ELEANOR SHARPSTON
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2014. május 15. ( 1 )
C‑103/12. és C‑165/12. sz. egyesített ügyek
Európai Parlament (C‑103/12)
és
Európai Bizottság (C‑165/12)
kontra
az Európai Unió Tanácsa
„2012/19/EU tanácsi határozat — A jogalap megválasztása — Az EUMSZ 43. cikk (2) és (3) bekezdése — Az Európai Unió által tett, harmadik országnak címzett nyilatkozat jogi minősítése”
1.
A Venezuelai Bolivári Köztársaság (a továbbiakban: Venezuela) lobogója alatt közlekedő hajók hosszú ideje tevékenységet folytatnak a Francia Guyana partjainál húzódó kizárólagos gazdasági övezetben (a továbbiakban: KGÖ) ( 2 ), tehát uniós vizeken. Francia Guyana feldolgozóipara függ e hajók kirakodásaitól. Míg az 1990‑es években folytattak tárgyalásokat, az Európai Unió (a továbbiakban: EU) és Venezuela valójában nem kötött hivatalos nemzetközi megállapodást annak ellenére, hogy úgy tűnik, hogy az uniós jog és a nemzetközi jog az ilyen fajta hozzáférés esetében előírja a nemzetközi jogcím valamilyen formáját. ( 3 ) Az Európai Bizottságban aggodalom merült fel abban a tekintetben, hogy az ilyen jogcím hiánya jogi akadályt képez a venezuelai hajók halászati lehetőségeinek meghatározása és elosztása tekintetében (és ezzel az egyéni halászati engedélyek kiadása tekintetében is).
2.
Az Európai Unió Tanácsa 2011. december 16‑án a Bizottság által előkészített javaslat alapján, amelyet módosított, és az Európai Parlament véleményének (de nem egyetértésének) kikérését követően a 2012/19 határozattal ( 4 ) (a továbbiakban: határozat) elfogadta a Venezuelának címzett, a venezuelai halászhajók részére az uniós vizeken halászati lehetőségek engedélyezéséről szóló nyilatkozatot (a továbbiakban: nyilatkozat). A nyilatkozatról szóbeli jegyzékben értesítették Venezuelát. A határozat jogalapja az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdésének b) pontjával összefüggésben értelmezett EUMSZ 43. cikk (3) bekezdése. A Bizottság javaslata az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdésének a) pontjával összefüggésben értelmezett EUMSZ 43. cikken alapult. ( 5 ) A Parlament (a C‑103/12. sz. ügyben) és a Bizottság (a C‑165/12. sz. ügyben) az EUMSZ 263. cikk alapján eljárást indított a határozat megsemmisítése iránt. Lényegében azt kifogásolják, hogy a határozat téves jogalapon alapul, és azt, hogy a Tanács nem vette figyelembe a Parlament előjogait. A Bizottság azzal is érvel, hogy a Tanács elmulasztotta megindokolni az általa választott jogalapot, és elferdítette a Bizottság javaslatát.
Az uniós jog
Az Európai Unióról szóló szerződés
3.
Az EUSZ 3. cikk (5) bekezdésének második mondata értelmében az Európai Unió hozzájárul a nemzetközi jog szigorú betartásához és fejlesztéséhez. Az EUSZ 21. cikk (1) bekezdése kimondja továbbá, hogy az Unió nemzetközi szintű fellépése a nemzetközi jog elveinek tiszteletben tartására épül.
4.
Az EUSZ 17. cikk (2) bekezdése az alábbiakat írja elő:
„Ha a Szerződések eltérően nem rendelkeznek, az Unió jogalkotási aktusait kizárólag a Bizottság javaslata alapján lehet elfogadni. Az egyéb jogi aktusokat akkor kell a Bizottság javaslata alapján elfogadni, ha a Szerződések úgy rendelkeznek.”
5.
Az EUSZ 47. cikk értelmében: „Az Unió jogi személy.”
Az Európai Unió működéséről szóló szerződés
6.
Az EUMSZ 3. cikk (1) bekezdésének d) pontja értelmében „a tengeri biológiai erőforrások megőrzése a közös halászati politika [a továbbiakban: KHP] keretében” az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozik. Az EUMSZ 4. cikk (2) bekezdése értelmében a „mezőgazdaság és halászat [fő területe], kivéve a tengeri biológiai erőforrások megőrzését”, az Unió és a tagállamok megosztott hatáskörébe tartozik.
7.
Az EUMSZ 38. cikk (1) bekezdése értelmében az Unió „közös mezőgazdasági és halászati politikát határoz meg és hajt végre”. Ugyanezen rendelkezés kimondja, hogy a „közös agárpolitikára” (a továbbiakban: KAP) és a „mezőgazdaságra” vonatkozó utalásokat, valamint a „mezőgazdasági” kifejezést „úgy kell értelmezni, mint amelyek a halászatot is magukban foglalják, figyelembe véve ezen ágazat sajátos jellemzőit”.
8.
Az EUMSZ 43. cikk (2) és (3) bekezdése értelmében: ( 6 )
„(2) A 40. cikk (1) bekezdésében[ ( 7 ) ] előírt közös piacszervezést, továbbá a [KAP] és a [KHP] célkitűzéseinek megvalósításához szükséges egyéb rendelkezéseket a Gazdasági és Szociális Bizottsággal folytatott konzultációt követően rendes jogalkotási eljárás keretében az Európai Parlament és a Tanács állapítja meg.
(3) A Tanács, a Bizottság javaslata alapján, intézkedéseket fogad el az árak, a lefölözések, a támogatások és a mennyiségi korlátozások rögzítésére, továbbá a halászati lehetőségek meghatározására és elosztására vonatkozóan.”
9.
Az EUMSZ 218. cikk meghatározza a nemzetközi megállapodások megtárgyalásának és megkötésének eljárását:
„(1) A 207. cikkben megállapított különös rendelkezések[ ( 8 ) ] sérelme nélkül az Unió és a harmadik országok, illetve nemzetközi szervezetek közötti megállapodásokat az alábbi eljárás szerint kell megtárgyalni és megkötni.
(2) A Tanács felhatalmazást ad a tárgyalások megkezdésére, elfogadja a tárgyalási irányelveket, felhatalmazást ad az aláírásra és megköti a megállapodásokat.
(3) A Bizottság […] ajánlásokat nyújt be a Tanácsnak, amely a tárgyalások megkezdéséről határozatot fogad el, amelyben a Tanács kijelöli – a tervezett megállapodás tárgyától függően – az Unió főtárgyalóját vagy tárgyaló küldöttségének vezetőjét.
(4) A Tanács a főtárgyaló számára irányelveket határozhat meg, és egy különbizottságot jelölhet ki, amellyel a tárgyalások folytatása során egyeztetni kell.
(5) A főtárgyaló javaslata alapján a Tanács határozatban felhatalmazást ad a megállapodás aláírására és – amennyiben szükséges – a hatálybalépését megelőzően ideiglenes alkalmazására.
(6) A Tanács a főtárgyaló javaslata alapján a megállapodás megkötéséről határozatot fogad el.
[…] a Tanács a megállapodás megkötésére vonatkozó határozatot a következőképpen fogadja el:
a)
az Európai Parlament egyetértését követően a következő esetekben:
[…]
v.
a rendes jogalkotási eljárás, vagy a különleges, az Európai Parlament egyetértéséhez kötött jogalkotási eljárás alkalmazási körébe tartozó területekre vonatkozó megállapodások megkötése.
Az Európai Parlament és a Tanács sürgős esetben megállapodhat az egyetértés megadásának határidejében.
b)
az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően, minden egyéb esetben. Az Európai Parlament véleményét a Tanács által az ügy sürgősségétől függően megállapított határidőn belül közli. Ha ezen a határidőn belül nem nyilvánít véleményt, a Tanács határozhat.
(7) A megállapodás megkötésekor a Tanács – az (5), (6), illetve (9) bekezdéstől eltérve – felhatalmazhatja a főtárgyalót arra, hogy az Unió nevében módosításokat hagyjon jóvá, ha a megállapodás rendelkezése szerint a módosításokat egyszerűsített eljárással kell elfogadni, vagy azokat a megállapodás által létrehozott szervnek kell elfogadnia. A Tanács e felhatalmazást meghatározott feltételekhez kötheti.
(8) A Tanács az eljárás egésze során minősített többséggel jár el.
[…]
(9) A Tanács a Bizottságnak […] a javaslata alapján határozatot fogad el valamely megállapodás alkalmazásának felfüggesztésére, valamint a megállapodásokkal felállított szervekben az Unió által képviselendő álláspontok kialakítására vonatkozóan, amennyiben az ilyen szervnek joghatással bíró jogi aktust kell hoznia, kivéve a megállapodás intézményi kereteit kiegészítő vagy módosító jogi aktusokat.
(10) Az Európai Parlamentet az eljárás minden szakaszában haladéktalanul és teljes körűen tájékoztatni kell.
(11) Egy tagállam, az Európai Parlament, a Tanács vagy a Bizottság kérheti a Bíróság véleményét a tervezett megállapodásnak a Szerződésekkel való összeegyeztethetőségéről. Ha a Bíróság véleménye kedvezőtlen, a tervezett megállapodás csak akkor léphet hatályba, ha azt módosítják, vagy a Szerződéseket felülvizsgálják.”
10.
Ha a Tanács a Bizottság javaslata alapján jár el, az EUMSZ 293. cikk (1) bekezdése értelmében „a javaslatot a Tanács – a 294. cikk (10) és (13) bekezdésében, a 310. cikkben, a 312. cikkben, a 314. cikkben, valamint a 315. cikk második albekezdésében foglalt esetek kivételével – csak egyhangúlag módosíthatja”.
11.
Az EUMSZ 296. cikk második bekezdése értelmében „[a] jogi aktusoknak indokolást kell tartalmazniuk, és azokban utalni kell minden olyan javaslatra, kezdeményezésre, ajánlásra, kérésre vagy véleményre, amelyet a Szerződések előírnak”.
12.
Az EUMSZ 263. cikk hatáskört biztosít a Bíróságnak a Tanács aktusai jogszerűségének vizsgálatára a hatáskör hiánya, a lényeges eljárási szabályok megsértése, a Szerződések vagy az alkalmazásukra vonatkozó bármely jogi rendelkezés megsértése vagy hatáskörrel való visszaélés miatt. Az EUMSZ 264. cikk meghatározza a megsemmisítés iránti kereset eredményességének jogkövetkezményeit:
„Ha a kereset megalapozott, [a Bíróság] a megtámadott jogi aktust semmisnek nyilvánítja.
[A Bíróság] azonban, ha azt szükségesnek ítéli, megjelöli a semmisnek nyilvánított jogi aktusoknak azokat a joghatásait, amelyek továbbra is fennmaradnak.”
13.
Az EUMSZ 352. cikk a következőképpen rendelkezik:
„(1) Ha a Szerződésekben meghatározott politikák keretében az Unió fellépése bizonyul szükségesnek ahhoz, hogy a Szerződésekben foglalt célkitűzések valamelyike megvalósuljon, és a Szerződések nem biztosítják a szükséges hatáskört, a Tanács a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlament egyetértését követően, egyhangúlag elfogadja a megfelelő rendelkezéseket. Amennyiben a szóban forgó rendelkezéseket különleges jogalkotási eljárás keretében a Tanács fogadja el, a Tanács a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlament egyetértését követően szintén egyhangúlag határoz.
(2) A szubszidiaritás elve érvényesülésének ellenőrzésére szolgáló, az [EUSZ] 5. cikk[…] (3) bekezdésében említett eljárás keretében a Bizottság köteles felhívni a nemzeti parlamentek figyelmét azokra a javaslatokra, amelyek e cikken alapulnak.
[…]”
A 2371/2002 rendelet
14.
A 2371/2002 rendeletet (a továbbiakban: 2002. évi alaprendelet) ( 9 ) az EK 37. cikk alapján fogadták el – az EUMSZ 43. cikk elődje alapján, amely meghatározta, hogy hogyan kell elfogadni (az EK 32. cikk (1) bekezdése értelmében a halászatot is magában foglaló) KAP‑ot megvalósító intézkedéseket. Ez a rendelet a halászati erőforrások KHP alapján történő védelmére és fenntartható kiaknázására vonatkozó (akkor) közösségi rendszerrel foglalkozott.
15.
A 2002. évi alaprendelet 1. cikkének (1) bekezdése megállapította, hogy a KHP „[…] kiterjed az élő vízi erőforrások és az akvakultúra védelmére, kezelésére és kiaknázására, valamint a halászati és akvakultúra‑termékek feldolgozására és kereskedelmi forgalomba hozatalára ott, ahol e tevékenységeket a tagállamok területén, közösségi vizeken[ ( 10 ) ], közösségi halászhajókon, vagy – a lobogó szerinti állam elsődleges felelősségének sérelme nélkül – a tagállamok állampolgárai végzik”. Az 1. cikk (2) bekezdése kimondta, hogy a KHP összefüggő intézkedéseket biztosít a következőkre vonatkozóan:
„a)
az élő vízi erőforrások védelme, kezelése és kiaknázása;
[…]
c)
a vizekhez és az erőforrásokhoz való hozzáférés feltételei;
[…]
h)
nemzetközi kapcsolatok.”
16.
A 2. cikk címe „Célkitűzések” volt. A 2. cikk (1) bekezdésének első albekezdése értelmében a KHP „[…] fenntartható gazdasági, környezeti és társadalmi feltételekkel biztosítja az élő vízi erőforrások kiaknázását”. ( 11 )
17.
A 3. cikk m) pontja meghatározta, hogy a „fogási határ”„egy állomány vagy állománycsoport kifogásának mennyiségi határa adott időszakon belül […]”. A 3. cikk q) pontja úgy határozta meg a „halászati lehetőség[et]”, hogy az „[…] mennyiségileg meghatározott halászati jogosultság, fogási mennyiségben és/vagy halászati erőkifejtésben kifejezve”.
18.
A 2. cikk (1) bekezdésében említett célok elérése érdekében a 4. cikk (1) bekezdése kimondta, hogy „[…] a Tanács meghozza azokat a közösségi intézkedéseket, amelyek szabályozzák a vizekhez és az erőforrásokhoz való hozzájutást és a halászati tevékenységek fenntartható végzését”. A 4. cikk (2) bekezdése felsorolta az ilyen intézkedések néhány példáját, beleértve az állomány fenntartható kiaknázásában elérendő célok meghatározását, a fogások korlátozását, és a halászatra jogosult halászhajók számának és típusának rögzítését. ( 12 ) Az 5. és 6. cikk meghatározta a helyreállítási tervekre, illetve a gazdálkodási tervekre vonatkozó tanácsi intézkedéseket.
19.
A IV. fejezet tartalmazta „A vizekhez és az erőforrásokhoz való hozzáférés szabályai[t]”. A 20. cikk a halászati lehetőségek elosztásával foglalkozott:
„(1) A Tanács – a Bizottság javaslatára többségi szavazattal – határoz a fogás és/vagy a halászati erőkifejtés korlátozásairól és a halászati lehetőségek elosztásáról a tagállamok között, valamint az e korlátozásokkal kapcsolatos feltételekről. A halászati lehetőségeket úgy kell elosztani a tagállamok között, hogy minden tagállam számára viszonylagos stabilitást kell biztosítani a halászati tevékenységben minden állomány és halászati terület vonatkozásában.
(2) Amikor a Közösség új halászati lehetőségeket hoz létre, a Tanács határoz e lehetőségek elosztásáról, számításba véve minden tagállam érdekeit.
(3) Minden tagállam – a közösségi joggal összhangban – határoz a lobogója alatt hajózó hajókra vonatkozóan a tagállam számára kiosztott halászati lehetőségek elosztásának módszeréről. A tagállamok tájékoztatják a Bizottságot az elosztás módszeréről.
(4) A Tanács létrehozza a harmadik országok számára a közösségi vizeken elérhető halászati lehetőségeket, és e lehetőségeket harmadik országok között osztja el.
[…]”
Az 1006/2008 rendelet
20.
Az 1006/2008 rendeletet (a továbbiakban: a halászat engedélyezéséről szóló rendelet) ( 13 ) többek között a harmadik országok halászhajóit a közösségi vizeken végzett halászati tevékenységek végzésére feljogosító halászati engedélyekre kell alkalmazni. ( 14 )
21.
A 2. cikk értelmében a) „megállapodás” az „olyan halászati megállapodás, amelyet [az EUMSZ 218. cikknek] megfelelően kötöttek, vagy ugyanezen cikk alapján az ideiglenes alkalmazására vonatkozó határozatot fogadtak el”; c) „halászati tevékenységek” a „halak fogása, fedélzeten való tárolása, feldolgozása és átrakodása”, és h) „halászati engedély”„a halászati tevékenységek végzésére való jogosultság egy meghatározott időszakban vagy területen, illetve egy adott halászat vonatkozásában”.
22.
A 18. cikk (1) bekezdésének a) pontja értelmében a harmadik országok halászhajói jogosultak lehetnek halászati tevékenységek folytatására a közösségi vizeken, feltéve hogy rendelkeznek a halászat engedélyezéséről szóló rendelet releváns fejezetével összhangban kiadott halászati engedéllyel. Jogosultak lehetnek továbbá a hal kikötőkben való ki‑ és átrakodására vagy feldolgozására, feltéve hogy erre előzetesen engedélyt adott az a tagállam, amelynek vizein a műveletet végzik (a 18. cikk (1) bekezdésének b) pontja).
23.
A 20. cikk (1) bekezdése értelmében a Bizottság megvizsgálja a halászati engedélykérelmeket, figyelembe véve a harmadik ország számára megítélt halászati lehetőségeket, és a Tanács által elfogadott intézkedésekkel, illetve a megállapodásban foglalt rendelkezésekkel összhangban kiadja ezen engedélyeket. A 21. cikk tartalmazza a halászati engedélyre vonatkozó jogosultsági kritériumokat. A 21. cikk a) pontja kimondja különösen, hogy a harmadik országbeli halászhajóknak „[…] az érintett megállapodás alapján [jogosultaknak kell lenniük] halászati engedélyre, illetve – adott esetben – [szerepelniük kell] a Bizottság számára eljuttatott, a megállapodás keretében halászati tevékenységet folytató hajók jegyzékén”. A 22. cikk előírja, hogy azon harmadik országbeli halászhajóknak, melyek számára halászati engedélyt adtak ki, meg kell felelniük a KHP rendelkezéseinek az állománymegőrzési és ellenőrzési intézkedések tekintetében, valamint a tevékenységük szerinti halászati övezetben a közösségi halászhajók által folytatott halászatra irányadó egyéb rendelkezéseknek, továbbá az érintett halászati megállapodásban meghatározott rendelkezéseknek.
A halászati lehetőségeket meghatározó és elosztó rendeletek
24.
A halászati lehetőségeket úgynevezett „TAC‑rendeletek” határozzák meg és osztják ki – a „TAC” a teljes kifogható mennyiség: ez az egyes halállományokból évente kifogható és kirakodható mennyiség. A szóban forgó eljárás céljából a venezuelai hajók uniós vizekre vonatkozó halászati lehetőségeit meghatározó TAC‑rendeletekre fogok megfelelően hivatkozni a 2010., 2011. és 2012. év tekintetében: az 53/2010 rendeletre (a továbbiakban: 2010. évi TAC‑rendelet) ( 15 ), az 57/2011 rendeletre (a továbbiakban: 2011. évi TAC‑rendelet) ( 16 ) és a 44/2012 rendeletre (a továbbiakban: 2012. évi TAC‑rendelet) ( 17 ). Valamennyi az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdésén alapul, és az uniós vizeken halászatot folytató uniós hajók és harmadik országok hajóinak halászati lehetőségeit határozza meg. ( 18 )
25.
A 2012. évi TAC‑rendelet (30) preambulumbekezdése kifejezetten hivatkozott a nyilatkozatra: „Az [Európai] Unió 2011. december 16‑án nyilatkozatot tett [Venezuelát] illetően arról, hogy halászati lehetőségeket biztosít az uniós vizeken a Venezuela lobogója alatt közlekedő halászhajók számára Francia Guyana part menti [KGÖ‑jében]. Következésképpen meg kell határozni az uniós vizeken a csattogóhalak tekintetében Venezuela számára rendelkezésre álló halászati lehetőségeket.” ( 19 )
26.
Valamennyi rendelet VIII. melléklete meghatározta az uniós vizeken halászó harmadik országbeli hajók rendelkezésére álló halászati engedélyek maximális számát. ( 20 ) A VIII. melléklet kiadási feltételeket is meghatározott, nevezetesen arra vonatkozó feltételeket, hogy érvényes szerződéses jogviszony álljon fenn a hajótulajdonos és egy Francia Guyana területén található feldolgozó vállalkozás között.
Az Egyesült Nemzetek Szervezetének tengerjogi egyezménye
27.
Az EU az Egyesült Nemzetek Szervezete tengerjogi egyezményének (a továbbiakban: UNCLOS) szerződő fele. ( 21 )
28.
Az UNCLOS 55. cikke a KGÖ jogi rendszerét tartalmazza, amelyet a következőképpen határoz meg: „[…] a parti tengeren túl lévő és azzal szomszédos terület, amelyre az e részben megállapított olyan különleges jogi rendszer vonatkozik, amely szerint a parti állam jogait és joghatóságát, továbbá más államok jogait és szabadságait ezen egyezmény vonatkozó rendelkezései szabályozzák”.
29.
Az 56. cikk határozza meg a parti állam jogait, joghatóságát és kötelezettségeit a KGÖ‑ben. A parti államnak különösen „[…] szuverén jogai vannak a tengerfenék feletti vízréteg, a tengerfenék és az altalaj akár élő, akár élettelen természeti erőforrásainak felkutatása, kiaknázása, megóvása és kezelése céljából […]” (az 56. cikk (1) bekezdésének a) pontja), és joghatósága van „a tengeri környezet védelme és megóvása” tekintetében (az 56. cikk (1) bekezdése b) pontjának iii. alpontja). Az 56. cikk (2) bekezdése megállapítja, hogy a parti állam a KGÖ‑ben az UNCLOS‑ban foglalt jogai gyakorlása és kötelezettségei teljesítése során megfelelően figyelembe veszi más államok jogait és kötelezettségeit, és az UNCLOS rendelkezéseivel összeegyeztethető módon jár el.
30.
Az 58. cikk meghatározza más államok jogait és kötelezettségeit a KGÖ‑ben:
„(1) A [KGÖ‑ben] minden, akár parti, akár tengerparttal nem rendelkező államot ezen egyezmény vonatkozó szabályainak megfelelően megillet a […] hajózásnak és átrepülésnek, valamint a tenger alatti kábelek és csővezetékek fektetésének szabadsága és a tengernek az ezen szabadságjogokkal összefüggő más, a nemzetközi jog szerint jogszerű használata, mint a hajók, légi járművek és tenger alatti kábelek és csővezetékek működtetésével kapcsolatos, és ezen egyezmény más szabályaival összeegyeztethető használati jogok.
(2) A 88–115. cikk és a nemzetközi jog egyéb vonatkozó szabályai alkalmazandók a [KGÖ‑re], amennyiben azok nem összeegyeztethetetlenek e résszel.
(3) Ezen egyezmény szerinti jogaik gyakorlása és kötelezettségeik teljesítése során az államok a [KGÖ‑ben] megfelelően figyelembe veszik a parti állam jogait és kötelezettségeit, és betartják a parti államnak ezen egyezmény szabályaival és a nemzetközi jog egyéb előírásaival összhangban elfogadott törvényeit és rendelkezéseit, amennyiben azok nem összeegyeztethetetlenek e résszel.”
31.
Az élő források megőrzése tekintetében a 61. cikk a következőket rögzíti:
„(1) A parti államnak kell megállapítania az élő forrásokból megengedhető zsákmányt a [KGÖ‑ben].
(2) A parti állam, figyelembe véve a számára elérhető leginkább hitelt érdemlő tudományos bizonyítékokat, megfelelő megóvási és kezelési intézkedésekkel biztosítja, hogy a [KGÖ‑ben] az élő források fennmaradását a túlzott kiaknázás ne veszélyeztesse. […]
(3) Az ilyen intézkedések továbbá arra is irányulnak, hogy a halászott fajok populációit olyan szinten tartsák, vagy olyan szintre állítsák helyre, amely a legnagyobb fenntartható hozamot eredményezheti a releváns környezeti és gazdasági körülmények között, beleértve a part menti halászati közösségek gazdasági szükségleteit és a fejlődő államok sajátos igényeit, valamint figyelembe véve a halászati szokásokat, az állományok egymásrautaltságát és bármely általánosan ajánlott szubregionális, regionális, vagy globális minimális nemzetközi szabványt.
(4) Ilyen intézkedések foganatosításánál a parti állam figyelembe veszi a halászott fajokhoz társult, illetve azoktól függő fajok tekintetében jelentkező következményeket, az ilyen társult vagy függő populációknak olyan szintek feletti tartása céljából, amelyek alatt azok újratermelődése komolyan veszélyeztetett.
(5) A rendelkezésre álló tudományos információk, a halászatra vonatkozó statisztikai adatok és más, a halfajok megőrzésére vonatkozó adatok átadása és cseréje az illetékes szubregionális, regionális vagy globális nemzetközi szervezetek útján történik, és a körülményektől függően valamennyi érintett állam részvételével, ideértve azokat az államokat, amelyek állampolgárai részére a halászat a [KGÖ‑ben] engedélyezett.”
32.
Az élő források hasznosításáról szóló 62. cikk értelmében:
„(1) A parti állam a [KGÖ‑ben] a 61. cikk sérelme nélkül támogatja az élő források optimális hasznosításának célját.
(2) A parti állam állapítja meg a [KGÖ] élő forrásainak kifogására vonatkozó kapacitását. Ahol a parti államnak nincs kapacitása a teljes megengedhető zsákmány kifogására, megállapodások vagy más megegyezések útján és a (4) bekezdésben foglalt kikötések, feltételek, törvények és rendelkezések értelmében biztosítja más államok hozzájutását a megengedhető zsákmány többletéhez, különös tekintettel a 69. és 70. cikk rendelkezéseire, különösen az ott említett fejlődő államok tekintetében.
(3) A más államoknak a [KGÖ‑jéhez] való hozzájutás e cikk szerinti engedélyezésekor a parti állam minden releváns tényezőt tekintetbe vesz, beleértve többek közt a terület élő forrásainak jelentőségét az érintett parti állam gazdasága, valamint más nemzeti érdekei számára, a 69. és 70. cikk rendelkezéseit, az adott szubrégió vagy régió fejlődő országainak igényeit a többlet egy részének begyűjtésére és annak szükségességét, hogy minimálisra csökkentsék a gazdasági zavarokat azon államokban, amelyek állampolgárai rendszeresen halásztak az övezetben, vagy amelyek érdemi erőfeszítéseket tettek az állomány felkutatására és azonosítására.
(4) Más államoknak a [KGÖ‑ben] halászó állampolgárai teljesítik a parti állam törvényeiben és rendelkezéseiben megállapított megóvási intézkedéseket, valamint más kikötéseket és feltételeket. E törvényeknek és rendelkezéseknek ezen Egyezménnyel összeegyeztethetőeknek kell lenniük […]
[…]”
Háttér
33.
2011. január 7‑én a Bizottság a Parlament és a Tanács elé terjesztette a venezuelai hajóknak az uniós vizekhez való hozzáféréséről szóló tanácsi határozatra vonatkozó javaslatát. ( 22 ) A javaslatot nem vitatták vagy tárgyalták meg Venezuelával. A Tanács ezt követően megküldte e javaslatot a tagállamoknak. A Bizottság javaslatának jogalapja az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdésének a) pontjával összefüggésben értelmezett EUMSZ 43. cikk volt, és a javasolt határozathoz így szükség volt a Parlament egyetértésére.
34.
A Bizottság megjegyezte, hogy a venezuelai hajók számára kiadott engedélyek nem rónak kötelezettségeket Venezuelára az EU felé, kivéve az uniós vizeken alkalmazandó halászati szabályok kellő tiszteletben tartását, és annak meghatározását, hogy a fogások egy részét Francia Guyana kikötőiben kell kirakodni. A szóban forgó halászati tevékenységek korlátozott nagyságrendjére és a nemzetközi megállapodás megtárgyalásához szükséges időre is figyelemmel a Bizottság megállapította, hogy nem szükséges a teljes értékű halászati megállapodás. A Bizottság ezért azt javasolta, hogy a Tanács fogadjon el egy céljában és hatásaiban egy nemzetközi megállapodáshoz hasonló egyoldalú nyilatkozatot. A Bizottság különösen a Nemzetközi Bíróság nukleáris kísérletek ügyben hozott ítéletére hivatkozott azon álláspontjának alátámasztásaként, miszerint az egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozat egyenértékű lenne egy nemzetközi megállapodással. ( 23 )
35.
2011. január 26‑án a Bizottság javaslatát megküldték a Tanács Külügyi Halászati Politikák Munkacsoportjának, és azt kérték, hogy fontolja meg a Tanács Jogi Szolgálatának a jogalap megváltoztatására és egyéb módosításokra vonatkozó javaslatát.
36.
A Bizottság javaslatának 2011. január 27‑i és március 23‑i vizsgálatát követően a Tanács Főtitkársága 2011. április 5‑i levelében felkérte az Állandó Képviselők Bizottságát (a továbbiakban: COREPER) a jogalap megváltoztatására, valamint arra, hogy csupán konzultáljon a Parlamenttel. E levél azt tartalmazta, hogy az Elnökség arra a következtetésre jutott, hogy a tagállamok között egyhangúság alakult ki a jogalap megváltoztatását illetően. A 2011. április 7‑i felülvizsgált javaslatban változtattak a Bizottság javaslatában alkalmazott szóhasználaton is. Például a címben szereplő „a [KGÖ‑höz] való hozzáférés” hivatkozást felváltotta „a halászati lehetőségek biztosítása az uniós vizeken”.
37.
2011. április 5‑i levelében és két későbbi, 2011. április 18‑i és december 5‑i levelében a Tanács arról tájékoztatta a COREPER‑t, hogy a Bizottság nyilatkozott arról, hogy (álláspontja szerint) a Szerződések nem adnak felhatalmazást a határozatnak az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdésének b) pontjával összefüggésben értelmezett EUMSZ 43. cikk (3) bekezdése alapján való elfogadására.
38.
2011. május 13‑i levelével a Tanács tájékoztatta a Parlamentet a jogalapban történt változásról, és az érintett halászati tevékenységek folyamatosságának biztosítása érdekében a lehető legrövidebb időn belül kérte a Parlament véleményét.
39.
2011. július 25‑én a Parlament Jogi ügyek Bizottsága a Bizottság által eredetileg javasolt jogalap alkalmazását tanácsolta.
40.
2011. szeptember 9‑én a Tanács emlékeztette a Parlamentet arra, hogy a lehető legrövidebb időn belül állást kell foglalnia a felülvizsgált javaslatról, és különösen azt kérte a Parlamenttől, hogy vitassa meg a kérdést a 2011. október 24–27‑i plenáris ülésén.
41.
2011. október 26‑i levelében a Parlament elnöke tájékoztatta a Tanács Elnökségét, hogy a Jogi ügyek Bizottsága megerősítette a Bizottság által javasolt jogalapot, és azt kérte az Elnökségtől, hogy terjesszen elő egy újabb felülvizsgált javaslatot (amely közelebb áll a Bizottság eredeti javaslatához). A Parlament azt is jelezte, hogy 2011. októberi plenáris ülésen lehetetlen megvitatni a kérdést.
42.
2011. október 28‑i levelében a Tanács azt kérte a Parlamenttől, hogy a véleményét hozza meg a 2011. november 14–17‑i plenáris ülésén, és alkalmazza az Európai Parlament eljárási szabályzatának 142. cikke szerinti sürgősségi eljárást. A Tanács hangsúlyozta, hogy a felülvizsgált javaslatot 2011 vége előtt el kell fogadni. A Tanács észrevételeiben kifejtette azon aggodalmát, hogy máskülönben a Bizottság nem fogja belevenni a venezuelai hajók halászati lehetőségeit a 2012. évi TAC‑rendeletre vonatkozó javaslatába (és ezzel eltér az előző két év gyakorlatától).
43.
2011. november 10‑én a Bizottság bemutatta a Tanács előtt a 2012. évi TAC‑rendeletre vonatkozó javaslatát. Ez a javaslat nem tartalmazott semmilyen halászati lehetőséget Venezuela vonatkozásában.
44.
2011. november 14‑én a Tanács Elnöksége tájékoztatta a Parlament elnökét arról, hogy 2011. november 10‑én kapta meg ez utóbbi 2011. október 26‑i levelét.
45.
2011. november 15‑én a Parlament elutasította a Tanács sürgősségi eljárásra irányuló kérelmét.
46.
A Parlament Halászati Bizottságának 2011. november 16‑i jelentéstervezete szerint ez a bizottság is azon az állásponton volt, hogy a jogalapnak az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdése a) pontjának kell lennie. A jelentés megállapította továbbá, hogy míg a javaslatot csupán a Tanácsnak kell aláírnia, az egy halászati megállapodáshoz hasonló módon nemzetközi jogi kötelezettségeket róna a felekre. A Parlament azonban nem fogadta el a jelentéstervezetet.
47.
2011. december 1‑jén a Tanács azt kérte a Parlamenttől, hogy a sürgősségi eljárás alkalmazásával legkésőbb 2011. december 15‑ig fogadja el véleményét, azaz a 2011. december 12–15‑i plenáris ülésen vagy egy rendkívüli ülésen. A Tanács e levelében fenntartotta azt a jogot is, hogy a Parlament tanácsa nélkül határoz a javaslatról.
48.
2011. december 13‑án a Parlament ismét elutasította a sürgősségi eljárásra irányuló kérelmet.
49.
A Tanács végül 2011. december 16‑án elfogadta a felülvizsgált javaslatot. Nem vitatott, hogy a Parlament véleményének megvárása nélkül tette ezt. A Bizottság a maga részéről ismét kinyilvánította, hogy elutasította a Tanács által különösen a jogalap tekintetében a javaslatban eszközölt módosításokat. A Bizottság hangsúlyozta azt is, hogy a nyilatkozat nem kizárólag a harmadik országokbeli hajók halászati lehetőségeinek engedélyezéséről szól. A cél az volt, hogy egy harmadik államnak hozzáférést biztosítson az uniós vizekhez, és hogy számos megőrzési és felügyeleti intézkedés alkalmazandó legyen annak hajóira. 2011. december 16‑án a Tanács szóbeli jegyzékben értesítette Venezuela Európai Unió Melletti Állandó Képviseletét a nyilatkozatról.
50.
A határozat alapján a Tanács ezt követően az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdése alapján elfogadta a 2012. évi TAC‑rendeletet.
51.
2012. január 30‑án Venezuela további információt kért a Tanácstól annak következményeiről, hogy a Parlament úgy határozott, hogy a határozat megsemmisítését kéri a Bíróságtól.
52.
2012. március 20‑án Venezuela halászati engedélyeket kért. 2012. március 26‑i határozatával a Bizottság 38 halászati engedélyt adott ki venezuelai hajók részére.
A határozat és a nyilatkozat
53.
A határozat elfogadására „tekintettel az [EUMSZ‑re] és különösen annak 43. cikke (3) bekezdésére, összefüggésben 218. cikke (6) bekezdésének b) pontjával” került sor.
54.
Annak preambuluma értelmében:
„(1)
A [Venezuela] lobogója alatt közlekedő halászhajók – a halászati erőforrások védelmére és kezelésére vonatkozó, jogilag kötelező erejű uniós aktusok tiszteletben tartásával – évtizedek óta tevékenységet folytatnak a Francia Guyana partjainál húzódó [KGÖ] uniós vizein.
(2)
Francia Guyana feldolgozóipara függ e halászati hajók kirakodásaitól, és ezért ezen műveletek folytonosságát biztosítani kell.
(3)
E műveletek folytonosságának biztosítása érdekében az Uniónak Venezuelához címzett nyilatkozatot kell tennie, amelyben megerősíti, hogy a Venezuela lobogója alatt közlekedő, korlátozott számú halászhajó számára készen áll halászati engedélyt kiadni, feltéve
hogy azok betartják a vonatkozó, jogilag kötelező erejű uniós aktusokat,”
55.
Az 1. cikk tartalmazza a határozathoz csatolt nyilatkozat EU nevében történt jóváhagyását.
56.
A nyilatkozat értelmében:
„1.
Az Európai Unió a [Venezuela] lobogója alatt közlekedő, korlátozott számú halászhajó számára arra vonatkozó halászati engedélyt ad ki, hogy az e nyilatkozatban meghatározott feltételek mellett halászatot folytassanak a Francia Guyana partjainál húzódó [KGÖ] azon részén, amely az alapvonalaktól számított 12 tengeri mérföld széles sávon túl húzódik.
2.
A [halászat engedélyezéséről szóló rendelet] 22. cikkével összhangban a [Venezuela] lobogója alatt közlekedő, engedéllyel rendelkező halászhajóknak az 1. pontban említett övezetben végzett halászat során meg kell felelniük [a KHP] rendelkezéseinek az állománymegőrzési és ellenőrzési intézkedések tekintetében, valamint az [EU] fenti területen a [helyesen: ezen övezetben végzett] halászati tevékenységekre irányadó egyéb rendelkezéseinek.
3.
A [Venezuela] lobogója alatt közlekedő, engedéllyel rendelkező halászhajók nevezetesen tiszteletben tartják egyebek mellett a halászható halállományokat, az engedéllyel rendelkező halászhajók maximális számát és a francia guyanai kikötőkben kirakodott fogások arányát meghatározó, vonatkozó […] uniós szabályokat és előírásokat.
4.
Azon jog sérelme nélkül, amely szerint visszavonható a [Venezuela] lobogója alatt közlekedő egyes halászhajók számára kiadott engedély, amennyiben azok nem tartják tiszteletben a vonatkozó […] uniós szabályokat vagy előírásokat, az [EU] egyoldalú nyilatkozat útján bármikor visszavonhatja a halászati lehetőségek engedélyezésére vonatkozóan e nyilatkozatban kifejezett kötelezettségvállalását.”
A keresetek és az eljárás
57.
A Parlament és a Bizottság az EUMSZ 263. cikk alapján kéri a határozat megsemmisítését, és azt kéri a Bíróságtól, hogy kötelezze a Tanácsot a költségek viselésére.
58.
A C‑103/12. sz. ügyben a Parlament két jogalapra hivatkozik. Az első jogalap az, hogy a Tanács tévedett akkor, amikor az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdésének b) pontjával összefüggésben értelmezett EUMSZ 43. cikk (3) bekezdését alkalmazta a határozat jogalapjaként. A második jogalapot másodlagosan terjesztette elő: a Tanács tévesen értelmezte úgy az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdése a) pontjának v. alpontját, hogy az a határozat elfogadása tekintetében kizárja az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdésének b) pontja szerinti eljárás alkalmazását.
59.
A C‑165/12. sz. ügyben a Bizottság három jogalapra hivatkozik. ( 24 ) Az első jogalap az, hogy a Tanács megsértette egyrészt az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdését és az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdésének a) pontját azzal, hogy a határozat jogalapjaként az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdését és az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdésének b) pontját alkalmazta, másrészt az EUMSZ 296. cikk második bekezdését azzal, hogy elmulasztotta megindokolni a választott jogalapot. E jogalap három részre tagolódik: a Tanács i. tévedett akkor, amikor egy hozzáférésről szóló egyoldalú nyilatkozatot hasonlónak tekintett egy halászati lehetőségeket meghatározó külső fellépéssel, ii. tévedett azon álláspont kialakításakor, hogy a halászati lehetőségeket meghatározó külső fellépésből fakad a venezuelai hajók KHP hatálya alá helyezése, és iii. ellentmondásosan indokolta a jogalap megválasztását. A második jogalap az, hogy a Tanács elmulasztotta tiszteletben tartani a Parlament előjogait azzal, hogy egyetértése nélkül fogadta el a határozatot. A másodlagosan előterjesztett harmadik jogalap az, hogy a Tanács a Bizottság javaslatának elferdítésével megsértette az EUSZ 17. cikket és az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdését.
60.
A C‑165/12. sz. ügyben a Bizottság az EUMSZ 264. cikk (2) bekezdésére hivatkozik akkor, amikor a megsemmisített határozat joghatásainak az ésszerű időn belül, helyes jogalap – nevezetesen az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdésének a) pontjával összefüggésben értelmezett EUMSZ 43. cikk (2) bekezdése – alapján elfogadandó új határozat hatálybalépéséig való fenntartását kéri a Bíróságtól, vagy a Parlament egyetértésének megtagadása esetén addig, amíg eltelik a Parlament egyetértést megtagadó határozatát követő ésszerűen rövid időtartam.
61.
A 2013. május 2‑i végzéssel az ügyeket egyesítették.
62.
A Tanács támogatása végett beavatkozott a cseh, a francia, a lengyel és a spanyol kormány, jóllehet a spanyol kormány beavatkozása túl későn történt ahhoz, hogy írásbeli állásfoglalást nyújthasson be. A 2013. november 19‑i tárgyaláson a Parlament, a Bizottság, a Tanács, valamint a francia és a spanyol kormány terjesztett elő szóbeli észrevételt.
Értékelés
Előzetes megjegyzések
63.
Egyik ügyben sem utaltak arra, hogy a venezuelai hajóknak ne kellene megengedni az uniós vizeken való halászatot. Valamennyi fél hivatkozott arra a tényre, hogy a határozat elfogadását megelőzően hosszú időn keresztül minden kifejezett nemzetközi jogi jogcím nélkül biztosították a venezuelai hajóknak az erre vonatkozó halászati engedélyeket. Nem zárom ki annak lehetőségét, hogy az ilyen gyakorlat jogos bizalmat eredményezhetett a hozzáférés tekintetében. Valószínűtlennek tűnik az, hogy önmagában megállapodást eredményezett volna, nem utolsósorban azért, mert a tények azt mutatják, hogy a nyilatkozatot a nemzetközi jogcím hiányának orvoslása érdekében fogadták el, és – ahogyan a Bizottság kiemeli – meghiúsult azon korábbi kísérlet, hogy tárgyaljanak Venezuelával a megállapodásról. ( 25 ) Mindenesetre a szóban forgó eljárásban a kérelmek nem érintik e múltbeli gyakorlat jogi jellegét és jogszerűségét; és a Bíróságnak nem kell döntenie arról, hogy ez a gyakorlat összeegyeztethető volt‑e a nemzetközi joggal. A Parlament és a Bizottság itt sokkal inkább azt kéri, hogy a Bíróság semmisítse meg a határozatot, amellyel hivatalos jogalapot biztosítottak e hozzáférésnek.
64.
Feltételezve, hogy igenlő válasz adandó arra az eredeti kérdésre, hogy az EU a nemzetközi jog értelmében jogosult‑e kiadni egy egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozatot, hatásköri kérdések merülnek fel. Az ilyen aktus elfogadására való képesség nem elegendő ahhoz a következtetéshez, hogy az átruházás elve értelmében az EU hatáskörrel rendelkezik erre. ( 26 )
65.
Ha a határozat olyan nyilatkozatot fogad el, amely olyan külső fellépés formáját ölti, amellyel az EU nemzetközi jogi kötelezettséget vállal, akkor ennek a fellépésnek jogalappal kell rendelkeznie. Ha megoldódik a „mit tehet az EU?” kérdése, az a következő kérdés, hogy „hogyan tegye ezt az Unió?”. ( 27 ) Ugyanezek a kérdések merülnek fel a belső fellépések tekintetében is. Egyetlen rendelkezés megválaszolhatja mindkét kérdést, de ez nem minden esetben van így.
66.
Az EUMSZ 218. cikk határozza meg azt, hogy az EU hogyan vállalhat kötelezettséget nemzetközi megállapodással olyan területen, amelynek tekintetében hatáskörrel rendelkezik (legyen ez a hatáskör kizárólagos vagy a tagállamokkal megosztott hatáskör). Ennek az eljárásnak az egyik lépése – a Parlament bevonása – tekintetében szükséges lehet az adott területre vonatkozó belső intézkedések elfogadásának szabályaira is hivatkozni. A Szerződések mindazonáltal hallgatnak az egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozat megfogalmazásának eljárásáról. Következésképpen olyan kérdésben, amelynek tekintetében egyébként rendelkezik külső fellépésre vonatkozó hatáskörrel, alkalmazhat‑e az EU egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozatot (amellyel nemzetközi jogi kötelezettségeket vállal)? Ha igen, hogyan kell elfogadni az ilyen nyilatkozatot?
67.
Így, míg számos eljárás érinti a határozat jogalapját és elfogadásának eljárását, e kérdések vitásak lennének akkor, ha a Szerződések (és, ahogyan kifejtem, a nemzetközi jog) nem hatalmaznák fel az Uniót arra, hogy harmadik állammal ( 28 ) szemben kötelezettséget vállaljon egyoldalú kötelezettséget jelentő aktussal – ha nemzetközi jogi kötelezettségek forrásaként valóban ez a nyilatkozat helyes jellemzése. Az EUSZ 47. cikk értelmében az EU jogi személy, tehát cselekvési képességgel rendelkezik. De ez magában foglalja az egyoldalú kötelezettséget jelentő aktus elfogadására irányuló képességet is? Ha igen, és az EU egyébként rendelkezik hatáskörrel, akkor milyen eljárásokat kell alkalmazni? Ha másrészt a nyilatkozat nemzetközi megállapodás, vagy annak részét képezi, akkor felmerül az a kérdés is, hogy hogyan alkalmazandó az EUMSZ 218. cikk az így létrejött megállapodásra. Ezen alapvető elvi kérdések ugyan nem alkotják konkrét jogalap alapját, mégis érintették azokat néhány írásbeli észrevételben, és tovább fejtegették azokat a tárgyaláson. A határozat jogalapját érintik, különösen azt, hogy alkalmazandó‑e egyáltalán (és ha igen, hogyan) az EUMSZ 218. cikk.
68.
Annak megvitatásával kezdem, hogy a nyilatkozat nemzetközi jogi értelemben egyoldalú kötelezettséget jelentő aktus‑e vagy nemzetközi megállapodás. Ha előbbi, és ha a nemzetközi jog értelmében valamely nemzetközi szervezet ( 29 ) nem képes az ilyen aktussal való kötelezettségvállalásra, akkor az uniós jognak e tekintetben tiszteletben kell tartania a nemzetközi jogot. ( 30 ) Ha a nemzetközi jog nem zárja ki az ilyen képességet, akkor az ilyen nyilatkozat megfogalmazására és elfogadására vonatkozó feltételekhez tartoznak a nemzetközi szervezetet szabályozó belső szabályokból – a jelen esetben az uniós jogból – eredő feltételek is. A jelen eljárásban ezért a nemzetközi jog és az uniós jog határterületét érintő kérdések merülnek fel.
A nyilatkozat minősítése
69.
Úgy tűnik, hogy írásbeli észrevételében valamennyi fél azt feltételezi, hogy a nyilatkozat egyoldalú kötelezettséget jelentő aktus, és joghatások kiváltására szolgál. A tárgyaláson, amelyen a feleket megkérdezték a nyilatkozat nemzetközi jog szerinti minősítéséről, a Parlament a spanyol kormánnyal együtt azon az állásponton volt, hogy a nyilatkozat egyoldalú kötelezettséget jelentő aktus, és joghatásait tekintve egyenértékű a nemzetközi megállapodás joghatásaival. A tárgyalás vége felé azonban a Parlament úgy tűnt, azt sugallja, hogy nemzetközi megállapodás jött létre. A spanyol kormány ellenben fenntartotta azt az álláspontját, hogy a nyilatkozat nem nemzetközi megállapodás. A Bizottság ugyancsak azon az állásponton volt, hogy a nyilatkozat egyoldalú kötelezettséget jelentő aktus. Megállapította, hogy a határozatra vonatkozó javaslat elfogadását megelőzően nem került sor Venezuelával tárgyalásokra (és következésképpen nem kérték az EUMSZ 218. cikk szerinti felhatalmazást a tárgyalásokhoz). Elfogadását követően Venezuela elismerte a határozat átvételét, és halászati engedélyekért folyamodott. A Bizottság úgy vélte, hogy nem lehet biztosan megállapítani azt, hogy ezáltal nemzetközi megállapodás jött létre. A francia kormány arra az álláspontra helyezkedett, hogy az EUMSZ 218. cikket minden esetben alkalmazni kell. Végül úgy tűnt, hogy a Tanács elfogadja azt, hogy a nyilatkozat egyoldalú kötelezettséget jelentő aktus. Azt is megállapította azonban, hogy a nyilatkozat alapvető elemét képezte annak a nemzetközi megállapodásnak, amelyet később Venezuela fogadott el akkor, amikor halászati engedélyekért folyamodott.
70.
A tárgyaláson egyik fél sem tudott példát mondani más olyan egyoldalú kötelezettséget jelentő aktusra, amelyet az EU vagy más kormányközi szervezet fogadott volna el.
71.
Semlegesen szólva kissé rejtélyes, hogy a határozatot láthatóan az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdésével összhangban fogadták el anélkül, hogy az érintett intézmények bármelyike pontosan tudta volna azt, hogy miért és minek az érdekében kell alkalmazni ezt az eljárást.
72.
Véleményem szerint két lehetőség van: a nyilatkozat vagy egyoldalú kötelezettséget jelentő aktus, vagy olyan egyoldalú nyilatkozat, amelynek célja csak akkor kiváltani joghatást, amikor később elfogadja azt az a harmadik állam, amelynek előnyére azt tették (amely esetben ez a nemzetközi megállapodásnak csak az egyik oldala).
73.
A nyilatkozat tartalmával és célkitűzéseivel kezdem. ( 31 )
74.
A nyilatkozat címe világossá teszi, hogy a címzettje Venezuela, és tárgya halászati lehetőségek engedélyezése a venezuelai hajók részére az uniós vizeken. Ahogyan értelmezem az 1. pontot, a nyilatkozat maga nem biztosít halászati engedélyeket. Helyette az EU azon kötelezettségvállalását tartalmazza, miszerint „korlátozott számú [venezuelai hajó] számára […] halászati engedélyt ad ki […] az e nyilatkozatban [különösen a 2. és 3. pontban] meghatározott feltételek mellett”. Így a 2. pont értelmében az engedéllyel rendelkező venezuelai hajóknak meg kell felelniük az KHP‑ra vonatkozó uniós rendelkezéseknek az állománymegőrzési és ellenőrzési intézkedések tekintetében, valamint az uniós vizeken a halászati tevékenységekre irányadó egyéb uniós rendelkezéseknek. A 3. pont ezt követően három különös kötelezettségre összpontosít, nevezetesen az uniós jog tiszteletben tartására a következők tekintetében i. a halászható halállományok, ii. az engedéllyel rendelkező halászhajók maximális száma, és iii. a Francia Guyana kikötőiben kirakodott fogások aránya.
75.
Így a nyilatkozat középpontjában az EU azon kötelezettségvállalása áll, hogy (meg nem határozott számú) venezuelai hajó számára hozzáférést biztosít a vizeihez annak érdekében, hogy bizonyos (meg nem határozott fajtájú) halállományt halásszon ott, és (meg nem határozott) arányban rakodja ki a fogást Francia Guyana kikötőiben.
76.
A nyilatkozat szövegében semmi nem utal arra, hogy ezen kötelezettségvállalás érvényessége Venezuela elfogadásától függ. A nyilatkozat nem is ró kötelezettséget Venezuelára annak egyetértése nélkül. Az engedéllyel rendelkező hajóknak tiszteletben kell tartaniuk az uniós jogot annak érdekében, hogy a megkapott engedéllyel élhessenek; ez azonban nem teszi az EU nyilatkozatban vállalt kötelezettségét attól függővé, hogy Venezuela teljesítsen valamely kötelezettséget. ( 32 ) Semmi nincs tehát magában a nyilatkozat szövegében, ami azt sugallja, hogy az pusztán rögzítene egy, az EU és Venezuela között megkötött fennálló megállapodást.
77.
A 4. pontban az EU fenntartja azt a szabadságot, hogy egyoldalú nyilatkozat útján bármikor visszavonja a nyilatkozatban kifejezett kötelezettségvállalását. ( 33 )
78.
Így a nyilatkozat olyan, az Uniótól származó aktus, amelynek célja nemzetközi jogi joghatás kiváltása, és olyan alap létrehozása, amelyre a venezuelai hajók hivatkozhatnak a halászati engedélyek kérelmezése során. Azonban sem e jellemzők valamelyike, sem az a tény, hogy az aktust „nyilatkozatnak” nevezik, nem oldja meg azt, hogy a nyilatkozat nemzetközi jogi szempontból egyoldalú kötelezettséget jelentő aktus‑e, vagy egy nemzetközi megállapodás eleme.
79.
A nemzetközi jog értelmében nemzetközi megállapodás létrejöhet olyan egyoldalú aktussal, amely kifejezi a már megtett ajánlat magára nézve kötelezőnek való elismerésére irányuló szándékot, vagy amely olyan ajánlat, amelyet később elfogadnak. Az 1969. és az 1986. évi Bécsi Egyezmények ( 34 ) szerinti „szerződés” fogalma, bár nem kimerítően sorolja fel a nemzetközi jog szerinti valamennyi szerződésformát, ( 35 ) elegendő mértékben tág ahhoz, hogy magában foglalja az így megkötött szerződéseket. Így e meghatározással összhangban valamely szerződés megtestesülhet két vagy több kapcsolódó aktusban.
80.
Ennek megfelelően az uniós jog sem különbözteti meg a megállapodásfajtákat aszerint, hogy hogyan kötik meg azokat. Az EUMSZ 218. cikk (7) bekezdése csak a megállapodás módosításához biztosítja az egyszerűsített eljárást. Úgy tűnik számomra, hogy minden esetben, amikor az EU hatáskörrel rendelkezik valamely nemzetközi megállapodás megtárgyalására és megkötésére, a Szerződések felhatalmazzák az EU‑t e hatáskör gyakorlására oly módon, hogy megköti a szerződés 1969. és 1986. évi Bécsi Egyezmény szerinti meghatározásának körébe tartozó bármilyen formájú megállapodást (és valóban, lehetséges, hogy az e meghatározás körébe nem tartozó formájúakat is). ( 36 )
81.
A jelen eljárásban mindazonáltal nem találtam bizonyítékot arra vonatkozóan, hogy Venezuelának szándékában állt volna magára nézve kötelezőnek tekinteni a nyilatkozat szövegét. Amikor Venezuela halászati engedélyekért folyamodott, számomra úgy tűnik, hogy nem „fogadta el” az EU ajánlatát arra irányuló szándékkal, hogy megállapodásként magára nézve kötelezőnek tekintse azt. Így eljárva sokkal inkább jóhiszeműen az EU nyilatkozatban tett kötelezettségvállalására hagyatkozott, amelyet később megerősített a 2012. évi TAC‑rendelet (amelyet ebben a szakaszban már elfogadtak). Az a tény, hogy a nyilatkozat elérte a szándékolt joghatásokat, és így Venezuela javára vált, elégtelen alap annak megállapításához, hogy Venezuela elfogadta azt, hogy magára nézve kötelezőnek tekinti a nyilatkozatotmint a közte és az EU között megkötött megállapodást. Ilyen alapot nem képezhet a nyilatkozatról szóló értesítés puszta elfogadása sem, vagy Venezuela ezt követő, a Bíróság előtti eljárás joghatásaira vonatkozó kérdése. Ha tehát a határozat célja éppen annak biztosítása volt, hogy a halászati lehetőségek meghatározása és az engedélyek kiadása előtt legyen nemzetközi jogcím az uniós vizekhez való hozzáférésre, akkor ezt a célt nem valósítja meg az a megállapodás, amely csak akkor jött létre, amikor Venezuela a halászati lehetőségek meghatározását követően halászati engedélyekért folyamodott.
82.
Ezen túlmenően, ha a szándék pusztán egy ajánlatnak a nyilatkozatban való megfogalmazására irányult, akkor a Bizottságnak az EUMSZ 218. cikk (3) bekezdése értelmében (az ilyen ajánlat megfogalmazását magában foglaló) tárgyalások előtt kérnie kellett volna a Tanács felhatalmazását. A Tanácsnak az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdése értelmében akkor is be kellett volna avatkoznia, amikor a szerződés létrejött, azaz amikor Venezuela elfogadta az ajánlatot, és (adott esetben) a Parlament egyetértését vagy véleményét követően.
83.
Amennyiben a nyilatkozat nem valamely nemzetközi megállapodás eleme, akkor a nemzetközi jog és az uniós jog alapján megengedett, egyoldalú kötelezettséget jelentő aktus?
84.
A nemzetközi jogban az egyoldalú aktusok különböző formákat ölthetnek, és különböző funkciókkal és jogi (és/vagy politikai) hatásokkal járhatnak. Nyilatkozatokat alkalmazhatnak például új államok elismerésére, politikai állásfoglalás megtételére, valamely bíróság joghatóságának elfogadására, vagy olyan értelmező állásfoglalás megtételére, amely eleget tesz a nemzetközi szokásjog fennállására vonatkozó bizonyítékként való elismerés feltételeinek. A szóban forgó eljárással összefüggésben azon írásbeli formát öltő egyoldalú nyilatkozatra összpontosítunk, amellyel az EU nemzetközi jogi kérdésként kötelezettségeket vállal valamely harmadik állam javára. ( 37 )
85.
Az államok ilyen típusú nyilatkozat megtételére való képessége nem vitatott a nemzetközi jogban, ( 38 ) akkor sem, ha az ilyen nyilatkozatot kötelezőnek elismerő feltételek közül néhánynak még nem határozták vagy erősítették meg a nemzetközi szokásjog szerinti minősítését. Tudomásom szerint még egyetlen nemzetközi bíróság sem döntött, és az Egyesült Nemzetek Nemzetközi Jogi Bizottsága (a továbbiakban: ILC) sem vizsgálódott részletesen arról, hogy más jogi személyek, különösen nemzetközi szervezetek rendelkeznek‑e a hasonló nyilatkozatok megtételére való képességgel.
86.
Az államokhoz hasonlóan a nemzetközi szervezetek rendelkezhetnek jogi személyiséggel. Az államoktól eltérően a szervezetre (kifejezett vagy beleértett módon) át kell ruházni az ilyen jogi személyiségből fakadó képességet. Nem látom indokát annak, hogy a nemzetközi jog miért zárná ki a nemzetközi jogi személyiséggel rendelkező nemzetközi szervezetet abból, hogy mindaddig rendelkezzen az egyoldalú nyilatkozat kötelezettségvállalási szándékkal való megtételének képességével, amíg az e szervezetet létrehozó alapítószerződések erre felhatalmazzák. ( 39 ) Amennyiben valamely nemzetközi szervezet ennek megfelelően képes nemzetközi megállapodásokat kötni, és ezzel elfogadni azt, hogy azok alapján kötelezettséget vállal államokkal vagy más nemzetközi szervezetekkel szemben (függetlenül a kötelezettség fajtájától és különösen annak kölcsönösségétől), a nemzetközi jog főszabály szerint nem zárja ki azt, hogy az e képességgel rendelkező szervezet elfogadja azt, hogy egyoldalú nyilatkozattal magára nézve kötelezőnek ismeri el ugyanezen kötelezettségvállalást.
87.
Továbbá míg a kötelezettségek különböző forrásai különböző feltételek hatálya alá tartozhatnak például formájuk, érvényességük és megszűnésük tekintetében, a rájuk vonatkozó alapelvek – különösen a jóhiszeműség és hozzájárulás elvei – ugyanazok. Ezért úgy tűnik számomra, hogy például az államok nyilatkozatainak megfogalmazása, érvényessége és visszavonása tekintetében a nemzetközi jogban kialakult feltételeket hasonlóképpen alkalmazni lehet a valamely nemzetközi szervezet által tett nyilatkozatokra, még abban az esetben is, ha néhány feltételt nem lehet pontosan ugyanúgy alkalmazni.
88.
Mik ezek a feltételek?
89.
A nemzetközi jog értelmében ami számít, az az azon szándék egyértelmű és konkrét megfogalmazásban ( 40 ) való (szóbeli vagy írásbeli) kifejezése, hogy nemzetközi jogi joghatásokat kívánnak kiváltani, és ezzel egyben kötelezettségeket terhelni a nyilatkozat megfogalmazójára. Amíg ez a szándék egyértelmű és nyilvános, addig a nemzetközi jog főszabály szerint nem támaszt vele szemben formai követelményeket. ( 41 ) A szándékot a nyilatkozat aktuális tartalmának, valamint a nyilatkozattétel valamennyi ténybeli körülményének fényében kell megállapítani, ( 42 ) és az ilyen kötelezettséget jelentő nyilatkozatok megtételére hatáskörrel rendelkező hatóságnak kell azt kifejeznie. ( 43 )
90.
Ezt a megközelítést tükrözi az ILC 1. irányelve is, amelynek értelmében: „A nyilvánosan tett és magára nézve kötelezőnek való elismerésre irányuló akaratot megtestesítő nyilatkozatok jogi kötelezettséget keletkeztető hatással járhatnak.” ( 44 ) Míg az irányelvek nem kötelezőek, és időről időre meg kell erősíteni tekintélyüket és tartósságukat, ennek ellenére úgy vélem, hogy hasznos következtetéseket jelentenek az egyoldalú nyilatkozatok kötelező jellege tekintetében fennálló ítélkezési gyakorlat és állami gyakorlatok vonatkozásában. ( 45 )
91.
A jóhiszeműség elvéből következik, hogy „[…] az érdekelt államok tudomásul vehetik az egyoldalú nyilatkozatokat, bízhatnak azokban, és jogosultak elvárni az így létrehozott kötelezettségek tiszteletben tartását” ( 46 ). Ez az elv az egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozat visszavonásának körülményeire is alkalmazandó.
92.
Azzal az elvvel összhangban azonban, hogy egyetlen államra sem lehet kötelezettségeket róni annak beleegyezése nélkül, ( 47 ) az egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozat nem hozhat létre kötelezettségeket más államok számára. Így a Nemzetközi Bíróság megállapította, hogy az egyoldalú nyilatkozat akkor kötelező, ha „[…] sem a quid pro quo jellegében, sem a nyilatkozat későbbi elfogadásában, még más államok bármely válaszában vagy reakciójában sincsen semmi, amire szükség lenne a nyilatkozat hatálybalépéséhez, mivel egy ilyen követelmény összeegyeztethetetlen lenne azon jogi aktus szigorúan egyoldalú jellegével, amellyel az állam megtette nyilatkozatát”. ( 48 )
93.
A jelen eljárásban a nyilatkozatot azáltal hozták nyilvánosságra, hogy közzétették és értesítették Venezuelát. Ahogyan kifejtettem, az EU azon kötelezettségvállalására irányuló szándékát tartalmazza, hogy halászati lehetőségeket hoz létre, és halászati engedélyeket bocsát ki Venezuela részére. ( 49 ) A nyilatkozattal az EU elismeri, hogy tartózkodik az UNCLOS 56. cikke (1) bekezdésének a) pontjában szereplő azon szuverén jogának gyakorlásától, hogy megtiltsa harmadik országokbeli hajóknak az uniós vizekhez halászat céljából való hozzáférést. Ez a kötelezettségvállalás önmagában nem hatalmazza fel a venezuelai hajókat arra, hogy belépjenek Francia Guyana KGÖ‑jébe és ott halásszanak. Mind az uniós jog, mind pedig a nemzetközi jog értelmében a halászati jog tekintetében először létre kell hozni további korlátokat, nevezetesen a halászati lehetőségek meghatározása és elosztása tekintetében. Ezen az alapon lehet aztán kiadni az egyéni halászati engedélyeket.
94.
A kötelező jogerő kiváltásához a nyilatkozatokat az azok megtételére felhatalmazással rendelkező jogalanynak kell megtennie. Az, hogy a jelen eljárásban ez‑e a helyzet, az EU Szerződések szerinti hatáskörétől függ.
95.
Az Uniónak a tagállamok által a Szerződésekben ráruházott hatáskörök keretein belül kell eljárnia. ( 50 ) A Lisszaboni Szerződést elfogadó kormányközi konferencia zárónyilatkozatához csatolt, az EU jogi személyiségéről szóló 24. sz. nyilatkozat megerősítette, hogy a jogi személyiség „[…] semmilyen módon nem jogosítja fel az Uniót arra, hogy a tagállamok által a Szerződésekben ráruházott hatáskörökön kívül jogot alkosson vagy intézkedéseket tegyen” ( 51 ).
96.
A Szerződések az EU külkapcsolataiban (az EU külügyi hatáskörén belüli területeken) kifejezetten nem jogosítanak fel egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozatok alkalmazására. Ellenkezőleg, arra jogosítják az EU‑t, hogy „nemzetközi megállapodással” kötelezettségeket fogadjon el harmadik országok és nemzetközi szervezetek javára. Az EUMSZ 218. cikk felváltotta az EK 300. cikk (1) bekezdését, amely felváltotta az EGK 228. cikk (1) bekezdését. Az utóbbi két rendelkezés a nemzetközi megállapodások tárgyalása és megkötése esetében használt belső eljárás bemutatása során csak a „megállapodás” szót tartalmazta. A Bíróság az 1/75. sz. véleményben kimondta, hogy a „megállapodás” szót „általános értelemben alkalmazták a nemzetközi jog hatálya alá tartozó jogalanyok által tett, kötelező erővel bíró bármilyen kötelezettségvállalás megjelölésére, annak formai meghatározására tekintet nélkül” ( 52 ). A C‑327/91. sz., Franciaország kontra Bizottság ügyben hozott ítéletben ( 53 ) a Bíróság a valamely nemzetközi szervezet és valamely állam között megkötött „szerződésnek” ugyancsak azt a meghatározását alkalmazta, amely az 1986. évi Bécsi Egyezmény 2. cikke (1) bekezdése a) pontjának i. alpontjában található. Bármilyen tág is a fogalom meghatározása, világos, hogy egy megállapodás (minden összefüggésben) feltételezi azt, hogy legalább két fél gondolatai találkoznak. Nem fedi tehát azt a körülményt, amikor az EU kifejezi azon szándékát, hogy magára nézve kötelezőnek ismeri el nyilatkozatának szövegét anélkül, hogy szükség lenne az azon harmadik állam általi elfogadásra, amelynek javára a nyilatkozatot tették. Nem alkalmazandó olyan aktusokra sem, amelyekkel nem tettek kötelező erővel bíró kötelezettségvállalást. ( 54 )
97.
Mindazonáltal úgy vélem, hogy az uniós jog értelmében az EU egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozattal főszabály szerint elfogadhat nemzetközi jogi kötelezettségvállalást. Álláspontom lényegében ugyanazon megfontolásokon ( 55 ) alapul, amelyek arra a következtetésre vezettek, hogy a nemzetközi jog nem tiltja a nemzetközi szervezeteknek az egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozatok megfogalmazását.
98.
Az EU jogi személyisége lényeges elemeinek egyike az, hogy nemzetközi jogi kötelezettségeket vállalhat. A Szerződések nemzetközi megállapodásokra vonatkozó rendelkezései kifejezetten megerősítik ezt. A nemzetközi megállapodások az ilyen kötelezettségek egyik forrásának minősülnek; az egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozatok egy másiknak.
99.
A további alátámasztás érdekében párhuzamot vonok a Bíróság ERTA‑ítéletben ( 56 ) szereplő indokolásával. Ott az, hogy a nemzetközi megállapodásról folytatott tárgyalásokra és e megállapodás megkötésére a Szerződés nem tartalmaz általánosan alkalmazandó rendelkezéseket, nem képezte akadályát annak megállapításának, hogy az EU rendelkezik erre vonatkozó hatáskörrel. ( 57 ) Abban az ügyben a Bíróság a szerződés szövegének hallgatását azzal oldotta fel, hogy az általános (akkor) közösségi jogi rendszert a harmadik államokkal fennálló kapcsolatok szellemiségében vizsgálta. ( 58 ) Kiindulópontja az (akkor) Európai Gazdasági Közösség jogi személyisége volt. ( 59 ) Még a megállapodás tárgyának vizsgálata előtt a Bíróság kimondta, hogy a jogi személyiség azt jelenti, hogy „[…] a Közösség külkapcsolataiban a harmadik államokkal szerződéses viszonyokat létesíthet […]” ( 60 ).
100.
Az ERTA‑ítélet e részét úgy értelmezem, hogy a Bíróság elfogadta, hogy a nemzetközi jogi személyiség fogalmát a nemzetközi jog által ehhez kapcsolt képességekre tekintettel kell értelmezni. Analógia útján, feltéve hogy a nemzetközi jog nem tiltja meg valamely nemzetközi szervezetnek az egyoldalú nyilatkozatok megtételét és azok szervezetre nézve kötelezőnek elismerését, az a tény, hogy az EU nemzetközi jogi személyiséggel rendelkezik, azt jelenti, hogy nemzetközi jogi kötelezettségeket vállalhat ily módon.
101.
Megjegyzem azt is, hogy az Európa jövőjével foglalkozó európai konvent megszövegezői megfogalmazták, hogy azzal, hogy az EU a nemzetközi jog alanyává válik, az EU „[…] élhet a nemzetközi fellépések valamennyi fajtájával (a szerződéskötés joga, a képviselet joga, a nemzetközi bíróság vagy bíró előtt kérelem előterjesztésének vagy eljárásnak a joga, a valamely nemzetközi szervezet tagjává válásának joga vagy nemzetközi egyezményekhez, például az EJEE‑hez való csatlakozás joga, a mentességek igénybevételének joga), valamint nemzetközi kötelezettséget vállalhat az Unió vonatkozásában”. ( 61 ) Következésképpen úgy vélem, hogy az EU tehet olyan, egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozatokat, amelyekkel nemzetközi jogi kötelezettségeket vállal.
102.
Hogy ez hogyan valósul meg, az uniós jogi kérdés. ( 62 )
103.
Ahogyan már említettem, az EUMSZ 218. cikk meghatározza, hogy hogyan kell megtárgyalni azokat a kötelezettségeket, amelyeket az EU nemzetközi megállapodás révén harmadik államokkal (és más nemzetközi szervezetekkel) szemben vállal, és azt, hogy hogyan kell aláírni és megkötni az ilyen megállapodásokat. Ebben a rendelkezésben külön szabályok foglalkoznak a közös kül‑ és biztonságpolitikával, és két bekezdés nem foglalkozik a tárgyalási folyamatokkal, az aláírással és a megkötéssel (EUMSZ 218. cikk (9) és (11) bekezdés). Sem az EUMSZ 218. cikk, sem a Szerződés egyéb más rendelkezése nem foglalkozik kifejezetten az EU egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozatok útján gyakorolt külső fellépésére irányadó eljárással.
104.
Ha az EU gyakorolhat ilyen hatáskört, akkor nem lehet igaz az, hogy nincsenek alkalmazandó eljárási szabályok. Másként szabad lenne az út többek között abban a tekintetben, hogy ki kezdeményezhet, milyen intézmények érintettek, és kinek, kivel és mikor kell egyeztetnie. Az eljárási garanciákra azért is szükség van, mert érvényes létrejötte esetén az ilyen egyoldalú nyilatkozat kötelező lesz az uniós intézményekre, és ezért elsőbbséget élvezhet az uniós aktusokkal szemben.
105.
A jelen eljárásban egyik fél sem érvelt azzal, hogy nem alkalmazandó az EUMSZ 218. cikk.
106.
Kevésbé tartom egyértelműnek az egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozatot elfogadó határozat pontos eljárásjogi alapját.
107.
Nem kivételes az a tény, hogy a Szerződések nem határozzák meg annak a különös fajtájú külső fellépésnek az elfogadására irányuló eljárást, amellyel az EU nemzetközi jogi kötelezettségeket vállal. Történelmi szempontból a Szerződések alkalmazkodtak az EU külkapcsolatokra vonatkozó gyakorlatához és a Bíróság erre vonatkozó ítélkezési gyakorlatához. Mivel a nemzetközi szervezetek által tett, egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozatok szinte precedens nélküliek, nem meglepő a külön, kifejezett eljárás hiánya.
108.
Az első lehetőség annak megfontolása, hogy kifejezett eljárásjogi jogalap hiányában az EU nem gyakorolhatja külügyi hatásköreit egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozat útján. A tagállamok feladata a Szerződések módosítása. Ebben a megközelítésben az a veszély, hogy magában foglalja azt, hogy az EU csak olyan formájú külső fellépéssel élhet, amelynek tekintetében a Szerződésekben találhatóak különös eljárási szabályok. Ez sértheti az EU nemzetközi szintű fellépésének hatékonyságát. A jelen eljárás tényállása szemlélteti e kockázatot. Annak érdekében, hogy gyorsan válaszolhasson a vizeihez való hozzáférés nemzetközi jogcíme biztosításának szükségességére (és e tekintetben megfeleljen az uniós jognak és a nemzetközi jognak), az EU el kívánta kerülni a nemzetközi megállapodás tárgyalására és megkötésére vonatkozó eljárás alkalmazását.
109.
A Bíróságnak nem feladata olyan eljárási szabályok kialakítása, amelyeknek nincs alapja a Szerződésekben. Létezhetnek azonban más lehetőségek is.
110.
A második lehetőség az lenne, ha az EUMSZ 352. cikk (1) bekezdését alkalmaznánk azon egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozatot elismerő határozat elfogadására alkalmazott eljárás jogalapjaként, amelynek tárgya az EU (külügyi) hatáskörébe tartozik. Ez így az EU külső fellépésének olyan általános eljárásaként működne, amelynek tekintetében a Szerződések nem tartalmaznak eljárási szabályokat. Az EUMSZ 352. cikk (1) bekezdésének szövege önmagában nem tűnik kizárni ezt a lehetőséget. ( 63 ) Akkor lehet segítségül hívni, amikor a Szerződésekben foglalt célkitűzések valamelyikének megvalósulásához az EU fellépése szükséges, és a Szerződések nem biztosítják az e fellépéshez szükséges hatáskört. Ennek funkciója az, hogy pótolja azon cselekvési hatásköröket, amelyeket a Szerződés egyedi rendelkezései kifejezett vagy implicit módon nem ruháznak át annak ellenére, hogy e hatáskörök mégis szükségesek. ( 64 ) E lehetőség magában foglalja annak elfogadását, hogy a hiányzó „szükséges hatáskör” magában foglalhatja az egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozat elfogadásának eljárási szabályait. Az EUMSZ 352. cikk (1) bekezdése értelmében a nyilatkozatot a Tanács a Bizottság javaslata alapján és a Parlament egyetértését követően, egyhangúlag fogadja el. Az EUMSZ 352. cikk (2) bekezdése értelmében a Bizottságnak továbbá fel kell hívnia a nemzeti parlamentek figyelmét az e jogalapon alapuló javaslatokra. Az egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozat elfogadása tehát olyan eljárás alkalmazásával járna, amely az EUMSZ 218. cikkben a nemzetközi megállapodások esetében előírtnál jelentős mértékben szigorúbb, és bizonyos tekintetben nehézkesebb. Fennáll annak veszélye is, hogy ezen eljárás szerint kellene elfogadni minden egyes olyan formában megvalósuló külső fellépést, amelynek tekintetében nem léteznek kifejezett eljárási szabályok.
111.
A jelen eljárásban ez a megoldás magban foglalná azt, hogy a határozat jogalapjának tartalmaznia kellene az EUMSZ 352. cikk (1) bekezdését és a Szerződések azon rendelkezését vagy rendelkezéseit, amelyek meghatározzák a külső fellépés célkitűzéseit – hivatkozással az EUMSZ 43. cikk (2) vagy (3) bekezdésére. Az a kérdés azonban, hogy a Tanácsnak kérnie kellett‑e a Parlament egyetértését vagy véleményét, nem függene attól, hogy az EUMSZ 43. cikk mely bekezdését alkalmazzák. Az EUMSZ 352. cikk (1) bekezdése értelmében a Tanácsnak kérnie kellett volna a Parlament egyetértését.
112.
A harmadik lehetőség az EUMSZ 218. cikk analógia útján való alkalmazása lenne.
113.
Az egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozatok és a nemzetközi megállapodások a nemzetközi jogi kötelezettségek külön forrásait jelentik. Mindkettő tartalmazza azonban az EU nemzetközi jogi elköteleződésre vonatkozó elhatározását. Így érvényesnek tűnik megkérdezni: az egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozatok esetében miért lenne ezen elhatározás módja alapvetően különböző a nemzetközi megállapodásokhoz képest? Az előbbiek nem pusztán olyan politikai nyilatkozatok vagy állásfoglalások, amelyekkel az EU a nemzetközi színtéren képviselteti magát, vagy amelyeket az EU nemzetközi szintű döntéshozatalban való részvételével összefüggésben hoznak létre. Nem is olyan belső határozatok, amelyeket a belső fellépésre alkalmazandó eljárások (mint esetlegesen a rendes jogalkotási eljárás) szerint kell elfogadni.
114.
Ha ez igaz, akkor alkalmazható analógia útján az EUMSZ 218. cikk?
115.
Az EUMSZ 218. cikk lényegében azokat az alkotmányos eljárásokat határozza meg, amelyeket akkor kell alkalmazni, amikor az EU valamely nemzetközi megállapodásban való részvétele érdekében lép fel, és ez az EU nemzetközi kötelezettségvállalásának legnyilvánvalóbb módja. Az államok is tipikusan előírnak ugyanezen célra szolgáló alkotmányos eljárásokat.
116.
Az EUMSZ 218. cikk alapja az (eljárást kezdeményező és az EU‑t külügyekben képviselő) Bizottság, az (EU nemzetközi jogi kötelezettségvállalásának elhatározásáért felelős) Tanács, és a (minden esetben tájékoztatásra jogosult, és egyetértésért vagy véleményért megkereshető) Parlament között fennálló különös intézményközi egyensúly. ( 65 )
117.
Az EUMSZ 218. cikk (3) és (4) bekezdése az EU megállapodás megtárgyalásában való részvételét érinti, és ezzel azon kötelezettségvállalások tartalmát, amelyeket az EU tehet. A Bizottság lényegében az EU‑t képviseli a Tanács erre vonatkozó határozatát követően. Az eljárás e szakaszai céltalannak tűnhetnek az egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozat esetében. Nincs harmadik felekkel megtárgyalandó szöveg; és szükségtelennek tűnik az, hogy a nyilatkozatjavaslat előkészítéséhez a Bizottságnak először kérnie kell a Tanács felhatalmazását, hiszen egyébként is ez utóbbi dönt arról, hogy az EU vállal‑e nemzetközi jogi kötelezettséget. Az egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozatok esetében nem kell megtenni ezeket a megkülönböztetéseket. Nem alkalmazható az EUMSZ 218. cikk (7) bekezdése sem, mivel hiányzik az a megállapodás, amelynek tekintetében módosításokat lehetne elfogadni egyszerűsített eljárással vagy a megállapodás által létrehozott szerv által.
118.
Véleményem szerint azonban a Tanács azon hatásköre, hogy felhatalmazást adjon a megállapodás aláírására és a megállapodás megkötésére, az eljárás e része szempontjából különös, a közötte és a Bizottság között fennálló sajátos intézményközi egyensúlyon alapul. Figyelembe kell venni a tagállamok szerepét is. ( 66 ) Így (legalább) a megállapodás tartalmának, a Bizottság javaslatának, a Tanács tárgyalási utasításainak és az eljárás e része tekintetében releváns bármely más elemnek a fényében kell például megvizsgálni azt, hogy a Tanács elutasíthatja‑e, vagy sem (és esetlegesen milyen terjedelemben) a valamely megállapodás megkötéséről szóló határozat elfogadását. Ha az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdését analógia útján alkalmazni kell az egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozatot jóváhagyó határozat elfogadására, akkor egyszerűen feltételezhetjük, hogy azonos intézményközi egyensúlynak kellene fennállnia, valamint hogy azonosak lennének a Bizottság és a Tanács vonatkozó hatáskörei?
119.
Az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdésének többi része egyszerűbben alkalmazható az egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozatokat jóváhagyó határozatokra. Lényegében a Tanácsnak kell határoznia (főszabály szerint minősített többséggel), minden esetben a Parlament valamilyen formában való bevonásával. Így, még ha a megállapodás olyan tárgyra irányul is, amelynek tekintetében a Szerződések nem írják elő a Parlament szerepét, az ugyanezen tárgya irányuló nemzetközi megállapodáshoz szükséges a Parlament részvétele, amelyet az EUMSZ 218. cikk (10) bekezdése értelmében haladéktalanul és teljes körűen tájékoztatni is kell az eljárás minden szakaszában.
120.
Az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése meghatározza az eljárást „a megállapodásokkal létrehozott szervekben az Unió által képviselendő álláspontok kialakításá[ra], amennyiben az ilyen szervnek joghatással bíró jogi aktust kell elfogadnia”. Nem látszanak meggyőző indokok azt illetően, hogy ezt a különös eljárást alkalmazni kellene az EU valamely harmadik fél bármilyen fellépésétől függetlenül tett, egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozataira is, amelyek célja az EU nemzetközi jogi kötelezettségvállalása. Valójában, ha az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdését alkalmaznánk az egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozatokra, akkor nem számítana az, hogy azokat olyan megállapodással létrehozott szervvel összefüggésben tették‑e, vagy sem, amelynek joghatással bíró jogi aktusokat kell elfogadnia.
121.
A Bíróság EUMSZ 218. cikk (11) bekezdése tekintetében kialakított ítélkezési gyakorlata nem tárgya a jelen eljárásnak. A hivatkozott rendelkezés „[…] azon bonyodalmak elkerülésére szolgál, amelyek az [EU‑ra] nézve kötelező erejű nemzetközi megállapodásoknak a Szerződésekkel való összeegyeztethetőségének kérdésére alapított, bíróság előtti megtámadhatóságából adódnának” ( 67 ). A Bíróságnak a megállapodás tartalmával és a megkötésére vonatkozó eljárással kapcsolatban tett állásfoglalásával komoly nehézségeket és hátrányos következményeket lehet elkerülni. ( 68 ) A nemzetközi megállapodáshoz hasonlóan megtételét követően az egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozat olyan nemzetközi jogi kötelezettséget eredményez, amelyre harmadik államok hivatkozhatnak, és amelynek megsértése nemzetközi jogi felelősséget eredményezhet. A jelen eljárásban fennálló tények jól mutatják ezt, tovább támogatva azt az álláspontot, hogy az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdése alkalmazható az egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozatokra.
122.
A negyedik lehetőség azon rendelkezések alkalmazása lenne, amelyeken maga a külügyi hatáskör alapul. E szabály eltérő eredményekre vezethet. Amennyiben ez a hatáskör kifejezett, alkalmazása ismét az EUMSZ 218. cikk (vagy az adott terület nemzetközi megállapodásaira vonatkozó különös szabályok) analógia útján való alkalmazásához vezethet. Ha ez a hatáskör beleértett lenne, akkor az lenne az eredmény, hogy ugyanazokat az eljárási szabályokat kellene alkalmazni, mint amelyeket a (kifejezett) belső fellépés esetén alkalmaznak. Így például lehet, hogy az egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozatot a rendes jogalkotási eljárás alkalmazásával kellene elfogadni. Ebben az esetben az általam a fentiekben az EUMSZ 218. cikk analógia útján való alkalmazásával szemben felhozott érvek még inkább helyénvalónak tűnnének itt (mivel a rendelkezés egyszerűen nem veszi figyelembe az egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozat jellegét vagy megfogalmazásának módját, következésképpen veszélyezteti az intézmények közötti hatáskörmegosztást). ( 69 )
123.
Így e lehetőségek mindegyikének van gyenge pontja. Az egyensúly érdekében mindazonáltal az EUMSZ 218. cikk analógia útján való alkalmazása tűnik a legműködőképesebb megoldásnak, még ha ehhez a következtetéshez ki is kell csavarni a rendelkezés szövegét azért, mert nem minden része alkalmazható az egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozatokra ugyanúgy, mint egy nemzetközi megállapodásra.
124.
Amennyiben a Bíróság úgy határozna, hogy az EUMSZ 218. cikk nem szolgálhat eljárásjogi jogalapként a határozat esetében, ez megfelelő indok lenne a határozat megsemmisítésére a Parlament és a Bizottság által valójában felhozott jogalapok vizsgálatának szükségessége nélkül.
125.
Most megvizsgálom e jogalapokat azt feltételezve, hogy az egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozat EU általi megtétele esetén a Bíróság támogatja az EUMSZ 218. cikk eljárásjogi jogalapként való alkalmazását.
Téves jogalap alkalmazása (a C‑103/12. sz. ügyben felhozott első jogalap, és a C‑165/12. sz. ügyben felhozott első jogalap első és második része)
Érvek
126.
A Parlament és a Bizottság azzal érvel, hogy a Tanács tévedett akkor, amikor az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdése és az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdésének a) pontja helyett az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdésére és az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdésének b) pontjára alapozta a határozatot.
127.
Érvelésükben az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdése az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdése alóli kivétel, következésképpen megszorítóan kell értelmezni. Ez utóbbi lényegében valamennyi, a KHP célkitűzéseinek megvalósításához szükséges (jogalkotási) intézkedés alapja, míg az előbbi csupán az abban felsorolt (rendes) intézkedések alapja, különösen azon intézkedéseké, amelyek meghatározzák és elosztják a halászati lehetőségeket. Az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdése nem említi sem a harmadik országokbeli hajók uniós vizekhez halászati célból való hozzáférésének engedélyezését, sem a halászati tevékenységek gyakorlásának engedélyezését.
128.
Az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdése nem foglalkozik az EUMSZ 289. cikk értelmében vett jogalkotási aktusok elfogadásával. Ez utóbbi vezeti be a rendes jogalkotási eljárást (amelyet az EUMSZ 294. cikk határoz meg), és a Szerződések által kimerítően felsorolt különleges esetekre vonatkozó különleges jogalkotási eljárások alkalmazására hivatkozik. Így az egyik kategóriába sem tartozó döntéshozatali hatásköröknek nem‑jogalkotási eljárásoknak kell lenniük. Valóban, a Bizottság szerint a halászati lehetőségek meghatározása lényegében végrehajtási aktus, még ha sui generis is az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdésében szereplő eljárás. A Parlament azzal érvel, hogy az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdését még önálló jogalapnak tekintve sem lehet semmilyen intézkedést meghozni e rendelkezés alapján anélkül, hogy előzetesen (politikai) határozat ne születne a KHP célkitűzéseiről – e határozatot az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdése alapján kell elfogadni.
129.
A Bizottság azzal érvel, hogy a Tanács szövegre vonatkozó érve ( 70 ) különösen az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdésének francia nyelvi változatára („mesures relatives à”, azaz „[…]ra vonatkozó intézkedések”) összpontosít. Az angol nyelvi változat a „measures on” („[…]i intézkedések”) fordulatot használja, amely közvetlenebb és erősebb kapcsolatot sugall. Míg az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdése elég tág bizonyos olyan szabályok lefedésére, amelyek funkciójukat tekintve a halászati lehetőségek meghatározására vonatkoznak, ez nem jelentheti azt, hogy e rendelkezésen alapul valamennyi olyan intézkedés, amely (akár távolról) a halászati lehetőségek meghatározására „vonatkozik”. A Parlament szigorúbb megközelítést fogad el, és úgy véli, hogy csak az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdésében kimerítően felsorolt tárgyú határozatokat lehet e rendelkezésre alapítani.
130.
A Parlament és a Bizottság azzal érvel továbbá, hogy az uniós jog három lépésből álló eljárást ír elő a harmadik országokbeli halászhajók uniós vizekhez és annak erőforrásaihoz való hozzáférésének engedélyezéséhez. Először, az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdését jogalapként alkalmazó (és az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdése a) pontjának v. alpontja értelmében elfogadandó) nemzetközi megállapodással biztosítják a lehetséges hozzáférést. Másodszor, a Tanács ezt követően eljárhat a halászati lehetőségek EUMSZ 43. cikk (3) bekezdése alapján történő biztosítása érdekében. Harmadszor, e halászati lehetőségek meghatározását és elosztását követően a Bizottság kiállítja az egyéni hajóknak a halászati engedélyeket. Harmadik országnak nem lehet tanácsi határozattal halászati lehetőségeket biztosítani (második lépés) anélkül, hogy létezne az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdése a) pontjának v. alpontjával összhangban az EU nevében megkötött nemzetközi megállapodás (első lépés). A vízhez való hozzáférés és az erőforrásokhoz való hozzáférés koncepcionális megkülönböztetése abból a tényből is nyilvánvaló, hogy a vízhez való hozzáférést tipikusan hosszú, lehetőleg határozatlan időtartamra biztosítják, míg a halászati lehetőségeket éves alapon határozzák meg és osztják ki.
131.
A Parlament és a Bizottság azzal érvel, hogy a határozat célkitűzése az, hogy a halászati tevékenységek gyakorlása érdekében hozzáférést biztosítson a venezuelai hajók részére az uniós vizekhez, és hogy e tevékenységek tekintetében garanciákat hozzon létre annak biztosítására, hogy tiszteletben tartják a KHP célkitűzéseit. A nyilatkozat 2. pontjában szereplő, a halászat engedélyezéséről szóló rendelet 22. cikkére való hivatkozás nem pusztán megállapítás, hanem a KHP szabályainak hatálya alá vonja a venezuelai halászhajókat. E tekintetben a Bizottság eredeti javaslata és a határozat hasonló (ha nem is azonos). Ez a tény önmagában azt mutatja, hogy a jogalapban bekövetkezett változás ellenére a határozat célkitűzése változatlan.
132.
A beavatkozó tagállamok által támogatva a Tanács azzal érvel, hogy a határozat (beleértve a hozzá csatolt nyilatkozatot) a halászati lehetőségek meghatározására vonatkozik. A Tanács azzal érvel, hogy az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdésében használt „intézkedéseket fogad el […]ra vonatkozóan” fordulat használata azt sugallja, hogy az jogalapként alkalmazható a halászati lehetőségek meghatározását és kiosztását tartalmazó intézkedésektől eltérő intézkedések esetében. Így magában foglalja a mennyiségileg meghatározott halászati jogot, amelyet – a TAC‑ot beleértve – különböző módokon lehet kifejezni, magának a halászati tevékenységnek a korlátozását (például a naponta felhasznált kilowattban vagy a hajók kikötőn kívül tölthető napjainak számában kifejezve) vagy a hajók maximális számának korlátozását.
133.
Bár az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdése lex specialis az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdése szerinti lex generalishoz képest, a Tanács azzal érvel, hogy az nem ez utóbbi alóli kivétel. Következésképpen nem kell megszorítóan értelmezni.
134.
A Tanács azzal érvel továbbá, hogy az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdésének elfogadásával a Szerződés megszövegezői egyszerűsített eljárást kívántak bevezetni az uniós vizek forrásainak védelmét célzó uniós intézkedések elfogadásához, és azért, hogy gyorsabban reagálhassanak az ezen intézkedések alapját képező tudományos véleményekre.
135.
A Tanács vitatja azt az érvet, hogy amennyiben valamely intézkedés kapcsolódik a KHP célkitűzéseihez, úgy az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdésén kell alapulnia, és az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdése alapján egyetlen intézkedést sem lehet elfogadni anélkül, hogy előtte az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdése alapján ne határoznának a KHP‑ra vonatkozó politikai lehetőségek tekintetében. A Tanács vitatja továbbá a vízhez való hozzáférés és az erőforrásokhoz való hozzáférés felperesek általi „mesterséges” megkülönböztetését.
136.
A határozat tekintetében a Tanács azzal érvel, hogy a Francia Guyana partjainál húzódó KGÖ a parti tenger és a nyílt tenger között helyezkedik el: olyan sui generis övezet, amelyre az UNCLOS alkalmazandó. A parti állam korlátozott hatáskörrel rendelkezik a KGÖ tekintetében, és a KGÖ‑höz való hozzáféréshez a hozzáférés céljától függően van szükség a hozzájárulására. E tekintetben sem a nemzetközi jog, sem az uniós jog nem írja elő hivatalos megállapodás létezését.
137.
A Tanács azzal érvel, hogy sem a kérdéses nyilatkozat célkitűzése, sem annak tartalma nem megy túl az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdésének hatályán, azaz a halászati lehetőségek meghatározásán és elosztásán. Még ha a Bíróság azt állapítaná is meg, hogy a nyilatkozat 2–4. pontja nem alapulhat az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdésén, ez a rendelkezés attól még helyes jogalap lesz azért, mert e pontok másodlagosak a vitatott határozat fő célkitűzéséhez képest, amely az, hogy megerősítse az Unió azon kötelezettségvállalását, hogy engedélyezi a venezuelai hajóknak a KGÖ‑ben való halászatot.
Értékelés
138.
A jelen eljárásban azt kérik a Bíróságtól, hogy értelmezze az EUMSZ 43. cikk (2) és (3) bekezdését ( 71 ) annak meghatározása érdekében, hogy melyik rendelkezés alapján kellett volna meghozni a vitatott határozatot. Így nem szükséges kimerítően meghatározni valamennyi olyan intézkedéstípust, amelynek tekintetében alkalmazandók az egyes rendelkezések.
139.
Úgy tűnik, valamennyi fél egyetért abban, hogy ha nem az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdése a határozat helyes jogalapja, akkor az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdése az.
140.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely uniós jogi aktus jogalapja megválasztásának objektív elemeken, különösen a jogi aktus célján és tartalmán kell alapulnia, amelyek alkalmasak arra, hogy bírósági felülvizsgálat tárgyát képezzék. ( 72 ) Így meg kell vizsgálni a határozat tartalmát és céljait. Megvizsgálható a jogszabályi háttér is. ( 73 ) A jogi aktus jogalapja határozza meg az annak elfogadása céljából követendő eljárásokat. ( 74 )
141.
Ha a jogi aktus kettős célkitűzést követ, vagy két összetevőből áll, és ha ezek egyike elsődlegesként vagy döntő jellegűként azonosítható (míg a másik csak járulékos jellegű), a jogi aktust egyetlen jogalapra, azaz az elsődleges, illetve döntő jellegű célkitűzés vagy összetevő által megkövetelt jogalapra kell alapítani. ( 75 ) Ha a jogi aktus több olyan célkitűzést is követ, vagy több olyan összetevőből áll, amelyek elválaszthatatlanul kapcsolódnak egymáshoz anélkül, hogy az egyik a másikhoz képest másodlagos vagy közvetett lenne, e jogi aktus kivételesen a különböző megfelelő jogalapokra alapítható. ( 76 )
142.
A határozat tartalmának és céljának (céljainak) vizsgálatával kezdem.
143.
A határozat (1) preambulumbekezdése bemutatja a venezuelai hajók uniós vizeken, különösen a Francia Guyana partjainál húzódó KGÖ‑ben folytatott tevékenységét, amely tiszteletben tartja a halászati erőforrások védelmére és kezelésére vonatkozó, alkalmazandó uniós jogot. A (2) preambulumbekezdés hangsúlyozza, hogy miért kell biztosítani e műveletek folytonosságát, nevezetesen azért, mert Francia Guyana feldolgozóipara függ e hajók kirakodásaitól. A (3) preambulumbekezdés meghatározza a nyilatkozat tárgyát, azaz annak megerősítését, hogy az EU „a Venezuela lobogója alatt közlekedő, korlátozott számú halászhajó számára készen áll halászati engedélyt kiadni, feltéve, hogy azok betartják a vonatkozó, jogilag kötelező erejű uniós aktusokat”.
144.
A határozat 1. cikke ezt követően jóváhagyja az EU nevében Venezuelának címzett nyilatkozatot. A 2. cikk Venezuelának a nyilatkozatról való értesítésével foglalkozik.
145.
A határozat tartalmát és céljait már megvizsgáltam annak vizsgálata során, hogy az EU rendelkezik‑e hatáskörrel annak elfogadására. ( 77 )
146.
Meglátásom szerint a nyilatkozattal az EU azt vállalja, hogy az uniós vizekhez az ottani halászat érdekében biztosít hozzáférést a venezuelai hajóknak. Ez a különös fajtájú hozzáférés csak azt követően biztosítható, miután meghatározták a halászati lehetőségeket, és kiadták a halászati engedélyeket.
147.
A határozat (beleértve a hozzá csatolt nyilatkozatot) mindazonáltal nem
—
határozza meg a 2012. év tekintetében a venezuelai hajóknak kiadható halászati engedélyek maximális számát vagy a bármilyen időszakban ott tartózkodó hajók maximális számát, és nem határozza meg a halfajtát (erre később került sor a 44/2012 rendelet 36. cikkének (1) bekezdésében és VIII. mellékletében); ( 78 )
—
határozza meg azokat a konkrét feltételeket, amelyeket teljesíteniük kell a venezuelai hajóknak ahhoz, hogy 2012‑ben az uniós vizeken halászati engedélyeket kapjanak (erre később került sor a 44/2012 rendelet VIII. mellékletének lábjegyzetében); ( 79 ) vagy
—
ad ki halászati engedélyt egyes venezuelai hajóknak (erre később került sor a 2012. március 26‑i bizottsági határozattal). ( 80 )
148.
Az EU arra vállalt kötelezettséget a nyilatkozattal, hogy halászat céljából hozzáférést biztosít a Francia Guyana partjainál húzódó KGÖ‑höz, amely nem terjed túl a parti tenger alapvonalától számított 200 tengeri mérföldön. Az EU hozzájárulásának kifejezése hiányában a venezuelai hajóknak tilos lenne e vizekre lépniük. Ennek oka a parti államnak és más államoknak az előbbi állam KGÖ‑jében fennálló jogait és szabadságait szabályozó nemzetközi jog. Az UNCLOS 56. cikke (1) bekezdésének a) pontja értelmében a parti állam (jelen esetben Franciaország révén az EU) szuverén joga többek között e víz természeti erőforrásainak felkutatása, kiaknázása, megóvása és kezelése. Így a más államok lobogója alatt közlekedő hajók tekintetében e parti állam jogosult megtagadni vagy engedélyezni a KGÖ‑jéhez való hozzáférést az azoktól eltérő célokból, amelyek tekintetében az UNCLOS 58. cikkének (1) bekezdése értelmében valamennyi állam jogosult hozzáférni a KGÖ‑höz (mint például a hajózás szabadsága). Ahogyan a Bíróság megállapította a Poulsen és Diva Navigation ügyben hozott ítéletben ( 81 ), a parti állam parti tengerre és KGÖ‑re vonatkozó joghatósága nem abszolút; a tengerjog (és különösen az UNCLOS) értelmében a parti államnak a KGÖ‑re vonatkozó hatáskörének gyakorlása során tiszteletben kell tartania a más államok lobogója alatt közlekedő hajók parti tengeren keresztüli békés áthaladáshoz való jogát és különösen a hajózás szabadságát. A halászat azonban nem jelent békés áthaladást vagy szabad hajózást.
149.
A parti államnak kötelezettségei is vannak, különösen a KGÖ élő forrásainak megőrzése (az UNCLOS 61. cikke) és hasznosítása (az UNCLOS 62. cikke) tekintetében. Így az UNCLOS 62. cikkének (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy amennyiben a parti államnak nincs kapacitása a teljes megengedhető zsákmány kifogására, „megállapodások vagy más megegyezések útján” biztosítja más államok hozzájutását a többlethez. Ha engedélyezi ezt, akkor az UNCLOS 62. cikkének (4) bekezdése előírja a más államoknak a KGÖ‑ben halászó állampolgárai számára azt, hogy teljesítsék a parti állam joga értelmében alkalmazandó megóvási intézkedéseket, valamint más kikötéseket és feltételeket.
150.
Álláspontom szerint a nyilatkozat kifejezetten ezt a funkciót tölti be: olyan fajta „megállapodás vagy más megegyezés”, amellyel az EU vállalja, hogy hozzáférést biztosít egy harmadik államnak. E hozzájárulás kifejezése nélkül a venezuelai hajók nem halászhatnak uniós vizeken.
151.
Ha ilyen aktust kell elfogadni az EUMSZ 218. cikk szerinti eljárási szabályokkal összhangban, és ha ez olyan területet érint, amelyre a rendes jogalkotási eljárás vagy valamely különös jogalkotási eljárás alkalmazandó, akkor a Parlamentnek egyetértését kell adnia még azelőtt, hogy a Tanács elfogadhatná a nyilatkozatot jóváhagyó határozatot. Ez azért van, mert mindkét belső eljárás jogalkotási eljárás.
152.
E tekintetben különbséget teszek a Parlament külső fellépésekbe való, EUMSZ 218. cikk szerinti bevonására irányuló hatáskör jellege és annak alapja között. Anélkül, hogy szövegét tekintve elemezném a Szerződések angol nyelvi változatában használt „areas” („terület”) és „fields” („terület”) fogalmakat, az EU kizárólagos, megosztott és támogató hatásköreit létrehozó EUMSZ 3. cikk (1) bekezdésében, EUMSZ 4. cikkben, illetve EUMSZ 6. cikkben szereplő „areas” leírása az EU és a tagállamok közötti hatáskörmegosztásra vonatkozik. Az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdése ellenben (amely az angol nyelvi változatban a „fields” fogalmat használja), úgy látom, hogy az uniós intézmények közötti hatáskörmegosztásra vonatkozik, különösen a Parlamentnek a Tanács hatásköre vonatkozásában fennálló hatáskörére.
153.
Ezért az a tény, hogy az EU az EUMSZ 3. cikk (1) bekezdésének d) pontja értelmében kizárólagos hatáskörrel rendelkezik a tengeri biológiai erőforrások KHP keretében való megőrzése területén, valamint hogy a KHP célkitűzéseinek megvalósításához szükséges intézkedéseket az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdése értelmében a Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében eljárva fogadja el, ( 82 ) önmagában nem válaszolja meg a nyilatkozatot jóváhagyó határozat elfogadásának helyes jogalapjára vonatkozó kérdést. E következtetés figyelmen kívül hagyná az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdésének szövegét, amely szerint a KHP célkitűzéseinek megvalósításához szükséges bizonyos intézkedéseket azért lehet meghozni a Parlament egyetértése nélkül, mert olyan területeket érintenek, amelyeket nemjogalkotási aktus fed le.
154.
Valamely megállapodás lefedhet egy vagy több olyan területet, amelyek részben a rendes jogalkotási eljárás alá tartoznak, részben pedig eltérő eljárás alá. A jelen eljárásban mindazonáltal egyik fél sem érvelt azzal, hogy tárgya miatt a határozatot az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdése és az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdése alapján kellett volna elfogadni.
155.
A határozat hozzájárul a KGÖ élő forrásainak optimális felhasználásához azzal, hogy kezeli e forrásokat annak érdekében, hogy éljen az általuk termelt gazdasági és társadalmi előnyökkel, valamint hogy megóvja azokat. Így a KHP – különösen az EUMSZ 39. cikkben meghatározott – célkitűzéseinek ( 83 ) megvalósításához szükséges intézkedésnek minősül. Ezért annak kell kiindulópontnak lennie, hogy a határozatot az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdésére kell alapozni.
156.
Nem gondolom, hogy az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdése változtat ezen az állásponton. E rendelkezés azokra az intézkedésekre alkalmazandó, amelyeket jóllehet szűkebb fogalmakkal írtak le, de ugyanolyan mértékben szintén szükségesek a KHP célkitűzéseinek megvalósításához. Így az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdésének szövege azt mutatja, hogy legalább azokra az intézkedésekre alkalmazni kell, amelyek rögzítik az aktuális árakat, lefölözéseket, támogatásokat, korlátozzák a halászható mennyiségeket (legyenek e mennyiségek bármilyen módon meghatározva vagy mérve), meghatározzák a halászati lehetőségeket, és azon tagállamok és harmadik államok részére, amelyek között elosztják a halászati lehetőségeket, meghatározzák azt, hogy mit, mikor, hol, és esetlegesen hogyan és mi célból halászhatnak.
157.
A kérdéses határozat ezek közül egyiket sem végzi el. ( 84 )
158.
A felek mindazonáltal nem értenek egyet abban, hogy az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdése magában foglal‑e mást is az intézkedések e felsorolásán kívül, különösen e rendelkezés azon utolsó fordulata tekintetében, hogy „[…] a halászati lehetőségek meghatározására és elosztására vonatkozóan”. A Tanács e tekintetben előadott érvelésének középpontja, úgy tűnik, az intézkedés és annak célja leírására használt összekötő fogalmon alapul. Így például a francia nyelvi változat szerint „les mesures relatives à”, a német nyelvi változat szerint „die Maßnahmen zur”, a holland nyelvi változat szerint „de maatregelen […] voor”, a spanyol nyelvi változat szerint pedig „las medidas relativas a”. A legtöbb más nyelvi változat, úgy tűnik, hasonló összekötő fogalmat használ. Az angol nyelvi változatban mindazonáltal „measures on” szerepel.
159.
A Tanács EUMSZ 43. cikk (3) bekezdése értelmében vett hatásköre terjedelme meghatározásának nehézsége abban a tényben rejlik, hogy egyrészt abban szerepel a tárgyak kimerítő felsorolása, másrészt az összekötő fogalom tágítja az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdésének hatálya alá tartozó intézkedések körét.
160.
Egyetértek a Tanáccsal abban, hogy az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdésében használt összekötő fogalom azt sugallja, hogy e rendelkezés önmagában értelmezve nem csak a halászati lehetőségeket valóban meghatározó és/vagy elosztó intézkedéseket tartalmazhatja, hanem azokat is, amelyek bizonyos tágabb értelemben véve azok meghatározására és elosztására „vonatkoznak”. A rendelkezést az EUMSZ 44. cikk második bekezdésével összefüggésben értelmezve látható, hogy más összefüggésekben a Szerződés megszövegezői a „határozza meg” kifejezést megkülönböztetően használták a „meghatározására vonatkozó intézkedések” kifejezéshez képest. ( 85 ) Ez igényli azonban annak a kérdésnek a felvetését, hogy ezzel összefüggésben mit jelent a „vonatkozóan”.
161.
Nem vagyok meggyőződve arról, hogy az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdése valamennyi olyan intézkedésre alkalmazandó, amely valahogyan kapcsolódik a halászati lehetőségekhez.
162.
Az összekötő fogalom közvetlen szövegkörnyezete tartalmazza a „meghatározni” igét és az „elosztás” főnevet. Ez azt sugallja, hogy az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdése nem foglal magában minden olyan intézkedést, amely a halászati lehetőségekkel kapcsolatos, vagy azokra vonatkozik. Az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdése értelmében vett intézkedéseknek sokkal inkább az azt meghatározó aktusokra kell vonatkozniuk, hogy mik a halászati lehetőségek, és amelyek elosztják azokat a tagállamok és esetlegesen harmadik államok között. A halászati lehetőségek egyéb szempontjaira vonatkozó intézkedések nem tartoznak az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdésének hatálya alá.
163.
Az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdését tehát az EUMSZ 43. cikkel összefüggésben, egészként kell értelmezni. Az EUMSZ 43. cikk (2) és (3) bekezdése két alapon különböztethető meg: az előírt intézkedések és az ezen intézkedések elfogadására meghatározott eljárások.
164.
Míg az eljárás nem határozhatja meg valamely rendelkezés alkalmazásának tárgyi hatályát, tény, hogy a megszövegezők az intézkedések tágabb kategóriájához határozták meg az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdése szerinti rendes jogalkotási eljárást; és az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdésében nemjogalkotási eljárást írtak elő azon intézkedések esetében, amelyek egyébként az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdésének hatálya alá tartoznának. Ezért úgy látom, hogy tekintet nélkül arra, hogy az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdése megszorítóan értelmezendő kivétel‑e, vagy sem az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdéséhez képest, az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdése olyan intézkedési alkategóriát azonosít, amely egyébként az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdésének hatálya alá tartozna, és ezen intézkedéseket a Parlament részvételét kizáró külön eljárás hatálya alá helyezi. Álláspontom szerint ez azért van így, mert az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdése szerinti intézkedések olyan határozatokat érintenek, amelyeket a halászati erőforrások fenntartható kiaknázási szintjeire és e források védelmére és kezelésére vonatkozó releváns információk részletes (és gyakran technikai) értékelése alapján hoznak meg, a körülményeknek megfelelően. Azok az intézkedések ellenben, amelyek a halászati lehetőségek meghatározása és elosztása tekintetében előfeltételnek minősülnek, az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdésének hatálya alá tartoznak.
165.
A Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtt a Szerződések egyetlen rendelkezése sem foglalkozott kifejezetten a halászati lehetőségek meghatározásának és elosztásának eljárásával. Az EK 37. cikk (2) bekezdésének harmadik albekezdése helyette a következőket tartalmazta a KAP tekintetében: „A Tanács, az általa adott esetben kibocsátott ajánlások sérelme nélkül, a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően minősített többséggel rendeleteket, irányelveket vagy határozatokat fogad el.”
166.
E rendelkezés volt a 2002. évi alaprendelet jogalapja. E rendelet 20. cikkének (1) bekezdése volt az, amely meghatározta azon eljárást, amely alapján (a Parlament bevonása nélkül) „[…] határoz[tak] a fogás és/vagy a halászati erőkifejtés korlátozásairól és a halászati lehetőségek elosztásáról a tagállamok között, valamint az e korlátozásokkal kapcsolatos feltételekről”: ezen intézkedéseket a Tanács – a Bizottság javaslata alapján – minősített többséggel fogadta el. A 20. cikk (4) bekezdése értelmében a Tanács létrehozta „[…] a harmadik országok számára [az uniós] vizeken elérhető halászati lehetőségeket, és e lehetőségeket harmadik országok között oszt[ott]a el”.
167.
Az eljárások összehasonlítható megkülönböztetése jelenleg megtalálható a Szerződésekben (amelyek mindazonáltal nem tesznek különbséget az alapján, hogy a halászati lehetőségeket harmadik államok vagy a tagállamok számára határozzák‑e meg).
168.
Az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdésében használt szöveg valójában nagyon hasonít az Európai alkotmány létrehozásáról szóló szerződés ( 86 ) III‑213. cikkének (3) bekezdésében használthoz: „A Tanács, a Bizottság javaslata alapján, európai rendeleteket vagy határozatokat fogad el az árak, a lefölözések, a támogatások és a mennyiségi korlátozások rögzítésére, továbbá a halászati lehetőségek meghatározására és elosztására vonatkozóan.” A 2002. évi alaprendelet 20. cikkétől eltérően e rendelkezés szövege nem hivatkozott az „e [fogási és halászati] korlátozásokkal kapcsolatos feltételek[re]”.
169.
Míg az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdésének így teret nyerhet az az értelmezése is, hogy az vonatkozik a ki, mit és hol halászhat témáról szóló aktuális határozattól eltérő intézkedésekre, az e határozat előfeltételét képező intézkedések véleményem szerint nem tartoznak e rendelkezés hatálya alá.
170.
Úgy vélem, hogy a Bizottságnak igaza volt abban, hogy az uniós jog és a nemzetközi jog értelmében valamilyen formában nemzetközi jogcímet igényel a venezuelai hajók uniós vizekhez való hozzáférése. Mindezek alapján a Tanács nem gyakorolhatja az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdése szerinti hatáskörét, és a Bizottság nem adhat ki halászati engedélyeket anélkül, hogy az EU előtte ne határozna arról, hogy lemond a KGÖ feletti szuverén jogáról. Nem létezhet meghatározandó halászati lehetőség, kivéve ha – és addig, amíg – Venezuelának halászat céljából engedélyezik az uniós vizekhez való hozzáférést. A nemzetközi jogcím előfeltételét képezi a Tanács azon hatásköre gyakorlásának, hogy elfogadja a Venezuela halászati lehetőségeinek meghatározására és elosztására vonatkozó intézkedéseket.
171.
Következésképpen a határozat önmagában nem alapulhat az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdésén. Az abban használt összekötő fogalom nem lehet olyan tág, hogy beletartozzanak azok az intézkedések, amelyek nélkül nincs meghatározandó és elosztandó halászati lehetőség. Következésképpen a határozat jogalapjának az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdése a) pontja v. alpontjának kellett volna lennie; és a Parlament egyetértésére szükség lett volna annak elfogadása előtt. Ezért arra a következtetésre jutottam, hogy helyt kell adni a C‑103/12. sz. ügyben felhozott első jogalapnak, és a C‑165/12. sz. ügyben felhozott első jogalap első és második részének.
A jogalap megválasztásának ellentmondó indokolása (a C‑165/12. sz. ügyben felhozott első jogalap harmadik része)
172.
A Bizottság első jogalapjának harmadik eleme a kérelemben megfogalmazottak értelmében az, hogy a Tanács tévedett a jogalap megválasztásának indokolásában, és abban is, hogy választásáról az EUMSZ 295. cikk szellemiségével ellentétesen elmulasztott konzultálni a Parlamenttel és a Bizottsággal. A határozat nem magyarázza meg azt, hogy az uniós vizekhez való hozzáférést biztosító nyilatkozatot miért kell halászati lehetőségeket meghatározó intézkedésnek tekinteni. Valóban, a Bizottság szerint ellentmondásos az indokolás. A Bizottság azzal érvel, hogy a nyilatkozat címe kifejezetten a halászati lehetőségekre hivatkozik. A nyilatkozat szövege mindazonáltal az uniós vizekhez való hozzáférésnek a KHP részeit tiszteletben tartani köteles hajók részére való engedélyezésével foglalkozik. Ez sérti azt a követelményt, hogy az általános hatályú aktus indokolásának logikusnak kell lennie, és nem tartalmazhat belső ellentmondásokat, valamint sérti az intézményközi konzultáció lefolytatására irányuló kötelezettséget.
173.
Válaszában a Bizottság úgy tűnt, hogy jelentősen korlátozza ezen, általa felhozott jogalap alkalmazási körét. Így az első rész tekintetében azt mondta, hogy nem azzal érvelt, hogy az indokolás elégtelen volt, vagy hiányzott. Álláspontja sokkal inkább az volt, hogy az indokolást olyannak lehet tekinteni, mint amely ellentmondásossá vált a Tanács által végrehajtott szövegbeli változtatások következményeként. A második rész tekintetében nem azzal érvelt, hogy ez külön megsemmisítés iránti jogalap. A Bizottság nem fejtette ki jobban ezt a jogalapot, elismerve, hogy a Parlament nem hozott fel hasonló jogalapot.
174.
A Tanács azt válaszolta, hogy teljesültek az EUMSZ 296. cikk második bekezdésének követelményei, mivel a határozat (1) és (2) preambulumbekezdése meghatározza azt a környezetet, amelyben a határozatot elfogadták, a (3) preambulumbekezdés pedig meghatározza a határozat célkitűzését, nevezetesen annak megerősítését, hogy az EU készen áll halászati engedélyeket kiadni korlátozott számú venezuelai hajó részére. A Tanács azzal érvelt továbbá, hogy az eljárást az EUMSZ 218. cikk szabályozza, nem pedig az EUMSZ 295. cikk. Mindenesetre a Bizottságnak a javaslata Tanács általi módosítását kifogásoló nyilatkozatai azt mutatják, hogy a Bizottság teljes mértékben részt vett az eljárásban.
175.
Kérelmére alapozva úgy értelmezem a Bizottság C‑165/12. sz. ügyben felhozott első jogalapjának harmadik részét, hogy az a jogi aktusok indokolásának szükségességére (az EUMSZ 296. cikk második bekezdése) és az intézmények közötti együttműködésre (az EUMSZ 295. cikk) vonatkozik.
176.
Jóllehet válasza alapján a Bizottság úgy tűnik, hogy a határozat megsemmisítése iránti kérelme alapjaként elvetette első jogalapjának ezt a részét, megjegyzem, hogy a (megfelelő) indokolás elmulasztása lényeges eljárási szabály megsértését jelenti, amelyet a Bíróság hivatalból figyelembe vehet, sőt erre köteles is. ( 87 )
177.
A jogi aktusok EUMSZ 296. cikk második bekezdése szerinti indokolásának kötelezettsége azt jelenti, hogy a vitatott intézkedést elfogadó intézménynek az indokolást „világosan és félreérthetetlenül be kell mutatnia […] úgy, hogy az érdekeltek megismerhessék a meghozott intézkedés indokait, és a Bíróság gyakorolhassa felülvizsgálatát […]”. Az indokolásnak nem kell kitérnie valamennyi jelentőséggel bíró jog‑ és ténykérdésre. ( 88 ) E kötelezettség betartását a jogi aktus szövege alapján kell megítélni, kontextusára és a kérdéses témakörre vonatkozó jogszabályok összességére tekintettel is. ( 89 )
178.
A Bizottság első jogalapja harmadik része megértésének nehézsége abban a tényben rejlik, hogy az első és a második résszel együtt értelmezve a Bizottság azért kéri a határozat megsemmisítését, mert egyrészt – figyelembe véve a határozat tartalmát és célkitűzését – téves jogalap alapján fogadták el azt, másrészt pedig elégtelen indokolást tartalmaz a Tanács által megválasztott téves jogalap vonatkozásában.
179.
Álláspontom szerint abban az esetben, ha valamely uniós aktust téves jogalap alapján fogadnak el, nem szükséges és nem is mindig lehetséges tovább vizsgálni azt, hogy az aktust elfogadó intézmény megfelelően indokolta‑e ezt a téves jogalapot. Ilyen körülmények között a téves jogalap alkalmazása elegendő ok a megsemmisítésre.
180.
Amennyiben a Bíróság mégis úgy határoz, hogy foglalkozik a Bizottság EUMSZ 295. cikkre alapozott jogalapjának e részével, úgy megjegyzem, hogy a Bizottság elismeri, hogy kifejthette álláspontját, valamint hogy mindenesetre világos, hogy a Tanács kérte a Parlament véleményét, valamint hogy a Bizottságot szorosan bevonták az eljárásba, ahogyan ezt az általa ismételten tett nyilatkozatok is bizonyítják. Mindezek alapján úgy vélem, hogy nem állapítható meg az EUMSZ 295. cikk megsértése.
181.
Ezért arra a következtetésre jutottam, hogy a Bizottság első jogalapjának harmadik részét mint megalapozatlant el kell utasítani.
Téves eljárás alkalmazása (a C‑103/12. sz. ügyben felhozott második jogalap)
182.
Arra az esetre, ha a Bíróság megállapítaná, hogy a határozatot az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdésére lehetett alapozni, a Parlament azzal érvel, hogy a Tanács tévedett az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdése a) pontjának értelmezésekor, mert a határozatot az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdése a) pontjának v. alpontjára kellett volna alapozni. Ha az uniós jog előírja, hogy a rendes jogalkotási eljárást kell alkalmazni a valamely uniós politika érvényre juttatásához szükséges jogalkotási aktusok elfogadásakor, akkor az ugyanerre a politikára vonatkozó nemzetközi megállapodásokat szükségszerűen csak a Parlament egyetértését követően lehet megkötni. A nemzetközi megállapodás megkötését szabályozó eljárásra nincs hatással az a tény, hogy az e politika különös elemére vonatkozó néhány aktus más eljárás hatálya alá tartozhat. Ezt az értelmezést alátámasztja az a tény, hogy az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdése a) pontjának v. alpontjának angol nyelvi változatában szereplő „field” („terület”) szó jelentése megegyezik az EUMSZ 3. cikk, az EUMSZ 4. cikk és az EUMSZ 6. cikk angol nyelvi változatában szereplő „area” („terület”) szó jelentésével.
183.
A Tanács azzal érvel, hogy a Parlamentnek nem lehet együttdöntési hatásköre a külkapcsolatokban, ha nem rendelkezik ilyen hatáskörrel a belső aktusok tekintetében. A KHP nem jelent továbbá egységes területet, mivel a KHP intézkedései érintik mind az EUMSZ 3. cikk (1) bekezdésének d) pontja szerinti kizárólagos hatáskör területét, mind az EUMSZ 4. cikk (2) bekezdésének d) pontja szerinti megosztott hatáskör területét.
184.
Véleményem szerint nem szükséges megvizsgálni a Parlament második jogalapját, mivel a határozatot az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdésére és az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdése a) pontjának v. alpontjára kellett volna alapozni. Amennyiben azonban a Bíróság így határoz, úgy az az álláspontom, hogy a jelen indítvány 151. és 153. pontjában kifejtett (a Parlament C‑103/12. sz. ügyben felhozott első jogalapját érintő) okok miatt el kell azt utasítani.
A Parlament előjogai tiszteletben tartásának elmulasztása (a C‑165/12. sz. ügyben felhozott második jogalap)
185.
A Bizottság azzal érvel, hogy a Tanács elmulasztotta tiszteletben tartani a Parlament azon előjogát, hogy az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdése a) pontjának v. alpontjával összhangban egyetértsen a határozathoz hasonló aktussal. A Bizottság hangsúlyozza továbbá, hogy az nem elég, hogy meghatározott időtartamon belül kérik a Parlament egyetértését. Az egyszerű konzultáció körülményeitől eltérően a Szerződések nem teszik lehetővé a Tanács számára határidő előírását a Parlament részére, majd annak lejártát követően azt, hogy ez utóbbi egyetértése nélkül elfogadja a határozatot.
186.
A Tanács szerint a határozatot helyesen alapozták az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdésének b) pontjára. A Parlament nem vétózhatja meg a külügyi intézkedéseket, ha nem rendelkezik ezzel a joggal a hasonló, belső intézkedések tekintetében.
187.
Nem vitatott, hogy a Tanács a határozat elfogadása előtt nem kérte a Parlament egyetértését. Ha a határozatot tévesen alapozták az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdésére, és helyette az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdésére kellett volna alapozni azt, ebből automatikusan következik, hogy a Parlament egyetértésével kell elfogadni a határozatot, amennyiben az EUMSZ 218. cikk alkalmazandó arra. Ezen egyetértés bekérésének elmulasztása a Parlament előjogainak megsértése.
188.
Arra a következtetésre jutottam, hogy helyt kell adni az első jogalapnak. Következésképpen ugyancsak helyt kell adni a C‑165/12. sz. ügyben felhozott második jogalapnak is.
A Bizottság javaslatának elferdítése (a C‑165/12. sz. ügyben felhozott harmadik jogalap)
189.
Amennyiben a Bíróság megállapítaná, hogy a határozat a halászati lehetőségek meghatározására vonatkozó intézkedés, és ezért elutasítja az első jogalapot, úgy a Bizottság azzal érvel, hogy a Tanács megsértette az EUSZ 17. cikket és az EUMSZ 218. cikk (2) bekezdését azzal, hogy elferdítette a javaslatát, és elmulasztotta tiszteletben tartani a kezdeményezési jogát. Míg az EUMSZ 293. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy a Tanács főszabály szerint (de csak egyhangúlag) módosíthatja a Bizottság javaslatát, a Tanács nem változtathatja meg annak tárgyát vagy célkitűzését. Ezzel összefüggésben a Bizottság a Bíróság C‑408/95. sz., Eurotunnel és társai ügyben hozott ítéletére ( 90 ) hivatkozik. A szóban forgó ügyben a Tanács a halászati lehetőségek meghatározását tette a javaslat tárgyává. Ennek az az eredménye, hogy a Tanács úgy fogadott el határozatot, mintha nem lett volna bizottsági javaslat.
190.
A Tanács azzal érvel, hogy sem a Bizottság kezdeményezési joga, sem a Tanács határozathozatali joga nem abszolút. Az nem lehet, hogy minden esetben, amikor a Tanács megváltoztatja valamely határozat jogalapját, automatikusan elferdíti a Bizottság javaslatát, és nem ismeri el a Bizottság kezdeményezési jogát. Valójában a Bíróság korábban érvényesnek minősített a Tanács és/vagy a Parlament által elvégzett jogalap‑módosítást. A javaslat mindennemű módosítása azért történt, mert a halászati lehetőségek meghatározására vonatkozó intézkedést érintett.
191.
A Bizottság harmadik jogalapja azon az előfeltevésen alapul, hogy a Bíróság megállapítja, hogy a határozat és a hozzá csatolt nyilatkozat helyesen alapult az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdésén és az EUMSZ 218. cikken. Ha a Bíróság egyetért velem abban, hogy téves jogalap volt az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdése, akkor nem kell megvizsgálnia ezt a jogalapot. A teljesség kedvéért azonban röviden foglalkozom vele.
192.
E feltevés alapján a Bizottság feladata az EUMSZ 218. cikk szerinti eljárás kezdeményezése, és a Tanács feladata az aktust jóváhagyó határozat meghozatala.
193.
Már kifejtettem, hogy az EUMSZ 218. cikk szerinti eljárások azon a különös intézményközi hatásköri egyensúlyon alapulnak, amely a nemzetközi megállapodásokkal összehasonlítva eltérhet az egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozatok esetében. ( 91 ) Bárhogyan is van, nem értelmezem úgy az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdését, hogy az azt jelenti, hogy a Tanácsnak tilos úgy határoznia, hogy nem köt meg valamely megállapodást, vagy nem tesz egyoldalú kötelezettséget jelentő nyilatkozatot, vagy hogy (az EUMSZ 293. cikk (1) bekezdésével összhangban) tilos módosítania a Bizottság javaslatát. Ugyanakkor az EUMSZ 218. cikk szerinti eljárás során a Tanács egyértelműen nem gyakorolhatja úgy a módosítás jogát, hogy az ellentétes legyen az ezen eljárás keretében esetlegesen meghozott valamely korábbi határozattal és aktussal.
194.
A jelen eljárásban egyértelmű, hogy a Tanács módosította a Bizottság javaslatát, különösen annak jogalapját.
195.
Meglátásom szerint lényegében valamennyi fél egyetért abban, hogy a Bizottság javaslata és a Tanács által elfogadott felülvizsgált javaslat egyaránt olyan intézkedésre vonatkozott, amellyel az EU hozzájárul ahhoz, hogy az uniós vizekhez való hozzáférést biztosít a venezuelai hajók számára. Egyet nem értésük ezen intézkedésnek az EUMSZ 43. cikk szerinti minősítésére, és ennek eredményeképpen a jogalapjára vonatkozik.
196.
Így ha a határozatot helyesen alapozták az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdésére és az EUMSZ 218. cikkre, akkor a Tanács lényegében annyit tett, hogy kijavította a Bizottság javaslatában alkalmazott jogalapot.
197.
Igaz, hogy valamely uniós aktus jogalapjának olyan objektív elemeken, különösen a jogi aktus célján és tartalmán kell alapulnia, amelyek alkalmasak arra, hogy bírósági felülvizsgálat tárgyát képezzék. ( 92 ) Ezen elemek mindazonáltal maradhatnak állandóak, és ugyanakkor véleménykülönbséget eredményezhetnek a megfelelő jogalap tekintetében. Ha ilyen körülmények között a Tanács (az e jogalap szerinti előfeltevéssel összefüggésben helyesen) módosítja a jogalapot, ebből nem következik automatikusan az, hogy a Tanács módosította a Bizottság javaslatának hatályát annak tárgya és célkitűzése tekintetében (ahogyan az nyilvánvaló a jelen eljárásban).
198.
Mindezek alapján úgy vélem, hogy a Tanács nem lépett túl a Bizottság javaslatának módosítására vonatkozó hatáskörén. Ezért elutasítanám a C‑165/12. sz. ügyben felhozott harmadik jogalapot mint megalapozatlant.
A határozat joghatásainak fenntartására irányuló kérelem
199.
A C‑165/12. sz. ügyben a Bizottság azt kéri a Bíróságtól, hogy a határozat megsemmisítése esetén az EUMSZ 264. cikk második bekezdése alapján tartsa fenn annak joghatásait; és hogy azonosítsa e joghatásokat. Ennek az intézkedésnek vagy akkor kell véget érnie, amikor a Tanács a Parlament egyetértésével a helyes jogalapra alapozva elfogadott aktussal váltja fel a határozatot, vagy amennyiben a Parlament nem adná beleegyezését, akkor azon rövid időszak lejártát követően, amely alatt a Tanács és a Bizottság meghozhatja azokat a szükséges nemzetközi jogi intézkedéseket, amelyekkel tájékoztatja Venezuelát a szóbeli jegyzék visszavonásáról, és amelyekkel értesíti a gazdasági szereplőket arról, hogy halászati engedélyeiket visszavonják.
200.
A Parlament a C‑103/12. sz. ügyben nem terjesztett elő hasonló kérelmet. Válaszában mindazonáltal a Parlament megállapította, hogy nem látja semmi akadályát a határozat joghatásai fenntartásának.
201.
Egyik fél sem kifogásolta ezt a kérelmet, bár nem mindegyik fél tette magáévá a Bizottság azon álláspontját, hogy a Bíróságnak anélkül kell korlátoznia ítéletének joghatásait, hogy meghatározná az új határozat elfogadásához szükséges időszakot.
202.
Arra a következtetésre jutottam, hogy meg kell semmisíteni a határozatot. Ennek eredményeképpen eltűnne Venezuela uniós vizekhez való hozzáférésének uniós jogi (és nemzetközi jogi) jogalapja, és ezzel azon egyéb intézkedések jogalapja is, amelyek a venezuelai hajók részére meghatározzák és elosztják a halászati lehetőségeket, és kiadják a halászati engedélyeket.
203.
A jogbiztonság fontos indokai ( 93 ) és a súlyosan hátrányos következmények elkerülésének szükségessége ( 94 ) igazolhatja a megsemmisített aktus joghatásainak fenntartásáról rendelkező határozatot.
204.
Nem vitatott, hogy a venezuelai hajók uniós vizeken folytatott halászati tevékenysége jelentős mértékben hozzájárul az e hajók kirakodásaitól függő Francia Guyana feldolgozóiparának társadalmi és gazdasági fejlődéséhez. Bármi legyen is a jogalapja e hozzáférésnek, az e vizekhez való hozzáférés biztosítása régóta fennálló gyakorlatának hirtelen megszakítása vélhetően negatív következményekkel jár ezen iparra nézve. Megzavarhatja az uniós vizeken zajló halászat kezelését is.
205.
A határozat joghatásait ezért fenn kell tartani addig, amíg ésszerű időn belül hatályba nem lép a helyes jogalap alapján elfogadott új határozat.
A költségekről
206.
Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mind a Parlament, mind pedig a Bizottság kérte a költségviselésre való kötelezést. Az eljárási szabályzat 140. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy az eljárásba beavatkozó tagállamok maguk viselik saját költségeiket.
Végkövetkeztetések
207.
A fenti megfontolások fényében azt javaslom a Bíróságnak, hogy a következőképpen határozzon:
—
semmisítse meg a Venezuelai Bolivári Köztársaság lobogója alatt közlekedő hajók részére a Francia Guyana partjainál húzódó kizárólagos gazdasági övezet uniós vizein halászati lehetőségek engedélyezéséről szóló nyilatkozatnak az Európai Unió nevében történő jóváhagyásáról szóló, 2011. december 16‑i 2012/19/EU tanácsi határozatot;
—
állapítsa meg, hogy az EUMSZ 264. cikk (2) bekezdése értelmében a 2012/19 határozat joghatásai fennmaradnak a helyes jogalap alapján elfogadott új határozat ésszerű időn belüli hatálybalépéséig;
—
a Tanácsot kötelezze a saját költségei, valamint a Parlament és a Bizottság részéről felmerült költségek viselésére; valamint
—
kötelezze a beavatkozókat a saját költségeik viselésére.
( 1 ) Eredeti nyelv: angol.
( 2 ) A Közösségen belüli, 200 mérföldig terjedő halászati övezet 1977. január 1‑jei hatállyal történő létrehozásának egyes külső vonatkozásairól szóló, 1976. november 3‑i tanácsi állásfoglalásban (HL 1981. C 105., 1. o.) a Tanács elfogadta, hogy 1977. január 1‑jétől „[…] a Tagállamok összehangolt intézkedéssel kiterjesztik halászati zónájukat az északi‑tengeri és az észak‑atlanti partjaiktól számított 200 mérföldre […]”, és „[…] ezen zónákban a halászati források harmadik országokbeli hajók általi kiaknázását a Közösség és az érintett harmadik ország közötti megállapodások szabályozzák”.
( 3 ) Lásd például a fenti 2. lábjegyzetet, valamint az alábbi 23. és 32. pontot.
( 4 ) A Venezuelai Bolivári Köztársaság lobogója alatt közlekedő hajók részére a Francia Guyana partjainál húzódó kizárólagos gazdasági övezet uniós vizein halászati lehetőségek engedélyezéséről szóló nyilatkozatnak az Európai Unió nevében történő jóváhagyásáról szóló, 2011. december 16‑i 2012/19/EU tanácsi határozat (HL 2012. L 6., 8. o.).
( 5 ) Az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdésének a) pontjával összefüggésben értelmezve, amely meghatározza azokat a nemzetközi megállapodásokat, amelyek esetében a Parlament egyetértését kell kérni, a Bizottság javaslatában szükségszerűen úgy értendő az EUMSZ 43. cikkre való hivatkozás, hogy az az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdésére vonatkozik.
( 6 ) Az EUMSZ 43. cikk az EK 37. cikk utóda. Lásd továbbá a lenti 14. pontot.
( 7 ) Ez a rendelkezés többek között meghatározza a mezőgazdasági piacok közös szervezésének formáit, és azokat az intézkedéseket, amelyeket az magában foglalhat.
( 8 ) A közös kereskedelempolitika tekintetében.
( 9 ) A 2007. július 10‑i 865/2007/EK tanácsi rendelettel (HL 2007. L 192., 1. o.) és a 2009. november 20‑i 1224/2009/EK tanácsi rendelettel (HL 2009. L 343., 1. o.) módosított, a halászati erőforrások közös halászati politika alapján történő védelméről és fenntartható kiaknázásáról szóló, 2002. december 20‑i 2371/2002/EK tanácsi rendelet (HL 2002. L 358., 59. o.; magyar nyelvű különkiadás 4. fejezet, 5. kötet, 460. o.). A 2012. november 21‑i 1152/2001/EU európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2012. L 343., 30. o.) történt, ezt követő módosítás csak 2012. január 1‑jétől kezdődően volt alkalmazandó (lásd ez utóbbi 2. cikkét), és az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdésén alapult. 2014. január 1‑jétől (azaz a határozat elfogadását és a jelen eljárásban szereplő kérelmek benyújtását követően) az alkalmazandó intézkedés a 2002. évi alaprendeletet hatályon kívül helyező és felváltó 1380/2013/EU rendelet: lásd a közös halászati politikáról, az 1954/2003/EK és az 1224/2009/EK tanácsi rendelet módosításáról, valamint a 2371/2002/EK és a 639/2004/EK tanácsi rendelet és a 2004/585/EK tanácsi határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 11‑i 1380/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 354., 22. o.) 51. cikkét. E rendeletet az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdése alapján fogadták el.
( 10 ) A „közösségi vizekre” hivatkozást jelenleg „uniós vizekre” való hivatkozásként kell értelmezni.
( 11 ) Lásd továbbá a (4) preambulumbekezdést.
( 12 ) A 2002. évi alaprendelet 4. cikke (2) bekezdésének c)–e) pontja.
( 13 ) A közösségi halászhajók közösségi vizeken kívül folytatott halászati tevékenységeinek engedélyezéséről és a harmadik országok hajóinak közösségi vizekhez való hozzáféréséről, valamint a 2847/93/EGK és az 1624/94/EK rendelet módosításáról, továbbá a 3317/94/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2008. szeptember 29‑i 1006/2008/EK tanácsi rendelet (HL 2008. L 286., 33. o.).
( 14 ) Lásd a halászat engedélyezéséről szóló rendelet 1. cikkének b) pontját.
( 15 ) A helyesbített, a fogási korlátozások hatálya alá tartozó vizeken tartózkodó uniós hajókra és az uniós vizekre bizonyos halállományok és halállománycsoportok tekintetében alkalmazandó halászati lehetőségeknek a 2010. évre történő meghatározásáról, és az 1359/2008/EK rendelet, a 754/2009/EK rendelet, az 1226/2009/EK rendelet és az 1287/2009/EK rendelet módosításáról szóló, 2010. január 14‑i 53/2010/EU tanácsi rendelet (HL 2010. L 21., 1. o.).
( 16 ) A módosított és helyesbített, az egyes halállományok és halállománycsoportok tekintetében az uniós vizeken, valamint az uniós hajók tekintetében egyes nem uniós vizeken alkalmazandó halászati lehetőségeknek a 2011. évre történő meghatározásáról szóló, 2011. január 18‑i 57/2011/EU tanácsi rendelet (HL 2011. L 24., 1. o.).
( 17 ) A módosított és helyesbített, az uniós vizek vonatkozásában, valamint a nemzetközi tárgyalások vagy megállapodások hatálya alá tartozó bizonyos halállományok és halállománycsoportok tekintetében az uniós hajók számára egyes nem uniós vizeken rendelkezésre álló halászati lehetőségeknek a 2012. évre történő meghatározásáról szóló, 2012. január 17‑i 44/2012/EU tanácsi rendelet (HL 2012. L 25., 55. o.).
( 18 ) Lásd a 2010. évi TAC‑rendelet 2. cikkének (1) bekezdését, a 2011. évi TAC‑rendelet 2. cikkét és a 2012. évi TAC‑rendelet 2. cikkét.
( 19 ) Lásd továbbá a (nyilatkozat előzményeire vonatkozó) lenti 33–52. pontot és a (határozat és a nyilatkozat szövegére vonatkozó) lenti 53–56. pontot.
( 20 ) Lásd a 2010. évi TAC‑rendelet 34. cikkének (1) bekezdését, a 2011. évi TAC‑rendelet 36. cikkének (1) bekezdését és a 2012. évi TAC‑rendelet 36. cikkének (1) bekezdését.
( 21 ) Megkötötték Montego Bayban, 1982. december 10‑én, 1833 UNTS 3. Az UNCLOS 1994. december 16‑án lépett hatályba. Az UNCLOS‑t az Európai Közösségek részéről jóváhagyta az Egyesült Nemzetek Szervezete 1982. december 10‑i tengerjogi egyezményének és az egyezmény XI. részének végrehajtásáról szóló, 1994. július 28‑i megállapodásnak az Európai Közösség általi megkötéséről szóló, 1998. március 23‑i 98/392/EK tanácsi határozat (HL 1998. L 179., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 4. fejezet, 3. kötet, 260. o.).
( 22 ) A Venezuelai Bolivári Köztársaság lobogója alatt közlekedő hajóknak a Francia Guyana partjainál húzódó kizárólagos gazdasági övezethez való hozzáféréséről szóló tanácsi határozatra vonatkozó javaslat (COM(2010) 807 végleges).
( 23 ) A Nemzetközi Bíróság nukleáris kísérletek (Új‑Zéland kontra Franciaország) ügyben hozott ítélete (I.C.J. Reports 1974., 457. o.; a továbbiakban: nukleáris kísérletek ügyben hozott ítélet) és a nukleáris kísérletek (Ausztrália kontra Franciaország) ügyben hozott ítélete (I.C.J. Reports 1974., 253. o.; a továbbiakban: nukleáris kísérletek ügyben hozott ítélet). A későbbi lábjegyzetekben csak az előbbi ügyre hivatkoztam.
( 24 ) Lásd mindazonáltal a Bizottság első jogalapjának harmadik része tekintetében az alábbi 176. pontot is.
( 25 ) Amennyiben a Bíróság nem ért egyet, és megállapítja, hogy ez a gyakorlat megállapodást eredményezett, akkor az a kérdés merülne fel, hogy az így létrejött megállapodásra hogyan alkalmazható az EUMSZ 218. cikk.
( 26 ) Lásd például a 2/91. vélemény, EU:C:1993:106, 4. pontját (amelyben a Bíróság megkülönböztette a nemzetközi színtéren nemzetközi megállapodás kötésére irányuló képességet és az erre irányuló hatáskör terjedelmét).
( 27 ) Az aktus jogi formáját meghatározó jogalap megjelölésének szükségességéről lásd például: Bizottság kontra Tanács ítélet, C‑370/07, EU:C:2009:590, 39. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
( 28 ) A jelen indítványban egymással felcserélhető módon használom a „harmadik ország” és a „harmadik állam” kifejezést.
( 29 ) „Nemzetközi szervezet” alatt „kormányközi szervezetet” értek.
( 30 ) Az uniós hatáskörök gyakorlása során a nemzetközi jog tiszteletben tartásának szükségességéről és az uniós jog nemzetközi jog fényében való értelmezéséről lásd az EUSZ 3. cikk (5) bekezdését és az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdését. Lásd továbbá például: Air Transport Association of America és társai ítélet, C‑366/10, EU:C:2011:864, 101. pont, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
( 31 ) A Parlament és a Bizottság határozat jogalapjára vonatkozó első jogalapjának vizsgálata során meg kell vizsgálni a határozat és a nyilatkozat tartalmát és célkitűzéseit is (lásd a lenti 142–150. pontot). Ezen értékelés célja uniós jogi kérdésként annak vizsgálata, hogy az EU‑t mely rá átruházott különös hatáskör jogosítja fel az aktus elfogadására.
( 32 ) Ez a kötelezettség az UNCLOS 62. cikkének (4) bekezdése értelmében alkalmazandó a parti állam KGÖ‑jében halászó harmadik országbeli hajókra is. Venezuela azonban nem írta alá az UNCLOS‑t. A jelen eljárás céljából nem szükséges vizsgálni e különös UNCLOS‑rendelkezés nemzetközi szokásjog szerinti minősítését (eltérően a KGÖ fogalmának minősítésétől).
( 33 ) Amennyiben a nyilatkozat valóban Venezuela és az EU közötti kétoldalú megállapodás (vagy annak része), akkor szükséges lehet annak meghatározása, hogy e rendelkezés inkább a kétoldalú megállapodás megszüntetésére vonatkozik‑e, mintsem annak visszavonására.
( 34 ) A szerződések jogáról szóló, 1969. évi Bécsi Egyezmény (a továbbiakban: 1969. évi Bécsi Egyezmény), az Egyesült Nemzetek Szerződéseinek Tára, 1155. kötet, 331. o., valamint az államok és a nemzetközi szervezetek közötti és a nemzetközi szervezetek közötti szerződések jogáról szóló, 1986. évi Bécsi Egyezmény, A/CONF.129/15. (a továbbiakban: 1986. évi Bécsi Egyezmény). A Nemzetközi Bíróság arra utalt, hogy a szerződés fogalmának az 1969. évi Bécsi Egyezmény 2. cikke (1) bekezdésének a) pontja szerinti meghatározása a nemzetközi szokásjogot tükrözi: a Kamerun és Nigéria közötti szárazföldi és tengeri határvitában hozott ítélet (Kamerun kontra Nigéria: beavatkozó Egyenlítői Guinea) (ICJ Reports, 2002., 303. o.) 263. pontja.
( 35 ) Lásd például az 1969. évi Bécsi Egyezmény 3. cikkét azon nemzetközi megállapodásokról, amelyek nem tartoznak ezen egyezmény hatálya alá.
( 36 ) Lásd továbbá az alábbi 96. pontot.
( 37 ) Ez attól elkülönülő kérdés, hogy az EU által tett nyilatkozat uniós jogként kötelezi‑e az uniós intézményeket és a tagállamokat. Lásd például: a fenti 27. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Tanács ítélet, EU:C:2009:590, 44. pont.
( 38 ) E tekintetben lásd a Nemzetközi Bíróság ítélkezési gyakorlatát, amelyre indítványom e részét (a 89–92. pontot) alapozom, valamint az Egyesült Nemzetek Nemzetközi Jogi Bizottsága jogi kötelezettségek vállalására képes államok egyoldalú nyilatkozataira alkalmazandó irányelveinek 2. sz. irányelvét. Ezeket az elveket és a hozzájuk fűzött megjegyzéseket az ILC a 2006. évi 58. ülésén fogadta el, és az ILC ezen ülésen elvégzett munkáról szóló jelentésének részeként terjesztette a Közgyűlés elé (A/61/10.). A Közgyűlés az A/RES/61/34. sz. dokumentumban vette azokat tudomásul. Lásd továbbá a lenti 90. pontot.
( 39 ) Az ILC különleges előadója az államok egyoldalú aktusairól szóló első jelentésében ugyancsak elfogadta, hogy valamely nemzetközi szervezet egyoldalú aktusai jogi kötelező erővel rendelkezhetnek: lásd Victor Rodríguez‑Cedeño különleges előadónak az államok egyoldalú aktusairól szóló első jelentésének (A/CN.4/486.) 35. pontját.
( 40 ) Lásd a Nemzetközi Bíróság fenti 23. lábjegyzetben hivatkozott nukleáris kísérletek ügyben hozott ítéletének 46., 51. és 53. pontját; a Nemzetközi Bíróság fegyveres tevékenységek Kongó területén ügyben hozott ítéletének (új alkalmazás: 2002.) (Kongói Demokratikus Köztársaság kontra Ruanda) (a továbbiakban: a fegyveres tevékenységek ügyben hozott ítélet), Joghatóság és elfogadhatóság, I.C.J. Reports 2006., 6. o., 50. és 52. pontját. Lásd továbbá az ILC fenti 38. lábjegyzetben hivatkozott irányelveinek 7. irányelvét.
( 41 ) Lásd például a Nemzetközi Bíróság Preah Vihear templom ügyben hozott ítéletének (Kambodzsa kontra Thaiföld), Előzetes megfontolások, I.C.J. Reports 1961., 17. o., 31. pontját; a Nemzetközi Bíróság fenti 23. lábjegyzetben hivatkozott nukleáris kísérletek ügyben hozott ítéletének 46., és 48. pontját. Lásd továbbá például a Nemzetközi Bíróság határvitáról szóló ítéletének (Burkina Faso kontra Mali Köztársaság) (a továbbiakban: határvita‑ügyben hozott ítélet), I.C.J. Reports 1986., 554. o., 39. pontját.
( 42 ) Lásd a Nemzetközi Bíróság fenti 41. lábjegyzetben hivatkozott határvita ügyben hozott ítéletének 40. pontját; a Nemzetközi Bíróság fenti 23. lábjegyzetben hivatkozott nukleáris kísérletek ügyben hozott ítéletének 53. pontját; a Nemzetközi Bíróság fenti 40. lábjegyzetben hivatkozott fegyveres tevékenységek ügyben hozott ítéletének 49. pontját. Lásd továbbá az ILC fenti 38. lábjegyzetben hivatkozott irányelveinek 3. irányelvét.
( 43 ) Lásd a Nemzetközi Bíróság fenti 40. lábjegyzetben hivatkozott fegyveres tevékenységek ügyben hozott ítéletének 46. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot. Lásd továbbá az ILC fenti 38. lábjegyzetben hivatkozott irányelveinek 4. irányelvét.
( 44 ) Hivatkozás a fenti 38. lábjegyzetben.
( 45 ) Lásd az ILC 2006. évi 58. ülésről készített A/61/10. sz. jelentésének 921. lábjegyzetét is, amely pontosítja, hogy az irányelvekhez fűzött kommentárok „[…] a Nemzetközi Bíróság ítélkezési gyakorlatának és a releváns állami gyakorlatnak a felülvizsgálatát tartalmazó magyarázó megjegyzések, amelyeket a munkacsoport néhány tagja és a különös előadó elemzett, és összefoglalt a különleges előadó nyolcadik jelentésében (A/CN.4/557.)”.
( 46 ) A Nemzetközi Bíróság fenti 23. lábjegyzetben hivatkozott nukleáris kísérletek ügyben hozott ítéletének 49. pontja. Lásd továbbá az ILC fenti 38. lábjegyzetben hivatkozott irányelvei 1. irányelvének második mondatát: „Amennyiben ennek feltételei teljesülnek, az ilyen nyilatkozatok kötelező jellege a jóhiszeműségen alapul; az érintett államok figyelembe vehetik azokat és hivatkozhatnak azokra; az ilyen államok elvárhatják az ilyen kötelezettségek tiszteletben tartását.”
( 47 ) Ezen elv szerződésekre vonatkozó alkalmazásáról lásd a Brita‑ítélet, C‑386/08, EU:C:2010:91, 44. pontját. Lásd továbbá az 1969. és az 1986. évi Bécsi Egyezmény 34. cikkét.
( 48 ) A Nemzetközi Bíróság fenti 23. lábjegyzetben hivatkozott nukleáris kísérletek ügyben hozott ítéletének 46. pontja. Lásd továbbá az ILC fenti 38. lábjegyzetben hivatkozott irányelveinek 2. irányelvét.
( 49 ) Lásd a fenti 74–78. pontot.
( 50 ) A hatáskör‑átruházás elvének a külkapcsolatokra való alkalmazása tekintetében lásd például: 2/94. sz. vélemény, EU:C:1996:140, 24. pont.
( 51 ) HL 2012. C 326., 348. o. Lásd továbbá az EUSZ 5. cikket.
( 52 ) Az EGK 228. cikk (1) bekezdésére vonatkozó 1/75. sz. vélemény, EU:C:1975:145, 1360. o.; a Bíróság e véleményt a helyi kiadások előírásairól szóló OECD‑megállapodás Szerződéssel való összeegyeztethetőségére irányuló véleménykérés elfogadhatóságának megvitatásával összefüggésben alakította ki.
( 53 ) EU:C:1994:305, 25. és 27. pont.
( 54 ) Franciaország kontra Bizottság ítélet, C‑233/02, EU:C:2004:173, 43–45. pont.
( 55 ) Lásd a fenti 86. pontot.
( 56 ) Bizottság kontra Tanács ítélet, 22/70, EU:C:1971:32 (a továbbiakban: közúti fuvarozásról szóló európai megállapodás vagy ERTA‑ítélet).
( 57 ) A Római Szerződés kifejezett alapot biztosított a nemzetközi megállapodások kereskedelmi és társulási megállapodások formájában való megkötéséhez.
( 58 ) A fenti 56. lábjegyzetben hivatkozott ERTA‑ítélet, EU:C:1971:32, 12. pont.
( 59 ) A fenti 56. lábjegyzetben hivatkozott ERTA‑ítélet, EU:C:1971:32, 13. pont.
( 60 ) A fenti 56. lábjegyzetben hivatkozott ERTA‑ítélet, EU:C:1971:32, 14. pont.
( 61 ) A Jogi személyiség III. munkacsoport CONV 305/02. (WG III 16.) végleges jelentésének (Brüsszel, 2002. október 1.) 19. pontja. Semmi nem utal arra, hogy ez a különös szándék megszűnt, amikor helyette megfogalmazták és elfogadták a Lisszaboni Szerződést.
( 62 ) Ahogyan az ILC különleges előadója írta a fenti 39. lábjegyzetben hivatkozott, az államok egyoldalú aktusairól szóló első jelentésének 34. pontjában: „[…] [a nemzetközi szervezetek egyoldalú aktusainak meghozatalára] vonatkozó szabályok, úgy tűnik, szerepelnek a szervezet alapdokumentumaiban és az e dokumentumokból származtatott jogi aktusokban, valamint adott esetben a nemzetközi jogban”.
( 63 ) Megjegyzem mindazonáltal, hogy az EUMSZ 352. cikkről szóló 42. sz. nyilatkozat (HL 2012. C 326., 353. o.) megállapítja, hogy az EUMSZ 352. cikk „[…] nem szolgálhat alapként az Unió hatáskörének olyan mértékű kiszélesítéséhez, amely túlmutat a Szerződések egésze, és különösen az Unió feladatait és tevékenységeit meghatározó rendelkezések által létrehozott általános kereten. A 352. cikk semmilyen esetben sem alkalmazható olyan rendelkezések elfogadására, amelyek hatása lényegében a Szerződések módosítását eredményezné az e célt szolgáló eljárások tiszteletben tartása nélkül”. Lásd továbbá: a fenti 50. pontban hivatkozott 2/94. sz. vélemény, EU:C:1996:140, 30. pont.
( 64 ) Lásd például: Parlament kontra Tanács ítélet, C‑166/07, EU:C:2009:499, 41. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
( 65 ) Lásd továbbá: a fenti 54. lábjegyzetben hivatkozott Franciaország kontra Bizottság ítélet, EU:C:2004:173, 28. pont.
( 66 ) A tagállamok és az uniós intézmények közötti együttműködés szükségessége tekintetében lásd például: Bizottság kontra Svédország ítélet, C‑246/07, EU:C:2010:203, 76. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat
( 67 ) 1/09. sz. vélemény, EU:C:2011:123, 47. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
( 68 ) Lásd: a fenti 67. lábjegyzetben hivatkozott 1/09. sz. vélemény, EU:C:2011;123, 48. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
( 69 ) Lásd például a fenti 53. pontban hivatkozott Franciaország kontra Bizottság ítélet, EU:C:1994:305, 41. pontját, amely megállapítja, hogy „[…] ez [a versenyszabályokat alkalmazó egyedi döntések meghozatalára irányuló] belső hatáskör nem módosítja a Közösség intézményei közötti, a nemzetközi megállapodások megkötésére vonatkozó hatáskörmegosztást […]”.
( 70 ) Lásd továbbá a lenti 132. pontot.
( 71 ) Lásd továbbá a Bíróság előtt folyamatban lévő C‑124/13. sz., Parlament kontra Tanács ügyet és C‑125/13. sz., Bizottság kontra Tanács ügyet.
( 72 ) Bizottság kontra Tanács ítélet, C‑137/12, EU:C:2013:675, 52. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
( 73 ) Lásd: Bizottság kontra Parlament és Tanács ítélet, C‑411/06, EU:C:2009:518, 64. pont.
( 74 ) Lásd: Parlament kontra Tanács ítélet, C‑130/10, EU:C:2012:472, 80. pont.
( 75 ) A fenti 72. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Tanács ítélet, EU:C:2013:675, 53. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
( 76 ) Lásd például: a fenti 73. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Parlament és Tanács ítélet, EU:C:2009:518, 47. pont, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
( 77 ) Lásd a fenti 74–78. pontot.
( 78 ) Lásd a fenti 26. pontot.
( 79 ) Lásd a fenti 26. pontot.
( 80 ) Lásd a fenti 52. pontot.
( 81 ) Lásd: C‑286/90, EU:C:1992:453, 25. pont.
( 82 ) Ezen eljárást az EUMSZ 294. cikk határozza meg.
( 83 ) Ezek megfelelnek azon célkitűzéseknek, amelyeket az UNCLOS 62. cikkének (2) és (3) bekezdése fűz a megállapodáshoz vagy más olyan megállapodáshoz, amely más államoknak hozzáférést biztosít a teljes megengedhető zsákmány többletéhez.
( 84 ) Lásd a fenti 147. pontot.
( 85 ) E rendelkezés értelmében: „A Bizottság ezeknek a díjaknak az összegét az egyensúly helyreállításához szükséges mértékben állapítja meg, és egyéb intézkedéseket is engedélyezhet, amelyeknek feltételeit és részleteit maga határozza meg.”
( 86 ) HL 2004. C 310., 1. o. Ez a szöveg alkotta a 2007. évi kormányközi tanács munkájának alapját (lásd a 2007. június 26‑i POLGEN 74. sz. dokumentumot).
( 87 ) Lásd például: Bizottság kontra Írország és társai ítélet, C‑89/08 P, EU:C:2009:742, 34. és 35. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
( 88 ) Bizottság kontra Tanács ítélet, C‑63/12, EU:C:2013:752, 98. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
( 89 ) A 88. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Tanács ítélet, EU:C:2013:752, 99. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
( 90 ) EU:C:1997:532, 19. pont.
( 91 ) Lásd a fenti 116–118. pontot.
( 92 ) Lásd a fenti 140. pontot.
( 93 ) Lásd például: Parlament kontra Tanács ítélet, C‑490/10, EU:C:2012:525, 90. és 91. pont, és Parlament kontra Tanács ítélet, C‑414/04, EU:C:2006:742, 59. pont.
( 94 ) Lásd például: a fenti 93. lábjegyzetben hivatkozott Parlament kontra Tanács ítélet, EU:C:2006:742, 59. pont.
Full & Egal Universal Law Academy