EUR-Lex -  62012CC0298 - DE

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

JULIANE KOKOTT

vom 16. Mai 2013 ( 1 )

Rechtssache C‑298/12

Confédération paysanne

gegen

Ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche

(Vorabentscheidungsersuchen des Conseil d’État [Frankreich])

„Gemeinsame Agrarpolitik — Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 — Betriebsprämienregelung — Berechnung der Zahlungsansprüche — Agrarumweltmaßnahmen — Beeinträchtigung der Produktion — Referenzzeitraum — Gleichbehandlung“

I – Einleitung

1.

Die gemeinsame Agrarpolitik wird traditionell mit landwirtschaftlicher Überproduktion in Verbindung gebracht, den sogenannten Milchseen und Butterbergen. Mit der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 ( 2 ) wurde jedoch die Förderung der europäischen Landwirtschaft von der Produktion der einzelnen Betriebe abgekoppelt. Diese Regelung führte die produktionsunabhängige Betriebsprämie ein.

2.

Beim Übergang auf das neue System wird die Höhe der Betriebsprämie anhand von Direktzahlungen bestimmt, die der betreffende Betrieb nach der vorher geltenden Regelung während bestimmter Referenzperioden erhalten hat. Diese Zahlungen beruhten noch auf dem Umfang der Produktion.

3.

Wenn Betriebe sich allerdings während dieser Perioden an Agrarumweltmaßnahmen beteiligten, war ihre Produktion höchstwahrscheinlich gemindert, so dass sie geringere Direktzahlungen erhielten als vergleichbare Betriebe. Daher enthält die Verordnung Nr. 1782/2003 für diese Fälle eine Härtefallregelung, die darauf hinausläuft, dass zur Berechnung der Betriebsprämie nur Referenzperioden berücksichtigt werden, die nicht von der Beteiligung an Agrarumweltmaßnahmen betroffen waren.

4.

Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen betrifft französische Bestimmungen zur Konkretisierung dieser Härtefallregelung. Die Confédération paysanne wendet sich dagegen, dass die Betriebsprämien für Betriebe, die sich an Agrarumweltmaßnahmen beteiligt haben, auf der Grundlage von Direktzahlungen während früherer Zeiträume berechnet werden, und beanstandet, dass Frankreich über die in der Verordnung vorgesehenen Referenzperioden hinaus noch weiter zurückliegende Zeiträume berücksichtigt. Außerdem sollte in diesem Zusammenhang geklärt werden, ob die Härtefallregelung nur eingreift, wenn die Produktion eines Betriebs durch Agrarumweltmaßnahmen „schwerwiegend“ beeinträchtigt wird, wie es die französische Fassung der Verordnung vorsieht, oder ob eine einfache Beeinträchtigung ausreicht, was den übrigen Sprachfassungen entsprechen würde.

II – Rechtlicher Rahmen

A – Unionsrecht

5.

Zur Berechnung der landwirtschaftlichen Betriebsbeihilfen nach der Verordnung Nr. 1782/2003 hält der 29. Erwägungsgrund fest:

„Bei der Ermittlung des Beihilfeanspruchs eines Betriebsinhabers im Rahmen der neuen Regelung sind die Beträge zugrunde zu legen, die er in einem Bezugszeitraum erhalten hat. …“

6.

Die entsprechende Regelung ist in Art. 37 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 niedergelegt:

„Der Referenzbetrag entspricht dem Dreijahresdurchschnitt der Gesamtbeträge der Zahlungen, die ein Betriebsinhaber … in jedem Kalenderjahr des Bezugszeitraums nach Art. 38 bezogen hat …“

7.

Nach Art. 38 der Verordnung Nr. 1782/2003 umfasst der Bezugszeitraum die Kalenderjahre 2000, 2001 und 2002.

8.

Art. 40 der Verordnung Nr. 1782/2003 enthält eine Regelung für Härtefälle:

„(1)   Abweichend von Art. 37 kann ein Betriebsinhaber, dessen Produktion im Bezugszeitraum durch vor diesem Zeitraum oder während dieses Zeitraums eingetretene Fälle höherer Gewalt oder außergewöhnliche Umstände beeinträchtigt wurde, beantragen, dass der Referenzbetrag auf der Basis des/der durch die höhere Gewalt oder die außergewöhnlichen Umstände nicht betroffenen Kalenderjahre(s) des Bezugszeitraums berechnet wird.

(2)   War der gesamte Bezugszeitraum durch die Fälle höherer Gewalt oder die außergewöhnlichen Umstände betroffen, so wird der Referenzbetrag von den Mitgliedstaaten auf der Basis des Zeitraums 1997 bis 1999 berechnet.

… In diesen Fällen gilt Abs. 1 entsprechend.

…

…

(5)   Die Abs. 1, 2 und 3 des vorliegenden Artikels gelten entsprechend für Betriebsinhaber, die während des Bezugszeitraums Verpflichtungen im Zusammenhang mit Agrarumweltmaßnahmen im Sinne der Verordnungen (EWG) Nr. 2078/92[ ( 3 )] und (EG) Nr. 1257/1999[ ( 4 )] des Rates unterlagen, ...

In den Fällen, in denen sich die in Unterabs. 1 genannten Maßnahmen sowohl auf den Bezugszeitraum als auch auf den Zeitraum nach Abs. 2 erstrecken, legen die Mitgliedstaaten nach objektiven Kriterien unter Gewährleistung der Gleichbehandlung der Betriebsinhaber und unter Vermeidung von Markt- und Wettbewerbsverzerrungen einen Referenzbetrag gemäß den Durchführungsvorschriften … fest.“

9.

Die genannten Durchführungsvorschriften in der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 ( 5 ) sind für das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen ohne Interesse.

10.

Mit Wirkung vom 1. Januar 2009 wurde die Verordnung Nr. 1782/2003 nach den Art. 146 und 149 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 ( 6 ) aufgehoben und durch die letztgenannte Verordnung ersetzt. Nach Art. 33 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 73/2009 bestimmen sich die Betriebsprämien aufgrund der Zahlungsansprüche nach der Verordnung Nr. 1782/2003.

B – Französisches Recht

11.

Art. 1 Abs. 9 des Dekrets Nr. 2006-710 vom 19. Juni 2006 über die Anwendung von Einkommensbeihilfen gemäß der Verordnung Nr. 1782/2003 konkretisiert die Härtefallregelung dahin gehend, dass sie bei Agrarumweltmaßnahmen nur zur Anwendung kommt, wenn sie zu einer Minderung der Direktzahlungen um 20 % gegenüber Zeiträumen führen, während derer der Betrieb nicht an Agrarumweltmaßnahmen beteiligt war:

„Für die Anwendung des Abs. 5 des Art. 40 der [Verordnung Nr. 1782/2003] … können nur die Verpflichtungen im Zusammenhang mit Agrarumweltmaßnahmen in der durch Erlass des Ministre chargé de l’agriculture festgesetzten Liste berücksichtigt werden, und die gegebenenfalls zu einer Verringerung von mindestens 20 %:

—

entweder des Betrags der Beihilfen, der aufgrund der betroffenen Jahre entsprechend den im Erlass festgelegten Modalitäten bezogen wurde, im Verhältnis zu dem Betrag der Beihilfen, der aufgrund der vom Bezugszeitraum nicht betroffenen Jahre gewährt wurde … geführt haben;

—

…“

12.

Art. 7 des Erlasses vom 20. November 2006 zur Durchführung des Dekrets Nr. 2006-710 vom 19. Juni 2006 in der Fassung des Erlasses vom 23. Februar 2010 ergänzt diese Bestimmung um Berechnungsmodalitäten und stellt dabei klar, dass als Vergleichszeitraum das letzte Jahr heranzuziehen ist, während dessen noch keine Agrarumweltmaßnahme zur Anwendung kam. Dieses Jahr darf jedoch nicht weiter als 1992 zurückliegen:

„Art. 7.

(1)   Wenn ein Landwirt in jedem Jahr des dreijährigen Bezugszeitraums einer der in Art. 3 dieses Erlasses definierten Verpflichtungen im Zusammenhang mit Agrarumweltmaßnahmen unterlag, entspricht die zur Anwendung des Art. 1 Abs. 9 des vorgenannten Dekrets vom 19. Juni 2006 berechnete Kürzungsquote dem Verhältnis zwischen:

—

der Differenz zwischen dem Betrag der im Laufe des letzten Jahres, das von einer Verpflichtung im Zusammenhang mit Agrarumweltmaßnahmen nicht betroffen war, bezogenen Beihilfen und dem Durchschnitt der während des Bezugszeitraums bezogenen Beihilfen

—

und der Summe aus diesem Differenzbetrag und dem Referenzbetrag, der entsprechend den Bestimmungen des Art. 37 der vorgenannten Verordnung Nr. 1782/2003 des Rates berechnet wurde.

…

(2)   Wenn die nach Abs. 1 berechnete Kürzungsquote den in Art. 1 Abs. 9 des vorgenannten Dekrets vom 19. Juni 2006 erwähnten Schwellenwert in Höhe von 20 % erreicht, wird zu seinem Referenzbetrag, der gemäß Art. 37 der vorgenannten Verordnung Nr. 1782/2003 … berechnet wird, ein Betrag hinzugefügt.

Der hinzuzufügende Betrag entspricht der Differenz zwischen dem Betrag der Beihilfen, der im Laufe des letzten Jahres, das von einer Verpflichtung im Zusammenhang mit den Agrarumweltmaßnahmen nicht betroffen war, bezogen wurde, und dem Durchschnittsbetrag der Beihilfen, die im Laufe des Bezugszeitraums bezogen wurden.

(3)   Für die Anwendung dieses Artikels darf das letzte Jahr, das von einer Verpflichtung im Zusammenhang mit Agrarumweltmaßnahmen nicht betroffen ist, nicht weiter als 1992 zurückliegen.“

III – Innerstaatliches Verfahren und Vorabentscheidungsersuchen

13.

Die Confédération paysanne ist eine Interessenvereinigung französischer Landwirte. Sie wendet sich vor dem Conseil d’État in einem Verfahren der Normenkontrolle gegen die oben angeführten französischen Regelungen zur Konkretisierung der Härtefallregelung nach Art. 40 der Verordnung Nr. 1782/2003. Dabei beanstandet sie die Berechnung der Betriebsprämie auf der Grundlage von Direktzahlungen während früherer Zeiträume und kritisiert, dass über die in der Verordnung vorgesehenen Referenzperioden hinaus noch weiter zurückliegende Zeiträume berücksichtigt werden.

14.

In diesem Verfahren richtet der französische Staatsrat daher die folgenden Fragen an den Gerichtshof:

1.

Erlaubt Art. 40 Abs. 1 und 5 der Verordnung Nr. 1782/2003 es den Mitgliedstaaten sowohl unter Berücksichtigung seines Inhalts als auch seiner Zielsetzung, den Anspruch auf Anhebung des Referenzbetrags für Landwirte, deren Produktion aufgrund von Verpflichtungen im Zusammenhang mit Agrarumweltmaßnahmen, denen sie während des gesamten oder eines Teils des Bezugszeitraums unterlagen, schwerwiegend beeinträchtigt wurde, auf den Vergleich zwischen dem Betrag der Direktzahlungen, die in diesen von derartigen Verpflichtungen betroffenen Jahren bezogen wurden, und dem Betrag der Direktzahlungen, die in den davon nicht betroffenen Jahren bezogen wurden, zu stützen?

2.

Erlaubt Art. 40 Abs. 2 und 5 der Verordnung Nr. 1782/2003 es den Mitgliedstaaten, den Anspruch auf Anhebung des Referenzbetrags für Landwirte, deren Produktion aufgrund von Verpflichtungen im Zusammenhang mit Agrarumweltmaßnahmen, denen sie während des gesamten Bezugszeitraums unterlagen, schwerwiegend beeinträchtigt wurde, auf den Vergleich zwischen dem Betrag der im letzten von Verpflichtungen im Zusammenhang mit Agrarumweltmaßnahmen nicht betroffenen Jahr, auch wenn dieses Jahr dem Bezugszeitraum um acht Jahre vorausgeht, bezogenen Direktzahlungen und dem jährlichen Durchschnittsbetrag der Direktzahlungen im Bezugszeitraum zu stützen?

15.

Am Verfahren haben sich schriftlich und in der Verhandlung vom 18. April 2013 auch mündlich die Confédération paysanne, die Französische Republik und die Europäische Kommission beteiligt.

IV – Rechtliche Würdigung

16.

Zur Beantwortung des Vorabentscheidungsersuchens ist zunächst das System der Härtefallregelung nach Art. 40 der Verordnung Nr. 1782/2003 darzustellen (dazu unter A). Um eine nützliche Antwort auf das Vorabentscheidungsersuchen ( 7 ) zu entwickeln, gilt es anschließend, näher auf das Merkmal der Beeinträchtigung der Produktion einzugehen (dazu unter B). Schließlich ist zu diskutieren, inwieweit der Umfang der Direktzahlungen und nicht die Beeinträchtigung der Produktion ausschlaggebend sein kann (dazu unter C) sowie welche Referenzzeiträume berücksichtigt werden können (dazu unter D).

A – Zum System des Art. 40 der Verordnung Nr. 1782/2003

17.

Die Direktzahlungen nach der Verordnung Nr. 1782/2003, die sogenannten Betriebsprämien, werden gemäß den Art. 37 und 38 auf der Grundlage von Referenzbeträgen berechnet. Sie beruhen auf den Direktzahlungen, die nach den zuvor geltenden Regelungen an die jeweiligen Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe während der Kalenderjahre 2000, 2001 und 2002 gezahlt wurden.

18.

Die neue Betriebsprämie ist nicht vom aktuellen Umfang der Produktion abhängig. Allerdings beeinflusst die früher erzielte Produktion mittelbar ihre Höhe, da die herangezogenen Direktzahlungen in der Vergangenheit auf der damaligen Produktion beruhten.

19.

Die Höhe dieser Direktzahlungen war jedoch möglicherweise gemindert, wenn die Betriebsinhaber sich während dieses Referenzzeitraums an Agrarumweltmaßnahmen beteiligten. Denn solche Maßnahmen bedingen häufig eine Minderung der Produktion. Daher stellt Art. 40 Abs. 5 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 die Zeit der Beteiligung an bestimmten Agrarumweltmaßnahmen den Zeiträumen gleich, während derer die Produktion des Landwirts durch höhere Gewalt oder außergewöhnliche Umstände beeinflusst wurde.

20.

Wenn höhere Gewalt oder außergewöhnliche Umstände die Produktion beeinträchtigt haben, kann der Betriebsinhaber gemäß Art. 40 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 beantragen, dass bei der Berechnung des Referenzbetrags die Zeiträume nicht berücksichtigt werden, die von der Beeinträchtigung betroffen waren. Im Fall einer Beeinträchtigung durch Agrarumweltmaßnahmen im Sinne von Art. 40 Abs. 5 Unterabs. 1 bleiben folglich die Zeiträume der Teilnahme an diesen Maßnahmen unberücksichtigt. ( 8 ) Der Begriff der Beeinträchtigung wird nachfolgend näher erörtert. ( 9 )

21.

Falls jedoch die Produktion des Betriebs in den Kalenderjahren 2000, 2001 und 2002 durchgehend von Agrarumweltmaßnahmen beeinträchtigt war, muss ein anderer Vergleichszeitraum herangezogen werden. Dies sind nach Art. 40 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 die Jahre 1997 bis 1999.

22.

Wenn sich die Teilnahme an Agrarumweltmaßnahmen aber auch auf diesen Ersatzzeitraum erstreckte, muss der Referenzbetrag auf andere Weise berechnet werden. Für diese Fälle legen die Mitgliedstaaten gemäß Art. 40 Abs. 5 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 nach objektiven Kriterien unter Gewährleistung der Gleichbehandlung der Betriebsinhaber und unter Vermeidung von Markt- und Wettbewerbsverzerrungen einen Referenzbetrag fest.

B – Zur notwendigen Beeinträchtigung der Produktion

23.

Die Fragen des Conseil d’État richten sich darauf, ob bestimmte Methoden der Anhebung des Referenzbetrags gemäß Art. 40 Abs. 1, 2 und 5 der Verordnung Nr. 1782/2003 zulässig sind. Dabei geht er auf der Grundlage der französischen Fassung der Verordnung davon aus, dass ein Härtefall im Sinne dieser Bestimmung eine schwerwiegende Beeinträchtigung voraussetzt. Insbesondere die Kommission leitet daraus einen weiten Regelungsspielraum der Mitgliedstaaten ab.

24.

Unter den ursprünglichen Sprachfassungen der Verordnung Nr. 1782/2003 die noch in elf Sprachen verabschiedet wurde, qualifiziert allerdings ausschließlich die französische Fassung die Beeinträchtigung mit dem Begriff „schwerwiegend“. Die spanische, italienische, portugiesische und finnische Fassung entsprechen dagegen der deutschen Version, die nur eine Beeinträchtigung voraussetzt. In den übrigen Fassungen, d. h. der dänischen, griechischen, englischen, niederländischen und schwedischen Fassung, wird eine „nachteilige Beeinflussung“ vorausgesetzt und somit ebenfalls keine schwerwiegende Beeinträchtigung verlangt.

25.

Die verschiedenen sprachlichen Fassungen einer Vorschrift des Unionsrechts müssen einheitlich ausgelegt werden. Falls die Fassungen voneinander abweichen, muss die Vorschrift daher im Prinzip anhand der allgemeinen Systematik und des Zwecks der Regelung ausgelegt werden, zu der sie gehört. ( 10 ) Eine in den Sprachfassungen divergierende Vorschrift ist darüber hinaus auch nach dem wirklichen Willen ihres Urhebers auszulegen. ( 11 )

26.

Das notwendige Gewicht der Beeinträchtigung wird in den vorliegenden Informationen über das Rechtsetzungsverfahren nicht erwähnt. Die unterschiedlichen Sprachfassungen finden sich bereits in Art. 43 Abs. 1 des Kommissionvorschlags, der im Wesentlichen bereits die allgemeine Härtefallregelung nach Art. 40 Abs. 1 bis 4 der Verordnung Nr. 1782/2003 vorsah. ( 12 ) Die Dokumentation der Ratsberatungen enthält allerdings einen Hinweis auf den Zweck der Einbeziehung von Beeinträchtigungen durch Agrarumweltmaßnahmen in die Härtefallregelung. ( 13 ) Man sah nämlich eine Parallele zu Fällen, in denen Landwirte Anspruch auf zusätzliche Milchquoten hatten, weil sie während bestimmter Referenzzeiträume ihre Produktion gegen Zahlung einer Prämie eingestellt hatten. ( 14 )

27.

Genau wie diese Milchbauern darf auch ein Betriebsinhaber, der Agrarumweltverpflichtungen gemäß den Verordnungen Nrn. 2078/92 und 1257/1999 eingegangen ist, nicht aus diesem Grund im Rahmen einer späteren Unionsbeihilfe benachteiligt werden. Denn er konnte nicht vorhersehen, dass seine Entscheidung Folgen für künftige Direktzahlungen aufgrund einer später erlassenen Verordnung haben könnte. ( 15 ) Ein solcher Nachteil wäre aber zu befürchten, wenn zur Bemessung der nicht mehr produktionsbezogenen Betriebsprämie produktionsabhängige Direktzahlungen herangezogen würden, die wegen der produktionsbeeinträchtigenden Beteiligung an Agrarumweltmaßnahmen reduziert waren.

28.

Die Einbeziehung von Agrarumweltmaßnahmen in Art. 40 der Verordnung Nr. 1782/2003 zielt also nicht nur darauf ab, unbillige Härten zu vermeiden. Nach dem Gerichtshof verwirklicht Art. 40 Abs. 5 und 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 vielmehr den Grundsatz der Rechtssicherheit. Gemäß diesem allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts muss eine Unionsregelung, die den Einzelnen auferlegt wird, klar und deutlich sein, damit diese ihre Rechte und Pflichten eindeutig erkennen und infolgedessen ihre Vorkehrungen treffen können. ( 16 ) Dieser Grundsatz gilt in besonderem Maße bei einer Regelung, die finanzielle Konsequenzen haben kann. ( 17 )

29.

Da bei der Beteiligung an Agrarumweltmaßnahmen nicht erkennbar war, dass künftige Ansprüche auf Beihilfen beeinträchtigt würden, musste die Regelung zur Bestimmung der Betriebsprämie durch Art. 40 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1782/2003 so ergänzt werden, dass Betriebsinhaber, die Agrarumweltverpflichtungen eingegangen sind, nicht deshalb benachteiligt werden, weil sie im Bezugszeitraum solchen Verpflichtungen unterlagen. ( 18 )

30.

Richtigerweise geht es allerdings über den Grundsatz der Rechtssicherheit hinaus auch und vor allem um den Grundsatz des Vertrauensschutzes, da Betriebsinhaber darauf vertrauen durften, durch die Teilnahme an befristeten Agrarumweltmaßnahmen keine Nachteile bei der künftigen Unionsförderung zu erleiden. ( 19 ) Im Übrigen könnte es den Gleichheitssatz verletzen, Betriebe, die an Agrarumweltmaßnahmen teilgenommen haben, so zu behandeln wie Betriebe, die normal produzierten. Und schließlich würden Betriebsinhaber abgeschreckt, sich künftig an Agrarumweltmaßnahmen zu beteiligen, wenn dadurch die Förderung nach Ablauf der Maßnahme gemindert würde. Dies widerspräche dem Ziel der Union, gemäß Art. 191 AEUV und Art. 37 der Charta der Grundrechte ein hohes Niveau des Schutzes der Umwelt zu gewährleisten. Dieses Ziel muss nach Art. 11 AEUV ( 20 ) im Rahmen aller Politiken der Union berücksichtigt werden, also auch in der gemeinsamen Agrarpolitik.

31.

Vor diesem Hintergrund besteht kein Anlass, die Härtefallregelung bei der Betroffenheit durch Agrarumweltmaßnahmen auf schwerwiegende Beeinträchtigungen der Produktion zu beschränken. Im Gegenteil, auch geringe Beeinträchtigungen müssen grundsätzlich ausgeglichen werden. Das Ziel muss es sein, Betriebe, die sich an Agrarumweltmaßnahmen beteiligt haben, bei der Berechnung des Referenzbetrags nach Art. 40 der Verordnung Nr. 1782/2003 so zu stellen, als ob sie normal produziert hätten.

32.

Entgegen der Auffassung der Kommission kann den Mitgliedstaaten danach auch kein weiter Regelungsspielraum bei der näheren Konkretisierung des Begriffs der Beeinträchtigung eingeräumt werden. Zweifelhaft ist insbesondere der in Frankreich geltende Schwellenwert einer Minderung der Direktzahlungen um 20 %. Die Mitgliedstaaten können höchstens durch De-minimis-Kriterien völlig unerhebliche Beeinträchtigungen von der Anwendung der Härtefallregelung ausschließen, deren Verwaltung außer Verhältnis zu den Vorteilen für die betroffenen Betriebe stünde. ( 21 )

33.

Ob diese Überlegungen auf die Fälle höherer Gewalt oder außergewöhnliche Umstände nach Art. 40 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 zu übertragen sind, muss vorliegend nicht entschieden werden. Entgegen der Auffassung Frankreichs wäre es allerdings keine Verletzung des Prinzips der Gleichbehandlung, davon betroffene Betriebe anders zu behandeln als Betriebe, die an Agrarumweltmaßnahmen beteiligt waren. Denn nur Letztere können sich auf die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes sowie den Umweltschutz berufen, was Unterschiede beim Übergang zur Betriebsprämie rechtfertigen kann.

34.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass Ansprüche nach Art. 40 Abs. 1 und 5 der Verordnung Nr. 1782/2003 voraussetzen, dass die Produktion eines Betriebsinhabers im Bezugszeitraum durch Verpflichtungen im Zusammenhang mit Agrarumweltmaßnahmen beeinträchtigt wurde; die Beeinträchtigung muss nicht schwerwiegend sein.

C – Zur ersten Frage

35.

Mit der ersten Frage möchte der Conseil d’État erfahren, ob Art. 40 Abs. 1 und 5 der Verordnung Nr. 1782/2003 es den Mitgliedstaaten erlaubt, den Anspruch auf Anhebung des Referenzbetrags für Landwirte, deren Produktion aufgrund von Verpflichtungen im Zusammenhang mit Agrarumweltmaßnahmen beeinträchtigt wurde, denen sie während des gesamten oder eines Teils des Bezugszeitraums unterlagen, auf den Vergleich zwischen den Direktzahlungen in den betroffenen und den nicht betroffenen Jahren zu stützen.

36.

Diese Frage scheint zwar auf die Höhe des Ausgleichsanspruchs nach Art. 40 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 abzuzielen, also die Rechtsfolge dieser Regelung. Sie betrifft allerdings auch eine ihrer Voraussetzungen, die Beeinträchtigung der Produktion, da die Anhebung des Referenzbetrags gerade die Folgen dieser Beeinträchtigung ausgleichen soll.

37.

Die Confédération paysanne betont zutreffend, dass Art. 40 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 nicht eine Reduzierung von Direktzahlungen, sondern eine Beeinträchtigung der Produktion voraussetzt.

38.

Wie jedoch die Kommission vorträgt, regelt diese Bestimmung nicht, wie diese Beeinträchtigung festzustellen ist. Frankreich und die Kommission legen im Übrigen unwidersprochen dar, dass die Direktzahlungen vor dem Jahr 2003 auf der Produktion des Betriebs beruhten. Diese Direktzahlungen sind daher ein geeigneter Maßstab für den Umfang der Produktion.

39.

Wie Frankreich darüber hinaus hervorhebt, hat auch der Gesetzgeber der Union den Umfang der Zahlungen in der Vergangenheit als Maßstab für die künftige Betriebsprämie herangezogen. Nach dem ersten Satz des 29. Erwägungsgrundes der Verordnung Nr. 1782/2003 sind bei der Ermittlung des Beihilfeanspruchs eines Betriebsinhabers im Rahmen der neuen Regelung die Beträge zugrunde zu legen, die er in einem Bezugszeitraum erhalten hat. Dieses Ziel setzt Art. 37 um, indem er festlegt, dass der entscheidende Referenzbetrag im Normalfall dem Durchschnitt der Zahlungen entspricht, die ein Betriebsinhaber während des Bezugszeitraums nach Art. 38 erhalten hat. Falls eine Beeinträchtigung im Sinne von Art. 40 Abs. 1 den gesamten Bezugszeitraum erfasste, ist stattdessen nach Art. 40 Abs. 2 auf die Zahlungen in den Jahren 1997 bis 1999 zurückzugreifen.

40.

Es entspricht daher gerade dem System der Verordnung Nr. 1782/2003, die Betriebsprämie auf der Grundlage der Direktzahlungen während der Jahre 2000 bis 2003 oder subsidiär während der Jahre 1997 bis 1999 zu berechnen. Inwieweit auf frühere Jahre zurückgegriffen werden kann, ist bei der Beantwortung der zweiten Frage zu erörtern.

41.

Die Confédération paysanne wendet zwar ein, dass die Verordnung Nr. 1257/1999 und die Durchführungsverordnung (EG) Nr. 445/2002 ( 22 ) die Beihilfen für die Durchführung von Agrarumweltmaßnahmen anhand der Einschränkungen der Produktion berechnen. Dabei handelt es sich jedoch um ein anderes Regelungssystem, das der Gesetzgeber der Union bei der Härtefallregelung der Verordnung Nr. 1782/2003 nicht übernommen hat.

42.

Auf die erste Frage ist somit zu antworten, dass Art. 40 Abs. 1, 2 und 5 Unterabs. 1 sowie Art. 37 und 38 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 die Mitgliedstaaten verpflichten, den Anspruch auf Anhebung des Referenzbetrags für Landwirte, deren Produktion aufgrund von Verpflichtungen im Zusammenhang mit Agrarumweltmaßnahmen beeinträchtigt wurde, denen sie während des gesamten oder eines Teils des Bezugszeitraums unterlagen, auf den Vergleich zwischen den Direktzahlungen in den betroffenen und den nicht betroffenen Jahren zu stützen.

D – Zur zweiten Frage

43.

Mit der zweiten Frage soll geklärt werden, ob Art. 40 Abs. 2 und 5 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 es den Mitgliedstaaten erlaubt, den Anspruch auf Anhebung des Referenzbetrags für Landwirte, deren Produktion aufgrund von Verpflichtungen im Zusammenhang mit Agrarumweltmaßnahmen beeinträchtigt wurde, denen sie während der Jahre 1997 und 2002 unterlagen, auf den Vergleich zwischen dem Betrag der im letzten von Verpflichtungen im Zusammenhang mit Agrarumweltmaßnahmen nicht betroffenen Jahr bezogenen Direktzahlungen und dem jährlichen Durchschnittsbetrag der Direktzahlungen im Bezugszeitraum zu stützen. Als nicht betroffene Jahre kommen nach Art. 7 Abs. 3 des Erlasses vom 20. November 2006 in der Fassung des Erlasses vom 23. Februar 2010 die Kalenderjahre 1992 bis 1996 in Betracht.

44.

Grundlage für die französische Regelung ist Art. 40 Abs. 5 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003. Danach muss Frankreich in diesem Fall nach objektiven Kriterien unter Gewährleistung der Gleichbehandlung der Betriebsinhaber und unter Vermeidung von Markt- und Wettbewerbsverzerrungen einen Referenzbetrag festlegen.

45.

Wie Frankreich und die Kommission vortragen, ist die Heranziehung früherer Förderungszeiträume im Prinzip ein objektives Kriterium. Fraglich ist jedoch, ob auch die Gleichbehandlung der Betriebsinhaber gewährleistet ist. Insofern ist zunächst zu klären, welcher Regelungsspielraum den Mitgliedstaaten bei der Gewährleistung der Gleichbehandlung zukommt.

46.

Der Gerichtshof hat den Mitgliedstaaten für eine Art. 40 Abs. 5 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 ähnliche Regelung einen relativ großzügigen Spielraum eingeräumt. Dabei handelt es sich um Art. 42 Abs. 4, der ihnen die Festlegung zusätzlicher Referenzbeträge für Betriebsinhaber aufgibt, die sich in einer besonderen Lage befinden. Diese Bestimmung sieht wie Art. 40 Abs. 5 Unterabs. 2 die Anwendung objektiver Kriterien unter Gewährleistung der Gleichbehandlung der Betriebsinhaber und unter Vermeidung von Markt- und Wettbewerbsverzerrungen vor. Dabei dürfen die Mitgliedstaaten Referenzbeträge von 0 Euro festsetzen und Schwellenwerte von 500 Euro anwenden. ( 23 )

47.

Trotz der Ähnlichkeiten im Text sind Art. 40 Abs. 5 Unterabs. 2 und Art. 42 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1782/2003 aber in ihrer Zielsetzung nicht vergleichbar. Die erstgenannte Bestimmung soll die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit verwirklichen, ( 24 ) während die letztgenannte Bestimmung Situationen erfasst, in denen gerade kein Vertrauensschutz besteht. ( 25 )

48.

Daher kann der Regelungsspielraum nach Art. 42 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1782/2003 nicht auf Art. 40 Abs. 5 Unterabs. 2 übertragen werden. Für diese Bestimmung gelten vielmehr die Schlussfolgerungen, die aus dem Begriff der Beeinträchtigung gezogen wurden. ( 26 ) Der Regelungsspielraum der Mitgliedstaaten ist somit begrenzt.

49.

Folglich sind bei der Beurteilung, ob eine mitgliedstaatliche Regelung die Gleichbehandlung der Betriebe gewährleistet, strenge Maßstäbe anzulegen. Insbesondere sind die Wertungen des Unionsgesetzgebers maßgeblich zu berücksichtigen. Er hat die Berücksichtigung früherer Förderzeiträume ausdrücklich auf die Jahre 1997 bis 2002 beschränkt, obwohl er frühere Zeiträume problemlos hätte einbeziehen können. Daher ist zu vermuten, dass er die Förderung während aller Zeiträume vor 1997 nicht für vergleichbar mit der Förderung während der Jahre 2000 bis 2002 hielt. Diese Wertung würde untergraben, wenn die Mitgliedstaaten bei einer eigenen Härtefallregelung nach Art. 40 Abs. 5 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 einfach auf frühere Zeiträume zurückgreifen könnten.

50.

Insbesondere für die Jahre 1992 und 1993 bestätigt das Vorbringen der Kommission diese Einschätzung. Danach lag die Gesamtsumme der Direktzahlungen in Frankreich in diesen Jahren etwa bei 10 % der Zahlungen in späteren Jahren. Daher ist es fast ausgeschlossen, dass auf der Grundlage von Zahlungen während dieser Jahre ein angemessener Ausgleich von Beeinträchtigungen erreicht werden kann.

51.

Dagegen wurde nach der Kommission in den Jahren 1995 und 1996 in Frankreich ungefähr die gleiche Gesamtsumme an Direktzahlungen erreicht wie in den Folgejahren, und im Jahr 1994 waren es immerhin schon etwa 75 %.

52.

Aus diesem Vorbringen kann jedoch nicht geschlossen werden, die Zahlungen in den Jahren 1995 und 1996 oder vielleicht sogar im Jahr 1994 könnten entgegen der Wertung des Gesetzgebers als Vergleichsbasis herangezogen werden. Denn es ist keinesfalls garantiert, dass auch die einzelnen Direktzahlungen während dieser Jahre mit den Zahlungen der Jahre 1997 bis 2002 vergleichbar waren.

53.

Folglich erlaubt Art. 40 Abs. 5 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 den Mitgliedstaaten nicht, über Art. 38 und Art. 40 Abs. 2 hinaus weitere Bezugszeiträume festzulegen.

54.

Das Ziel einer mitgliedstaatlichen Regelung nach Art. 40 Abs. 5 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 muss vielmehr sein, die betroffenen Betriebe bei der Berechnung des Referenzbetrags so zu stellen, als ob sie während der Jahre 2000 bis 2002 nicht an Agrarumweltmaßnahmen teilgenommen hätten.

55.

Die von der Confédération paysanne bevorzugte Berechnung des Referenzbetrags auf der Grundlage der tatsächlichen Produktionsbeeinträchtigung erschiene prinzipiell geeignet, dieses Ziel zu erreichen. Zur Feststellung der Beeinträchtigung könnte man z. B. auf vergleichbare Betriebe oder Flächen zurückgreifen oder die Produktion vor Beginn der Agrarumweltmaßnahmen heranziehen. Anschließend ließe sich berechnen, welche Direktzahlungen in den Jahren 2000 bis 2002 ohne die Agrarumweltmaßnahmen angefallen wären. Da nach Angaben Frankreichs nur sehr wenige Fälle nicht auf der Basis der Direktzahlungen während der Jahre 1997 bis 2002 entschieden werden können, sollte diese etwas aufwendigere Prüfung zumutbar sein.

56.

Gleichwohl ist nicht auszuschließen, dass andere Methoden ebenfalls geeignet sind, einen vollständigen Ausgleich der Folgen von Produktionsbeeinträchtigungen zu bewirken. Daher lässt sich nicht feststellen, dass allein die Produktionsbeeinträchtigung ein zulässiges Kriterium zur Umsetzung von Art. 40 Abs. 5 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 wäre.

57.

Auf die zweite Frage ist daher zu antworten, dass Art. 40 Abs. 2 und 5 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 den Mitgliedstaaten nicht erlaubt, den Anspruch auf Anhebung des Referenzbetrags für Landwirte, deren Produktion aufgrund von Verpflichtungen im Zusammenhang mit Agrarumweltmaßnahmen beeinträchtigt wurde, denen sie während der Jahre 1997 und 2002 unterlagen, auf den Vergleich zwischen dem Betrag der im letzten von Verpflichtungen im Zusammenhang mit Agrarumweltmaßnahmen nicht betroffenen Jahr bezogenen Direktzahlungen und dem jährlichen Durchschnittsbetrag der Direktzahlungen im Bezugszeitraum zu stützen. Vielmehr müssen die betroffenen Betriebe bei der Berechnung des Referenzbetrags durch die Anwendung von Art. 40 Abs. 5 Unterabs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 so gestellt werden, als ob sie während der Jahre 2000 bis 2002 nicht an Agrarumweltmaßnahmen teilgenommen hätten.

V – Ergebnis

58.

Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, wie folgt zu entscheiden:

1.

Ansprüche nach Art. 40 Abs. 1 und 5 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe setzen voraus, dass die Produktion eines Betriebsinhabers im Bezugszeitraum durch Verpflichtungen im Zusammenhang mit Agrarumweltmaßnahmen beeinträchtigt wurde; diese Beeinträchtigung muss nicht schwerwiegend sein.

2.

Art. 40 Abs. 1, 2 und 5 Unterabs. 1 sowie Art. 37 und 38 der Verordnung Nr. 1782/2003 verpflichten die Mitgliedstaaten, den Anspruch auf Anhebung des Referenzbetrags für Landwirte, deren Produktion aufgrund von Verpflichtungen im Zusammenhang mit Agrarumweltmaßnahmen, denen sie während des gesamten oder eines Teils des Bezugszeitraums unterlagen, beeinträchtigt wurde, auf den Vergleich zwischen den Direktzahlungen in den betroffenen und den nicht betroffenen Jahren zu stützen.

3.

Art. 40 Abs. 2 und 5 der Verordnung Nr. 1782/2003 erlaubt den Mitgliedstaaten nicht, den Anspruch auf Anhebung des Referenzbetrags für Landwirte, deren Produktion aufgrund von Verpflichtungen im Zusammenhang mit Agrarumweltmaßnahmen beeinträchtigt wurde, denen sie während der Jahre 1997 und 2002 unterlagen, auf den Vergleich zwischen dem Betrag der im letzten von Verpflichtungen im Zusammenhang mit Agrarumweltmaßnahmen nicht betroffenen Jahr bezogenen Direktzahlungen und dem jährlichen Durchschnittsbetrag der Direktzahlungen im Bezugszeitraum zu stützen. Vielmehr müssen die betroffenen Betriebe bei der Berechnung des Referenzbetrags durch die Anwendung von Art. 40 Abs. 5 Unterabs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 so gestellt werden, als ob sie während der Jahre 2000 bis 2002 nicht an Agrarumweltmaßnahmen teilgenommen hätten.

( 1 ) Originalsprache: Deutsch.

( 2 ) Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2019/93, (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001, (EG) Nr. 1454/2001, (EG) Nr. 1868/94, (EG) Nr. 1251/1999, (EG) Nr. 1254/1999, (EG) Nr. 1673/2000, (EWG) Nr. 2358/71 und (EG) Nr. 2529/2001 (ABl. L 270, S. 1), zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1009/2008 des Rates vom 9. Oktober 2008 (ABl. L 276, S. 1), aufgehoben durch die Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (ABl. L 30, S. 16).

( 3 ) Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 des Rates vom 30. Juni 1992 für umweltgerechte und den natürlichen Lebensraum schützende landwirtschaftliche Produktionsverfahren (ABl. L 215, S. 85).

( 4 ) Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen (ABl. L 160, S. 80).

( 5 ) Verordnung (EG) Nr. 795/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Betriebsprämienregelung gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (ABl. L 141, S. 1), zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 370/2009 der Kommission vom 6. Mai 2009 (ABl. L 114, S. 9) und aufgehoben durch die Verordnung (EG) Nr. 1120/2009 der Kommission vom 29. Oktober 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Betriebsprämienregelung gemäß Titel III der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 (ABl. L 316, S. 1).

( 6 ) Zitiert in Fn. 2.

( 7 ) Vgl. die Urteile vom 12. Juli 1979, Union Laitière Normande (244/78, Slg. 1979, 2663, Randnr. 5), vom 12. Dezember 1990, SARPP (C-241/89, Slg. 1990, I-4695, Randnr. 8), und vom 29. Januar 2008, Promusicae (C-275/06, Slg. 2008, I-271, Randnr. 42).

( 8 ) Urteil vom 11. November 2010, Grootes (C-152/09, Slg. 2010, I-11285, Randnr. 60).

( 9 ) Siehe unten, Nrn. 23 ff.

( 10 ) Urteile vom 5. Dezember 1967, van der Vecht (19/67, Slg. 1967, 462, 473), vom 27. Oktober 1977, Bouchereau (30/77, Slg. 1977, 1999, Randnrn. 13 und 14), vom 14. Juni 2007, Euro Tex (C-56/06, Slg. 2007, I-4859, Randnr. 27), und vom 21. Februar 2008, Tele2 Telecommunication (C-426/05, Slg. 2008, I-685, Randnr. 25).

( 11 ) Urteile vom 12. November 1969, Stauder (29/69, Slg. 1969, 419, Randnr. 3), vom 7. Juli 1988, Moksel Import und Export (55/87, Slg. 1988, 3845, Randnr. 49), vom 20. November 2001, Jany u. a. (C-268/99, Slg. 2001, I-8615, Randnr. 47), vom 27. Januar 2005, Junk (C-188/03, Slg. 2005, I-885, Randnr. 33), und vom 22. Oktober 2009, Zurita García und Choque Cabrera (C-261/08 und C-348/08, Slg. 2009, I-10143, Randnr. 54).

( 12 ) KOM(2003) 23 endgültig.

( 13 ) Siehe das in Anhang IV des Ratsdokuments 9971/03 vom 3. Juni 2003 abgedruckte „non-paper“„Single payment scheme/Special cases/National Reserve“, dort Nr. 1 Zeile 1.

( 14 ) Urteil vom 28. April 1988, Mulder (120/86, Slg. 1988, 2321, Randnr. 24).

( 15 ) Urteil Grootes (zitiert in Fn. 8, Randnr. 44).

( 16 ) Urteile vom 11. Juni 2009, Nijemeisland (C-170/08 (Slg. 2009, I-5127, Randnr. 44), und Grootes (zitiert in Fn. 8, Randnr. 43).

( 17 ) Urteile vom 16. März 2006, Emsland-Stärke (C-94/05, Slg. 2006, I-2619, Randnr. 43), vom 26. Oktober 2006, Koninklijke Coöperatie Cosun (C-248/04, Slg. 2006, I-10211, Randnr. 79), und vom 13. März 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening u. a. (C-383/06 bis C-385/06, Slg. 2008, I-1561, Randnr. 52).

( 18 ) Urteil Grootes (zitiert in Fn. 8, Randnr. 36).

( 19 ) Siehe zur vorliegenden Bestimmung die Schlussanträge des Generalanwalts Mazák vom 8. Juli 2010, Grootes (C-152/09, Slg. 2010, I-11285, Nr. 30), und grundsätzlich das Urteil Mulder (zitiert in Fn. 14, Randnrn. 24, 26 und 27).

( 20 ) Siehe auch den neunten Erwägungsgrund der Präambel des EU-Vertrags.

( 21 ) Siehe in diesem Sinne das Urteil vom 22. Oktober 2009, Elbertsen (C-449/08, Slg. 2009, I-10241, Randnr. 43).

( 22 ) Verordnung der Kommission vom 26. Februar 2002 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 (ABl. L 74, S. 1).

( 23 ) Urteil Elbertsen (zitiert in Fn. 21, Randnrn. 34 und 46).

( 24 ) Siehe oben, Nrn. 28 ff.

( 25 ) Urteil Elbertsen (zitiert in Fn. 21, Randnr. 45).

( 26 ) Siehe oben, Nr. 32.

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