FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PAOLO MENGOZZI
föredraget den 16 maj 2013 ( 1 )
Mål C‑203/12
Billerud Karlsborg AB
Billerud Skärblacka AB
mot
Naturvårdsverket
(begäran om förhandsavgörande från Högsta domstolen (Sverige))
”Systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen — Skyldighet för en verksamhetsutövare som inte senast den 30 april varje år överlämnar ett tillräckligt antal utsläppsrätter för att täcka sina utsläpp att betala en avgift, oberoende av orsaken till att utsläppsrätterna inte överlämnats — Föroreningar som överskrider tillåtna mängder föreligger inte — Möjlighet saknas att efterge eller jämka avgiften — Proportionalitet”
1.
Högsta domstolen har i förevarande begäran om förhandsavgörande bett EU-domstolen att precisera de påföljdsregler som gäller vid överträdelser av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, ( 2 ) i synnerhet i det fall att en verksamhetsutövare åsidosätter skyldigheten att senast den 30 april varje år överlämna utsläppsrätter motsvarande de sammanlagda utsläppen från anläggningen under föregående kalenderår.
I – Tillämpliga bestämmelser
A – Direktiv 2003/87
2.
I artikel 1 i direktiv 2003/87 anges att direktivet inrättar ”ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen …, vilket syftar till att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser.”
3.
Systemet fungerar på följande sätt. Varje medlemsstat upprättar en nationell plan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten avser att fördela för den aktuella perioden och hur den föreslår att fördela dem. ( 3 ) De nationella planerna offentliggörs sedan och anmäls till Europeiska kommissionen och till övriga medlemsstater. ( 4 ) För perioden 1 januari 2005–31 december 2007 ska medlemsstaterna fördela minst 95 procent av utsläppsrätterna gratis. ( 5 )
4.
Medlemsstaterna ska på grundval av de nationella planerna, ”bestämma det sammanlagda antal utsläppsrätter som den kommer att fördela … och fördelningen av utsläppsrätterna till verksamhetsutövare för varje anläggning”. ( 6 ) Utsläppsrätterna får överlåtas, ( 7 ) och ska överlämnas varje år i enlighet med följande: ”Medlemsstaterna ska se till att verksamhetsutövaren för varje anläggning senast den 30 april varje år överlämnar det antal utsläppsrätter … som motsvarar de sammanlagda utsläppen från anläggningen under det föregående kalenderåret, i överensstämmelse med den kontroll som utförts i enlighet med artikel 15, och att dessa utsläppsrätter därefter annulleras.” ( 8 )
5.
Medlemsstaterna ska i syfte att säkerställa efterlevnaden av reglerna i direktiv 2003/87 ”… fastställa regler om påföljder för överträdelser av de nationella bestämmelser som antagits i enlighet med detta direktiv och vidta de åtgärder som krävs för att se till att dessa regler tillämpas. Påföljderna skall vara effektiva, proportionella och avskräckande.” ( 9 ) I artikel 16.3 i direktiv 2003/87 anges påföljden för underlåtenhet att överlämna utsläppsrätter. I den bestämmelsen föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna ska se till att verksamhetsutövare och luftfartygsoperatörer som inte senast den 30 april varje år överlämnar tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka utsläppen under det föregående året åläggs att betala en avgift för de överskridande utsläppen.” ( 10 ) För perioden 1 januari 2005–1 december 2007 skulle medlemsstaterna tillämpa ett avgiftsbelopp på 40 euro för varje ton koldioxidekvivalenter som släpptes ut från anläggningen och som verksamhetsutövaren inte överlämnat utsläppsrätter för. ( 11 ) Betalning av avgiften befriade inte verksamhetsutövaren från skyldigheten att överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarade de överskridande utsläppen när denne skulle överlämna utsläppsrätter för det följande kalenderåret. ( 12 )
B – Svensk rätt
6.
Direktiv 2003/87 har införlivats med svensk rätt genom lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrättigheter. I den lydelse som var tillämplig vid tidpunkten för omständigheterna i målet föreskrevs att verksamhetsutövaren var skyldig att beräkna eller mäta sina koldioxidutsläpp och varje år ge in en verifierad rapport om utsläppen. ( 13 ) Rapporten ska ges in till tillsynsmyndigheten (Naturvårdsverket) senast den 31 mars efter det kalenderår som rapporten avser. ( 14 ) Verksamhetsutövaren ska för varje anläggning senast den 30 april varje år till Statens energimyndighet, som är kontoförande myndighet, överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från anläggningen under närmast föregående kalenderår. ( 15 ) En verksamhetsutövare som inte har överlämnat tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka sina utsläpp ska betala en avgift för överskridande utsläpp som motsvarar 40 euro per ton koldioxid som släppts ut från anläggningen och som verksamhetsutövaren inte har överlämnat utsläppsrätter för. ( 16 ) En verksamhetsutövare som har betalat avgift är inte befriad från sin skyldighet att överlämna utsläppsrätter som motsvarar de överskridande utsläppen när denne ska överlämna utsläppsrätter för det följande kalenderåret. ( 17 )
II – Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
7.
Billerud Karlsborg AB och Billerud Skärblacka AB är två svenska bolag som har tillstånd till utsläpp av koldioxid. År 2006 släppte bolagen ut 10828 respektive 42433 ton koldioxid. Det är ostridigt att bolagen på sina transaktionskonton hade utsläppsrätter som motsvarade de faktiska utsläppen under år 2006.
8.
Bolagen överlämnade emellertid inte några utsläppsrätter den 30 april 2007. Som en följd av detta blockerades bolagens transaktionskonton av Statens energimyndighet och bolagen blev skyldiga att före den 30 april 2008 överlämna utsläppsrätter motsvarande de sammanlagda utsläppen från anläggningen år 2006, samtidigt med överlämnandet av utsläppsrätter motsvarande de sammanlagda utsläppen från anläggningen år 2007.
9.
Naturvårdsverket beslutade den 10 december 2007 att Billerud Karlsborg AB skulle betala en avgift om 3959366 SEK och Billerud Skärblacka AB en avgift om 15516051 SEK som en följd av åsidosättandet av skyldigheten för verksamhetsutövarna att senast den 30 april överlämna utsläppsrätter. Bolagen överklagade utan framgång Naturvårdsverkets beslut till miljödomstolen och därefter till miljööverdomstolen som lämnade överklagandena utan bifall.
10.
Bolagen har vid Högsta domstolen ansökt om resning och gett in klagan om domvilla. De har gjort gällande att de hade utsläppsrätter på sina respektive konton den 30 april 2007 som motsvarade de faktiska utsläppen under år 2006 och att de hade haft för avsikt att överlämna utsläppsrätterna. Att utsläppsrätterna inte överlämnades berodde på en brist i företagets administrativa rutiner. Bolagen anser därför att någon verklig överträdelse av lagen om handel med utsläppsrätter inte har ägt rum och att det således saknades rättslig grund för att ta ut någon avgift. Om det finns rättslig grund för avgiften, har bolagen yrkat att Högsta domstolen ska jämka avgiften, i första hand till 0 SEK, i andra hand till 20 000 SEK och i sista hand till ett skäligt belopp. Bolagen har som grund för jämkning anfört att en avgift om nästan 20000000 SEK är oproportionell, eftersom det är ostridigt att bolagen inte har släppt ut mer än vad de hade tillstånd att släppa ut. Avgiften är att jämställa med en anklagelse om brott, och en tillämpning enligt ordalydelsen av avgiftsreglerna i lagen om handel med utsläppsrätter, utan möjlighet till jämkning, strider mot artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen).
11.
Högsta domstolen har konstaterat att de bestämmelser i lagen om handel med utsläppsrätter som reglerar påföljden vid underlåtenhet att den 30 april överlämna utsläppsrätter är direkt hämtade från direktiv 2003/87, i vilket det föreskrivs att verksamhetsutövare som inte har överlämnat ett tillräckligt antal utsläppsrätter den 30 april ska åläggas att betala en avgift om 40 euro per ton koldioxid. Högsta domstolen har uttryckt tvivel huruvida avgiften –vilken väsentligen regleras i artikel 16.3 och 16.4 i direktiv 2003/87 – endast ska åläggas i fall av överskridande utsläpp, eller om avgiften även ska åläggas i fall där det är ostridigt att verksamhetsutövaren hade ett tillräckligt antal utsläppsrätter, men inte har överlämnat dem till följd av ett förbiseende. Högsta domstolen har även, med hänsyn till de hänvisningar som i direktiv 2003/87 görs till de grundläggande rättigheterna ( 18 ) och till proportionalitetsprincipen ( 19 ), frågat huruvida det är möjligt att jämka avgiften, utan att åsidosätta direktivet.
12.
Högsta domstolen ansåg att det förelåg en svårighet att tolka unionsrätten och beslutade därför att vilandeförklara målet och att genom beslut om hänskjutande, som inkom till domstolens kansli den 30 april 2012, ställa följande tolkningsfrågor till domstolen med stöd av artikel 267 FEUF:
”1) Innebär artikel 16.3 och 16.4 i direktiv 2003/87/EG att en verksamhetsutövare som inte har överlämnat tillräckligt antal utsläppsrätter den 30 april ska betala en avgift oavsett orsaken till underlåtenheten, till exempel när verksamhetsutövaren visserligen hade ett tillräckligt antal utsläppsrätter den 30 april men på grund av ett förbiseende, ett administrativt fel eller tekniska problem inte överlämnar dem då?
2) Om svaret på fråga 1 är ja, innebär artikel 16.3 och 16.4 i direktiv 2003/87 att avgiften ska eller kan efterges eller jämkas exempelvis i sådana fall som anges i fråga 1?”
III – Förfarandet vid domstolen
13.
Bolagen i det nationella målet, Naturvårdsverket, den grekiska regeringen och kommissionen har avgett skriftliga yttranden till domstolen.
IV – Rättslig bedömning
14.
I syfte att besvara Högsta domstolens frågor vill jag inledningsvis närmare beskriva den logik som ligger till grund för systemet för handel med utsläppsrätter i direktiv 2003/87. Jag kommer därefter att – mot bakgrund av artikel 16.3 och 16.4 – särskilt undersöka fallet när en verksamhetsutövare inte överlämnar ett tillräckligt antal utsläppsrätter, eftersom vederbörande inte har förvärvat dem på marknaden, respektive fallet när en verksamhetsutövare åsidosätter skyldigheten att överlämna utsläppsrätter enligt direktiv 2003/87, trots att vederbörande har ett tillräckligt antal utsläppsrätter för att täcka utsläppen. Slutsatsen härav är att den rättsliga grunden för den avgift som ålagts i det nationella målet inte är artikel 16.3 och 16.4 i direktiv 2003/87, utan artikel 16.1 i samma direktiv och att en ny frågeställning rörande avgiftens proportionalitet uppstår till följd härav, vilken föranleder några avslutande anmärkningar.
A – Den logik som ligger till grund för systemet för handel med utsläppsrätter enligt direktiv 2003/87
15.
Antagandet av direktiv 2003/87 utgör det konkreta uttrycket i unionsrätten av gemenskapens och medlemsstaternas internationella åtagande att delta i en kollektiv ansträngning för att rationalisera och minska utsläppen av växthusgaser, vilka orsakar klimatförändringar som är skadliga för miljön. ( 20 ) I direktiv 2003/87 föreskrivs, i syfte att uppnå målsättningen att under perioden 2008–2012 ( 21 ) så effektivt som möjligt minska utsläppen av växthusgaser med 8 procent i förhållande till 1990 års nivåer, att det stegvis ska införas en ”effektiv europeisk marknad för utsläppsrätter för växthusgaser, med minsta möjliga försvagning av ekonomisk utveckling och sysselsättning”. ( 22 )
16.
Europeiska unionens system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser kan i korthet beskrivas enligt följande.
17.
Varje anläggning vid vilken det bedrivs verksamhet som omfattas av direktiv 2003/87 ( 23 ) är från och med den 1 januari 2005 skyldig att inneha ett tillstånd för utsläpp av växthusgaser. ( 24 ) Den behöriga nationella myndigheten får endast utfärda ett sådant tillstånd om den finner att den verksamhetsutövare som är ansvarig för anläggningen är ”i stånd att övervaka och rapportera utsläppen”. ( 25 )
18.
Parallellt är varje medlemsstat skyldig att upprätta en nationell plan för fördelning av utsläppsrätter för varje period som fastställs i direktiv 2003/87. ( 26 ) I varje plan bestäms det sammanlagda antalet utsläppsrätter som kommer att fördelas avseende den aktuella perioden. ( 27 ) För den treårsperiod som började löpa den 1 januari 2005, vilket är den period under vilken de avgifter som är aktuella i det nationella målet påfördes, var medlemsstaterna således skyldiga att bestämma det sammanlagda antalet utsläppsrätter som skulle fördelas och fördelningen av dessa utsläppsrätter mellan verksamhetsutövarna vid varje anläggning. ( 28 ) Ett proportionellt antal av det sammanlagda antalet utsläppsrätter som bestämts för perioden ska senast den 28 februari utfärdas åt verksamhetsutövarna. ( 29 )
19.
Verksamhetsutövarna ska övervaka utsläppen ( 30 ) och varje verksamhetsutövare måste därför till den behöriga myndigheten rapportera utsläppen från sin anläggning. ( 31 ) Rapporten avser föregående kalenderår och ska kontrolleras av en kontrollör som är oberoende av verksamhetsutövaren. ( 32 ) Behöriga nationella myndigheter måste hållas underrättade. ( 33 ) Om rapporten över föregående kalenderårs utsläpp inte befinns vara tillfredsställande ska medlemsstaterna se till att den berörda verksamhetsutövaren inte längre kan överlåta utsläppsrätter. ( 34 )
20.
Verksamhetsutövarna ska senast den 30 april varje år överlämna utsläppsrätterna, det vill säga överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från anläggningen under det föregående kalenderåret. ( 35 ) Skyldigheten att årligen överlämna utsläppsrätter är även angiven i verksamhetsutövarens tillstånd för utsläpp av växthusgaser. ( 36 ) Överlämnandet föregår det slutliga steget, vilket utgörs av annulleringen av utfärdade utsläppsrätter som faktiskt har använts. ( 37 )
21.
Systemet för handel med utsläppsrätter kännetecknas av en starkt uttalad bokföringsprincip. ( 38 ) Ett register ska föras på nationell nivå. För varje verksamhetsutövare innehåller registret separata konton för innehavda, utfärdade och överlåtna utsläppsrätter. ( 39 ) En sådan noggrann bokföring är än mer nödvändig, eftersom iakttagandet av medlemsstaternas och unionens åtaganden – internationellt och på gemenskapsnivå – att kraftigt minska antropogena utsläpp av växthusgaser, i slutändan är beroende av att verksamhetsutövarna iakttar sina skyldigheter enligt systemet för handel med utsläppsrätter. ( 40 )
22.
I artikel 16 i direktiv 2003/87 finns bestämmelser om påföljder, vilka garanterar att systemet fungerar väl. Såsom är vedertaget föreskrivs i artikel 16.1 att medlemsstaterna ska fastställa regler om påföljder för överträdelser av de nationella bestämmelser som antagits i enlighet med direktivet. De påföljder som fastställs av medlemsstaterna ska vara ”effektiva, proportionella och avskräckande”.
23.
Medlemsstaterna saknar möjlighet att bestämma påföljder som är tillämpliga vid ett åsidosättande av skyldigheten att överlämna ”tillräckligt många utsläppsrätter”. Påföljderna anges i detta fall direkt i direktivet.
24.
Medlemsstaterna är skyldiga att dels offentliggöra namnet på den verksamhetsutövare som bryter mot kravet på ”överlämnande av tillräckligt många utsläppsrätter”, ( 41 ) dels ålägga varje verksamhetsutövare som inte den 30 april varje år överlämnar ”tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka utsläppen under det föregående året” en avgift. ( 42 ) I artikel 16.3 och 16.4 i direktiv 2003/87 anges att avgiften är ”en avgift för de överskridande utsläppen”. Lagstiftaren har fastställt avgiftens storlek. För perioden 2005–2008 gäller att ”medlemsstaterna [ska ] tillämpa ett avgiftsbelopp på 40 euro för varje ton koldioxidekvivalenter som släpps ut från anläggningen och som verksamhetsutövaren inte överlämnat utsläppsrätter för”. ( 43 ) Det stadgas vidare att ”[b]etalning av avgiften får inte befria verksamhetsutövaren från skyldigheten att överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de överskridande utsläppen, när denne skall överlämna utsläppsrätter för det följande kalenderåret”. ( 44 )
B – Ett åsidosättande av skyldigheten att överlämna utsläppsrätter kan ske på flera olika sätt
25.
Det framgår av lydelsen i artikel 16.3 och 16.4 i direktiv 2003/87 att avgiften är ”en avgift för de överskridande utsläppen” och att det belopp som fastställts av lagstiftaren är tillämpligt på ”varje ton koldioxidekvivalenter som släpps ut från anläggningen och som verksamhetsutövaren inte överlämnat utsläppsrätter för”. Högsta domstolens frågor avser just huruvida en verksamhetsutövare, under samma förutsättningar, ska åläggas en avgift när utsläppen inte har överskridit den tillåtna mängden, men verksamhetsutövaren trots detta inte formellt har överlämnat utsläppsrätter i den mening som avses i artikel 12.3 i direktiv 2003/87, vilket medför att avgift ska betalas för varje ton koldioxidekvivalenter som släppts ut och för vilket någon utsläppsrätt inte överlämnats den 30 april (trots att utsläppsrätten innehafts).
26.
Naturvårdsverket, den grekiska regeringen och kommissionen företräder följande uppfattning i denna fråga. Påföljdssystemet i artikel 16.3 och 16.4 i direktiv 2003/87 säkerställer enhetlighet, effektivitet och insyn vid tillämpningen av direktivet. Med hänsyn till att direktivets grundläggande målsättning är att skydda miljön och till att ett väl fungerande system för handel med utsläppsrätter är beroende av att samtliga deltagare följer reglerna, ska en avgift betalas oberoende av huruvida verksamhetsutövaren innehar det antal utsläppsrätter som motsvarar de verkliga utsläppen eller inte. Artikel 16.3 och 16.4 i direktiv 2003/87 utgör lex specialis i förhållande till artikel 16.1 och påföljden ska därför tillämpas strikt och avgiften ska, med hänsyn till allmänintresset, på samma sätt drabba den verksamhetsutövare som underlåter att i rätt tid överlämna ett tillräckligt antal utsläppsrätter för att täcka sina utsläpp, som den verksamhetsutövare som överskrider sina utsläpp. Begreppet ”överskridande utsläpp” i artikel 16.3 och 16.4 ska förstås så, att det avser samtliga fall där utsläppsrätter inte överlämnas i rätt tid, oavsett om utsläppsrätten innehas av verksamhetsutövaren eller inte.
27.
Jag har vissa svårigheter att följa en sådan argumentation. Även om jag utan vidare inser betydelsen för systemet som helhet av att samtliga aktörer iakttar skyldigheterna enligt direktiv 2003/87, anser jag emellertid att åsidosättandet av skyldigheten att återlämna utsläppsrätter inte är av samma svårighetsgrad när det är utrett att verksamhetsutövaren innehar ett tillräckligt antal utsläppsrätter, som när verksamhetsutövaren har haft utsläpp som överstiger den tillåtna mängden enligt de utsläppsrätter som denne innehar. Under sådana omständigheter framstår det som problematiskt att tillämpa samma påföljd för två överträdelser av direktiv 2003/87 som är av mycket olika art och beskaffenhet. En bedömning av artikel 16.3 och 16.4 i direktiv 2003/87 utifrån bestämmelsernas lydelse och ändamål bekräftar enligt min uppfattning att det måste göras en åtskillnad mellan de båda fallen.
28.
Jag medger att lydelsen i artikel 16.3 och 16.4 i direktiv 2003/87 inte är entydig. ”Överskridande utsläpp”, i den mening som avses i den artikeln, måste likväl avse utsläpp som inte täcks av en tilldelad eller innehavd utsläppsrätt, eftersom utgångspunkten för hela systemet är att verksamhetsutövarna har tillstånd för utsläpp och att de till följd av dessa tillstånd har tilldelats ett visst antal utsläppsrätter. Det framgår vidare av artikelns lydelse att påföljden avser verksamhetsutövare som inte ”… överlämnar tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka utsläppen under det föregående året”, ( 45 ) trots att det i artikeln hade räckt med att ange ”verksamhetsutövare som inte överlämnar”. Av denna precisering av den avgift som ska åläggas enligt artikeln drar jag slutsatsen att avgiften inte utgör en påföljd för åsidosättandet av skyldigheten att överlämna utsläppsrätter i sig, utan tvärtom utgör en påföljd för ett åsidosättande av den skyldighet att överlämna utsläppsrätter som följer av att en verksamhetsutövare inte har tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka sina utsläpp och inte har förvärvat några utsläppsrätter på marknaden, vilket innebär att verksamhetutövaren gjort sig skyldig till överskridande utsläpp som ska anses utgöra icke-tillåtna utsläpp.
29.
Denna tolkning av bestämmelsen enligt sin ordalydelse bekräftas av en teleologisk tolkning. Av förarbetena till direktiv 2003/87 framgår att ändamålet med den påföljd som föreskrivs i artikel 16.3 och 16.4 i direktivet är att ”bötesbeloppet … är tillräckligt högt för att garantera att det under alla omständigheter är fördelaktigare för verksamhetsutövarna att ge sig ut på marknaden och köpa tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka anläggningens faktiska utsläpp” ( 46 ). Avgiftens storlek har därför fastställts av lagstiftaren med hänsyn till det uppskattade priset för utsläppsrätter i syfte att uppmuntra verksamhetsutövarna att köpa utsläppsrätter på marknaden. ( 47 )
30.
Det som skiljer situationen i det nationella målet från den ovan beskrivna är att det är ostridigt att de bolag som ålagts avgift för år 2007 hade ett antal utsläppsrätter som vida översteg de verkliga utsläppen. Bolagen behövde därför inte förvärva några utsläppsrätter på marknaden. Syftet med påföljden är att verka styrande på verksamhetsutövarna, och detta syfte förefaller bekräfta att bestämmelsen tar sikte på det fallet att en verksamhetsutövare inte har överlämnat tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka sina utsläpp av den anledningen att denne inte har förvärvat de utsläppsrätter som saknas på marknaden. Det är denna typ av särskilt bedrägligt handlande som ska beivras strängt genom påförande av den avgift som föreskrivs i artikel 16.3 och 16.4 i direktiv 2003/87.
31.
Det är förvisso riktigt att ett uteblivet överlämnande i rätt tid av utsläppsrätter onekligen medför störningar i systemet till följd av den stränga bokföringsprincip som präglar det, men det får inte glömmas bort att de båda bolagen i detta fall inte har gjort sig skyldiga till några ytterliga utsläpp och det är inte heller visat att det sena överlämnandet föranletts av ett direkt uppsåt att kringgå systemet, spekulera på marknaden och/eller dra nytta av marknaden på ett sätt som kan snedvrida konkurrensen, ( 48 ) i synnerhet som, i enlighet med vad bolagen har anfört, deras konton utan dröjsmål blockerades av den kontoförande myndigheten. ( 49 ) Enligt artikel 16.2 i direktiv 2003/87 ska påföljden dessutom åtföljas av offentliggörandet av ”namnen … på de verksamhetsutövare som bryter mot kraven på överlämnande av tillräckligt många utsläppsrätter enligt detta direktiv”. Denna metod utgör ett uttryck för principen om ”name and shame”, men metoden är, vid tillämpning av direktivet, endast meningsfull om den avser de verksamhetsutövare vilkas utsläpp överskridit de tillåtna mängderna utan att de agerat på marknaden, det vill säga utan att de på marknaden har förvärvat de utsläppsrätter som fattats och som därigenom äventyrat förverkligandet av det mål som eftersträvas med direktivet. Det framgår tydligt att i förevarande fall skulle ett offentliggörande av bolagens namn, vilket är en direkt konsekvens av påföljden i artikel 16.3 och 16.4 i direktiv 2003/87, vara uppenbart oförtjänt med hänsyn till de omständigheter som jag har redogjort för.
32.
Det följer av det anförda att artikel 16.3 och 16.4 i direktiv 2003/87 ska tolkas så, att den inte omfattar en verksamhetsutövares åsidosättande av skyldigheten att överlämna utsläppsrätter när denne den 30 april det aktuella året hade ett tillräckligt antal utsläppsrätter för att täcka sina utsläpp under föregående år och denne således inte har gjort sig skyldig till någon förorening som överstiger tillåtna mängder. Av detta följer att den andra fråga som ställts av Högsta domstolen saknar betydelse för det nationella målets avgörande.
33.
Denna slutsats innebär emellertid inte att det åsidosättande av skyldigheten att överlämna utsläppsrätter som bolagen gjort sig skyldiga till inte borde ha föranlett någon påföljd, utan den innebär endast att påföljden för underlåtenhet av en verksamhetsutövare, som hade ett tillräckligt antal utsläppsrätter för att täcka sina utsläpp från föregående år, att den 30 april överlämna utsläppsrätter inte har harmoniserats av unionslagstiftaren och således omfattas av medlemsstaternas fria skön. Den rättsliga grunden för påförandet av avgifterna i det nationella målet är inte artikel 16.3 och 16.4 i direktiv 2003/87, utan artikel 16.1 i samma direktiv.
34.
Medlemsstaterna är dock enligt artikel 16.1 i direktiv 2003/87 skyldiga att införa påföljder som är proportionella. Med hänsyn till omständigheterna är det lämpligt att ge Högsta domstolen viss vägledning, eftersom den domstolen, för att avgöra det nationella målet, måste ställa sig frågan huruvida den svenska bestämmelse med stöd av vilken avgifterna påförts uppfyller kravet på proportionalitet.
C – Avslutande anmärkningar angående frågan huruvida avgifterna i det nationella målet är proportionella eller inte
35.
Den rättsliga grunden för de avgifter som påförts bolagen i det nationella målet är således artikel 16.1 i direktiv 2003/87. Enligt artikel 16.1 ska medlemsstaterna fastställa regler om påföljder för överträdelser av de nationella bestämmelser som antagits i enlighet med direktivet och påföljderna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.
36.
Det har inte skett någon generell harmonisering av påföljderna för överträdelse av de regler som fastställts genom direktiv 2003/87 och medlemsstaterna måste därför tillerkännas ett stort handlingsutrymme. ( 50 ) Det framgår av fast rättspraxis att ”så länge lagstiftningen om vilka sanktioner som ska tillämpas vid underlåtenhet att uppfylla krav som införts genom unionslagstiftning inte har harmoniserats inom unionen, är medlemsstaterna behöriga att välja de påföljder som de finner lämpliga. De är dock skyldiga att vid utövandet av denna behörighet följa unionsrätten och dess allmänna rättsprinciper, följaktligen också proportionalitetsprincipen”. ( 51 ) Påföljderna får därför inte ”gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga” och ”de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen”. ( 52 ) Proportionalitetsprincipen gäller ”för medlemsstaterna inte endast när dessa fastställer överträdelsens rekvisit och reglerna om [avgiftens] storlek, utan också vid bedömningen av de omständigheter som kan vara av betydelse för fastställandet av [avgiften]”. ( 53 )
37.
Tillämpningen av 8 kap 6 § lagen om handel med utsläppsrätter på bolagen i det nationella målet ska således förstås som den påföljd som tillämpas av behörig svensk myndighet när skyldigheten att överlämna utsläppsrätter har åsidosatts av en verksamhetsutövare som den 30 april det aktuella året hade ett tillräckligt antal utsläppsrätter för att täcka sina utsläpp under föregående år och som inte gjort sig skyldig till någon förorening som överstiger tillåtna mängder. De nu aktuella bolagen har således – med automatik, utan föregående föreläggande och som det förefaller utan möjlighet till justering – påförts avgifter, som uppgår till betydande belopp (3959366 SEK respektive 15516051 SEK), för varje ton koldioxidekvivalenter som släppts ut under föregående år. Unionslagstiftaren har emellertid inte endast preciserat att direktiv 2003/87 respekterar de grundläggande rättigheterna, ( 54 ) utan har även uttalat att inrättandet av en marknad för handel med utsläppsrätter för växthusgaser ”ska innebära minsta möjliga försvagning av ekonomisk utveckling och sysselsättning”. ( 55 )
38.
Den behöriga svenska myndigheten har således anpassat påföljdssystemet efter det system som föreskrivs i artikel 16.3 och 16.4 i direktiv 2003/87. Genom sin starkt repressiva karaktär syftar en sådan anpassning till att uppnå det legitima målet i direktiv 2003/87 att skydda miljön genom att på sikt minska de antropogena utsläppen av växthusgaser och till att avskräcka från beteende som kan störa direktivets system för handel med utsläppsrätter. Påförandet av en avgift måste mot denna bakgrund anses vara ändamålsenligt för att uppnå det mål som eftersträvas med unionslagstiftningen.
39.
Det finns emellertid skäl att undersöka om inte påförandet av avgiften går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de legitima målen. Jag kommer härvidlag att inskränka mig till att fästa uppmärksamheten på de mest framträdande egenskaperna hos påföljdssystemet enligt 8 kap 6 § lagen om handel med utsläppsrätter.
40.
Jag erinrar om att det inte framgår av handlingarna i målet att bolagen i det nationella målet har tagit emot något föreläggande eller någon påminnelse före det att avgiften påfördes. En mindre ingripande åtgärd går emellertid utan svårighet att föreställa sig. ( 56 ) Den omständigheten att avgiften påförs omedelbart och med automatik hindrar att omständigheterna i det enskilda fallet undersöks eller tas i beaktande och detta trots följande omständigheter. För det första var orsaken till att skyldigheten enligt direktivet åsidosattes en administrativ eller teknisk brist. För det andra har det inte skett någon förorening som överstiger tillåtna mängder och inte heller har det framkommit att det skett något missbruk. För det tredje framgår det av handlingarna i målet – med förbehåll för vad som framkommer efter Högsta domstolens kontroll – att bolagen redan den 14 maj 2007 kontaktade den kontoförande myndigheten i syfte att rätta till situationen och att myndigheten då redan hade blockerat bolagens transaktionskonton.
41.
Jag konstaterar slutligen – med förbehåll för vad som framkommer efter Högsta domstolens kontroll – att tillämpningen av 8 kap 6 § lagen om handel med utsläppsrätter på bolagen i det nationella målet, vilken är synnerligen sträng, inte har något större samband med omfattningen av den störning som förorsakats systemet för handel med utsläppsrätter.
42.
Det följer således av det anförda att i ett sådant fall som det som är aktuellt i det nationella målet utgör proportionalitetskravet i artikel 16.1 i direktiv 2003/87 hinder för ett sådant påföljdssystem som det som föreskrivs i 8 kap 6 § lagen om handel med utsläppsrätter, eftersom det, under samma förutsättningar, är tillämpligt – med automatik, omedelbart och utan undersökning av omständigheterna i det enskilda fallet – på en verksamhetsutövare som inte har fullgjort skyldigheten att överlämna utsläppsrätter, trots att vederbörande hade ett tillräckligt antal utsläppsrätter för att täcka sina utsläpp och inte har gjort sig skyldig till någon förorening som överstiger tillåtna mängder.
V – Förslag till avgörande
43.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar Högsta domstolens frågor enligt följande.
Artikel 16.3 och 16.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG ska tolkas så, att den inte omfattar en verksamhetsutövares åsidosättande av skyldigheten att överlämna utsläppsrätter när vederbörande den 30 april det aktuella året hade ett tillräckligt antal utsläppsrätter för att täcka sina utsläpp under föregående år och denne inte har gjort sig skyldig till någon förorening som överstiger tillåtna mängder.
Artikel 16.1 i direktiv 2003/87 utgör den rättsliga grunden för påföljd för en verksamhetsutövares åsidosättande av skyldigheten att överlämna utsläppsrätter, när det är utrett att verksamhetsutövaren innehar ett tillräckligt antal utsläppsrätter för att täcka sina utsläpp under föregående år och att denne inte har gjort sig skyldig till någon förorening som överstiger tillåtna mängder.
Proportionalitetskravet i artikel 16.1 i direktiv 2003/87 ska, under sådana omständigheter som de som är för handen i det nationella målet, tolkas så, att det utgör hinder – med förbehåll för vad som framkommer vid den hänskjutande domstolens nödvändiga kontroller av de faktiska omständigheterna – för ett sådant påföljdssystem som det som föreskrivs i 8 kap 6 § lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter eftersom det, under samma förutsättningar, har tillämpats – med automatik, omedelbart och utan undersökning av omständigheterna i det enskilda fallet – på en verksamhetsutövare som inte har fullgjort skyldigheten att överlämna utsläppsrätter, trots att vederbörande hade ett tillräckligt antal utsläppsrätter för att täcka sina utsläpp och inte har gjort sig skyldig till någon förorening som överstiger tillåtna mängder.
( 1 ) Originalspråk: franska.
( 2 ) EUT L 275, s. 32.
( 3 ) Artikel 9.1 första stycket i direktiv 2003/87.
( 4 ) Artikel 9.1 andra stycket i direktiv 2003/87.
( 5 ) Artikel 10 i direktiv 2003/87.
( 6 ) Artikel 11.1 i direktiv 2003/87.
( 7 ) Artikel 12.1 i direktiv 2003/87.
( 8 ) Artikel 12.3 i direktiv 2003/87.
( 9 ) Artikel 16.1 i direktiv 2003/87.
( 10 ) Artikel 16.3 i direktiv 2003/87.
( 11 ) Artikel 16.4 i direktiv 2003/87.
( 12 ) Artikel 16.4 in fine i direktiv 2003/87.
( 13 ) 5 kap 1 § lagen om handel med utsläppsrätter. En verksamhetsutövare som inte senast den 31 mars har gett in en verifierad rapport ska, om det inte är uppenbart oskäligt, betala en förseningsavgift på 20000 SEK till staten. Denna avgift kan inte jämkas, men den kan efterges (se 8 kap 5a § lagen om handel med utsläppsrätter).
( 14 ) 5 kap 1 § lagen om handel med utsläppsrätter.
( 15 ) 6 kap 1 § lagen om handel med utsläppsrätter.
( 16 ) 8 kap 6 § lagen om handel med utsläppsrätter. Värdet i svenska kronor är fastställt i 8 kap 6 § tredje stycket i lagen om handel med utsläppsrätter.
( 17 ) 8 kap 7 § lagen om handel med utsläppsrätter.
( 18 ) Se skäl 27 i direktiv 2003/87.
( 19 ) Se skäl 30 och artikel 16.1 i direktiv 2003/87.
( 20 ) Se dom av den 16 december 2008 i mål C-127/07, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl. (REG 2008, s. I-9895), punkt 28 och följande punkter.
( 21 ) Skäl 2 i direktiv 2003/87.
( 22 ) Skäl 5 i direktiv 2003/87.
( 23 ) Även om det inte är relevant i förevarande mål, vill jag ändå nämna att tillämpningsområdet nyligen har utvidgats genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/EG av den 23 april 2009 om ändring av direktiv 2003/87 i avsikt att förbättra och utvidga gemenskapssystemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (EUT L 140, s. 63).
( 24 ) Artiklarna 4 och 5 i direktiv 2003/87/EG.
( 25 ) Artikel 6.1 i direktiv 2003/87.
( 26 ) Artikel 11 i direktiv 2003/87.
( 27 ) Artikel 9 i direktiv 2003/87.
( 28 ) Artiklarna 10 och 11.1 i direktiv 2003/87.
( 29 ) Artikel 11.4 i direktiv 2003/87.
( 30 ) Artikel 14.2 i direktiv 2003/87.
( 31 ) Artikel 14.3 i direktiv 2003/87/EG.
( 32 ) Artikel 15 första stycket i och bilaga V till direktiv 2003/87.
( 33 ) Artikel 15 första stycket i direktiv 2003/87.
( 34 ) Artikel 15 andra stycket i direktiv 2003/87. Beträffande utsläppsrätternas överlåtbarhet se artikel 12.1 i samma direktiv.
( 35 ) Artikel 12.3 i direktiv 2003/87. Förfarandet för överlämnande av utsläppsrätter regleras i artikel 52 och följande artiklar i kommissionens förordning (EG) nr 2216/2004 av den 21 december 2004 om ett standardiserat och skyddat registersystem i enlighet med direktiv 2003/87 och Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG (EUT L 386, s. 1).
( 36 ) Artikel 6.2 e i direktiv 2003/87.
( 37 ) Artikel 12.3 in fine i direktiv 2003/87.
( 38 ) Artikel 19.1 i direktiv 2003/87
( 39 ) Artikel 19 i direktiv 2003/87.
( 40 ) Skäl 4 i beslut 2003/87.
( 41 ) Artikel 16.2 i direktiv 2003/87.
( 42 ) Artikel 16.3 i direktiv 2003/87.
( 43 ) Artikel 16.4 i direktiv 2003/87. Avgiftens storlek har fastställts till ett lägre belopp under den så kallade inkörningsperioden (2005–2008).
( 44 ) Artikel 16.4 in fine i direktiv 2003/87.
( 45 ) Min kursivering.
( 46 ) Punkt 17 i skälen till förslag till Europarlamentets och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (KOM(2001) 581 slutlig).
( 47 ) Se det ovannämnda förslaget till direktiv (s. 52).
( 48 ) Ett radikalt grepp för att förebygga spekulation från verksamhetsutövarnas sida och för att garantera fördelar för miljön är att drastiskt minska antalet utsläppsrätter som fördelas av medlemsstaterna (se domen i det ovannämnda målet Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl, punkt 31). Det framgår av handlingarna i målet att Billerud Karlsborg AB och Billerud Skärblacka AB den 30 april 2007 (vilket förvisso är under systemets inkörningsperiod) innehade 66705 utsläppsrätter (varav 10828 skulle överlämnas) respektive 178405 utsläppsrätter (varav 42433 skulle överlämnas).
( 49 ) Enligt vad bolagen uppgett blockerades deras transaktionskonton någon gång mellan den 1 och den 14 maj 2007.
( 50 ) Se, analogt, dom av den 29 mars 2012 i mål C‑505/09 P, kommissionen mot Estland, punkt 53.
( 51 ) Dom av den 9 februari 2012 i mål C‑210/10, Urbán, punkt 23 och där angiven rättspraxis.
( 52 ) Domen i det ovannämnda målet Urbán, punkt 24 och där angiven rättspraxis.
( 53 ) Se, analogt, domen i det ovannämnda målet Urbán, punkt 54.
( 54 ) Skäl 27 i direktiv 2003/87.
( 55 ) Skäl 5 i direktiv 2003/87.
( 56 ) Beträffande påförandet av den avgift som föreskrivs i artikel 16.3 och 16.4 i direktiv 2003/87 föreskrivs det exempelvis i fransk rätt att den verksamhetsutövare som inte har överlämnat ett tillräckligt antal utsläppsrätter för att täcka sina utsläpp under föregående år ska föreläggas att fullgöra sin skyldighet inom en månad (se artikel L. 229-18, punkt II i miljöskyddslagen (Code de l’environnement)).
Full & Egal Universal Law Academy