CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 16 mei 2013 ( 1 )
Zaak C‑298/12
Confédération paysanne
tegen
Ministre de l’alimentation, de l’agriculture et de la pêche
[verzoek van de Conseil d’État (Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Gemeenschappelijk landbouwbeleid — Verordening (EG) nr. 1782/2003 — Bedrijfstoeslagregeling — Berekening van toeslagrechten — Landbouwmilieumaatregelen — Nadelige beïnvloeding van productie — Referentieperiode — Gelijke behandeling”
I – Inleiding
1.
Het gemeenschappelijk landbouwbeleid wordt traditiegetrouw geassocieerd met overschotten in de landbouwproductie, de zogenoemde melkplassen en boterbergen. Bij verordening (EG) nr. 1782/2003 ( 2 ) is de steunverlening aan de Europese landbouw echter ontkoppeld van de productie van de individuele bedrijven. Deze regeling heeft een bedrijfstoeslag ingevoerd die losstaat van de productie.
2.
Bij de overgang naar het nieuwe systeem wordt het bedrag van de bedrijfstoeslag vastgesteld op basis van de rechtstreekse betalingen die het betrokken bedrijf volgens de voordien geldende regeling tijdens bepaalde referentieperioden heeft ontvangen. Deze betalingen zijn nog gebaseerd op de omvang van de productie.
3.
Wanneer een bedrijf in die perioden echter aan landbouwmilieumaatregelen heeft deelgenomen, zou zijn productie hoogstwaarschijnlijk zijn afgenomen, waardoor het een lager bedrag aan rechtstreekse betalingen zou hebben ontvangen dan daarmee vergelijkbare bedrijven. Daarom bevat verordening nr. 1782/2003 voor deze gevallen een regeling voor onbillijke gevallen, die erop neerkomt dat bij de berekening van de bedrijfstoeslag alleen referentieperioden in aanmerking worden genomen die niet nadelig zijn beïnvloed door de deelname aan landbouwmilieumaatregelen.
4.
Bij het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing gaat het om Franse bepalingen ter nadere uitvoering van deze regeling voor onbillijke gevallen. De Confédération paysanne laakt dat de bedrijfstoeslag voor landbouwbedrijven die aan landbouwmilieumaatregelen hebben deelgenomen, wordt berekend op basis van rechtstreekse betalingen in eerdere perioden, en maakt er bezwaar tegen dat Frankrijk naast de in de verordening voorziene referentieperiode perioden in aanmerking neemt die nog verder teruggaan. Bovendien moet in dit verband duidelijkheid worden verkregen of de regeling voor onbillijke gevallen alleen van toepassing is, wanneer de productie van een bedrijf „aanmerkelijk” nadelig wordt beïnvloed, zoals de Franse versie van de verordening bepaalt, dan wel of het enkel hebben van nadelige invloed daarvoor voldoende is, hetgeen in overeenstemming zou zijn met de andere taalversies.
II – Toepasselijke bepalingen
A – Unierecht
5.
Voor de berekening van de steun aan landbouwbedrijven krachtens verordening nr. 1782/2003 vermeldt punt 29 van de considerans van deze richtlijn:
„Voor de bepaling van het bedrag waarop de landbouwer in het kader van de nieuwe regeling recht dient te hebben, is het dienstig te refereren aan de bedragen die hem in een referentieperiode zijn verleend. [...]”
6.
De regeling zelf staat vermeld in artikel 37, lid 1, van verordening nr. 1782/2003:
„Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde referentieperiode is verleend [...]”
7.
Overeenkomstig artikel 38 van verordening nr. 1782/2003 omvat de referentieperiode de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.
8.
Artikel 40 van verordening nr. 1782/2003 bevat een regeling voor gevallen van onbillijkheid:
„1. In afwijking van artikel 37 heeft een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden dat/die zich vóór of gedurende die referentieperiode heeft/hebben voorgedaan, het recht te verzoeken dat het referentiebedrag wordt berekend op basis van het kalenderjaar of de kalenderjaren in de referentieperiode dat/die niet is/zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke omstandigheden.
2. Indien de hele referentieperiode door het geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden werd beïnvloed, berekent de lidstaat het referentiebedrag op basis van de periode van 1997 tot en met 1999.
[...] In deze gevallen is lid 1 mutatis mutandis van toepassing.
[...]
5. De leden 1, 2 en 3 van dit artikel zijn van overeenkomstige toepassing voor landbouwers die in de referentieperiode overeenkomstig de verordeningen (EEG) nr. 2078/92[ ( 3 ) ] en (EG) nr. 1257/1999[ ( 4 ) ] landbouwmilieuverbin-tenissen moesten nakomen [...].
In het geval dat de in de eerste alinea bedoelde maatregelen niet alleen de referentieperiode betroffen, maar ook de in lid 2 genoemde periode, stellen de lidstaten op basis van objectieve criteria en op een zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden voorkomen, een referentiebedrag vast overeenkomstig [...] uitvoeringsbepalingen.”
9.
De in verordening nr. 795/2004 ( 5 ) vervatte uitvoeringsbepalingen zijn voor het onderhavige prejudiciële verzoek niet relevant.
10.
Met ingang van 1 januari 2009 is verordening nr. 1782/2003 krachtens de artikelen 146 en 149 van verordening (EG) nr. 73/2009 ( 6 ) ingetrokken en vervangen door laatstgenoemde verordening. Overeenkomstig artikel 33, lid 1, sub a, van verordening nr. 73/2009 worden de bedrijfstoeslagen vastgesteld op basis van de toeslagrechten krachtens verordening nr. 1782/2003.
B – Frans recht
11.
Artikel 1, negende alinea, van decreet nr. 2006‑710 van 19 juni 2006 betreffende de uitvoering van de in verordening nr. 1708/2003 bedoelde inkomenssteun geeft nadere bepalingen over de regeling voor onbillijke gevallen in de zin dat deze regeling bij landbouwmilieumaatregelen alleen van toepassing is, ingeval zij hebben geleid tot een afname met ten minste 20 % van de rechtstreekse betalingen ten opzichte van perioden waarin het bedrijf niet aan die milieumaatregelen heeft deelgenomen:
„Voor de toepassing van artikel 40, lid 5, van [...] verordening [nr. 1782/2003] komen uitsluitend de landbouwmilieuverbintenissen in aanmerking, die vermeld staan op de lijst opgesteld bij besluit van de minister van Landbouw, en die, naargelang het geval, hebben geleid tot een afname van ten minste 20 %
—
hetzij van het bedrag aan ontvangen steun voor de betrokken jaren, berekend volgens de voorschriften die bij dat besluit zijn vastgesteld, ten opzichte van de steun die is uitgekeerd voor de overige jaren in de referentieperiode.
—
[...]”
12.
Artikel 7 van het besluit van 20 november 2006 tot toepassing van decreet nr. 2006‑710 van 19 juni 2006, zoals gewijzigd bij besluit van 23 februari 2010, vult deze bepaling aan met een berekeningswijze en maakt daarbij duidelijk dat als referentieperiode het laatste jaar moet worden genomen waarin nog geen milieumaatregelen van toepassing waren. Dit jaar mag evenwel niet eerder zijn dan 1992:
„Artikel 7
1. Indien een landbouwer in elk van de drie jaren van de referentieperiode een van de in artikel 3 van dit besluit omschreven landbouwmilieuverbintenissen moest nakomen, komt het afnamepercentage voor de toepassing van artikel 1, negende alinea, van het hierboven bedoelde decreet van 19 juni 2006 overeen met de verhouding tussen:
—
het verschil tussen het bedrag aan ontvangen steun in de loop van het laatste jaar waarin geen landbouwmilieuverbintenis van toepassing was en het gemiddelde van de bedragen aan ontvangen steun tijdens de referentieperiode;
—
en de som van dit verschil en het referentiebedrag berekend overeenkomstig artikel 37 van verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003.
[...]
2. Indien het afnamepercentage berekend overeenkomstig lid 1 ten minste de in artikel 1, negende alinea, van het decreet van 19 juni 2006 genoemde 20 % bedraagt, wordt het referentiebedrag aangevuld met een bedrag dat wordt berekend overeenkomstig artikel 37 van verordening (EG) nr. 1782/2003 [...].
Het aanvullende bedrag is gelijk aan het verschil tussen het bedrag aan steun dat is ontvangen tijdens het laatste jaar waarin geen landbouwmilieuverbintenis van toepassing was, berekend overeenkomstig artikel 1, laatste alinea, en het gemiddelde van de steunbedragen die zijn ontvangen tijdens de referentieperiode.
3. Voor de toepassing van dit artikel kan als laatste jaar waarin geen landbouwmilieuverbintenis van toepassing was, geen eerder jaar dan 1992 worden genomen.”
III – Nationale procedure en verzoek om een prejudiciële beslissing
13.
De Confédération paysanne is een belangenvereniging van Franse landbouwers. Voor de Conseil d’État komt zij in een procedure tot toetsing van de rechtmatigheid op tegen de hierboven aangegeven Franse bepalingen waarmee nadere uitvoering werd gegeven aan de regeling voor onbillijke gevallen waarin is voorzien bij artikel 40 van verordening nr. 1782/2003. Daarbij betwist zij de berekening van de bedrijfstoeslag op basis van de rechtstreekse betalingen in eerdere perioden en laakt zij dat naast de in de verordening voorziene referentieperioden nog verder teruggaande perioden in aanmerking worden genomen.
14.
In deze procedure stelt de Franse Conseil d’État het Hof daarom de volgende vragen:
„1)
Staat artikel 40, leden 1 en 5, van verordening nr. 1782/2003 [...], gelet op de bewoordingen en het doel ervan, de lidstaten toe, het recht op aanpassing van het referentiebedrag van de landbouwers van wie de productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door landbouwmilieuverbintenissen die zij tijdens de referentieperiode of een gedeelte ervan moesten nakomen, te baseren op de vergelijking tussen de bedragen aan rechtstreekse betalingen die zij hebben ontvangen in de jaren waarin zij dergelijke verbintenissen moesten nakomen en de bedragen die tijdens de overige jaren zijn ontvangen?
2)
Staat artikel 40, leden 2 en 5, van verordening nr. 1782/2003 [...] de lidstaten toe, het recht op aanpassing van het referentiebedrag van de landbouwers van wie de productie nadelig werd beïnvloed door landbouwmilieuverbintenissen die zij tijdens de gehele referentieperiode moesten nakomen, te baseren op de vergelijking tussen het bedrag aan rechtstreekse betalingen dat zij hebben ontvangen in het laatste jaar waarin zij geen landbouwverbintenis moesten nakomen, welk jaar kan teruggaan tot acht jaar vóór de referentieperiode, en het gemiddelde jaarbedrag aan rechtstreekse betalingen dat tijdens de referentieperiode is ontvangen?”
15.
De Confédération paysanne, de Franse Republiek en de Commissie hebben deelgenomen aan de schriftelijke behandeling alsook, ter terechtzitting van 18 april 2013, aan de mondelinge behandeling.
IV – Beoordeling
16.
Om het verzoek om een prejudiciële beslissing te beantwoorden moet in de eerste plaats het systeem van de regeling voor onbillijke gevallen van artikel 40 van verordening nr. 1782/2003 uiteen worden gezet (zie onder A). Een nuttig antwoord op dit verzoek ( 7 ) vereist vervolgens dat nader wordt ingegaan op het criterium van de nadelige beïnvloeding van de productie (zie onder B). Ten slotte moet worden behandeld in hoeverre de omvang van de rechtstreekse betalingen en niet de nadelige beïnvloeding van de productie van doorslaggevend belang kan zijn (zie onder C), alsook welke referentieperioden in aanmerking genomen zouden kunnen worden (zie onder D).
A – Systeem van artikel 40 van verordening nr. 1782/2003
17.
De rechtstreekse betalingen krachtens verordening nr. 1782/2003, de zogenoemde bedrijfstoeslagen, worden overeenkomstig de artikelen 37 en 38 berekend op grond van referentiebedragen. Zij zijn gebaseerd op de rechtstreekse betalingen die de betrokken landbouwer krachtens de voordien geldende regelingen in de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002 heeft ontvangen.
18.
De nieuwe bedrijfstoeslag is niet afhankelijk van de huidige omvang van de productie. De eerder behaalde productie heeft echter wel indirecte invloed op de hoogte van de toeslag, aangezien de in aanmerking genomen rechtstreekse betalingen in het verleden op de toenmalige productie waren gebaseerd.
19.
Het bedrag van deze rechtstreekse betalingen zou echter mogelijk lager zijn geweest, wanneer de landbouwer in die referentieperiode aan landbouwmilieumaatregelen had deelgenomen. Die maatregelen brengen immers dikwijls een lagere productie teweeg. Daarom stelt artikel 40, lid 5, eerste alinea, van verordening nr. 1782/2003 de periode waarin aan bepaalde landbouwmilieumaatregelen is deelgenomen gelijk aan de perioden waarin de productie van de landbouwer door overmacht of uitzonderlijke omstandigheden nadelig werd beïnvloed.
20.
Wanneer overmacht of uitzonderlijke omstandigheden de productie nadelig hebben beïnvloed, mag de landbouwer overeenkomstig artikel 40, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 verzoeken dat bij de berekening van het referentiebedrag geen rekening wordt gehouden met de perioden, die zijn beïnvloed. Ingeval de productie nadelig is beïnvloed door landbouwmilieumaatregelen in de zin van artikel 40, lid 5, eerste alinea, blijven derhalve de perioden waarin aan die maatregelen wordt deelgenomen buiten beschouwing. ( 8 ) Het begrip „beïnvloeding” wordt hieronder nader behandeld. ( 9 )
21.
Wanneer echter de productie van het bedrijf in de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002 aanhoudend door landbouwmilieumaatregelen nadelig is beïnvloed, dan moet een andere referentieperiode worden gebruikt. Dat zijn volgens artikel 40, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 de jaren 1997 tot en met 1999.
22.
Indien echter ook in deze vervangende referentieperiode aan landbouwmilieumaatregelen werd deelgenomen, moet het referentiebedrag op een andere wijze worden berekend. Volgens artikel 40, lid 5, tweede alinea, van verordening (EG) nr. 1782/2003 stellen de lidstaten voor dat geval een referentiebedrag vast op basis van objectieve criteria en op een zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden voorkomen.
B – Vereiste dat de productie nadelig is beïnvloed
23.
De Conseil d’État wenst met zijn vragen te vernemen of bepaalde methoden om het referentiebedrag aan te passen overeenkomstig artikel 40, leden 1, 2 en 5 van verordening nr. 1782/2003 zijn toegestaan. Daarbij gaat hij er op grond van de Franse versie van de verordening vanuit dat een onbillijk geval in de zin van deze bepaling een aanmerkelijke nadelige beïnvloeding impliceert. Vooral de Commissie leidt daaruit af dat de lidstaten een ruime marge inzake regelgeving hebben.
24.
Van de oorspronkelijke taalversies van verordening nr. 1782/2003, die nog in elf talen is vastgesteld, kwalificeert echter uitsluitend de Franse versie de nadelige beïnvloeding met het begrip „aanmerkelijk”. De Spaanse, de Italiaanse, de Portugese en de Finse versie komen daarentegen met de Duitse versie overeen, die alleen vereist dat er beïnvloeding is. In de overige versies, dat wil zeggen de Deense, de Griekse, de Engelse, de Nederlandse en de Zweedse versie, wordt een „nadelige beïnvloeding” en derhalve ook niet een aanmerkelijke nadelige beïnvloeding vereist.
25.
De verschillende taalversies van een Unierechtelijke bepaling moeten uniform worden uitgelegd. Indien die versies onderling afwijken, moet die bepaling dus in principe worden uitgelegd met inachtneming van de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt. ( 10 ) Een bepaling waarvan de verschillende taalversies uiteenlopen, moet daarnaast ook worden uitgelegd naar de werkelijke bedoeling van de auteur ervan. ( 11 )
26.
In welke mate de productie nadelig moet zijn beïnvloed, wordt in de beschikbare gegevens betreffende de wetgevingsprocedure niet vermeld. De uiteenlopende taalversies staan reeds in artikel 43, lid 1, van het voorstel van de Commissie dat in essentie al in de algemene regeling voor onbillijke gevallen zoals vervat in artikel 40, leden 1 tot en met 4, van verordening nr. 1782/2003 voorzag. ( 12 ) De documentatie van de beraadslagingen in de Raad bevat echter een aanwijzing waarom de nadelige beïnvloeding door landbouwmilieumaatregelen in de regeling voor onbillijke gevallen is opgenomen. ( 13 ) Men zag namelijk een parallel met de gevallen waarin boeren recht hadden op extra melkquota, aangezien zij gedurende bepaalde referentieperioden hun productie tegen betaling van een premie hadden gestaakt. ( 14 )
27.
Net als deze melkveehouders mag ook een landbouwer die op grond van de verordeningen nr. 2078/92 en nr. 1257/1999 landbouwmilieuverplichtingen is aangegaan, niet wegens die verbintenissen worden benadeeld in het kader van een latere steunregeling van de Unie. Hij kon immers niet voorzien dat zijn beslissing gevolgen zou hebben voor toekomstige rechtstreekse betalingen op grond van een later vastgestelde regeling. ( 15 ) Van een dergelijke benadeling zou echter sprake kunnen zijn, wanneer de van de productie ontkoppelde bedrijfstoeslag zou worden vastgesteld aan de hand van aan de productie gekoppelde rechtstreekse betalingen, die lager zou zijn wegens de deelname aan – in een afname van de productie resulterende – landbouwmilieumaatregelen.
28.
Het opnemen van de landbouwmilieumaatregelen in artikel 40 van verordening nr. 1782/2003 is derhalve niet alleen bedoeld om onbillijke gevallen te voorkomen. Volgens het Hof wordt door artikel 40, leden 5 en 1, van verordening nr. 1782/2003 veeleer het rechtszekerheidsbeginsel verwezenlijkt. Volgens dit algemene beginsel van het Unierecht moet een aan de justitiabelen opgelegde Unieregeling duidelijk en nauwkeurig zijn, zodat zij in staat zijn ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen te kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen te treffen. ( 16 ) Dit beginsel is in het bijzonder een dwingend vereiste in het geval van een regeling die financiële consequenties kan hebben. ( 17 )
29.
Aangezien bij de deelname aan landbouwmilieumaatregelen niet kon worden voorzien dat toekomstige aanspraken op steun nadelig beïnvloed zouden worden, moest de regeling inzake de berekening van de bedrijfstoeslag door artikel 40, lid 5, van verordening nr. 1782/2003 zodanig worden aangevuld dat landbouwers die landbouwmilieuverbintenissen zijn aangegaan, niet worden benadeeld wegens het feit dat zij in de referentieperiode dergelijke verbintenissen moesten nakomen. ( 18 )
30.
Eigenlijk gaat het echter naast het rechtszekerheidsbeginsel ook en wel in de eerste plaats om het vertrouwensbeginsel, aangezien landbouwers erop mochten vertrouwen dat zij door de deelname aan tijdelijke landbouwmilieumaatregelen geen schade zouden lijden in het kader van een toekomstige steunregeling van de Unie. ( 19 ) Overigens zou het ook in strijd kunnen zijn met het gelijkheidsbeginsel om bedrijven die aan landbouwmilieumaatregelen hebben deelgenomen net zo te behandelen als bedrijven die normaal hebben geproduceerd. En ten slotte zouden landbouwers ontmoedigd worden om in de toekomst nog deel te nemen aan landbouwmilieumaatregelen, wanneer de steunverlening na afloop van de maatregel daardoor lager zou zijn. Dit zou in strijd zijn met de in artikel 191 VWEU en artikel 37 van het Handvest van de grondrechten neergelegde doelstelling van de Unie om een hoog niveau van bescherming van het milieu te waarborgen. Die doelstelling moet volgens artikel 11 VWEU ( 20 ) op alle beleidsterreinen van de Unie worden nageleefd, dus ook in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
31.
Tegen deze achtergrond bestaat er geen aanleiding de regeling voor onbillijke gevallen waar het gaat om landbouwmilieumaatregelen, alleen te laten gelden wanneer de productie aanmerkelijk nadelig is beïnvloed. Integendeel, ook wanneer deze in geringe mate is beïnvloed, moet dit in beginsel worden gecompenseerd. Het doel moet zijn dat bedrijven die aan landbouwmilieumaatregelen hebben deelgenomen, bij de berekening van het referentiebedrag overeenkomstig artikel 40 van verordening nr. 1782/2003 worden behandeld alsof zij een normale productie hebben gehad.
32.
Anders dan de Commissie meent, kan aan de lidstaten daarom ook geen ruime marge worden toegekend om het begrip „beïnvloeding” nader te concretiseren. Twijfelachtig is in het bijzonder de in Frankrijk geldende drempel van een afname met 20 % van de rechtstreekse betalingen. De lidstaten zouden hoogstens door de-minimis criteria de toepassing van de regeling voor onbillijke gevallen kunnen uitsluiten ingeval van een volstrekt te verwaarlozen beïnvloeding, waarvan de administratie niet op zou wegen tegen het voordeel voor de betrokken bedrijven. ( 21 )
33.
Of deze overwegingen ook op de in artikel 40, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 bedoelde gevallen van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden van toepassing moeten zijn, behoeft thans niet te worden besloten. Anders dan Frankrijk meent, zou het echter niet tegen het beginsel van gelijke behandeling indruisen om de bedrijven die in die situatie verkeren, anders te behandelen dan de bedrijven die aan landbouwmilieumaatregelen hebben deelgenomen. Alleen die laatste bedrijven zouden zich immers op het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen en op de bescherming van het milieu kunnen beroepen, hetgeen een reden kan zijn om bij de overgang naar de bedrijfstoeslag hiertussen een verschil te maken.
34.
Samenvattend stel ik vast dat voor het recht als bedoeld in artikel 40, leden 1 en 5, van verordening nr. 1782/2003 is vereist dat de productie van een landbouwer in de referentieperiode door landbouwmilieuverbintenissen nadelig is beïnvloed zonder dat deze beïnvloeding aanmerkelijk behoeft te zijn.
C – Eerste vraag
35.
Met de eerste vraag wenst de Conseil d’État te vernemen of artikel 40, leden 1 en 5, van verordening nr. 1782/2003 het de lidstaten toestaat het recht op aanpassing van het referentiebedrag van de landbouwers van wie de productie nadelig werd beïnvloed door landbouwmilieuverbintenissen die zij tijdens de referentieperiode of een gedeelte ervan moesten nakomen, te baseren op de vergelijking tussen de rechtstreekse betalingen ontvangen in de jaren waarin zij dergelijke verbintenissen moesten nakomen en die welke in de overige jaren zijn ontvangen.
36.
Het lijkt er op dat deze vraag weliswaar doelt op de hoogte van het recht op compensatie volgens artikel 40, lid 1, van verordening nr. 1782/2003, dus op het rechtsgevolg van deze regeling. Zij heeft echter ook betrekking op een van de hieraan verbonden voorwaarden, de nadelige beïnvloeding van de productie, aangezien de aanpassing van het referentiebedrag juist de gevolgen daarvan moet compenseren.
37.
De Confédération paysanne beklemtoont terecht dat artikel 40, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 niet als voorwaarde stelt dat de rechtstreekse betalingen zijn verminderd, maar dat de productie nadelig is beïnvloed.
38.
Zoals de Commissie aanvoert, wordt in deze bepaling niet geregeld hoe dit laatste moet worden vastgesteld. Frankrijk en de Commissie betogen overigens, zonder op dit punt te worden weersproken, dat de rechtstreekse betalingen van vóór 2003 gebaseerd waren op de productie van het bedrijf. Deze rechtstreekse betalingen zijn daarom een geschikte maatstaf voor de omvang van de productie.
39.
Zoals Frankrijk daarenboven benadrukt, heeft ook de wetgever van de Unie de omvang van de betalingen in het verleden als maatstaf voor de toekomstige bedrijfstoeslag gebruikt. Volgens de eerste zin van punt 29 van de considerans van verordening nr. 1782/2003 is het voor de bepaling van het bedrag waarop de landbouwer in het kader van de nieuwe regeling recht dient te hebben, dienstig te refereren aan de bedragen die hem in een referentieperiode zijn toegekend. Deze doelstelling wordt in artikel 37 gerealiseerd doordat volgens dit artikel het referentiebedrag normaliter het gemiddelde is over drie jaar van het bedrag aan toeslagen dat een landbouwer in de referentieperiode op grond van artikel 38 heeft ontvangen. Mocht de gehele referentieperiode nadelig zijn beïnvloed in de zin van artikel 40, lid 1, dan moeten volgens artikel 40, lid 2, in plaats daarvan de in de jaren 1997 tot en met 1999 ontvangen betalingen worden gebruikt.
40.
De berekening van de bedrijfstoeslag op basis van de rechtstreekse betalingen in de jaren 2000 tot en met 2003 dan wel subsidiair op basis van die in de jaren 1997 tot en met 1999 is dus juist in overeenstemming met het systeem van verordening nr. 1782/2003. De vraag in hoeverre eerdere jaren in aanmerking kunnen worden genomen, moet bij de beantwoording van de tweede vraag worden behandeld.
41.
De Confédération paysanne voert aan dat verordening nr. 1257/1999 en de uitvoeringsverordening (EG) nr. 445/2002 ( 22 ) steun voor de uitvoering van landbouwmilieumaatregelen berekenen aan de hand van productiebeperkingen. Daarbij gaat het echter om een heel ander stelsel, dat de Uniewetgever bij de regeling voor onbillijke gevallen van verordening nr. 1782/2003 niet heeft overgenomen.
42.
Op de eerste vraag moet derhalve worden geantwoord dat de artikelen 40, leden 1, 2 en 5, eerste alinea, en 37 en 38 van verordening (EG) nr. 1782/2003 de lidstaten verplichten om het recht op aanpassing van het referentiebedrag van de landbouwers van wie de productie nadelig werd beïnvloed door landbouwmilieuverbintenissen die zij tijdens de referentieperiode of een gedeelte ervan moesten nakomen, te baseren op de vergelijking tussen de rechtstreekse betalingen ontvangen in de jaren waarin zij dergelijke verbintenissen moesten nakomen en die welke in de overige jaren zijn ontvangen.
D – Tweede vraag
43.
Met de tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 40, leden 2 en 5, van verordening (EG) nr. 1782/2003 het de lidstaten toestaat, het recht op aanpassing van het referentiebedrag van de landbouwers van wie de productie nadelig werd beïnvloed door landbouwmilieuverbintenissen die zij in de jaren 1997 tot en met 2002 moesten nakomen, te baseren op de vergelijking tussen het bedrag aan rechtstreekse betalingen dat zij hebben ontvangen in het laatste jaar waarin zij geen landbouwverbintenissen moesten nakomen, en het gemiddelde jaarbedrag aan rechtstreekse betalingen dat tijdens de referentieperiode is ontvangen. Als jaar waarin geen landbouwverbintenis van toepassing was, komen volgens artikel 7, lid 3, van het besluit van 20 november 2006, zoals gewijzigd bij besluit van 23 februari 2010, de kalenderjaren 1992 tot en met 1997 in aanmerking.
44.
Aan de Franse regeling ligt artikel 40, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1782/2003 ten grondslag. Krachtens dit artikel moet Frankrijk in een dergelijk geval op basis van objectieve criteria en op een zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden voorkomen een referentiebedrag vaststellen.
45.
Zoals Frankrijk en de Commissie stellen, is het inroepen van eerdere steunperioden in beginsel een objectief criterium. Het is evenwel twijfelachtig of daarmee ook een gelijke behandeling van de landbouwers is gewaarborgd. Dienaangaande moet eerst duidelijk worden over welke marge de lidstaten bij de waarborging van een gelijke behandeling beschikken.
46.
Het Hof heeft erkend dat de lidstaten voor een soortgelijke regeling als die van artikel 40, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1782/2003 over een relatief ruime marge beschikken. Het gaat daarbij om artikel 42, lid 4, dat de lidstaten opdraagt extra referentiebedragen vast te stellen voor landbouwers die zich in een bijzondere situatie bevinden. Dit artikel voorziet net als artikel 40, lid 5, tweede alinea, in de toepassing van objectieve criteria waarbij een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt‑ en concurrentieverstoringen worden vermeden. Daarbij mogen de lidstaten referentiebedragen van 0 EUR vaststellen en een drempel toepassen van 500 EUR. ( 23 )
47.
Ondanks de tekstuele overeenkomsten zijn de artikelen 40, lid 5, tweede alinea, en 42, lid 4, van verordening nr. 1782/2003 echter qua doelstelling niet met elkaar te vergelijken. De eerstgenoemde bepaling moet het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel verwezenlijken ( 24 ), terwijl de laatste bepaling situaties betreft waarin juist geen vertrouwen beschermd moet worden ( 25 ).
48.
Daarom kan de marge inzake regelgeving op grond van artikel 42, lid 4, van verordening nr. 1782/2003 niet gelden voor artikel 40, lid 5, tweede alinea. Veeleer gelden voor deze bepaling de conclusies die met betrekking tot het begrip „beïnvloeding” werden getrokken. ( 26 ) De marge van de lidstaten om regelgevend op te treden, is dan ook beperkt.
49.
Bijgevolg moeten er bij de beoordeling of een nationale regeling van een lidstaat de gelijke behandeling van bedrijven waarborgt, strenge criteria worden aangelegd. In het bijzonder dient vóór alles rekening te worden gehouden met de overwegingen van de Uniewetgever. Deze heeft het in aanmerking nemen van eerdere steunperioden uitdrukkelijk beperkt tot de jaren 1997 tot en met 2002, hoewel hij dat tijdvak zonder probleem had kunnen uitbreiden tot eerdere perioden. Daarom moet ervan worden uitgegaan dat hij de steunverlening in de jaren vóór 1997 niet vergelijkbaar achtte met de steunverlening in de jaren 2000 tot en met 2002. Deze overweging zou worden ondermijnd, wanneer de lidstaten bij hun eigen regeling voor onbillijke gevallen overeenkomstig artikel 40, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1782/2003 eenvoudigweg rekening kunnen houden met eerdere perioden.
50.
In het bijzonder voor de jaren 1992 en 1993 wordt deze zienswijze door de Commissie bevestigd. Zij voert als argument aan dat het totaalbedrag aan rechtstreekse betalingen in Frankrijk in die jaren ongeveer 10 % uitmaakte van de betalingen in latere jaren. Daarom is het bijna uitgesloten dat op grond van de betalingen in die jaren de nadelige beïnvloeding passend kan worden gecompenseerd.
51.
Daarentegen was, volgens de Commissie, in de jaren 1995 en 1996 in Frankrijk aan rechtstreekse betalingen ongeveer hetzelfde totaalbedrag als in de jaren daarna bereikt en was dit in 1994 in elk geval al ongeveer 75 %.
52.
Hieruit kan echter niet worden afgeleid dat, anders dan de opvatting van de wetgever, de betalingen in de jaren 1995 en 1996 of wellicht zelfs die in 1994 als referentie kunnen worden ingeroepen. Er is immers geen garantie dat ook de individuele rechtstreekse betalingen in die jaren met de betalingen in 1997 tot en met 2002 vergelijkbaar waren.
53.
Derhalve staat artikel 40, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1782/2003 de lidstaten niet toe andere referentieperioden vast te stellen dan die van de artikelen 38 en 40, lid 2.
54.
Het doel van een uit hoofde van artikel 40, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1782/2003 vastgestelde nationale regeling van een lidstaat moet veeleer zijn de betrokken bedrijven bij de berekening van het referentiebedrag zo te behandelen, alsof zij in de jaren 2000 tot en met 2002 niet aan landbouwmilieumaatregelen hebben deelgenomen.
55.
Om dat doel te bereiken lijkt de door de Confédération paysanne verkozen berekening van het referentiebedrag op basis van de daadwerkelijke afname van de productie in beginsel geschikt. Ter bepaling van de omvang van die afname zou men bijvoorbeeld kunnen uitgaan van vergelijkbare bedrijven of gronden of van de productie van vóór de aanvang van de landbouwmilieuverbintenissen. Daarna kan worden berekend welke rechtstreekse betalingen zonder de landbouwmilieumaatregelen in de jaren 2000 tot en met 2002 zouden zijn uitgekeerd. Aangezien er, zoals Frankrijk aangeeft, slechts zeer weinig gevallen zijn die niet op grond van de rechtstreekse betalingen in de jaren 1997 tot en met 2002 zouden kunnen worden beslecht, zou dit wat uitvoerigere onderzoek redelijk zijn.
56.
Tegelijkertijd is niet uit te sluiten dat ook andere methoden geschikt zijn om de gevolgen van een afname van de productie volledig te compenseren. Daarom kan niet worden vastgesteld dat de afname van de productie het enige toegestane criterium zou zijn voor de uitvoering van artikel 40, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1780/2003 in nationaal recht.
57.
Op de tweede vraag moet derhalve worden geantwoord dat artikel 40, leden 2 en 5, van verordening (EG) nr. 1782/2003 de lidstaten niet toestaat het recht op aanpassing van het referentiebedrag van de landbouwers van wie de productie nadelig werd beïnvloed door landbouwmilieuverbintenissen die zij in de jaren 1997 en 2002 moesten nakomen, te baseren op de vergelijking tussen het bedrag aan rechtstreekse betalingen dat zij hebben ontvangen in het laatste jaar waarin zij geen landbouwmilieuverbintenissen moesten nakomen en het gemiddelde jaarbedrag aan rechtstreekse betalingen dat tijdens de referentieperiode is ontvangen. Veeleer moeten de betrokken bedrijven bij de berekening van het referentiebedrag door toepassing van artikel 40, lid 5, tweede alinea, van verordening (EG) nr. 1782/2003 worden behandeld alsof zij in de jaren 2000 tot en met 2002 niet aan landbouwmilieumaatregelen hebben deelgenomen.
V – Conclusie
58.
Derhalve geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
„1)
Voor het recht als bedoeld in artikel 40, leden 1 en 5, van verordening (EG) nr. 1782/2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor de landbouwers is vereist dat de productie van een landbouwer in de referentieperiode door landbouwmilieuverbintenissen nadelig is beïnvloed, zonder dat deze beïnvloeding aanmerkelijk behoeft te zijn.
2)
De artikelen 40, leden 1, 2 en 5, eerste alinea, en 37 en 38 van verordening nr. 1782/2003 verplichten de lidstaten om het recht op aanpassing van het referentiebedrag van de landbouwers van wie de productie nadelig werd beïnvloed door landbouwmilieuverbintenissen die zij tijdens de referentieperiode of een gedeelte ervan moesten nakomen, te baseren op de vergelijking tussen de rechtstreekse betalingen ontvangen in de jaren waarin zij dergelijke verbintenissen moesten nakomen en die welke in de overige jaren zijn ontvangen.
3)
Artikel 40, leden 2 en 5, van verordening nr. 1782/2003 staat de lidstaten niet toe het recht op aanpassing van het referentiebedrag van de landbouwers van wie de productie nadelig werd beïnvloed door landbouwmilieuverbintenissen die zij in de jaren 1997 en 2002 moesten nakomen, te baseren op de vergelijking tussen het bedrag aan rechtstreekse betalingen dat zij hebben ontvangen in het laatste jaar waarin zij geen landbouwverbintenissen moesten nakomen en het gemiddelde jaarbedrag aan rechtstreekse betalingen dat tijdens de referentieperiode is ontvangen. Veeleer moeten de betrokken bedrijven bij de berekening van het referentiebedrag door toepassing van artikel 40, lid 5, tweede alinea, van verordening (EG) nr. 1782/2003 worden behandeld alsof zij in de jaren 2000 tot en met 2002 niet aan landbouwmilieumaatregelen hebben deelgenomen.”
( 1 ) Oorspronkelijke taal: Duits.
( 2 ) Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor de landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (PB L 270, blz. 1), laatstelijk gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1009/2008 van de Raad van 9 oktober 2008 (PB L 276, blz. 1), en ingetrokken bij verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB L 30, blz. 16).
( 3 ) Verordening (EEG) nr. 2078/92 van de Raad van 30 juni 1992 betreffende landbouwproductiemethoden die verenigbaar zijn met de eisen inzake milieubescherming, en betreffende natuurbeheer (PB L 215, blz. 85).
( 4 ) Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging en intrekking van een aantal verordeningen (PB L 160, blz. 80).
( 5 ) Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB L 141, blz. 1), laatstelijk gewijzigd bij verordening (EG) nr. 370/2009 van de Commissie van 6 mei 2009 (PB L 114, blz. 9), en ingetrokken bij verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij titel III van verordening (EG) nr. 73/2009 (PB L 316, blz. 1).
( 6 ) Aangehaald in voetnoot 2.
( 7 ) Zie arresten van 12 juli 1979, Union Laitière Normande (244/78, Jurispr. blz. 2663, punt 5); 12 december 1990, SARPP (C-241/89, Jurispr. blz. I-4695, punt 8), en 29 januari 2008, Promusicae (C-275/06, Jurispr. blz. I-271, punt 42).
( 8 ) Arrest van 11 november 2010, Grootes (C-152/09, Jurispr. blz. I-11285, punt 60).
( 9 ) Zie hieronder, punt 23 e.v.
( 10 ) Arresten van 5 december 1967, Van der Vecht (19/67, Jurispr. blz. 432); 27 oktober 1977, Bouchereau (30/77, Jurispr. blz. 1999, punten 13 en 14); 14 juni 2007, Euro Tex (C-56/06, Jurispr. blz. I-4859, punt 27), en 21 februari 2008, Tele2 Telecommunication (C-426/05, Jurispr. blz. I-685, punt 25).
( 11 ) Arresten van 12 november 1969, Stauder (29/69, Jurispr. blz. 419, punt 3); 7 juli 1988, Moksel Import und Export (55/87, Jurispr. blz. 3845, punt 49); 20 november 2001, Jany e.a. (C-268/99, Jurispr. blz. I-8615, punt 47); 27 januari 2005, Junk (C-188/03, Jurispr. blz. I-885, punt 33), en 22 oktober 2009, Zurita García en Choque Cabrera (C-261/08 en C-348/08, Jurispr. blz. I-10143, punt 54).
( 12 ) COM(2003) 23 def.
( 13 ) Zie het in bijlage IV bij Raadsdocument 9971/03 van 3 juni 2003 opgenomen non-paper „Single payment scheme/Special cases/National Reserve”, alwaar nr.1, regel 1.
( 14 ) Arrest van 28 april 1988, Mulder (120/86, Jurispr. blz. 2321, punt 24).
( 15 ) Arrest Grootes (aangehaald in voetnoot 8, punt 44).
( 16 ) Arrest van 11 juni 2009, Nijemeisland (C-170/08, Jurispr. blz. I-5127, punt 44), en arrest Grootes (aangehaald in voetnoot 8, punt 43).
( 17 ) Arresten van 16 maart 2006, Emsland-Stärke (C-94/05, Jurispr. blz. I-2619, punt 43); 26 oktober 2006, Koninklijke Coöperatie Cosun (C-248/04, Jurispr. blz. I-10211, punt 79), en 13 maart 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e.a. (C-383/06-C-385/06, Jurispr. blz. I-1561, punt 52).
( 18 ) Arrest Grootes (aangehaald in voetnoot 8, punt 36).
( 19 ) Zie over artikel 40, lid 5, de conclusie van advocaat-generaal Mazák van 8 juli 2010 in de zaak Grootes (C-152/09, Jurispr. 2010, blz. I-11285, punt 30), en, wat de beginselen betreft, arrest Mulder (aangehaald in voetnoot 14, punten 24, 26 en 27).
( 20 ) Zie ook de negende overweging van de preambule van het EU-Verdrag.
( 21 ) Zie in die zin arrest van 22 oktober 2009, Elbertsen (C-449/08, Jurispr. blz. I-10241, punt 43).
( 22 ) Verordening van de Commissie van 26 februari 2002 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1257/1999 (PB L 74, blz. 1).
( 23 ) Arrest Elbertsen (aangehaald in voetnoot 21, punten 34 en 46).
( 24 ) Zie hierboven, punten 28 e.v.
( 25 ) Arrest Elbertsen (aangehaald in voetnoot 21, punt 45).
( 26 ) Zie hierboven, punt 32.
Full & Egal Universal Law Academy