EUR-Lex -  62012CC0113 - NL

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

P. CRUZ VILLALÓN

van 16 mei 2013 ( 1 )

Zaak C‑113/12

Donal Brady

tegen

Environmental Protection Agency

[verzoek van de Supreme Court (Ierland) om een prejudiciële beslissing]

„Milieu — Richtlijnen 75/442/EEG en 91/156/EEG — Begrip ‚afvalstof’ — Drijfmest geproduceerd in varkenshouderij — Opslag tot aan gebruik ervan als meststof — Kwalificering als afvalstof — Kwalificering als bijproduct — Bewijslast — Persoonlijke aansprakelijkheid van de producent wanneer derden, die de drijfmest als meststof op eigen grond gebruiken, het Unierecht inzake controle op afvalstoffen niet naleven — Niet-omzetting van richtlijn 91/676 — Algemene beginselen van het Unierecht — Grondrechten — Evenredigheid”

1. 

Binnen de context van een gerechtelijke procedure waarin voorwaarden ter discussie worden gesteld die aan een varkenshouder zijn opgelegd voor een vergunning om de drijfmest die op zijn varkenshouderij wordt geproduceerd als meststof op de markt te brengen, stelt de Supreme Court het Hof een reeks vragen over het begrip „afvalstof” in de zin van richtlijn 75/442 ( 2 ). Naast deze vragen, waarvan het belang vooral ligt in het feit dat het Hof de gelegenheid krijgt zich nog meer gedetailleerd uit te spreken over de voorwaarden waaronder een „afvalstof” een „bijproduct” kan worden, wordt in de onderhavige procedure ook een vraag gesteld die de strikte reikwijdte van richtlijn 75/442 overstijgt omdat deze, zoals zal blijken, op het gebied van de algemene rechtsbeginselen van de Unie en meer specifiek het beginsel van waarborging van de grondrechten ligt.

2. 

De laatste vraag die in het hoofdgeding wordt gesteld, heeft namelijk te maken met de vraag of de verkoper van de drijfmest aansprakelijk kan worden gesteld voor een later onjuist gebruik daarvan door degene die de drijfmest heeft gekocht. Bij deze vraag komt nog, in hoeverre de vrijheid van de lidstaten om het op de markt brengen van afvalstoffen te regelen, hun de mogelijkheid geeft voorwaarden te stellen die ofwel kunnen neerkomen op een verkoopverbod, ofwel de verkoop afhankelijk kunnen stellen van onevenredige of arbitraire eisen. Dit alles heeft betrekking op een situatie waarin het feit dat richtlijn 91/676 ( 3 ) niet was omgezet, ertoe heeft geleid dat een regeling die ruimte biedt aan het gebruik van drijfmest als meststof, niet kon worden toegepast.

I – Rechtskader

A – Unierecht

1. Richtlijn 75/442 betreffende afvalstoffen

3.

In de versie die gold op de datum van de feiten van het hoofdgeding ( 4 ), bepaalde artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442 het volgende:

„In deze richtlijn wordt verstaan onder:

a)

‚afvalstof’: elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.”

4.

Conform artikel 2, lid 1, sub b, van diezelfde richtlijn vallen buiten haar werkingssfeer, „wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen”:

[...]

„iii)

kadavers en de volgende landbouwafvalstoffen: faecaliën en andere natuurlijke en niet gevaarlijke stoffen die in de landbouw worden gebruikt; [...]”

5.

Artikel 8 van dezelfde richtlijn bepaalde:

„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat iedere houder van afvalstoffen:

—

deze afgeeft aan een particuliere of openbare ophaler of een onderneming die de in bijlage II A of II B bedoelde handelingen verricht, of

—

zelf zorg draagt voor de nuttige toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen in overeenstemming met de bepalingen van deze richtlijn.”

6.

De artikelen 9 en 10 van de richtlijn bepaalden dat iedere inrichting of onderneming die de in bijlage II A en II B bij die richtlijn bedoelde handelingen van verwijdering of van nuttige toepassing van afvalstoffen verricht, een vergunning moet hebben.

7.

Artikel 15 van richtlijn 75/442 bepaalde het volgende:

„Overeenkomstig het beginsel ‚de vervuiler betaalt’ komen de kosten van de verwijdering van afvalstoffen voor rekening van:

—

de houder die afvalstoffen afgeeft aan een ophaler of onderneming als bedoeld in artikel 9, en/of

—

de voorgaande houders of de producent van het product dat tot ontstaan van de afvalstoffen heeft geleid.”

2. Richtlijn 91/676 inzake nitraten

8.

Krachtens artikel 1 van richtlijn 91/676 heeft deze tot doel „de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen” en „verdere verontreiniging van dien aard te voorkomen”.

9.

Artikel 3, leden 1 en 2, van richtlijn 91/676 bepaalt het volgende:

„1.   De lidstaten stellen volgens de criteria van bijlage I vast welke wateren door verontreiniging worden beïnvloed en welke wateren zouden kunnen worden beïnvloed indien de maatregelen overeenkomstig artikel 5 achterwege blijven.

2.   De lidstaten wijzen binnen twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn alle hun bekende stukken land op hun grondgebied die afwateren in de overeenkomstig lid 1 vastgestelde wateren en die tot verontreiniging bijdragen, als kwetsbare zones aan. Zij doen binnen zes maanden mededeling van deze eerste aanwijzing aan de Commissie.”

10.

Artikel 4 van dezelfde richtlijn bepaalt:

„1.   Teneinde voor alle wateren een algemeen beschermingsniveau te bieden tegen verontreiniging nemen de lidstaten binnen twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn de volgende maatregelen:

a)

zij stellen een code of codes van goede landbouwpraktijken op, door de landbouwers vrijwillig in acht te nemen, waarin ten minste bepalingen omtrent de in bijlage II A vermelde punten zijn opgenomen ( 5 ),

b)

zij zetten zo nodig een programma op dat opleiding en voorlichting voor boeren omvat om de toepassing van de code(s) van goede landbouwpraktijken te bevorderen.

2.   De lidstaten verstrekken de Commissie nadere gegevens over hun codes van goede landbouwpraktijken; de Commissie neemt informatie over die codes op in het in artikel 11 bedoelde verslag. In het licht van de ontvangen informatie kan de Commissie, indien zij dat nodig acht, passende voorstellen aan de Raad voorleggen.”

11.

Artikel 5 van dezelfde richtlijn verplicht de lidstaten om actieprogramma’s op te stellen voor de kwetsbare zones. Die actieprogramma’s moeten bestaan uit twee soorten verplichte maatregelen, namelijk de maatregelen voorgeschreven in de code(s) van goede landbouwpraktijken en de maatregelen van bijlage III bij diezelfde richtlijn, betreffende de perioden waarin het op of in de bodem brengen van bepaalde soorten meststoffen verboden is, de opslagcapaciteit van tanks voor dierlijke mest, de wijzen van op en in de bodem brengen van meststoffen en de maximale hoeveelheid dierlijke mest met het oog op de hoeveelheid stikstof die de mest bevat.

3. Richtlijn 96/61 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging ( 6 )

12.

Richtlijn 96/61 is gecodificeerd en vervangen door richtlijn 2008/1 ( 7 ), die op haar beurt is vervangen door richtlijn 2010/75 ( 8 ). Krachtens artikel 1 had de richtlijn „de geïntegreerde preventie en beperking van verontreiniging door de in bijlage I genoemde activiteiten ten doel. Zij bevat maatregelen ter voorkoming en, wanneer dat niet mogelijk is, beperking van emissies door de bedoelde activiteiten in lucht, water en bodem, met inbegrip van maatregelen voor afvalstoffen, om een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel te bereiken, onverminderd de bepalingen van richtlijn 85/337/EEG en andere Gemeenschapsvoorschriften.”

13.

Punt 6.6 van Bijlage I bij de richtlijn vermeldde specifiek de installaties voor varkenshouderijen met meer dan 750 plaatsen voor zeugen.

14.

Krachtens artikel 3, sub c, van de richtlijn „treffen de lidstaten de nodige maatregelen opdat de bevoegde autoriteiten ervoor zorgen dat de installatie zo zal worden geëxploiteerd dat: [...] c) overeenkomstig richtlijn 75/442/EEG [...] het ontstaan van afvalstoffen wordt voorkomen; waar dat niet gebeurt moeten die stoffen ten nutte worden gemaakt of, wanneer dat technisch en economisch onmogelijk is, zodanig worden verwijderd dat milieu-effecten worden voorkomen of beperkt”.

15.

Artikel 9, lid 3, van de richtlijn bepaalt: „De vergunning bevat, zo nodig, passende voorschriften ter bescherming van bodem en grondwater, en maatregelen voor het beheer van de door de installatie voortgebrachte afvalstoffen.”

4. Verordening nr. 1774/2002 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten ( 9 )

16.

Het doel van deze verordening was, te verzekeren dat de lidstaten systemen opzetten die waarborgen dat bepaalde categorieën dierlijke bijproducten tot het moment van hun verwijdering of hun gebruik alleen in bepaalde onder vergunning vallende ketens terecht kunnen komen en, in het bijzonder, dat alleen die dierlijke bijproducten in de voedselketen terecht kunnen komen die geen gevaar vormen voor de gezondheid van mens en dier. Deze verordening is vervangen door verordening nr. 1069/2009 ( 10 ).

B – Nationale wetgeving

17.

Bij de Environmental Protection Act 1992 (Ierse wet van 1992 op de bescherming van het milieu; hierna: „wet van 1992”) is het Environmental Protection Agency (Agentschap voor milieubescherming, hierna: „Agentschap”) in het leven geroepen, waarvan de functie onder andere „de vergunningverlening voor en het toezicht op activiteiten, met het oog op de bescherming van het milieu” omvat [artikel 52, lid 1, sub a].

18.

De Waste Management Act 1996 (wet van 1996 op het afvalstoffenbeheer; hierna: „wet van 1996”) is onder meer aangenomen om richtlijn 75/442, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, in Iers recht om te zetten. Artikel 4 van die wet bepaalt:

„1)   In deze wet wordt verstaan onder ‚afvalstof’: elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën of die op het betrokken moment is opgenomen in de Europese afvalcatalogus, en waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen; bovendien wordt alles waarvan men zich ontdoet of wat op een andere manier wordt behandeld alsof het een afvalstof is, verondersteld een afvalstof te zijn tot het tegendeel is bewezen [...].

3)   In deze wet wordt verstaan onder ‚verwijdering’, met betrekking tot afvalstoffen: alle activiteiten die in bijlage III worden genoemd; de term ‚afvalverwijderingsactiviteit’ zal dienovereenkomstig worden uitgelegd.

4)   In deze wet wordt verstaan onder ‚nuttige toepassing’, met betrekking tot afvalstoffen: alle activiteiten gericht op het geheel of gedeeltelijk terugwinnen, recycleren of hergebruiken van afvalstoffen en alle activiteiten verbonden met die terugwinning, die recycling of dat hergebruik, daaronder begrepen alle activiteiten genoemd in bijlage IV; de term ‚activiteit voor de nuttige toepassing van afvalstoffen’ zal dienovereenkomstig worden uitgelegd.”

19.

Artikel 51, lid 2, sub a, van de wet van 1996 luidt:

„Onverminderd het bepaalde sub b, is een vergunning voor afvalstoffen niet vereist [...] voor de nuttige toepassing van [...] faecaliën van dieren of pluimvee in de vorm van mest of drijfmest [...].”

20.

De wet van 1992 heeft een regeling vastgesteld voor het verkrijgen van een vergunning in het kader van geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging, die in grote trekken overeenkomt met de regeling in richtlijn 96/61. Ierland heeft het nationale recht aan richtlijn 96/61 aangepast middels de Protection of the Environment Act van 2003 (wet van 2003 op de milieubescherming; hierna: „wet van 2003”). Hieruit volgt dat in de onderhavige zaak de vergunning niet was verleend op basis van nationale maatregelen ter omzetting van richtlijn 96/61.

II – Feiten

21.

Verzoeker in het hoofdgeding is eigenaar van een varkenshouderij in Ierland. Hoewel zijn voornaamste activiteit het fokken van varkens betreft, exploiteert hij ook de drijfmest die bij die exploitatie als bijproduct wordt gegenereerd, door deze als meststof aan andere landbouwers te verkopen.

22.

Aangezien het verspreiden van die meststof op de bewerkte oppervlakten een seizoensgebonden activiteit is, moet de drijfmest een tijdlang op het bedrijf van verzoeker worden opgeslagen totdat deze aan andere landbouwers kan worden geleverd. In 1999 heeft het Agentschap verzoeker een vergunning verleend om zijn installaties uit te breiden en de drijfmest op de markt te brengen. Krachtens deze vergunning is verzoeker met name verplicht ervoor te zorgen dat de landbouwers de drijfmest gebruiken in strikte overeenstemming met bepaalde voorwaarden.

23.

Een van die voorwaarden heeft de titel „Afvalbeheer”. Daarin worden, voor zover hier van belang, aan verzoeker de volgende verplichtingen opgelegd:

„a)

Voorafgaand aan de verkoop van de meststof alle gronden identificeren die hij zelf niet bezit of in eigendom heeft, of die niet onder zijn toezicht staan, waarop deze meststof zal worden gebruikt [...];

c)

Ervoor zorgen dat de koper van de meststof deze niet verspreidt op gronden die de koper niet bezit of in eigendom heeft, of die niet onder diens toezicht staan [...];

f)

Toezicht houden op het gebruik van de meststof door personen die deze aankopen voor gebruik op hun grond en aanwijzingen geven over de manier waarop deze moet worden gebruikt;

g)

Toezicht houden op de oppervlaktewateren die lopen door gronden waarop de meststof is verspreid (dat wil zeggen: gronden die niet onder toezicht van verzoeker staan);

h)

Toezicht houden op bronnen gelegen in gronden waarop de meststof is verspreid (dat wil zeggen: gronden die niet onder toezicht van verzoeker staan);

i)

Te allen tijde een gebruiksregister van de meststof bijhouden ter inzage door het Agentschap.”

24.

D. Brady heeft de voorwaarden voor de vergunning van het Agentschap aangevochten bij de High Court, die hem in het ongelijk heeft gesteld. Verzoeker heeft toen een hogere voorziening aanhangig gemaakt bij de Supreme Court, welke nu verzoekt om een prejudiciële beslissing.

25.

Volgens de Supreme Court zijn de strijdpunten tussen partijen in het hoofdgeding de volgende:

a)

Of varkensdrijfmest: i) als zodanig een afvalstof is, dan wel ii) enkel onder bepaalde omstandigheden een afvalstof is, en iii) welke criteria moeten worden aangelegd bij de beoordeling van die omstandigheden;

b)

Of de verwerende partij een voorwaarde in de verleende vergunning mag opnemen die verzoeker verplicht toezicht uit te oefenen op de activiteiten van landbouwers aan wie hij drijfmest als meststof levert.

III – Prejudiciële vraag

26.

De prejudiciële vraag luidt als volgt:

„Is het een lidstaat, bij het ontbreken van een definitieve uitlegging van het begrip ‚afvalstoffen’ in het Unierecht, op basis van nationaal recht, toegestaan om een producent van varkensdrijfmest te verplichten te bewijzen dat varkensdrijfmest geen afvalstof is, of dient aan de hand van objectieve criteria van het type waarnaar in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie wordt verwezen, te worden bepaald of er sprake is van een afvalstof:

1)

Indien aan de hand van objectieve criteria van het type waarnaar in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie wordt verwezen, moet worden bepaald of er sprake is van een afvalstof, hoe zeker dient het dan te zijn dat de varkensdrijfmest, die een vergunninghouder inzamelt en opslaat, of in afwachting van levering aan gebruikers langer dan 12 maanden kan opslaan, wordt hergebruikt?

2)

Indien varkensdrijfmest een afvalstof is, of overeenkomstig de desbetreffende criteria als afvalstof wordt aangemerkt, kan een lidstaat dan rechtmatig een persoonlijke aansprakelijkheid opleggen aan de producent ervan – die de varkensdrijfmest niet gebruikt op zijn eigen grond maar deze verkoopt aan derden voor gebruik als meststof op de gronden van die derden – voor de naleving door deze gebruikers van de Uniewetgeving inzake de controle van afvalstoffen en/of meststoffen, teneinde te verzekeren dat het gebruik van die varkensdrijfmest door die derden bij het verspreiden op de grond geen risico van aanzienlijke milieuverontreiniging inhoudt?

3)

Is de voornoemde varkensdrijfmest uitgesloten van de werkingssfeer van de definitie van ‚afvalstof’ op grond van artikel 2, lid 1, sub b, iii, van richtlijn 75/442/EEG, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, omdat die al ‚onder andere voorschriften valt’, in het bijzonder onder richtlijn 91/676/EEG, in aanmerking genomen dat Ierland richtlijn 91/676/EEG op het moment van afgifte van de vergunning niet had omgezet, het toezicht op het gebruik van varkensdrijfmest als meststof in geen enkele nationale wetgeving was geregeld en verordening (EG) nr. 1774/2002 toen nog niet was vastgesteld?”

27.

De Supreme Court is van oordeel dat de criteria die in de rechtspraak van het Hof voor het begrip afval zijn vastgesteld op varkensdrijfmest dienen te worden toegepast op het moment waarop die wordt geproduceerd en opgeslagen, en niet in een later stadium wanneer deze door andere landbouwers kan worden hergebruikt.

28.

De verwijzende rechter meent dat de opvatting dat drijfmest onder alle omstandigheden als afvalstof beschouwd moet worden, moeilijk te rijmen lijkt met de beginselen die door het Hof in zijn rechtspraak zijn vastgesteld. De Supreme Court is er echter evenmin van overtuigd dat de uitspraken van het Hof in de arresten in de zaken Commissie/Spanje ( 11 ) in een zo ruime zin dienen te worden uitgelegd als verzoeker voorstelt.

29.

Als, zo vervolgt de Supreme Court, varkensdrijfmest altijd afvalstof is, of altijd als zodanig behandeld, weggedaan of anderszins verwijderd dient te worden, dan is de vraag of, in het kader van de algemene regeling van bestrijding van verontreiniging, afval dat bedoeld is voor gebruik zonder verdere bewerking op gronden van derden, gecontroleerd dient te worden door de gebruiker, dus de eigenaar van die gronden, dan wel of het door de oorspronkelijke producent op de gronden van de gebruiker dient te worden gecontroleerd.

IV – Procesverloop voor het Hof

30.

Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 1 maart 2012 ter griffie van het Hof ingeschreven.

31.

Beide partijen in het hoofdgeding, de Franse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.

32.

Ter terechtzitting van 27 februari 2013 zijn partijen in het hoofdgeding en de Commissie gehoord in hun pleidooien.

V – Argumenten

33.

Met betrekking tot de inleidende vraag is de Commissie van mening dat – aangezien het Ierse recht geen op drijfmest toepasselijke bepaling kent indien deze niet als „afvalstof” in de zin van de wet van 1996 wordt beschouwd, waarvan de definitie overeenkomt met die van richtlijn 75/442 – bepaald moet worden a) of drijfmest een „afvalstof” is; b) of drijfmest op grond van artikel 2 van die richtlijn niet buiten de werkingssfeer ervan moet vallen en c) of de bestreden voorwaarden mogen worden opgelegd.

34.

Brady, de Franse regering en de Commissie zijn van mening dat, aangezien de richtlijn niet naar het nationale recht verwijst, een autonome en uniforme definitie van „afvalstof” nodig is, opgesteld conform de criteria die reeds in artikel 5 van richtlijn 2008/98 zijn vastgesteld en door de nationale autoriteiten moeten worden toegepast. Het Agentschap ten slotte stelt dat de prejudiciële vraag enerzijds betrekking heeft op de aard van de criteria op grond waarvan een stof als „afvalstof” kan worden aangemerkt (een terrein waarop naar zijn mening in het afgeleid recht geen coherent terminologiegebruik bestaat) en anderzijds op de bewijslast (die de lidstaten rechtmatig aan de producenten van drijfmest kunnen opleggen).

35.

Met betrekking tot de eerste prejudiciële vraag stelt Brady dat, in de omstandigheden van de zaak en conform de rechtspraak, wordt voldaan aan het vereiste van zekerheid, en dat het niet relevant is of de drijfmest wordt gebruikt door andere personen, noch of die personen de drijfmest op een niet correcte wijze gebruiken. De Franse regering is van haar kant van mening dat drijfmest niet beschouwd dient te worden als „afvalstof” als het gebruik ervan als meststof rechtmatig plaatsvindt en als de opslag ervan tot de voor deze bemestingsactiviteiten vereiste hoeveelheden wordt beperkt, welke toetsing door de nationale rechter moet worden verricht.

36.

De Commissie twijfelt eraan of de rechtspraak juist is waarin wordt uitgegaan van de gedachte dat het gebruik van drijfmest in een grotere hoeveelheid dan voor de landbouwbehoeften nodig is, niet strijdig is met de kwalificatie van drijfmest als bijproduct, want een dergelijke stelling zou niet verenigbaar zijn met het feit dat het begrip „afvalstof” uitgelegd dient te worden tegen de achtergrond van artikel 191 VWEU. Volgens de Commissie wordt aan de voorwaarde van zekerheid alleen voldaan als, op het moment van opslag, kan worden aangetoond dat de drijfmest door de producent kan worden verspreid op zijn eigen grond, in hoeveelheden die de werkelijke landbouwbehoeften van zijn grond niet overschrijden, en/of als de drijfmest een positieve economische waarde heeft die door de producent is bevestigd en deze bestemd is voor gebruik op gronden van andere landbouwers krachtens een overeenkomst of offerte, in hoeveelheden die niet groter zijn dan hetgeen op die gronden onder dezelfde voorwaarden gebruikt kan worden. Het Agentschap stelt dat het onjuist is uit te gaan van de gedachte dat zijn bevoegdheid wordt gedefinieerd uitgaand van het begrip „afvalstof” in de zin van richtlijn 75/442, omdat op die wijze de doelstellingen van geïntegreerde bestrijding van verontreiniging in het kader van de wet van 1992 tot nul zouden worden gereduceerd. Naar de mening van het Agentschap is een zodanige mate van zekerheid vereist dat de bevoegde autoriteit er geen enkele redelijke twijfel over heeft dat de producent zich niet van de drijfmest zal ontdoen, en dat deze werkelijk onder de vereiste voorwaarden als meststof zal worden gebruikt, hetgeen slechts kan worden aangetoond door de eigenaar zelf, die dit moet bewijzen. Bij onvoldoende zekerheid dient men uit te gaan van de veronderstelling dat drijfmest een „afvalstof” is, waarvan de producent op grond van het nationale recht verplicht kan worden zich te ontdoen in het kader van een stelsel dat, in het geval van Ierland, het regime van de wet van 1992 is, ook al worden in die wet stoffen als „afvalstof” gekwalificeerd die dat in de zin van richtlijn 75/442 niet zijn.

37.

Met betrekking tot de tweede prejudiciële vraag stelt Brady dat deze ontkennend moet worden beantwoord, want ook als drijfmest als „afvalstof” wordt gekwalificeerd, is richtlijn 75/442 op grond van artikel 2, lid 1, sub b, iii, niet op drijfmest van toepassing, omdat het een stof is die reeds onder andere voorschriften, namelijk richtlijn 91/676, valt. Bovendien meent hij dat de bestreden voorwaarden in strijd zijn met de beginselen van rechtszekerheid en evenredigheid.

38.

Volgens de Commissie moet het gebruik van drijfmest, als dit een „afvalstof” is en niet is uitgesloten van het toepassingsgebied van richtlijn 75/442, beschouwd worden als „nuttige toepassing” of als „verwijdering” in de zin van de artikelen 8 en 15 van diezelfde richtlijn. Artikel 288 VWEU laat het immers aan de lidstaten over om aan de varkenshouders voorwaarden te stellen die waarborgen dat het gebruik van drijfmest geen risico voor het milieu vormt. Als drijfmest niet onder richtlijn 75/442 valt, zou er conform artikel 4, lid 2, en artikel 193 VWEU niets op tegen zijn dat de lidstaten regels stellen om een gebruik van drijfmest te regelen dat onschadelijk is voor het milieu. De Franse regering stelt dat het Unierecht zich er niet tegen verzet dat lidstaten bepalen dat, als drijfmest een „afvalstof” is, de producent ervan aansprakelijk kan worden gehouden voor het gebruik dat andere landbouwers ervan maken. In diezelfde lijn spreekt het Agentschap zich uit en geeft het aan dat het nooit heeft gesteld dat de producent rechtstreeks aansprakelijk is voor de handelingen van de landbouwers die de drijfmest als meststof gebruiken, maar dat het er altijd veeleer om gaat de vergunninghouder te manen ervoor te zorgen dat de derde op een correcte wijze met de drijfmest omgaat en hem anders geen drijfmest meer te leveren.

39.

Met betrekking tot de derde prejudiciële vraag stelt Brady ten slotte dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord, want Ierland kan geen beroep doen op niet-nakoming van zijn verplichtingen [tot omzetting van richtlijn 91/676] met het doel geldige bepalingen van Unierecht buiten toepassing te laten. Een particulier heeft dus het recht om aan het Agentschap tegen te werpen dat drijfmest buiten het toepassingsgebied van richtlijn 75/442 valt. Het Agentschap meent dat richtlijn 91/676 geen rechtsgevolgen kan hebben omdat zij nog niet was omgezet, en dat zij, als zij wel was omgezet, alleen betrekking zou hebben op drijfmest als meststof, maar niet op de behandeling ervan door de producent, want de doelstellingen van preventie en nuttige toepassing van afvalstoffen staan in richtlijn 96/61. De Commissie ten slotte meent dat een stof niet kan worden aangemerkt als vallend onder andere voorschriften wanneer de lidstaat die wetgeving nog niet heeft vastgesteld en daarom nog niet een niveau van bescherming waarborgt dat gelijkwaardig is aan het niveau dat door richtlijn 75/442 wordt beoogd. Zelfs als richtlijn 91/676 wel was omgezet, zou het niet zeker zijn dat die omzetting dat gelijke niveau van bescherming had gegarandeerd, aangezien het kan zijn dat de kwetsbare zones waarop die voorschriften van toepassing zijn, niet samenvallen met het volledige grondgebied van een lidstaat.

VI – Beoordeling

A – De prejudiciële vragen

40.

De Supreme Court stelt drie prejudiciële vragen, voorafgegaan door een vraag met een enigszins inleidend karakter waarin in algemene zin het vraagstuk tot uitdrukking komt waarvan de drie prejudiciële vragen de concrete uitwerking vormen.

41.

Deze inleidende vraag behoeft naar mijn mening enige precisering. Bij de formulering ervan gaat de verwijzende rechter uit van de premisse dat een „definitieve uitlegging van het begrip ‚afvalstof’ in het kader van het Unierecht [ontbreekt]”. Hij formuleert vervolgens een keuze, namelijk (A) is het een lidstaat toegestaan om een producent van varkensdrijfmest te verplichten te bewijzen dat varkensdrijfmest geen afvalstof is, of (B) dient aan de hand van objectieve criteria zoals vastgesteld in de rechtspraak van het Hof, te worden bepaald of drijfmest een afvalstof is.

42.

In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat de premisse waarvan de Supreme Court uitgaat, niet kan betekenen dat deze rechter twijfelt of het begrip „afvalstof” binnen het Unierecht een autonoom begrip is. Het lijkt eerder, zoals het Agentschap stelt, dat wordt gezinspeeld op de veronderstelling dat sommige uitspraken van het Hof over dit onderwerp moeilijk met elkaar te verenigen zouden zijn. ( 12 )

43.

De belangrijkste taak van deze conclusie is dus het communautair begrip „afvalstoffen” aan te scherpen. Daarvoor is het noodzakelijk, zoals wij zullen zien, de voorwaarde van zekerheid te onderzoeken die gesteld wordt wanneer men stoffen die in principe als „afvalstof” kunnen worden beschouwd, economisch wil exploiteren, want deze latere exploitatie is bepalend voor de vraag hoe de betrokken stof uiteindelijk wordt gekwalificeerd. Daarom moet de inleidende vraag tegelijk met de eerste prejudiciële vraag van de Supreme Court worden beantwoord, namelijk „hoe zeker [het] dient te zijn dat de varkensdrijfmest die een vergunninghouder inzamelt en opslaat, of in afwachting van levering aan gebruikers langer dan 12 maanden kan opslaan, wordt hergebruikt”.

44.

Na de behandeling van het eerste gedeelte [van de inleidende vraag] komt het alternatief aan de orde dat de Supreme Court ons voorlegt. Hierover wil ik nu al opmerken dat ik van mening ben dat dit een vals alternatief is. Het feit dat een lidstaat – al of niet – aan de producent de bewijslast kan opleggen dat drijfmest geen „afvalstof” is, sluit niet uit dat de kwalificatie van drijfmest als „afvalstof” moet geschieden volgens de objectieve criteria die door de rechtspraak van het Hof daarvoor zijn vastgesteld. Integendeel, zoals ook het Agentschap heeft beweerd: die vraag heeft alleen zin als men ervan uitgaat dat het erom gaat te bepalen wie moet bewijzen dat drijfmest, volgens de criteria van het Hof, een „afvalstof” is.

45.

De Commissie en het Agentschap zijn van mening dat na de beantwoording van de „inleidende” en de „eerste” vraag, de „derde” vraag van de verwijzende rechter moet worden beantwoord. Gegeven het feit dat daarin wordt gevraagd of er sprake is van een „ander voorschrift” waardoor richtlijn 75/442 niet van toepassing zou zijn, vinden zij het noodzakelijk eerst deze vraag te beantwoorden alvorens over te gaan tot het onderzoek van de „tweede” vraag, namelijk of een stelsel van aansprakelijkheid als het Ierse stelsel in verband met de naleving van de Uniewetgeving inzake afvalstoffen en/of meststoffen, rechtmatig is.

46.

Ik deel het standpunt van de Commissie en het Agentschap, want inderdaad zal, voordat het bestreden stelsel van aansprakelijkheid wordt onderzocht, eerst moeten worden vastgesteld wat precies de Uniewetgeving was die op het moment van de feiten voor de behandeling van de drijfmest gold, waarvan de niet-naleving eventueel kon leiden tot aansprakelijkheid van de producent in de zin van de Ierse wetgeving.

B – De inleidende en de eerste vraag

47.

De procedure die heeft geleid tot het onderhavige prejudiciële verzoek heeft als onderwerp de voorwaarden die in een vergunning van het Agentschap van 22 oktober 1999 voor de verkoop van drijfmest als meststof zijn gesteld.

48.

Op die datum had Ierland richtlijn 75/442 reeds omgezet in de wet van 1996, waarvan artikel 4 een definitie van „afvalstof” geeft die gelijk is aan de definitie in de richtlijn. Dat veronderstelt dat het antwoord van het Hof alleen dan waarde heeft voor de Supreme Court als dat betrekking heeft op die wettelijke context en het Hof die vragen dus beantwoordt tegen de achtergrond van richtlijn 75/442, in de versie van de toen geldende richtlijn 91/156.

49.

Daarom kan in deze procedure geen gebruik worden gemaakt van regelgeving die op een later moment dan de referentiedatum gold. In het bijzonder kan geen gebruik worden gemaakt van regelgeving die, zoals richtlijn 2008/98 ( 13 ), de inhoud van richtlijn 75/442 heeft gewijzigd of substantieel heeft aangevuld. Dat betekent echter niet dat elke verwijzing naar die latere wetgeving misplaatst is, aangezien de inhoud daarvan in belangrijke mate voortkomt uit de wil van de wetgever om enkele criteria die door het Hof in zijn rechtspraak over richtlijn 75/442 waren vastgesteld, te formaliseren. Dat is bijvoorbeeld het geval bij artikel 5 van de reeds genoemde richtlijn 2008/98, dat de voorwaarden vaststelt waaraan moet worden voldaan, wil een stof of voorwerp als „bijproduct” en niet als „afvalstof” kunnen worden aangemerkt. Artikel 5 maakt daarvoor gebruik van de criteria die door het Hof voor de definitie van „afvalstof” in het kader van richtlijn 75/442 zijn vastgesteld. Het gaat dus in elk geval om voorwaarden die volledig van toepassing zijn bij de bepaling of, volgens het Unierecht dat in 1999 in Ierland gold, de op de varkenshouderij van Brady geproduceerde drijfmest al of niet als „afvalstof” moest worden aangemerkt in het kader van zijn wens om die drijfmest op de markt te brengen en daarmee in een „bijproduct” te veranderen.

50.

Nu wij dus dienen te bepalen of drijfmest een „afvalstof” is in de zin van richtlijn 75/442, wil ik beginnen met op te merken dat ik het niet eens ben met de zienswijze van de Supreme Court dat „een definitieve uitlegging van het begrip ‚afvalstoffen’ in het Unierecht [ontbreekt]”. Ook geloof ik niet dat de rechtspraak van het Hof over dit onderwerp tegenstrijdig of in welke zin dan ook verwarrend is geweest. Het probleem is veeleer dat het begrip „afvalstof” zoals dat in richtlijn 75/442 is vastgesteld, op zichzelf een open begrip, of anders gezegd een „functioneel” of „voorwaardelijk” begrip is, aangezien het vooral op het criterium is gebaseerd van de bestemming die aan voorwerpen, stoffen of producten wordt gegeven die in principe, omdat ze geen nut hebben, schadelijk zijn of verboden zijn, dienen te worden verwijderd, en dat dan bovendien op een wijze die onschadelijk is voor het milieu.

51.

Het begrip „afvalstof” heeft dus een objectieve dimensie die geen probleem oplevert en die zijn neerslag heeft gevonden in de lijst van producten, voorwerpen en stoffen die in bijlage I bij richtlijn 75/442 worden opgesomd als „categorieën afvalstoffen”. Het heeft ook een dimensie die wij in een eerste benadering „intentioneel” zouden kunnen noemen, wat neerkomt op de wil om die producten, voorwerpen en stoffen te gebruiken door ze onder bepaalde voorwaarden op de markt te brengen en ze daardoor niet meer te hoeven verwijderen; een verplichting die anders zeker voor ze had gegolden.

52.

Voor alle voorwerpen, stoffen en producten van bijlage I bij richtlijn 75/442 is de objectieve dimensie van het begrip voldoende om ze als „afvalstof” te kwalificeren. Echter, het „voornemen” – bevestigd door een reeks juridische en feitelijke omstandigheden – om deze in de handel te brengen, betekent dat ze niet meer als „afvalstof” worden aangemerkt. Deze „intentionele” dimensie van het begrip is uiteindelijk bepalend voor de kwalificatie als „bijproduct”. Met andere woorden, de functie van de drijfmest – die objectief gezien een „afvalstof” is – kan van drijfmest onder bepaalde omstandigheden, zowel functioneel als juridisch gezien, een „bijproduct” maken, dat als zodanig niet onder de richtlijn valt.

53.

De casuïstiek van de uitspraken van het Hof vormt de verklaring van de verschillen die tussen enerzijds het arrest Commissie/Spanje, door de ene partij aangehaald, en anderzijds het arrest Commissie/Italië, door de andere partij aangehaald, te zien zijn. In beide arresten wordt overwogen dat het begrip „afvalstof” afhangt van de betekenis van de term „zich ontdoen” ( 14 ) en van de aanwezigheid van een voornemen om goederen, materialen of grondstoffen die in principe als „afvalstof” zouden kunnen worden aangemerkt, op de markt te brengen of te exploiteren. ( 15 ) Ook wordt in deze arresten geconcludeerd dat moet worden aangetoond dat dit voornemen zeker is. ( 16 ) Het verschil ligt hierin, dat het Hof, na de criteria te hebben toegepast op elk van beide onderzochte situaties, in de ene zaak anders over de aangetoonde zekerheid heeft geoordeeld dan in de andere.

54.

De reden van dit verschil is duidelijk gelegen in het feit dat de twee arresten op totaal verschillende onderwerpen betrekking hebben. Het arrest Commissie/Spanje moest zich namelijk uitspreken over de drijfmest die door een concreet landbouwbedrijf was geproduceerd, terwijl het arrest Commissie/Italië een nationale milieuregeling moest beoordelen.

55.

In het eerste arrest werd vermeld dat „uit de processtukken [blijkt] dat deze mest als landbouwmeststof op naar behoren geïdentificeerde gronden [wordt gebruikt] [en dat deze] in afwachting van deze bemestingsactiviteiten in een put [wordt] opgeslagen” ( 17 ), hetgeen betekent dat „de persoon die het betrokken bedrijf leidt, niet het voornemen [heeft] zich ervan te ontdoen, zodat deze drijfmest geen afvalstof in de zin van richtlijn 75/442 is”. ( 18 ) Het gaat hier duidelijk om een beoordeling van een concrete, in de processtukken beschreven realiteit waarop het Hof rechtstreeks de in zijn rechtspraak vastgestelde criteria kon toepassen waaraan drijfmest moet voldoen, wil deze als bijproduct en niet meer als afvalstof kunnen worden aangemerkt.

56.

Daarentegen hield het arrest Commissie/Italië een abstract oordeel in over algemene regels, waarin volgens het Hof een onaanvaardbaar [rechts]vermoeden werd gecreëerd, namelijk dat, in bepaalde situaties, grond en stenen afkomstig van graafwerken geen afvalstoffen maar – vanwege hun mogelijk economisch voordeel – bijproducten zijn.

57.

Naar mijn mening bestaat er dus geen tegenstelling tussen deze uitspraken. In beide heeft het Hof vastgehouden aan zijn doctrine inzake de vereiste zekerheid van het voornemen om een materiaal waarvan de houder zich anders zou kunnen of moeten ontdoen, onder bepaalde voorwaarden economisch te exploiteren. Het bewijs van dat voornemen maakt van het materiaal een bijproduct. Het verschil is hierin gelegen, dat in de zaak Commissie/Spanje bewezen kon worden dat in dat concrete geval geen voornemen aanwezig was om zich van de drijfmest „te ontdoen”, maar om deze als meststof te gebruiken, terwijl in de zaak Commissie/Italië werd geoordeeld dat de onderzochte nationale regeling een algemeen vermoeden creëerde dat juist verhinderde om in concreto het werkelijke voornemen aan te tonen om een materiaal als bijproduct op de markt te brengen dat in principe als afvalstof moest worden aangemerkt.

58.

Nu dus de mogelijke aarzelingen over de eenvormigheid en coherentie van de rechtspraak van het Hof over dit onderwerp zijn opgehelderd, kunnen wij die rechtspraak toepassen op de onderhavige zaak.

59.

In de onderhavige situatie kan de vraag of drijfmest objectief gezien al of niet een afvalstof „is” terzijde worden gelaten, want het is overduidelijk dat drijfmest een afvalstof is. Artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442 definieert „afvalstof” als „elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen”. In het bijzonder bij drijfmest is het echter niet nodig na te gaan of die in de genoemde bijlage voorkomt, aangezien richtlijn 75/442 drijfmest zelf uitdrukkelijk als „afvalstof” aanmerkt, nu bepaalde stoffen krachtens artikel 2, lid 1, sub b, zijn uitgesloten van het toepassingsgebied van de richtlijn „wanneer ze reeds onder andere voorschriften vallen”, onder andere „iii) [...] de volgende landbouwafvalstoffen: faecaliën [...]”. Het is evident dat de wetgever het noodzakelijk heeft geacht om faecaliën uitdrukkelijk van de werkingssfeer van richtlijn 75/442 uit te sluiten, omdat ze anders op grond van de inhoud en het systeem van de richtlijn onvermijdelijk wel onder haar werkingssfeer zouden zijn gevallen, als stof die als zodanig een „afvalstof” is.

60.

Op die wijze uitgelegd, verliezen enkele onderdelen van de „inleidende” vraag van de Supreme Court hun zin, want er is geen reden om te onderzoeken of drijfmest „aan de hand van objectieve criteria van het type waarnaar in de rechtspraak van het Hof wordt verwezen een afvalstof is” (inleidende vraag). Drijfmest is objectief gezien een afvalstof, omdat richtlijn 75/442 dat zelf bepaalt.

61.

De vraag is dus niet of drijfmest een „afvalstof” is, maar of drijfmest, op grond van de functie ervan, kan ophouden een afvalstof te zijn, op welke wijze dat gebeurt en onder welke voorwaarden. Anders gezegd: de vraag is of drijfmest, door de functie die eraan wordt gegeven, een „bijproduct” kan worden.

62.

Wil een afvalstof als bijproduct kunnen worden aangemerkt, dan moet volgens de rechtspraak van het Hof worden aangetoond „dat [de houder] in een later stadium, in voor hem gunstige omstandigheden, voornemens is [de stof] te exploiteren of op de markt te brengen – waaronder in voorkomend geval voor de behoeften van andere marktdeelnemers dan degene die ze heeft geproduceerd –, mits dit hergebruik zeker is, geen voorafgaande bewerking vereist en plaatsvindt als voortzetting van het productie- of gebruiksproces”. ( 19 )

63.

Als, zoals wij hebben gezien, het bepalende criterium voor de kwalificatie van een stof als „afvalstof” het voornemen of de verplichting is om „zich ervan te ontdoen”, dan is het belangrijkste criterium voor de verandering van „afvalstof” in „bijproduct” het voornemen om die stof te „hergebruiken” door ze te exploiteren of op de markt te brengen.

64.

Dat andere voornemen, waar het hier om gaat, moet natuurlijk betrekking hebben op een juist en correct gebruik, dat wil zeggen aangepast aan de voorwaarden die zijn vastgesteld in de regeling die per concreet geval van toepassing is op de exploitatie van de goederen die verhandeld kunnen worden. Het moet vooral ook een zeker gebruik zijn, zoals wordt benadrukt in het zojuist door mij aangehaalde punt van het arrest Commissie/Italië.

65.

Zo komen wij bij het kernpunt van deze eerste vraag: wie moet, voor het aanmerken van een afvalstof als bijproduct, het voornemen tot hergebruik bewijzen, en hoe zeker dient dat voornemen dan te zijn?

66.

Naar mijn mening moet het voornemen door de houder van de afvalstof worden bewezen en moet er over het voornemen een zekerheid bestaan die voldoende groot is om buiten alle redelijke twijfel uit te sluiten dat de afvalstof op een niet correcte of illegale manier wordt behandeld.

67.

Met betrekking tot het eerste punt lijkt het mij duidelijk dat alleen de houder van de afvalstof kan aantonen dat hij het voornemen heeft om hem te hergebruiken. De reden is evident: er moet een voornemen worden bewezen en dat kan alleen maar zijn eigen voornemen zijn. Het bewijs van dat voornemen kan echter niet rusten op een oordeel over loutere bedoelingen. De houder van de drijfmest heeft pas aangetoond dat het niet zijn voornemen is zich van een afvalstof te ontdoen maar een bijproduct op de markt te brengen, wanneer hij voldoet aan de voorwaarden die door de lidstaat voor het gebruik van drijfmest als meststof zijn gesteld.

68.

Het is dus de taak van de lidstaat de voorwaarden voor een correct gebruik van de afvalstof als bijproduct te bepalen. Het is ook de taak van de lidstaat om de bewijsmiddelen te kiezen waarmee de betrokkene zijn voornemen kan aantonen. De doctrine van het Hof inzake het bewijs van de wil om zich van een afvalstof te ontdoen, kan ook hierop goed worden toegepast. Want zoals „de richtlijn [75/442] geen enkel beslissend criterium geeft op grond waarvan het voornemen van de houder om zich van een bepaalde stof of een bepaald voorwerp te ontdoen, kan worden vastgesteld” ( 20 ), zo min doet zij dat ten aanzien van het voornemen om een afvalstof te hergebruiken. Daarom moet ook hierbij worden aanvaard dat „de lidstaten bij gebreke van gemeenschapsbepalingen vrij [zijn] in hun keuze van de bewijsmethoden voor de verschillende elementen in de richtlijnen die zij omzetten, mits daardoor geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht”. ( 21 ) Deze oplossing is overigens ook die welke is gekozen in artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/98 voor het ontbreken van een beslissend criterium op gemeenschapsniveau om te bepalen of een afvalstof niet langer een afvalstof is. ( 22 )

69.

Wat betreft de vereiste mate van zekerheid van het voornemen, ben ik zoals gezegd van mening dat het doel moet zijn, buiten elke redelijke twijfel uit te sluiten dat door een niet correcte behandeling de stof die men als bijproduct wilde gebruiken, uiteindelijk wordt behandeld als een afvalstof waarvan de houder zich op een niet-correcte manier ontdoet.

70.

Voor het bewijs dat het voornemen zeker is, moet worden gewaarborgd dat de houder van de afvalstof zich strikt houdt aan de voorwaarden die voor het gebruik daarvan als bijproduct zijn gesteld. Met andere woorden: het voornemen van de houder om een afvalstof in de handel te brengen, is voldoende bewezen als hij aantoont dat hij in staat is dat te doen conform de regeling die daarvoor is vastgesteld.

71.

Die voorwaarden moeten zodanig zijn dat, wanneer de naleving is gewaarborgd, elke redelijke twijfel is uitgesloten omtrent de geschiktheid van de houder om de afvalstof met voldoende veiligheid te behandelen zolang deze nog niet op de voorgenomen commerciële wijze wordt gebruikt (met andere woorden, zolang deze nog een afvalstof is) en omtrent de nakoming van de verplichtingen die op dat gebruik betrekking hebben.

72.

In het onderhavige geval kunnen de bestreden voorwaarden geen andere zijn dan die welke, gebaseerd op de rechtspraak van het Hof over dit onderwerp, zoals ik al heb opgemerkt, later in artikel 5 van richtlijn 2008/98 zijn geconcretiseerd, namelijk: „het is zeker dat de stof of het voorwerp zal worden gebruikt; [...] de stof of het voorwerp kan onmiddellijk worden gebruikt zonder verdere andere behandeling dan die welke bij de normale productie gangbaar is; [...] wordt geproduceerd als een integraal onderdeel van een productieproces; en verder gebruik is rechtmatig, m.a.w. het voldoet aan alle voorschriften inzake producten, milieu en gezondheidsbescherming voor het specifieke gebruik en zal niet leiden tot over het geheel genomen ongunstige effecten op het milieu of de menselijke gezondheid”.

73.

Als eerste, voorlopige, conclusie meen ik dat het de taak is van de producent van de drijfmest die het voornemen heeft om deze niet langer afvalstof in de zin van de richtlijn te laten zijn, zijn „voornemen” om de drijfmest als meststof op de markt te brengen te bewijzen, en dat te doen met een voldoende zekerheid dat het gevaar dat de drijfmest op een niet correcte manier wordt behandeld, buiten elke redelijke twijfel kan worden uitgesloten. Dit „voornemen” wordt in het bijzonder met de vereiste zekerheid bewezen door de naleving van de voorwaarden die door de regeling inzake de exploitatie van drijfmest als meststof zijn vastgesteld. Het is dan aan de nationale rechter, te bepalen of die voorwaarden volstaan om, buiten elke redelijke twijfel, zeker te stellen dat die meststof op die wijze wordt gebruikt; met andere woorden: een gebruik dat niet overeenkomt met het zich ontdoen van een afvalstof.

74.

Wij komen nu toe aan de tweede prejudiciële vraag van de Supreme Court, namelijk die over de specifieke voorwaarden, in het bijzonder de voorwaarde betreffende de aansprakelijkheid voor niet-naleving van de wetgeving inzake de behandeling van en controle op afvalstoffen; dat wil zeggen de wetgeving van de naleving waarvan uiteindelijk afhangt of de drijfmest ophoudt een afvalstof te zijn en een bijproduct wordt.

75.

Zoals ik echter al onder punt 46 heb opgemerkt, moet eerst worden gepreciseerd wat precies de regelgeving is waarvan de niet-naleving leidt tot de aansprakelijkheid die door de verwijzende rechter ter discussie is gesteld.

C – Derde prejudiciële vraag

76.

Naar mijn mening levert de derde vraag weinig problemen op.

77.

Krachtens artikel 2, lid 1, sub b, van richtlijn 75/442 zijn, naast andere stoffen, ook faecaliën van de werkingssfeer van die richtlijn uitgesloten „wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen”.

78.

De vraag is dus of er in de onderhavige zaak sprake was van „andere voorschriften”. In het jaar 1999 was in Ierland de gemeenschapswetgeving die wellicht die functie had kunnen vervullen nog niet in Iers recht omgezet, namelijk richtlijn 91/676 inzake nitraten, waarin een eigen stelsel voor behandeling van afvalstoffen wordt vastgesteld, en was verordening nr. 1774/2002 over gezondheidsvoorschriften inzake dierlijke bijproducten nog niet aangenomen. De Supreme Court is van mening dat er geen nationale regels bestonden die als „andere voorschriften” hadden kunnen gelden.

79.

Daarom moet bij de uitspraak in het hoofdgeding richtlijn 75/442 worden toegepast.

80.

Het is waar, zoals Brady stelt, dat het feit dat Ierland richtlijn 91/676 niet had omgezet, die lidstaat niet de mogelijkheid biedt de niet-nakoming van zijn omzettingsverplichting in te roepen als rechtvaardiging om die richtlijn niet op particulieren toe te passen. Het is echter ook waar dat artikel 2, lid 1, sub b, van richtlijn 75/442 betrekking heeft op stoffen die „onder andere voorschriften vallen”, en dat deze „dekking” gelijkwaardig dient te zijn aan die van die richtlijn, zowel wat de reikwijdte en werkingssfeer als wat het gewaarborgde beschermingsniveau betreft. Bij richtlijn 91/676 bestaat, met betrekking tot haar toepassingsgebied, naar mijn mening niet de noodzakelijke gelijkwaardigheid met richtlijn 75/442, want, zoals de Commissie heeft opgemerkt, richtlijn 75/442 is op het gehele grondgebied van de lidstaten van toepassing, terwijl richtlijn 91/676 slechts van toepassing is op bepaalde „kwetsbare zones” waarin of waardoor bepaalde waterlopen stromen. Dit alles geldt onverminderd hetgeen hierna zal worden opgemerkt met betrekking tot het voorgestelde antwoord op de tweede prejudiciële vraag van de Supreme Court.

81.

Als voorlopige conclusie ben ik dus van mening dat drijfmest, in de omstandigheden van de zaak, niet – zoals de verzoeker in het hoofdgeding stelt – ab initio buiten het toepassingsgebied van richtlijn 75/442 valt, want er zijn geen andere voorschriften die op drijfmest van toepassing zijn.

D – De tweede prejudiciële vraag

82.

De verwijzende rechter vraagt of de lidstaten de producent van de drijfmest aansprakelijk kunnen stellen voor het gebruik dat ervan wordt gemaakt door derden aan wie hij de drijfmest als meststof heeft verkocht. Dit is in feite de kernvraag van de onderhavige procedure en meer nog van het hoofdgeding.

83.

Partijen zijn het erover eens dat de lidstaten systemen kunnen vaststellen om te waarborgen dat drijfmest op een milieuvriendelijke manier wordt behandeld, maar de vraag is of zij dat kunnen doen in de bewoordingen waarin dat in de Ierse wetgeving is geregeld. Het Agentschap relativeert die bewoordingen door te stellen dat het er niet zozeer om gaat de producent aansprakelijk te stellen voor het gedrag van derden, als wel hem te manen ervoor te zorgen dat de drijfmest correct wordt gebruikt en niet meer aan afnemers te leveren die deze op een niet-correcte wijze gebruiken.

84.

Opgevat als een verplichting om geen drijfmest als meststof meer te leveren aan een afnemer die zich niet houdt aan de objectieve voorwaarden die de producent verplicht is te stellen, zou de aansprakelijkheid van de producent betrekking hebben op een eigen handeling en zouden daarmee de mogelijke bezwaren tegen de eis van objectieve aansprakelijkheid voor het gedrag van een ander verdwijnen.

85.

Voor alle duidelijkheid wil ik hier nogmaals de in het hoofdgeding bestreden voorwaarden van het Agentschap weergeven:

„a)

Voorafgaand aan de verkoop van de meststof alle gronden identificeren die hij zelf niet bezit of in eigendom heeft, of die niet onder zijn toezicht staan, waarop deze meststof zal worden gebruikt [...];

c)

Ervoor zorgen dat de koper van de meststof deze niet verspreidt op gronden die de koper niet bezit of in eigendom heeft, of die niet onder diens toezicht staan [...];

f)

Toezicht houden op het gebruik van de meststof door personen die deze aankopen voor gebruik op hun grond en aanwijzingen geven over de manier waarop deze moet worden gebruikt;

g)

Toezicht houden op de oppervlaktewateren die lopen door gronden waarop de meststof is verspreid (dat wil zeggen: gronden die niet onder toezicht van verzoeker staan);

h)

Toezicht houden op bronnen gelegen in gronden waarop de meststof is verspreid (dat wil zeggen: gronden die niet onder toezicht van verzoeker staan);

i)

Te allen tijde een gebruiksregister van de meststof bijhouden ter inzage door het Agentschap.”

86.

Naar mijn mening houden deze voorwaarden wel wat meer in dan de verplichting om geen drijfmest te verkopen aan een afnemer die niet aan de voorwaarden voldoet om deze als meststof te gebruiken. Sommige van de voorwaarden – sub c en f – verplichten de producent om supervisie uit te oefenen op het gedrag van een derde, terwijl andere voorwaarden – sub g en h – van de producent eisen de fysieke omstandigheden na te gaan van de omgeving waar de drijfmest zal worden toegepast. Al die voorwaarden vormen een eis die verre van redelijk is.

87.

Naar mijn mening kan wel van een producent van drijfmest worden verlangd dat hij deze alleen verkoopt aan wie voldoet aan bepaalde objectieve voorwaarden die waarborgen dat hij de drijfmest op een correcte manier zal gebruiken, maar alleen dan wanneer de eventuele koper, met de hem daarvoor door de bevoegde autoriteit op goede gronden verleende vergunning, kan aantonen dat aan deze voorwaarden – hoe zwaar die ook zijn – wordt voldaan. Maar van de producent vergen dat hij gegevens en gedragingen controleert waar hij geen greep op heeft, staat gelijk aan ofwel de handel van drijfmest als meststof onmogelijk maken, ofwel die handel toestaan, maar dan uitsluitend wanneer de verkoper aansprakelijk is – ongeacht of dat een civiele, bestuursrechtelijke of strafrechtelijke aansprakelijkheid betreft – voor het toekomstige gedrag van een derde.

88.

Het onmogelijk maken van die handel zou niet geheel in de geest zijn van richtlijn 75/442. Uit de rechtspraak over die richtlijn is af te leiden dat zij niet zozeer een absoluut verbod op de handel in drijfmest beoogt, als wel ernaar streeft dat die handel zo wordt georganiseerd dat de bescherming van het milieu (altijd op een redelijke en evenredige wijze) is gewaarborgd. Zekerder is dat een aansprakelijkheid voor de toekomstige gedraging van een derde zou betekenen dat grondbeginselen van de Unie worden aangetast en dat bepaalde door haar gewaarborgde rechten worden geschonden.

89.

Van die beginselen noem ik het beginsel van rechtszekerheid en het verbod van willekeur door overheidsorganen, beginselen die inherent zijn aan een rechtsstaat, op eerbiediging waarvan de Unie is gebaseerd (artikel 2 VEU). Wat hier immers uiteindelijk gebeurt, is dat voor het op de markt brengen van een product een vergunning wordt verleend waarvan de voorwaarden zo exorbitant zijn dat ze neerkomen op een verbod. Op die wijze voldoet de lidstaat niet aan de eis dat er een duidelijk onderscheid moet bestaan tussen wat verboden en wat toegestaan is.

90.

Van die rechten vermeld ik in de eerste plaats alle rechten waardoor het legaliteits- en het evenredigheidsbeginsel inzake delicten en straffen, erkend in artikel 49 van het Handvest, worden geïnspireerd, want aan al die rechten ligt het recht ten grondslag om uitsluitend voor eigen handelingen of voor die handelingen van diegenen voor wie men wettelijk aansprakelijk is, aansprakelijk te kunnen worden gesteld. Hieruit volgt dat geen voorwaarden kunnen worden gesteld – zoals in de hier onderzochte zaak – waarvan de verwezenlijking alleen mogelijk is als men het risico neemt om aansprakelijk te worden gesteld voor het gedrag van een derde met wie men slechts een handelsbetrekking heeft. Weliswaar aanvaardt de rechtspraak de mogelijkheid van aansprakelijkheid voor handelingen van een derde in het geval van een werkgever ten opzichte van overtredingen door zijn werknemers of ondergeschikten ( 23 ), maar in de onderhavige zaak ontbreekt nu juist die afhankelijkheidsrelatie die de grondslag van die rechtspraak vormt, want tussen de producent van de drijfmest en de degene die de drijfmest heeft gekocht om deze als meststof te gebruiken bestaat alleen een handelsbetrekking.

91.

Dan is er bovendien nog het eigendomsrecht, aangezien het Ierse recht voorwaarden voor het op de markt brengen van drijfmest heeft gesteld die de producent voor een onaanvaardbare keuze stellen. Hij kan namelijk ofwel de drijfmest verwijderen en daarvoor de kosten op zich nemen, ofwel deze op de markt brengen maar daarbij het niet te onderschatten risico op zich nemen aansprakelijk te worden gesteld voor andermans gedrag, welke aansprakelijkheid wellicht door een verzekering zou kunnen worden afgedekt, maar wat dan weer tot kosten leidt die waarschijnlijk niet lager zijn. In beide gevallen is het evident dat het eigendomsrecht van de producent wordt aangetast, omdat hem financiële lasten worden opgelegd ten koste van zijn vermogen. Wij hebben hier dus te maken met „een onevenredige en onduldbare ingreep” waardoor een fundamenteel recht wordt aangetast ( 24 ), terwijl de producent, wanneer de voorwaarden minder exorbitant waren geweest, financieel voordeel uit de drijfmest had kunnen halen door deze op zo'n manier te beheren dat het voor hem in elk geval geen kosten maar, onder bepaalde voorwaarden, winst zou opleveren.

92.

Kortom, de Ierse wetgeving legt de producent van drijfmest exorbitante voorwaarden op voor het hergebruik van drijfmest als meststof. Het is onevenredig dat hij bepaalde gegevens over gedrag van een derde moet verifiëren die in werkelijkheid alleen door de overheid geverifieerd kunnen worden en dat hij, wanneer hij dat niet kan doen, als enig alternatief heeft de persoonlijke aansprakelijkheid voor het gedrag van die derde op zich te nemen.

93.

Op dit punt kan ik het niet nalaten terug te komen op de stelling van het Agentschap dat de betrokken nationale wetgeving niet zozeer erop is gericht de producent rechtstreeks aansprakelijk te stellen voor handelingen van een derde, als wel hem te manen de drijfmest alleen te verkopen aan wie deze op een correcte manier als meststof gebruikt. Weliswaar kan het zijn – zoals kan worden afgeleid uit de punten 38‑43 van de uitspraak van de High Court in hoger beroep – dat dit de geest is waarin deze regeling in de praktijk wordt toegepast, maar de letterlijke tekst maakt eveneens een andere toepassing mogelijk, namelijk een die een echte persoonlijke aansprakelijkheid voor het gedrag van een derde inhoudt. Aangezien het Hof eerder moet uitgaan van de tekst van de nationale regeling dan van de eventuele toepassing ervan, ben ik van mening dat het Hof zich moet houden aan de uitlegging die spontaan opkomt bij de letterlijke tekst, juist omdat in de onderhavige zaak de tekst van de betrokken wetgeving onmiddellijk de gedachte oproept aan een strikt persoonlijke aansprakelijkheid voor het gedrag van een derde.

94.

Ontegenzeggelijk wordt de bescherming van het milieu hierdoor in absolute zin gegarandeerd. Dat laatste mag echter niet het resultaat zijn van een wetgeving die de handel in drijfmest formeel niet wil verbieden, maar slechts wil reguleren.

95.

Daar komt nog bij dat het Unierecht het gebruik van drijfmest als meststof niet verbiedt maar, zoals is af te leiden uit richtlijn 91/676, juist als een gereguleerde activiteit ziet. Zoals opgemerkt in punt 80 is richtlijn 91/676, in tegenstelling tot richtlijn 75/442, niet van toepassing op het totale grondgebied van de lidstaten, maar slechts beperkt tot bepaalde „kwetsbare zones”. Het is in elk geval niet uit te sluiten dat de varkenshouderij van Brady zich in een van die „kwetsbare zones” bevindt en dat richtlijn 91/676 en de daarbij behorende voorwaarden voor het gebruik van meststoffen op zijn bedrijf van toepassing waren. De regelgeving die in Ierland gold op het moment van de in het hoofdgeding bestreden feiten is dus het gevolg van het niet-omzetten van een richtlijn die, als zij wel tijdig was omgezet, van toepassing had kunnen zijn op de activiteit van Brady, en die activiteit zou hebben onderworpen aan voorwaarden die evenrediger en redelijker waren dan die van het nationale recht.

96.

In elk geval zou, ook wanneer richtlijn 91/676 niet rechtstreeks op de situatie van Brady toepasselijk was geweest, de omzetting daarvan naar Iers recht de nationale rechter hebben voorzien van een regeling voor meststoffen die met een brede uitlegging toegepast had kunnen worden op omstandigheden die inhoudelijk vergelijkbaar zijn met die welke in die richtlijn worden beschreven.

97.

Daarom luidt de laatste van mijn voorlopige conclusies dat het Unierecht zich ertegen verzet dat een lidstaat verlangt dat een producent die drijfmest als meststof aan een derde verkoopt, persoonlijk aansprakelijk is voor de naleving door die derde van de Uniewetgeving inzake de controle op afvalstoffen en/of meststoffen.

VII – Conclusie

98.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om op de gestelde vragen te antwoorden als volgt:

„1)

Het is de taak van de producent van de drijfmest, zijn voornemen om deze als meststof te gebruiken aan te tonen met een zekerheid die volstaat om buiten elke redelijke twijfel uit te sluiten dat er een gevaar bestaat voor niet-correct gebruik. Het voornemen moet worden aangetoond door te voldoen aan de voorwaarden die in de nationale wetgeving voor de exploitatie van drijfmest als meststof worden gesteld. Het staat aan de nationale rechter, te bepalen of die voorwaarden volstaan om buiten elke redelijke twijfel te garanderen dat het gebruik van de meststof niet overeenkomt met het zich ontdoen van een afvalstof.

2)

In de omstandigheden van de zaak valt de drijfmest niet buiten het toepassingsgebied van richtlijn 75/442, omdat er geen andere wetgeving bestaat die erop van toepassing is.

3)

Het Unierecht verzet zich ertegen dat een lidstaat een producent van drijfmest aansprakelijk stelt voor het voldoen door de koper aan de voorwaarden die een gebruik van de meststof moeten waarborgen dat niet schadelijk is voor het milieu, aan welke voorwaarden moet zijn voldaan wil de drijfmest functioneel gezien de kwalificatie van ‚afvalstof’ verliezen en als ‚bijproduct’ kunnen worden aangemerkt.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Spaans.

( 2 ) Richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 39).

( 3 ) Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375, blz. 1).

( 4 ) Richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 (PB L 78, blz. 32).

( 5 ) Bijlage II A behandelt de perioden die niet geschikt zijn voor het op of in de bodem brengen van een meststof; het op of in de bodem brengen van een meststof op bepaalde gronden; de capaciteit en bouw van opslagtanks voor dierlijke mest; maatregelen ter voorkoming van waterverontreiniging veroorzaakt door het wegstromen en weglekken in grond- en oppervlaktewater van vloeistoffen die dierlijke mest en afvalwater van opgeslagen plantaardig materiaal zoals kuilvoeder bevatten, en methoden voor het op of in de bodem brengen van zowel kunstmest als dierlijke mest, inclusief hoeveelheid en gelijkmatigheid van de verspreiding, waarmee de afvoer van nutriënten naar het water op een aanvaardbaar niveau wordt gehouden.

( 6 ) Richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 (PB L 257, blz. 26).

( 7 ) Richtlijn 2008/1/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 (PB L 24, blz. 8).

( 8 ) Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 (PB L 334, blz. 17).

( 9 ) Verordening nr. 1774/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 3 oktober 2002 (PB L 273, blz. 1).

( 10 ) Verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 (PB L 300, blz. 1).

( 11 ) Arresten aangehaald in voetnoot 12 infra.

( 12 ) Enerzijds de lijn van de arresten van 8 september 2005, Commissie/Spanje (C-416/02, Jurispr. blz. I-7487, en C-121/03, Jurispr. blz. I-7569), en anderzijds de doctrine die is af te leiden uit de arresten van 18 december 2007, Commissie/Italië (C-194/05, Jurispr. blz. I-11661, en C-195/05, Jurispr. blz. I-11699).

( 13 ) Richtlijn 2008/98/EEG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PB L 312, blz. 3).

( 14 ) Commissie/Spanje (C‑416/02, punt 86); Commissie/Italië (C‑194/05, punt 32); in beide gevallen met aanhaling van het arrest van 18 december 1997, Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96 (Jurispr. blz. I‑7411, punt 26).

( 15 ) Commissie/Spanje (C‑416/02, punt 87); Commissie/Italië (C‑194/05, punt 38); in beide gevallen met aanhaling van het arrest van 18 april 2002, Palin Granit en Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C‑9/00 (Jurispr. blz. I‑3533, punten 34‑36).

( 16 ) Commissie/Spanje (C‑416/02, punt 90); Commissie/Italië (C‑194/05, punt 46).

( 17 ) Commissie/Spanje (C‑416/02), punt 94.

( 18 ) Commissie/Spanje (C‑416/02), punt 94.

( 19 ) Commissie/Italië (C‑194/05), reeds aangehaald, punt 38.

( 20 ) Commissie/Italië (C‑194/05), reeds aangehaald, punt 44.

( 21 ) Commissie/Italië (C‑194/05), reeds aangehaald, punt 44, met aanhaling van de arresten van 15 juni 2000, ARCO Chemie Nederland e.a., C‑418//97 en C‑419/97 (Jurispr. blz. I‑4475, punt 41), en 11 november 2004, Niselli, C‑457/02 (Jurispr. blz. I‑10853, punt 34).

( 22 ) Hierover het arrest van 7 maart 2013, Lapin Luonnonsuojelupiiri, C‑358/11, punten 55 en 56.

( 23 ) Onder andere het arrest van 10 juli 1990, Hansen (C-326/88, Jurispr. blz. I-2911, punten 16‑20), recentelijk aangehaald in arrest van 9 februari 2012, Márton Urbán (C‑210/10, punt 47).

( 24 ) In de zin van het arrest van 10 juli 2003, Booker Aquaculture en Hydro Seafood (C-20/00 en C-64/00, Jurispr. blz. I-7411, punt 68).

Full & Egal Universal Law Academy