba smatrati da su mjere restrukturiranja i likvidacije uvedene na Islandu donijela nadležna upravna i pravosudna tijela u smislu Direktive 2001/24 te ih stoga valja priznati u Francuskoj. Sve drugo bilo bi protivno načelu zaštite i jednakog postupanja prema vjerovnicima. S druge strane, smatra da odlučujuće treba biti to da se mjere koje je donio islandski zakonodavac funkcionalno ne razlikuju od upravnih ili pravosudnih akata, jer se odnose na pojedinačne situacije i interese i jer, osim toga, poput upravnih i pravosudnih akata, također mogu biti predmet žalbe. Francuska vlada slaže se s tim posljednjim dvjema tvrdnjama.
32.
F. Giraux pak tvrdi da mjere restrukturiranja i/ili likvidacije mogu donijeti samo upravna ili pravosudna tijela, jer činjenica da zakonski propis ne može biti predmet žalbe pretpostavlja da samo upravni i pravosudni akti vjerovnicima mogu osigurati da će se mjere donijeti uzimajući u obzir financijsku situaciju u svakom pojedinačnom slučaju i da će protiv njih biti moguće podnositi žalbe. S druge strane, F. Giraux ističe da Direktiva vrlo jasno razlikuje mjere restrukturiranja i postupke likvidacije te da je u obama slučajevima utvrđen poseban sustav prilagođen njihovim ciljevima. Stoga mjere restrukturiranja i postupci likvidacije zahtijevaju donošenje autonomne upravne ili sudske odluke bez koje, u skladu s Direktivom 2001/24, donošenje mjere restrukturiranja ne može proizvoditi učinke postupka likvidacije.
33.
Francuska, islandska i portugalska vlada zastupaju stav da treba smatrati da su članci 2., 3. i 9. Direktive primjenjivi na mjere koje proizlaze iz Zakona br. 44/2009. Prema njihovu mišljenju, samo se na taj način može ostvariti cilj koji se želi postići Direktivom, a to je međusobno i automatsko priznavanje mjera restrukturiranja i likvidacije koje su donijela tijela države članice.
34.
Francuska vlada navodi da bi bilo proturječno odbiti priznavanje mjerâ koje proizlaze iz Zakona br. 44/2009 i, umjesto toga, priznati upravne ili sudske odluke kojima se provode te iste mjere. U vezi s člankom 3. stavkom 1. i člankom 9. stavkom 1. Direktive, francuska vlada navodi da njihov cilj nije toliko to da mjere mora donijeti upravno ili pravosudno tijelo, koliko to da se osigura da te mjere mogu donijeti samo tijela matične države članice, a ne tijela drugih država članica. Portugalska vlada pak smatra da pravni sustav koji utvrđuje skup učinaka koji nastaju primjenom mjera restrukturiranja treba uključivati upravne ili pravosudne mjere.
35.
Komisija tvrdi da, s obzirom na to da nacionalni propisi u području insolventnosti nisu usklađeni, Direktiva 2001/24 utvrđuje samo međusobno priznavanje donesenih mjera kako bi se omogućio održivi rad kreditnih institucija. U tim okolnostima, na matičnoj je državi da, poštujući minimalne kriterije iz Direktive, odredi tijela nadležna za donošenje tih mjera. Ta sloboda ne smije biti ograničena s obzirom na pravnu i ustavnu tradiciju svake države članice i smisao koji pojmovi upravnog i zakonodavnog akta mogu imati u svakom pojedinačnom slučaju.
36.
Komisija smatra da nije odlučujuće to je li predmetnu mjeru donio Parlament ili sud, nego da je, u skladu s Direktivom, važno to da se donošenje mjera temelji na financijskoj situaciji konkretne institucije, zbog čega opće mjere, koje se bez razlikovanja i pozivanja na određen subjekt primjenjuju na cijeli financijski sektor, ne ulaze u područje primjene Direktive. Smatra da u predmetnom slučaju valja razlikovati odredbe Zakona br. 161/2002, u njegovoj verziji primjenjivoj na činjenično stanje u ovom predmetu, koje, zbog svoje općenitosti i neosobnosti, ne ulaze u područje primjene Direktive 2001/24, i odluka koje su donijeli FME i Okružni sud u Reykjaviku pri izvršavanju ovlasti koje su im dodijeljene sâmim Zakonom br. 161/2002. Komisija smatra da je razvidno da je te odluke, donesene na temelju navedenog zakona, moguće pripisati upravnom ili pravosudnom tijelu u smislu Direktive 2001/24.
37.
EFTA pak tvrdi da je u predmetnom slučaju sve mjere donio FME ili nadležno pravosudno tijelo. Smatra da nije primijenjen „automatski sustav” otvaranja postupka likvidacije predviđen Zakonom br. 44/2009, a koji je kasnije ukinut Zakonom br. 132/2010.
B – Drugo prethodno pitanje
38.
Landsbanki tvrdi da se članak 32. Direktive 2001/24 ne protivi primjeni članka 98. Zakona br. 161/2002, u skladu s kojim je proglašen moratorij koji, prema njegovu mišljenju, onemogućuje da oduzimanja imovine izrečena u Francuskoj proizvode učinke. Landsbanki smatra da se izraz „sudski postupak u tijeku” upotrijebljen u članku 32. odnosi samo na meritorne sudske postupke. Osim toga, prema njegovu mišljenju, uvodna izjava 30. Direktive priznaje da zakonodavstvo matične države članice treba utvrditi učinak mjera, kao što je to moratorij, „na pojedinačne zahtjeve izvršenj[a]” proizašle iz neriješenih sudskih postupaka, pri čemu je nedvojbeno da je oduzimanje imovine takav zahtjev.
39.
F. Giraux smatra da je pitanje nedopušteno, jer članak 98. Zakona br. 161/2002 nije primjenjiv na predmetni slučaj. Smatra da, ako ta odredba samo onemogućava pokretanje sudskih postupaka protiv institucije za koju je proglašen moratorij, tada se ne može primijeniti na oduzimanje imovine koje je prethodilo tom moratoriju. Osim toga, navodi da je odredba proglašena neustavnom i da je zamijenjena Zakonom br. 44/2009.
40.
Francuska i islandska vlada te Komisija i EFTA smatraju da treba razlikovati „postupke u tijeku”, koji su uređeni zakonodavstvom države u kojoj su pokrenuti (lex fori), i „pojedinačne zahtjeve”, koji su uređeni zakonodavstvom matične države (lex concursus). To bi proizlazilo iz tumačenja članka 32. Direktive 2001/24 u vezi s uvodnom izjavom 30. i člankom 10. stavkom 2. točkom (e) iste direktive. Članak 32. odnosio bi se samo na meritorne postupke, ne i na dodatne zahtjeve izvršenja. Oduzimanja imovine, s obzirom na ciljeve Direktive (osobito, univerzalnost i jednako postupanje prema vjerovnicima), bili bi pojedinačni zahtjevi na koje se primjenjuje pravo matične države.
41.
Komisija osobito navodi da se na mjere prisilne ovrhe, uključujući oduzimanja imovine čiji učinci traju dulje vrijeme, primjenjuje pravo matične države od datuma donošenja mjera restrukturiranja i likvidacije, čak i ako su mjere prisilne ovrhe donesene prije tog datuma. Mjere restrukturiranja i likvidacije imale bi retroaktivan učinak na zahtjeve izvršenja kada je to predviđeno primjenjivim pravom matične države.
42.
Općenitije govoreći, Komisija tvrdi da učinak Direktive 2001/24 nije automatska zabrana ili obustava svih postupaka pokrenutih u drugim državama članicama u vezi s institucijom kada ista postane predmet mjera restrukturiranja ili likvidacije u drugoj državi članici. Naravno, samo ta država članica može donijeti mjere restrukturiranja ili likvidacije za instituciju sa sjedištem na svojem državnom području (mjere koje su učinkovite samo ako mogu proizvoditi učinke u svim državama članicama), ali u Direktivi nema zapreka za to da druge države članice donose mjere ili pokreću postupke drukčije prirode, kao što su to tužbe za utvrđivanje ugovorne odgovornosti ili kazneni postupci.
VI – Ocjena
43.
Cour de cassation postavlja dva pitanja koja se uvelike razlikuju u pogledu svoje složenosti. To pokazuje činjenica da je rasprava među sudionicima u ovom postupku bila usredotočena na prvo pitanje, dok su se, s druge strane, praktički sve stranke složile oko odgovora na drugo pitanje.
44.
Iako ću Sudu predložiti odgovor koji, prema mojem mišljenju, treba dati na drugo pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev, ponajprije ću se usredotočiti na prvo pitanje. Pri tome ću se pokušati ograničiti isključivo na predmet pitanja.
A – Prvo pitanje
1. Razgraničenje predmeta pitanja
45.
Prvo pitanje može se izraziti na vrlo jednostavan način: može li parlament, osobito u zakonodavnom postupku, donijeti mjere koje u skladu s Direktivom 2001/24 mogu donositi samo nacionalna „upravna ili pravosudna tijela” matične države članice? Cour de cassation ne navodi izričito zakonodavne mjere koje su predmet njegova pitanja, nego se općenito poziva na „mjere restrukturiranja ili likvidacije financijske institucije, kao što su to one koje proizlaze iz islandskog Zakona br. 44/2009 od 15. travnja 2009.”.
46.
Unatoč tomu, kako iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje tako i iz rasprave među strankama proizlazi da su mjere iz Zakona br. 44/2009 koje su ovdje važne u biti one prijelazne odredbe u skladu s kojima se smatra da su institucije za koje je na datum stupanja na snagu sâmog Zakona br. 44/2009 vrijedio moratorij – kao što je to slučaj s društvom Landsbanki, kojemu je moratorij odobren 5. prosinca 2008. – automatski, i bez potrebe za donošenjem sudske odluke u tu svrhu, obuhvaćene postupkom likvidacije.
47.
Landsbanki smatra da bi ta konkretna zakonska odredba u ovom predmetu imala za posljedicu primjenu islandskih propisa kojima se uređuju postupci likvidacije i, osobito, ukidanje oduzimanja njegove imovine. Međutim, u ovom postupku ne treba odgovarati na pitanje mora li predmetna mjera imati takav učinak ili ne.
48.
Naime, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je predmet spora među strankama tumačenje islandskog prava koje je relevantno u postupku a quo, pa stoga Cour de cassation u glavnom postupku treba odlučiti o ocjeni Coura d’appel prema kojoj nije dokazano da se na društvo Landsbanki primjenjuje članak 138. Zakona br. 21/91 koji uređuje zajednički sustav stečajnog postupka, što bi podrazumijevalo ukidanje oduzimanjâ koja su izrečena u odnosu na njegovu imovinu.
49.
Ipak, odlučujući argument za presudu koju je donio Cour d’appel nije bio izostanak dokaza u pogledu primjenjivosti islandskih propisa na koje se pozivao Landsbanki – koje je pitanje, kao što sam naveo, još otvoreno – nego činjenica da, u svakom slučaju, ti propisi nisu bili sadržani u upravnoj ili sudskoj odluci u smislu Direktive, nego u zakonskoj odredbi koja ne ulazi u područje primjene Direktive 2001/24, što bi značilo da pitanje primjenjivosti Zakona br. 21/91 nije relevantno.
50.
To je, stoga, prethodno pitanje o kojem ovisi treba li sud koji je uputio zahtjev ulaziti u problematiku utvrđivanja relevantnog islandskog prava primjenjivog u postupku a quo. Očito je da je tomu tako zato što, kad bi Sud zaključio da se mjere sadržane u Zakonu br. 44/2009 ne mogu izjednačiti s upravnim ili sudskim odlukama na koje se odnosi Direktiva 2001/24, ne bi bio ispunjen nužan uvjet za to da Landsbanki može pravno utemeljiti svoj zahtjev koji je podnio pred francuskim sudovima – odnosno, da se u Francuskoj priznaju učinci tih mjera – jer bi potonja država članica te učinke morala priznati samo u slučaju da su predmetne mjere uključene u područje primjene navedene direktive.
51.
U konačnici, valja dodatno pojasniti da, prema mojem mišljenju, u ovom postupku nije važno ni to da je Okružni sud u Reykjaviku presudom od 22. studenoga 2010. naložio da se društvo Landsbanki obuhvati postupkom likvidacije. Razvidno je da bi navedena presuda kao sudska odluka ulazila u područje primjene Direktive 2001/24, zbog čega bi pitanje povezano s automatskom likvidacijom predviđenom u Zakonu br. 44/2009 postalo hipotetsko.
52.
Međutim, činjenica je da je Landsbanki bio obuhvaćen postupkom likvidacije od 29. travnja 2009. kada je sudskom odlukom imenovan likvidacijski odbor, odnosno nekoliko dana nakon stupanja na snagu Zakona br. 44/2009. Tim je imenovanjem automatizam likvidacije, utvrđen u Zakonu br. 44/2009, od samog početka u određenoj mjeri proizvodio učinke u odnosu na društvo Landsbanki, što je toj instituciji omogućilo da se pred francuskim sudovima poziva na islandsko stečajno zakonodavstvo radi ukidanja izrečenog oduzimanja svoje imovine. Okružni sud u Reykjaviku odlukom od 22. studenoga 2010. zapravo nije pokrenuo postupak likvidacije društva Landsbanki, nego je, kao što je navedeno u točki 5. te odluke, odlučio o nastavku postupka koji je već pokrenut u skladu sa Zakonom br. 44/2009. Ta je odluka bila potrebna zato što je automatska likvidacija upravo bila ukinuta Zakonom br. 132/2010, koji je stupio na snagu pet dana prije datuma donošenja navedene odluke okružnog suda.
53.
Ukratko, u nastavku ću ponuditi odgovor na pitanja koja se konkretno odnose na Zakon br. 44/2009.
2. Preispitivanje merituma pitanja
54.
U nastavku ću u tri odjeljka izložiti polazišnu pretpostavku i dva uvjeta koji, prema mojem mišljenju, mogu opravdati uključivanje određenih zakonodavnih mjera u područje primjene Direktive 2001/24.
a) „Mjere restrukturiranja” nisu isključene iz područja primjene Direktive 2001/24 samo zato što ih je donio nacionalni zakonodavac
55.
Prelazeći odmah na pružanje odgovora na prvo od pitanja koje je postavio Cour de cassation, kao polazišnu točku moguće je navesti da, uzimajući u obzir tekst članka 3. stavka 1. i članka 9. stavka 1. Direktive 2001/24, nije sporno da u tim odredbama nema govora o „zakonodavnim tijelima”, jer se izričito navode samo „upravna ili pravosudna tijela”, i to kao „jedina ovlaštena” za donošenje takvih mjera ( 4 ). Međutim, smatram da je takvo tumačenje proturječno ne samo sa smislom i ciljem Direktive 2001/24, nego i sa sâmim njezinim sustavom ( 5 ).
56.
Iz cjelokupnog teksta tih odredaba nedvojbeno proizlazi da njihov odlučujući element nije utvrđivanje konkretnih tijela koja su nadležna za donošenje mjera restrukturiranja na koje se odnosi Direktiva 2001/24, nego to jesu li to tijela „matične” države članice u smislu Direktive. Čini mi se da je u tim odredbama jednako odlučujuća priroda predmetnih mjera, kao i njihov središnji položaj u sustavu Direktive.
57.
Naime, cijela Direktiva 2001/24 usmjerena je k tomu da se „međusobno priznaju mjere koje je svaka od [država članica] poduzela kako bi se ponovno uspostavio održivi rad kreditnih institucija kojima su izdale odobrenje za rad” ( 6 ) te zajamči da će te mjere „biti učinkovite u svim državama članicama” ( 7 ).
58.
S druge strane, u skladu s člankom 2. Direktive, „mjere restrukturiranja” znači one mjere „čija je svrha očuvati ili obnoviti financijsko stanje neke kreditne institucije” ( 8 ). Stoga je riječ o konkretnim i pojedinačnim mjerama koje se odnose na određene kreditne institucije i čija svrha, prema tome, nije obuhvaćanje svih takvih institucija ili uređivanje pravnog sustava financijskog sektora. To potvrđuju odredbe članaka 3. i 9. Direktive, koje uvijek upućuju na mjere koje se provode „u nekoj kreditnoj instituciji”.
59.
Naravno, individualnost ili pojedinačnost mjera restrukturiranja, u pogledu primatelja na koje se odnose, spontano navodi na pomisao da su za njihovo donošenje nadležna upravna ili pravosudna tijela. Unatoč svim razlikama koje mogu postojati među ustavnim porecima država članica, svim je nacionalnim pravnim tradicijama zajedničko načelo da je zakon po definiciji norma opće i apstraktne prirode za razliku od pojedinačne i konkretne prirode upravnih i sudskih odluka kao akata kojima se upravo provode opće zakonske odredbe. U tom smislu već sâmo čitanje cijele Direktive vrlo jasno pokazuje značaj koji se pripisuje načelu zakonitosti.
60.
Ne dovodeći u pitanje prethodno navedeno, usporedna analiza nacionalnih ustavnih poredaka pokazuje da se u nekima od njih povremeno pojavljuju takozvani „ius singulare”, odnosno zakoni, koji su s obzirom na svoj sadržaj ili svoje primatelje, individualni ili pojedinačni ( 9 ). Ako je ta vrsta zakona dopuštena u pravnim porecima država članica ( 10 ), s aspekta prava Unije, načelno se ništa ne može protiviti tomu da se primjenjuju kao normativni instrumenti za izvršavanje javne vlasti na nacionalnoj razini. Unatoč tomu, kao što će se vidjeti, u konkretnom slučaju Direktive 2001/24 moraju biti ispunjeni određeni uvjeti.
61.
U svakom slučaju, smatram da je ponovljeno pozivanje Direktive na upravna ili pravosudna tijela u biti izraz neosporne pretpostavke da su ta tijela načelno zadužena za donošenje mjera restrukturiranja, čije je priznavanje od strane država članica cilj Direktive. Ipak, smatram da te odredbe ne treba shvatiti kao izraz izričite namjere da se „zakonodavno tijelo” države članice sustavno isključi iz kruga nacionalnih tijela koja su zadužena za donošenje mjera čije je opće priznavanje cilj Direktive.
62.
Kao međuzaključak, smatram da mjere koje je islandski zakonodavac donio u predmetnom kontekstu, a osobito mjere sadržane u Zakonu br. 44/2009, ne dirajući time u ono što ću iznijeti u nastavku, nisu isključene iz područja primjene Direktive 2001/24 samo zato što su donesene u vidu zakonskih odredaba.
b) Međutim, mjere koje je donio zakonodavac to stvarno moraju i biti kako bi se moglo smatrati da ulaze u područje primjene Direktive 2001/24
63.
Prvo, mišljenja sam da je moguće smatrati da je zakonodavno tijelo isključeno iz područja primjene Direktive 2001/24 samo ako su mjere koje je to tijelo donijelo općenite i apstraktne, odnosno ako je riječ o odredbama koje ne odgovaraju pojmu „mjera restrukturiranja” iz Direktive 2001/24. Suprotno tomu, ako zakonodavno tijelo, u skladu s nacionalnim pravom, također može donositi mjere koje su individualne i konkretne te, stoga, sukladne pojmu iz Direktive 2001/24, smatram da se ništa ne protivi tomu da te mjere budu izjednačene s onima koje su donijela upravna ili pravosudna tijela te da se, stoga, omogući njihovo priznavanje koje je Direktivom zajamčeno u cijeloj Uniji za mjere restrukturiranja koje je donijela neka država članica.
64.
Načelno govoreći, Zakon br. 44/2009 naizgled ima sve značajke zakona u formalnom i teoretskom smislu te riječi. Točno je i da je njime izmijenjen zakon istih značajki, odnosno Zakon br. 161/2002 o financijskim institucijama. Unatoč tomu, Zakon br. 44/2009, u skladu sa svojim prijelaznim odredbama, posebno se odnosi na financijske institucije za koje je proglašen moratorij. U trenutku stupanja na snagu tog zakona, u travnju 2009., Landsbanki je bio u toj situaciji na temelju sudske odluke od 5. prosinca 2008. U skladu s tvrdnjama islandske vlade ( 11 ), u istoj su situaciji bile i druge četiri financijske institucije.
65.
U kontekstu financijske krize koja je na Islandu započela 2008., islandski zakonodavac nije mogao ne poznavati posebnu situaciju u kojoj se nalazio Landsbanki. Upravo je situacija te financijske institucije bila, među ostalim, razlog za sve zakonodavne mjere koje su u hitnom postupku donesene od 6. listopada 2008., odnosno od datuma donošenja Zakona br. 125/2008, kojim je FME bio ovlašten za donošenje određenih mjera ( 12 ). Stoga je riječ o skupu zakonodavnih mjera koje se, s obzirom na svoj sadržaj, prima facie primjenjuju na vrlo ograničenu i lako prepoznatljivu skupinu pojedinačnih primatelja.
66.
S druge strane, ne može se zanemariti okolnost da je mjere potrebne za restrukturiranje društva Landsbanki možda bilo nužno donijeti na temelju normativnih odredaba sa zakonskom snagom koje, stoga, izlaze izvan okvira nadležnosti upravnih i pravosudnih tijela. Upravo u tom pogledu, kao što sam naveo na početku ovog mišljenja, valja voditi računa o ozbiljnosti krize s kojom su se suočila islandska tijela. Nacionalna su tijela zbog opsega i razmjera financijske krize smatrala da se protiv nje može boriti samo donošenjem mjera kojima se mijenja postojeći zakonodavni okvir, i to utvrđivanjem izuzeća od nekih odredaba zajedničkog sustava koji uređuje djelovanje financijskih institucija. Čini se da su te mjere, u dijelu koji je ovdje važan, donesene pojedinačno i, osim toga, za prijelazno razdoblje, zbog čega nisu bile namijenjene općoj i trajnoj primjeni, što potvrđuju izmjene do kojih je došlo u predmetnom kontekstu.
67.
Stoga, u situaciji u kojoj mjere restrukturiranja potrebne za rješavanje situacije financijske institucije – zbog zakonodavne naravi odredaba na čiju primjenu utječu – mogu biti samo zakonodavne mjere, ne bi imalo smisla isključiti iz područja primjene Direktive 2001/24 mjere koje je donio parlament samo zato što ih nije donijelo upravno ili pravosudno tijelo, odnosno zato što ih nije donijelo tijelo koje ih nije moglo donijeti. Suprotno tomu, smatram da je, s tog konkretnog aspekta, važno samo to da su predmetne mjere relevantne za rješavanje posebne i konkretne situacije određene institucije, jer je pojedinačnost i konkretnost mjera odlučujući kriterij – iako ne i jedini, kao što će se vidjeti – za potrebe primjene Direktive 2001/24 ( 13 ).
68.
Usputno, smatram da je ovdje prikladno napomenuti da se postavljeno pitanje ne može „deaktivirati” Komisijinim argumentom prema kojemu nije sâm Zakon br. 44/2009 taj koji predstavlja„mjere” relevantne za potrebe Direktive nego su to pojedinačni provedbeni akti – upravne i pravosudne odluke – kojima je taj zakon pravni temelj, a putem kojih su se sporne zakonske odredbe primjenjivale na konkretan slučaj društva Landsbanki.
69.
Taj se argument ne može prihvatiti, jer su sporne odredbe Zakona br. 44/2009 same po sebi „mjera” u smislu Direktive 2001/24 utoliko što za moratorij, koji je sudskom odlukom proglašen za društvo Landsbanki, utvrđuju učinke koji su u trenutku tog proglašenja bili izvan nadležnosti pravosudnog tijela. Stoga nije riječ o zakonskoj odredbi koju je sud naknadno konkretizirao, nego o zakonskoj odredbi koju sâm zakonodavac primjenjuje kao dodatan i automatski učinak prethodne sudske odluke.
70.
U konačnici, ne slažem se ni sa stajalištem koje zagovara Portugal, prema kojem Direktiva 2001/24, osim mjera koje su donijela upravna i pravosudna tijela, obuhvaća i pravna pravila koja se primjenjuju na te mjere. U tom bi se slučaju izgubile sve razlike između upravnih i sudskih mjera, koje su po definiciji pojedinačne i konkretne, i općenitog i apstraktnog zakonodavstva koje čini osnovu za te mjere, čime bi se ujedno izgubio smisao Direktive 2001/24.
71.
U svakom slučaju, sud koji je uputio zahtjev treba utvrditi u kojoj se mjeri predmetne islandske zakonodavne odredbe – a osobito Zakon br. 44/2009 – koje su eventualno primjenjive na slučaj o kojem odlučuje u glavnom postupku, mogu smatrati, u skladu s člankom 2. Direktive 2001/24, „mjer[ama] čija je svrha očuvati ili obnoviti financijsko stanje neke [ ( 14 )] kreditne institucije”, u ovom slučaju društva Landsbanki. U tu će svrhu trebati ispitati okolnosti nastanka i donošenja tih mjera, opseg primatelja na koje se stvarno odnosi, kao i moguću povezanost između razvoja konkretnih institucija o kojima je riječ, s jedne strane, i donošenja novih zakonodavnih mjera usmjerenih k prilagodbi rješenja zakonodavca novim okolnostima, s druge strane. U konačnici, trebat će dokazati da Zakon br. 44/2009, bez obzira na svoj oblik i autora, za potrebe Direktive 2001/24, ima učinke kao upravna ili sudska odluka, odnosno kao odredba koja nije namijenjena općoj i ponovljenoj primjeni, nego se odnosi na pojedinačno i konkretno činjenično stanje.
72.
Ovdje valja pojasniti da je očito kako se nametanjem zadaće Couru de cassation da utvrdi smisao i doseg Zakona br. 44/2009 od njega ne zahtijeva odlučivanje o nacionalnom pravilu njegova pravnog sustava, nego o stranoj odredbi na koju se u postupku a quo poziva jedna od stranaka. Stoga, Cour de cassation smisao navedenog islandskog zakona ne može ispitivati pod uvjetima koji bi se primjenjivali da je riječ o francuskoj odredbi, za čije su vjerodostojno tumačenje nadležni samo francuski sudovi i koji su je dužni protumačiti u skladu s načelom iura novit curia.
73.
Stoga je smisao i doseg Zakona br. 44/2009 za Cour de cassation pitanje koje ovisi o dokazima i, u tom smislu, o navodima stranaka. Zbog toga su stranke u postupku a quo te koje trebaju pružiti pojedinosti o islandskom zakonodavstvu na koje se pozivaju pred francuskim sudovima, iako, naravno, ti sudovi trebaju odlučiti o tome smatraju li se navodi stranaka dokazani ili ne u skladu sa sustavom dokazivanja koji se primjenjuje u francuskom pravu.
74.
Stoga je moj drugi međuzaključak taj da su, ako se u tim uvjetima dokaže da se Zakon br. 44/2009 funkcionalno može smatrati upravnom ili sudskom odlukom za potrebe Direktive 2001/24, mjere koje su u njemu sadržane načelno istovjetne mjerama koje su donijela „upravna ili pravosudna tijela” u smislu te direktive. Ipak, kako bi to konačno bilo tako, potrebno je ispuniti još jedan uvjet.
c) Osim toga trebaju jamčiti jednako postupanje prema vjerovnicima, osobito u pogledu sudske zaštite
75.
Naime, smatram da važnost koju treba dati cilju koji se želi postići Direktivom 2001/24, odnosno zajamčiti da se mjere restrukturiranja koje je donijela jedna država članica priznaju u cijeloj Uniji, zahtijeva da se, kao što sam ranije naveo, više vodi računa o sadržaju mjera, a ne o subjektu koji ih donosi. U vezi s time, čini mi se da veću težinu treba dati autonomiji koju države članice imaju u pogledu dodjele javnih ovlasti.
76.
Međutim, to nije jedini cilj Direktive 2001/24. Uz njega je naveden i cilj zaštite određenih prava vjerovnikâ financijskih institucija koje su predmet restrukturiranja. Konkretno, u Direktivi se naglašava da „[n]ačelo jednakog postupanja prema vjerovnicima, u pogledu mogućnosti koje su im dostupne za pokretanje postupka [ ( 15 )], zahtijeva da upravna ili pravosudna tijela matične države članice donesu mjere potrebne da se vjerovnicima u državi članici domaćinu omogući ostvarenje njihovih prava za pokretanje postupka u utvrđenom vremenskom razdoblju” ( 16 ). Direktiva, stoga, također daje pravo vjerovnicima da podnose žalbe protiv mjera restrukturiranja, čime podupire pravo na pristup djelotvornoj sudskoj zaštiti, koje je sada utvrđeno u članku 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima ( 17 ).
77.
S tog aspekta, svojstvo subjekta koji donosi mjeru restrukturiranja neizbježno dobiva poseban značaj. To je pak, ponovno, važno samo zato što u mnogim državama članicama pojedinci ne mogu izravno pobijati akte zakonodavca ( 18 ).
78.
Kao što sam naveo, jedan od ciljeva Direktive 2001/24 (priznavanje mjera restrukturiranja u svim državama članicama) ne bi bio ispunjen kada bi se određene mjere iz njezina područja primjene isključile samo zato što ih je donijelo zakonodavno tijelo, neovisno o tome što materijalno odgovaraju pojmu „mjera restrukturiranja” kao što je utvrđeno u Direktivi. Međutim, ni drugi cilj Direktive (jednako postupanje prema vjerovnicima u pogledu mogućnosti koje su im dostupne za pokretanje postupka protiv mjera koje se na njih odnose) ne bi bio ispunjen kada se iz njezina područja primjene ne bi isključile mjere koje je donio zakonodavac i protiv kojih pojedinci ne mogu podnositi pravne lijekove.
79.
Stoga je uvjet za jednako postupanje prema vjerovnicima, kad je riječ o ostvarivanju prava na žalbu, da mjere restrukturiranja budu donesene na temelju odluka protiv kojih pojedinci stvarno mogu podnijeti pravni lijek. Kao što sam već naveo, zakonodavna priroda odredbe može upućivati na poteškoće pri ispunjavanju tog uvjeta. Međutim, tomu nije uvijek tako jer, iako u nekim državama članicama pojedinac protiv propisa sa zakonskom snagom ne može izravno podnijeti pravni lijek, postoje druge države članice u kojima se takav pravni lijek može podnijeti.
80.
Stoga je moj treći međuzaključak taj da se mjere donesene na temelju Zakona br. 44/2009 mogu smatrati „mjerama restrukturiranja” u smislu Direktive (odnosno, mjerama koje se odnose na pojedinačnu financijsku instituciju i u vezi s kojima je zajamčeno jednako postupanje prema svim vjerovnicima u pogledu njihova prava na pristup sudovima) ako pravni oblik tih mjera ne onemogućava da ih zainteresirane osobe mogu učinkovito pobijati pred islandskim sudovima, što, kao što je navedeno u točkama 72. i 73. ovog mišljenja, treba provjeriti sud koji je uputio zahtjev.
B – Drugo pitanje
81.
Kao što sam već naveo, smatram da drugo prethodno pitanje nije toliko zahtjevno.
82.
Cour de cassation pita treba li članak 32. Direktive 2001/24 tumačiti na način da onemogućava da nacionalni propis, kojim se zabranjuju ili obustavljaju svi sudski postupci protiv financijske institucije od stupanja na snagu moratorija, proizvodi učinke na privremene mjere koje je prethodno donijela druga država članica.
83.
F. Guiraux tvrdio je da to drugo pitanje nije dopušteno, jer islandska odredba na koju se odnosi (članak 98. Zakona br. 161/2002) nije primjenjiva na slučaj o kojem se raspravljalo u glavnom postupku. Smatra da se ta odredba, s obzirom na to da samo onemogućava pokretanje sudskih postupaka protiv institucije za koju je proglašen moratorij, ne može primijeniti na oduzimanje imovine koje je prethodilo tom moratoriju. S druge strane, također navodi da je predmetna odredba proglašena neustavnom i da je zamijenjena Zakonom br. 44/2009.
84.
Prema mojem mišljenju, pitanje nije nedopušteno, jer se razlog na kojem se temelji očito odnosi na meritum problema o kojem odlučuje Cour de cassation, odnosno može li na oduzimanja imovine koja su prethodila moratoriju utjecati odredba koja načelno samo onemogućava donošenje privremenih mjera protiv institucija za koje je već proglašen moratorij. S druge strane, činjenica da je predmetna nacionalna odredba proglašena neustavnom i da je zamijenjena kasnijim zakonom pitanje je o čijem utjecaju na utvrđivanje stvarno primjenjivog prava u glavnom postupku treba odlučiti sud koji je uputio zahtjev. Sud mu isključivo treba pomoći razjasniti dvojbe u vezi sa sukladnošću članka 98. Zakona br. 161/2002 s pravom Unije, odnosno u vezi s jednim od aspekata koje treba poštovati pri odlučivanju o načinu rješavanja kolizija među propisima koji načelno mogu biti relevantni za rješavanje predmeta o kojem odlučuje.
85.
Kad je riječ o meritumu pitanja, smatram da odgovor treba pružiti na temelju sadržaja uvodne izjave 30. Direktive 2001/24, u skladu s kojom su „[u]činci mjera restrukturiranja ili likvidacijskog postupka na sudski postupak koji je u tijeku uređeni [...] pravom države članice u kojoj je u tijeku sudski postupak, kao izuzeće od primjene lex concursus. Učinci tih mjera i postupaka na pojedinačne zahtjeve izvršenj[a] koji proizlaze iz takvih postupaka uređeni su pravom matične države članice, u skladu s općim pravilom koje određuje ova Direktiva”.
86.
Kao posljedica te odredbe, i u skladu s člankom 32. Direktive 2001/24, moratorij koji je proglašen na Islandu proizvodit će u postupcima koji se vode u Francuskoj učinke koje predviđa francusko zakonodavstvo. No, kad je konkretno riječ o učincima koje moratorij ima na mjere prisilne ovrhe koje proizlaze iz tih postupaka nakon njihova zaključenja, na temelju članka 10. stavka 2. točke (e) Direktive 2001/24, primjenjuje se islandsko zakonodavstvo. Kao što je istaknula Komisija, takav pristup ne isključuje mogućnost da francuski sudovi donose mjere prisilne ovrhe, nego samo zahtijeva da se prilikom njihova donošenja poštuju odredbe prava matične države članice primjenjive na mjere restrukturiranja ili likvidacije.
87.
U predmetnom slučaju treba smatrati da primjena islandskog prava na sustav učinaka moratorija na mjere koje proizlaze iz postupaka zaključenih u drugoj državi članici treba uključivati i utvrđivanje dosega takvih učinaka ratione temporis, kao što, u konačnici, proizlazi iz članka 3. stavka 2., članka 9. stavka 1. i članka 10. Direktive 2001/24.
88.
U konačnici, moj je posljednji međuzaključak taj da članak 32. Direktive 2001/24 treba tumačiti na način da ne onemogućava da nacionalni propis kao što je to članak 98. islandskog zakona od 20. prosinca 2002. proizvodi učinke na mjere kao što su to one koje su u predmetnom slučaju donesene u drugoj državi članici prije proglašenja moratorija predviđenog u tom članku.
VII – Zaključak
89.
Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na postavljena pitanja odgovori na sljedeći način:
„1.
Članke 3. i 9. Direktive 2001/24/EZ o restrukturiranju i likvidaciji kreditnih institucija treba tumačiti na način da mjere donesene u zakonodavnom postupku, kao što su to one iz islandskog Zakona br. 44/2009 od 15. travnja 2009., ne smiju biti isključene iz područja primjene Direktive 2001/24 samo zato što ih je izravno donio nacionalni zakonodavac.
2.
U svakom slučaju, mjere koje je donio zakonodavac trebaju stvarno biti „mjere” u smislu Direktive 2001/24 i stoga se posebno odnositi na pojedinačne financijske institucije zbog okolnosti u kojima su se našle, pri čemu posljedica njihova donošenja ne smiju biti izmjene pro futuro općeg zakonodavstva u tom području.
3.
Mjere donesene na temelju islandskog Zakona br. 44/2009 mogu se smatrati „mjerama restrukturiranja” u smislu Direktive 2001/24 ako njihov pravni oblik ne onemogućava da ih zainteresirane osobe mogu učinkovito pobijati pred sudovima.
4.
Na sudu je koji je uputio zahtjev da, prilikom preispitivanja islandskog prava, koje mora provesti u okviru utvrđivanja činjeničnog stanja, ocijeni jesu li ispunjeni uvjeti navedeni u dvije prethodne točke.
5.
Članak 32. Direktive 2001/24 treba tumačiti na način da ne onemogućava da nacionalni propis kao što je to članak 98. islandskog zakona od 20. prosinca 2002. proizvodi učinke na mjere kao što su to one koje su u predmetnom slučaju donesene u drugoj državi članici prije proglašenja moratorija predviđenog u tom članku.”
( 1 ) Izvorni jezik: španjolski
( 2 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 4. travnja 2001. o restrukturiranju i likvidaciji kreditnih institucija (SL L 125, str. 15.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 8., str. 14.; u daljnjem tekstu: Direktiva 2001/24 ili Direktiva).
( 3 ) FME je 7. listopada 2008. na temelju Zakona br. 125/2008 proveo financijski nadzor nad društvom Landsbanki. Okružni sud u Reykjaviku, na zahtjev društva Landsbanki i na temelju Zakona br. 161/2002, odobrio je moratorij na plaćanja tog društva 5. prosinca 2008. Taj moratorij (koji je u više navrata bio produljen) bio je predmet priopćenja u Službenom listu Europske unije9. siječnja 2009. (SL C 4, str. 3.) kao mjera restrukturiranja, i to u skladu s člankom 6. Direktive 2001/24. U priopćenju je bilo navedeno da se tijekom trajanja moratorija protiv društva Landsbanki ne mogu pokretati sudski postupci.
Okružni je sud 29. prosinca 2008. imenovao likvidacijski odbor. Vjerovnici su 22. travnja 2009. pozvani da likvidacijskom odboru iskažu svoja potraživanja prije 30. listopada 2009. Navedeni je poziv objavljen u Službenom listu Europske unije5. lipnja 2009. (SL C 125, str. 22.).
Okružni je sud 22. studenoga 2010. odobrio provođenje likvidacijskog postupka nad Landsbankijem u skladu s općim odredbama Zakona br. 161/2002. Navedena je odluka također objavljena u Službenom listu Europske unije16. prosinca 2010. (SL C 341, str. 12.).
( 4 ) Situacija se stoga uvelike razlikuje od one iz predmeta u kojem je donesena presuda od 6. listopada 2010., Base i dr. (C‑389/08, Zb., str. I‑9073.), koja se odnosi na Direktivu 2002/21/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (SL L 108, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 49., str. 25.) i Direktivu 2002/22/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o univerzalnoj usluzi i pravima korisnika u vezi s elektroničkim komunikacijskim mrežama i uslugama (SL L 108, str. 51.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 50., str. 3.); navedene direktive ne navode izričito kojim tijelima države članice trebaju dodijeliti određene regulatorne zadaće. Ipak, rješenje koje je Sud usvojio u točki 30., a koje proizlazi iz poštovanja ciljeva predmetnih direktiva, odgovara rješenju koje ovdje predlažem i koje se također temelji na tom razmatranju.
( 5 ) Općenito u vezi s Direktivom 2001/24 vidjeti Wessels, B., „Commentary on Directive 2001/24/EC on the reorganisation and winding‑up of credit institutions”, u: EU banking and insurance insolvency, 2006., str. 47. do 103.; Deguée, J.-P., „La directive 2001/24/CE sur l'assainissement et la liquidation des établissements de crédit: enfin un droit international privé uniforme des procédures d’insolvabilité en matière bancaire!”, u: Sûretés bancaires et financières, 2004., str. 183. do 226.
( 6 ) Uvodna izjava 6. Direktive 2001/24
( 7 ) Uvodna izjava 7. Direktive 2001/24
( 8 ) Moje isticanje
( 9 ) Rasprava o teoretskoj osnovi te kategorije u povijesti ustavnog prava dostupna je u: Muñoz Machado, S., Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General I, Iustel, 3. izd., Madrid, 2011., str. 682. do 707. Vidjeti i Santamaría Pastor, J. A., Fundamentos de Derecho Administrativo I, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1988., str. 513. do 554.
( 10 ) Naime, upravo u tim pravnim porecima treba riješiti pitanje dopuštenosti posebnih zakonskih odredbi, kako s aspekta unutarnjeg pravnog uređenja ovlasti tako i s aspekta subjektivnih prava i, osobito, načela jednakosti.
( 11 ) Točka 10. njezina pisanog očitovanja
( 12 ) Za prikaz mjera kojima su islandska tijela odgovorila na financijsku krizu vidjeti Gunnarsson, E. G., „The Icelandic Regulatory Responses to the Financial Crisis”, u: European Business Organization Law Review, 12, 2011., str. 1. do 39.
( 13 ) U tom smislu, rješenje koje predlažem prema smislu odgovara rješenju koje je Sud usvojio u presudi od 18. listopada 2011., Boxus i dr. (C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 i C‑135/09), t. 35. do 48., u kojoj se ponajprije vodilo računa o konkretnom postupku oblikovanja zakonske odredbe i podacima kojima su raspolagali zakonodavci, a ne o zakonodavnom obliku odredbe koja je u konačnici donesena.
( 14 ) Moje isticanje
( 15 ) Moje isticanje
( 16 ) Uvodna izjava 12. Drugo pravo vjerovnikâ koje se navodi u Direktivi pravo je na pružanje informacija i njihovo javno objavljivanje kako bi mogli prijaviti svoja potraživanja, bez diskriminacije s obzirom na domicil (uvodna izjava 20.).
( 17 ) U tome Direktiva 2001/24 usvaja isti pristup kao i Direktiva Vijeća 85/337/EEZ od 27. lipnja 1985. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL L 175, str. 40.) (SL, posebno izdanje na španjolskom jeziku, poglavlje 15., svezak 6., str. 9.), koja iz svojeg područja primjene također isključuje odluke donesene na temelju zakonodavnih akata protiv kojih pojedinci ne mogu podnositi pravne lijekove. U vezi s time vidjeti presudu od 16. veljače 2012., Solvay i dr. (C‑182/10), t. 44. do 52.
( 18 ) O razlikama između europskih modela ustavnog sudstva vidjeti među ostalim Rubio Llorente, F., „Seis tesis sobre la jurisdicción constitucional en Europa”, Revista Española de Derecho Constitucional, br. 35., 1992., str. 9. do 39.
Full & Egal Universal Law Academy