CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. MENGOZZI
van 23 januari 2014 ( 1 )
Zaak C‑377/12
Europese Commissie
tegen
Raad van de Europese Unie
„Beroep tot nietigverklaring — Besluit 2012/272/EU — Ontwikkelingssamenwerking — Vervoer — Milieu — Overname van onderdanen van derde landen — Onder titel V van het VWEU vallende rechtsgrondslag”
Inhoud
I – Inleiding
II – Toepasselijke bepalingen
III – Voorgeschiedenis van het geding
IV – Conclusies van partijen en procesverloop voor het Hof
V – Analyse
A – Argumenten van partijen
B – Stand van de relevante rechtspraak en vaststelling van het toepasselijke criterium
C – Ontstaansgeschiedenis, inhoud en algemene opzet van de PSO
D – Ontwikkelingssamenwerking in het Unierecht en kwalificatie van de PSO
E – De toevoeging van de rechtsgrondslagen voor vervoer
F – De toevoeging van de rechtsgrondslag voor milieu
G – De toevoeging van de rechtsgrondslag voor de overname van onderdanen van derde landen
1. Inhoud van de PSO
2. Migratie en ontwikkelingssamenwerkingsbeleid
3. Artikel 26 van de PSO in het licht van de eerdere praktijk
4. De huidige praktijk inzake overnameovereenkomsten
H – Handhaving van de gevolgen van het nietig verklaarde besluit
VI – Kosten
VII – Conclusie
I – Inleiding
1.
Met het onderhavige beroep verzoekt de Europese Commissie het Hof om nietigverklaring van besluit 2012/272/EU van de Raad van 14 mei 2012 betreffende de ondertekening, namens de Unie, van de Kaderovereenkomst inzake partnerschap en samenwerking tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en de Republiek der Filipijnen, anderzijds ( 2 ) (hierna: „bestreden besluit”), voor zover de Raad van de Europese Unie de rechtsgrondslagen voor vervoer, overname van onderdanen van derde landen en milieu aan dit besluit heeft toegevoegd.
II – Toepasselijke bepalingen
2.
Artikel 26 van de Kaderovereenkomst inzake partnerschap en samenwerking tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en de Republiek der Filipijnen, anderzijds (hierna: „PSO”) ( 3 ), dat als opschrift „Samenwerking op het gebied van migratie en ontwikkeling” heeft en onderdeel is van titel V, „Samenwerking inzake migratie en maritieme arbeid”, luidt als volgt:
„1. De partijen bevestigen opnieuw dat het van belang is de migratiestromen tussen hun grondgebieden gezamenlijk te beheersen. Om de samenwerking te versterken, stellen de partijen een mechanisme in voor een brede dialoog en overleg over alle migratiegerelateerde vraagstukken. Het thema migratie moet worden geïntegreerd in de nationale strategieën en ontwikkelingskaders voor de economische en sociale ontwikkeling van de landen van herkomst, doorreis of bestemming van de migranten.
2. De samenwerking tussen de partijen moet gebaseerd worden op een specifieke analyse van de behoeften, uitgevoerd in wederzijds overleg en volgens wederzijdse afspraken tussen de partijen en overeenkomstig de desbetreffende nationale en EU-wetgeving. De samenwerking richt zich met name op:
a)
de factoren waardoor mensen hun eigen land willen verlaten en worden aangetrokken door andere landen (push‑ en pullfactoren voor migratie);
b)
de ontwikkeling en tenuitvoerlegging van nationale wetgeving en praktijken met betrekking tot de bescherming en de rechten van migranten, teneinde te voldoen aan de internationale instrumenten op grond waarvan de rechten van migranten moeten worden geëerbiedigd;
c)
de ontwikkeling en tenuitvoerlegging van nationale wetgeving en praktijken met betrekking tot internationale bescherming, teneinde te voldoen aan de bepalingen van het [...] Verdrag betreffende de status van vluchtelingen [...] teneinde ervoor te zorgen dat het beginsel van ‚non-refoulement’ wordt gerespecteerd;
d)
de toelatingscriteria, alsmede de rechten en de status van de toegelaten personen, eerlijke behandeling en integratiemogelijkheden voor legale buitenlandse ingezetenen, onderwijs en opleiding en maatregelen tegen racisme, discriminatie en vreemdelingenhaat;
e)
de vaststelling van doeltreffend preventief beleid voor de aanpak van de aanwezigheid van onderdanen van de andere partij die niet of niet langer voldoen aan de voorwaarden voor toegang tot en verblijf op het grondgebied van de betrokken partij, en de aanpak van mensensmokkel en ‑handel, met inbegrip van de bestrijding van netwerken van mensensmokkelaars en ‑handelaars en de bescherming van hun slachtoffers;
f)
de terugkeer van personen als bedoeld in lid 2, sub e, van dit artikel, onder humane en waardige omstandigheden, en het stimuleren van hun vrijwillige en duurzame terugkeer naar het land van oorsprong, en de toelating/overname van dergelijke personen zoals bedoeld in lid 3 van dit artikel. Bij de terugkeer van deze personen wordt rekening gehouden met het recht van de partijen om verblijfstitels en ‑vergunningen te verlenen in schrijnende gevallen of om humanitaire redenen, en met het beginsel van non-refoulement;
g)
kwesties van wederzijds belang op het gebied van visa, beveiliging van reisdocumenten en grensbewaking;
h)
migratie‑ en ontwikkelingsvraagstukken, waaronder ontwikkeling van het menselijk potentieel, sociale bescherming, maximalisering van de voordelen van migratie, gender en ontwikkeling, ethisch verantwoorde aanwerving van personeel, circulaire migratie en de integratie van migranten.
3. In het kader van de samenwerking op dit vlak en onverminderd de noodzaak om de slachtoffers van mensenhandel te beschermen, komen de partijen tevens het volgende overeen:
a)
de Filipijnen nemen elke in lid 2, sub e, van dit artikel bedoelde onderdaan die zich op het grondgebied van een lidstaat bevindt, op verzoek van die lidstaat onverwijld over zodra de nationaliteit van de betrokkene is vastgesteld en de geldende procedures in de lidstaat zijn afgerond;
b)
elke lidstaat neemt elke in lid 2, sub e, van dit artikel bedoelde onderdaan die zich op het grondgebied van de Filipijnen bevindt, op verzoek van de Filipijnen onverwijld over zodra de nationaliteit van de betrokkene is vastgesteld en de geldende procedures in de Filipijnen zijn afgerond;
c)
voor dergelijke doeleinden verstrekken de lidstaten en de Filipijnen hun onderdanen de vereiste documenten. Verzoeken om toelating of overname worden door de verzoekende staat ingediend bij de bevoegde autoriteit van de aangezochte staat.
Als de betrokken persoon niet in het bezit is van passende identiteitsdocumenten of een ander bewijs van zijn of haar nationaliteit, verzoeken de Filipijnen of de lidstaat onverwijld de bevoegde diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging om de nationaliteit van de betrokkene te bevestigen, zo nodig door een gesprek met de betrokkene te voeren; zodra is vastgesteld dat het om een onderdaan van de Filipijnen of van een lidstaat gaat, zorgt de bevoegde autoriteit van de Filipijnen of de lidstaat voor passende documenten.
4. De partijen komen overeen zo spoedig mogelijk een overeenkomst te sluiten inzake de toelating en overname van hun onderdanen, inclusief een bepaling over de overname van onderdanen van andere landen en staatloze personen.”
3.
Artikel 34 van de PSO, dat betrekking heeft op het milieu en de natuurlijke hulpbronnen, luidt als volgt:
„1. De partijen komen overeen dat met de samenwerking op dit terrein het behoud en de verbetering van het milieu met het oog op duurzame ontwikkeling moeten worden bevorderd. Bij alle activiteiten die de partijen in het kader van deze overeenkomst ondernemen, wordt rekening gehouden met de resultaten van de wereldtop over duurzame ontwikkeling en met relevante multilaterale milieuverdragen waarbij beide partijen zijn aangesloten.
2. De partijen komen overeen dat de natuurlijke rijkdommen en de biodiversiteit duurzaam moeten worden beschermd en beheerd ten behoeve van de ontwikkelingsbehoeften van de huidige en toekomstige generaties.
3. De partijen komen overeen samen te werken teneinde hun handelspolitiek en hun milieubeleid wederzijds te versterken en milieuoverwegingen in alle samenwerkingsterreinen te integreren.
4. De partijen streven ernaar hun samenwerking binnen regionale programma’s voor milieubescherming voort te zetten en uit te breiden, met name wat betreft:
a)
vergroting van het milieubewustzijn en lokale participatie in milieubescherming en duurzame ontwikkeling, waaronder de betrokkenheid van inheemse culturele gemeenschappen/bevolkingsgroepen en lokale gemeenschappen;
b)
capaciteitsopbouw voor aanpassing aan en matiging van klimaatverandering, en energie-efficiëntie;
c)
capaciteitsopbouw voor de deelname aan en de uitvoering van multilaterale milieuverdragen, onder meer op het gebied van biodiversiteit en bioveiligheid;
d)
bevordering van milieuvriendelijke technologieën, producten en diensten, onder meer door toepassing van regelgevings‑ en marktinstrumenten;
e)
beter bestuur met betrekking tot natuurlijke hulpbronnen, onder meer in de bosbouw, bestrijding van illegale houtkap en de handel in illegaal gekapt hout, en bevordering van duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen, waaronder bosbeheer;
f)
doeltreffend beheer van nationale parken en beschermde gebieden, en aanwijzing en bescherming van gebieden die moeten worden beschermd met het oog op hun biodiversiteit en fragiele ecosystemen, waarbij rekening wordt gehouden met de lokale en inheemse gemeenschappen die in of nabij deze gebieden leven;
g)
voorkomen van illegaal grensoverschrijdend verkeer van gevaarlijk vast afval en andere afvalstoffen;
h)
bescherming van kustgebieden en het mariene milieu en doeltreffend waterbeheer;
i)
bodembescherming en ‑behoud, duurzaam grondbeheer, waaronder sanering van uitgegraven of verlaten mijnen;
j)
capaciteitsopbouw met betrekking tot rampen‑ en risicobeheer;
k)
stimuleren van duurzame consumptie‑ en productiepatronen in hun industrie.
5. De partijen moedigen wederzijdse toegang tot elkaars programma’s op dit terrein aan, overeenkomstig de specifieke voorwaarden van deze programma’s.”
4.
Artikel 38 van de PSO, dat is gewijd aan het vervoer, luidt als volgt:
„1. De partijen komen overeen samen te werken op relevante terreinen van het vervoersbeleid met het oog op verbetering van de investeringsmogelijkheden en het verkeer van goederen en personen, bevordering van de veiligheid van de zee‑ en luchtvaart, aanpak van de milieueffecten van vervoer en vergroting van de efficiëntie van hun vervoerssystemen.
2. De samenwerking tussen de partijen op dit gebied richt zich op de bevordering van:
a)
de uitwisseling van informatie over hun beleid, regelgeving en praktijken met betrekking tot vervoer, in het bijzonder vervoer in steden, op het platteland, over zee en door de lucht, vervoerslogistiek, de koppeling en interoperabiliteit van multimodale vervoersnetwerken en het beheer van wegen, spoorwegen, havens en luchthavens;
b)
de uitwisseling van ideeën over Europese satellietnavigatiesystemen (met name Galileo), met nadruk op onderwerpen van wederzijds belang die samenhangen met regelgeving, industrie en marktontwikkeling;
c)
de voortzetting van de dialoog over luchtvervoerdiensten, teneinde de rechtszekerheid te waarborgen, zonder vertraging vanwege de bestaande overeenkomsten inzake luchtvervoerdiensten tussen individuele lidstaten en de Filipijnen;
d)
de voortzetting van de dialoog over de verbetering van de infrastructuurnetwerken en activiteiten voor het luchtvervoer om mensen en goederen snel, efficiënt, duurzaam en veilig te vervoeren, en de bevordering van de toepassing van het mededingingsrecht en de economische regelgeving inzake de luchtvaartindustrie, om de convergentie van de regelgeving te ondersteunen, de economische activiteit te stimuleren en mogelijkheden te onderzoeken om de betrekkingen op het gebied van het luchtvervoer verder te verdiepen. Samenwerkingsprojecten op het gebied van het luchtvervoer die van wederzijds belang zijn, moeten worden gestimuleerd;
e)
de dialoog op het gebied van beleid en diensten met betrekking tot het zeevervoer, met name om de ontwikkeling van de zeescheepvaart te stimuleren, onder andere over:
i)
de uitwisseling van informatie over wet‑ en regelgeving inzake zeevervoer en havens;
ii)
de stimulering van onbeperkte toegang tot de internationale maritieme markt en handel op commerciële basis, afzien van de invoering van bepalingen inzake vrachtverdeling, toekenning van nationale behandeling en meestbegunstigingsbehandeling voor vaartuigen van onderdanen of ondernemingen van de andere partij, en kwesties in verband met vervoersdiensten van deur tot deur waarbij een gedeelte van het traject over zee wordt afgelegd, rekening houdend met de binnenlandse wetgeving van de partijen;
iii)
het doeltreffend beheer van havens en doelmatige zeevervoersdiensten; en
iv)
de stimulering van samenwerking inzake het zeevervoer op terreinen van wederzijds belang en met betrekking tot maritieme arbeid, opleiding en scholing overeenkomstig artikel 27;
f)
een dialoog over de doeltreffende tenuitvoerlegging van normen voor veiligheid en beveiliging en ter voorkoming van vervuiling in de vervoerssector, met name wat betreft het zeevervoer, waaronder in het bijzonder de bestrijding van piraterij, en de luchtvaart, overeenkomstig de relevante internationale verdragen waarbij beide partijen zijn aangesloten, alsmede normen, met inbegrip van samenwerking binnen de desbetreffende internationale fora met het oog op betere naleving van de internationale regelgeving. Daartoe stimuleren de partijen technische samenwerking en bijstand inzake vraagstukken met betrekking tot vervoersveiligheid, beveiliging en milieu, onder andere met betrekking tot onderwijs en opleiding inzake zee‑ en luchtvaart, zoek‑ en reddingsoperaties en onderzoeken bij ongevallen en incidenten. De partijen richten zich ook op de bevordering van milieuvriendelijke vormen van vervoer.”
III – Voorgeschiedenis van het geding
5.
Op 25 november 2004 heeft de Raad op aanbeveling van de Commissie deze laatste gemachtigd om te onderhandelen over een kaderovereenkomst inzake partnerschap tussen de Europese Unie, haar lidstaten en de Republiek der Filipijnen. Die onderhandelingen zijn in februari 2009 in Manilla (Filipijnen) van start gegaan en begin juni 2010 afgerond. De overeenkomst is uiteindelijk op 25 juni 2010 door de Commissie en de Republiek der Filipijnen geparafeerd.
6.
Op 6 september 2010 heeft de Commissie daarom een voorstel ingediend voor een besluit van de Raad betreffende de ondertekening van de kaderovereenkomst inzake partnerschap en samenwerking tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en de Republiek der Filipijnen, anderzijds. ( 4 ) Dat voorstel was gebaseerd op de artikelen 207 VWEU en 209 VWEU juncto artikel 218, lid 5, VWEU.
7.
Nadat na raadpleging van de juridische dienst van de Raad op 28 januari 2011 een akkoord was bereikt in het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper) ( 5 ), heeft de Raad unaniem het bestreden besluit vastgesteld, dat hij niet enkel op de artikelen 207 VWEU en 209 VWEU, betreffende handel en ontwikkelingssamenwerking, heeft gebaseerd, maar ook op de artikelen 91 VWEU en 100 VWEU, betreffende vervoer, 79, lid 3, VWEU, betreffende de overname van onderdanen van derde landen, en 191, lid 4, VWEU, betreffende milieu, een en ander in samenhang met artikel 218, lid 5, VWEU. ( 6 )
8.
Aangezien in haar ogen de PSO geen verplichtingen behelst die het kader van de handel en de ontwikkelingssamenwerking te buiten gaan, acht de Commissie de toevoeging van de artikelen 79, lid 1, VWEU, 91 VWEU, 100 VWEU en 191, lid 4, VWEU als rechtsgrondslagen voor het bestreden besluit overbodig. Daarom heeft zij op 6 augustus 2012 overeenkomstig artikel 263 VWEU het onderhavige beroep ingesteld.
IV – Conclusies van partijen en procesverloop voor het Hof
9.
De Commissie concludeert tot:
—
nietigverklaring van het bestreden besluit;
—
handhaving van de gevolgen van het besluit, en
—
verwijzing van de Raad in de kosten.
10.
De Raad concludeert tot:
—
verwerping van het beroep, en
—
verwijzing van de Commissie in de kosten.
11.
Bij beschikkingen van 29 november, 18 en 20 december 2012 en 25 januari 2013 heeft de president van het Hof respectievelijk Ierland, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, de Bondsrepubliek Duitsland, de Tsjechische Republiek, de Helleense Republiek en de Republiek Oostenrijk toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.
12.
De Europese Commissie, de Raad, de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland, de Helleense Republiek en het Verenigd Koninkrijk zijn ter terechtzitting van 22 oktober 2013 gehoord.
V – Analyse
A – Argumenten van partijen
13.
De Commissie voert voor haar beroep één middel aan, namelijk dat de Raad de Verdragsbepalingen en de rechtspraak van het Hof inzake de keuze van de rechtsgrondslag heeft geschonden door aan het bestreden besluit de litigieuze rechtsgrondslagen voor vervoer, milieu en overname van onderdanen van derde landen toe te voegen.
14.
Volgens de Commissie bestrijkt de PSO weliswaar een breed spectrum van gebieden, maar neemt dit niet weg dat het enige doel van deze overeenkomst ontwikkelingssamenwerking in de zin van artikel 209 VWEU is. De Commissie meent dan ook dat de PSO moet worden bestempeld als een ontwikkelingssamenwerkingsovereenkomst in de zin van het arrest Portugal/Raad ( 7 ).
15.
Ter onderbouwing van haar standpunt stelt de Commissie in de eerste plaats dat het bij de drie litigieuze actiegebieden om gebieden gaat waarop zowel de Europese consensus inzake ontwikkeling ( 8 ) als het financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking ( 9 ) betrekking heeft. In de tweede plaats tracht zij voor elk van die drie gebieden aan te tonen dat de PSO geen verplichtingen van zodanige omvang omvat, dat hierbij in werkelijkheid sprake is van andere doelstellingen dan doelstellingen van ontwikkelingssamenwerking. Wat het vervoer betreft, heeft artikel 38 van de PSO slechts het karakter van een algemene verbintenis om samen te werken. Volgens de Commissie geldt hetzelfde voor artikel 34 van de PSO en de daarin opgenomen bepalingen in verband met het milieu, aangezien het hierbij slechts om algemene beginselen, richtsnoeren en andere intentieverklaringen gaat. Bovendien is in de slotakte van de Rio+20‑conferentie nog eens gewezen op de relatie tussen ontwikkelingssamenwerking en duurzame ontwikkeling. De Commissie meent verder dat artikel 26, leden 3 en 4, van de PSO van deze overeenkomst nog geen overnameovereenkomst maakt. De overname wordt in de PSO integendeel behandeld als een aspect van de ontwikkelingssamenwerking, die immers onder meer het bestrijden van illegale immigratie tot doel heeft. Artikel 26, leden 3 en 4, van de PSO is hoe dan ook niets meer dan een intentieverklaring om in de toekomst een overnameovereenkomst te sluiten. Er wordt volstaan met een opsomming van algemene volkenrechtelijke beginselen, terwijl de door de Unie gesloten overnameovereenkomsten ( 10 ) veel verder gaan in zoverre zij die beginselen concretiseren en gedetailleerde voorschriften bevatten met betrekking tot de overnameprocedure, de werkingssfeer, de bewijsmiddelen, etc. Artikel 26 van de PSO is volgens de Commissie uiteindelijk een bepaling die net als artikel 49 van deze overeenkomst een uitbreiding van de samenwerking mogelijk maakt, zonder dat daardoor evenwel de aard van de overeenkomst wordt gewijzigd. ( 11 )
16.
De Commissie geeft tot slot uiting aan haar bezorgdheid over de ongewenste rechtsgevolgen van de onrechtmatige toevoeging van artikel 79, lid 3, VWEU aan de rechtsgrondslagen van het bestreden besluit. Die toevoeging leidt namelijk tot toepassing van de protocollen nrs. 21 en 22 en daarmee tot onverenigbaarheid van de voor de vaststelling van het besluit geldende procedures. Zij is derhalve een bron van rechtsonzekerheid, zowel intern – met betrekking tot de uitoefening van de bevoegdheden van de Unie zelf, krachtens de artikelen 3, lid 2, VWEU en 4, lid 2, VWEU, de omvang van de respectieve prerogatieven van de instellingen van de Unie en de procedurele consequenties voor de vaststelling van het bestreden besluit – als extern, gelet op de variabele geometrie waar het de toepasselijkheid van de PSO betreft, die voor het overeenkomstsluitende derde land niet eenvoudig te doorgronden is.
17.
Hoewel de Commissie van het Hof duidelijkheid verlangt met betrekking tot deze verschillende punten, zodat zij daaraan de noodzakelijke consequenties kan verbinden voor haar gangbare praktijk ter zake, verzoekt zij het Hof niettemin om in geval van toewijzing van haar beroep de gevolgen van het bestreden besluit vooralsnog te handhaven.
18.
Net als in wezen alle partijen die aan zijn zijde hebben geïntervenieerd, betwist de Raad – hoewel hij het met de Commissie eens is wat betreft de huidige stand van de rechtspraak op het gebied van de keuze van de rechtsgrondslag – de kwalificatie van de PSO als ontwikkelingssamenwerkingsovereenkomst in de zin van voornoemd arrest Portugal/Raad. Hij is namelijk van mening dat de externe betrekkingen tussen de Unie, haar lidstaten en derde landen tegenwoordig de vorm aannemen van een algemene samenwerking en een algemeen partnerschap, die niet als loutere „ontwikkelingssamenwerking” zijn te kwalificeren. Die samenwerking en dat partnerschap hebben een zo algemeen karakter, dat het niet mogelijk is om in de overeenkomsten die daaraan gestalte geven, één gebied aan te wijzen dat het zwaartepunt vormt vergeleken met een of meer gebieden die ten opzichte daarvan accessoir zijn. Volgens de Raad is hier dan ook niet zozeer het arrest Portugal/Raad als wel de klassieke rechtspraak van het Hof ( 12 ) van toepassing en moet dus de aard van de aangegane verbintenissen worden onderzocht. Enkel een concrete of substantiële verbintenis vergt de toevoeging van een overeenkomstige rechtsgrondslag.
19.
Zowel uit de preambule als uit artikel 2 van de PSO blijkt volgens de Raad dat ontwikkelingssamenwerking slechts een van de aspecten is van de alomvattende samenwerking waarin deze overeenkomst voorziet. De PSO stelt namelijk niet één gebied op de voorgrond. Artikel 38 van deze overeenkomst bevat specifieke verplichtingen op het gebied van het vervoer die veel verder gaan dan een loutere toezegging om samen te werken en die qua strekking niet vergelijkbaar zijn met de aan vervoer gewijde bepalingen van de Samenwerkingsovereenkomst inzake partnerschap en ontwikkeling tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek India (hierna: „overeenkomst met de Republiek India”) ( 13 ), waarom het ging in het arrest Portugal/Raad. Die verplichtingen hebben ook niet uitsluitend de ontwikkeling van de Republiek der Filipijnen tot doel. Overeenkomstig de voorwaarden van het Hof ( 14 ) moest derhalve een rechtsgrondslag voor vervoer worden opgenomen.
20.
Wat de overname van onderdanen van derde landen betreft, was volgens de Raad de toevoeging van artikel 79, lid 3, VWEU als rechtsgrondslag noodzakelijk omdat artikel 26, leden 3 en 4, van de PSO duidelijke juridische verplichtingen bevat. Zelfs als het hierbij slechts om een herhaling van algemeen erkende volkenrechtelijke beginselen gaat, kan het niet anders dan dat de aanwezigheid daarvan in een bilaterale overeenkomst verdergaande rechtstreekse rechtsgevolgen teweegbrengt. Bovendien kan de in artikel 26, lid 4, van de PSO opgenomen verbintenis volgens de Raad worden gekwalificeerd als een inspanningsverplichting, die feitelijk voor de Unie een belangrijk middel vormt om op het betrokken gebied resultaten te verkrijgen van het derde land waarmee de overeenkomst is gesloten. Op dezelfde wijze rechtvaardigt het feit dat artikel 34, lid 5, van de PSO de overeenkomstsluitende partijen verplicht om elkaar over en weer toegang te verschaffen tot hun programma’s op het gebied van milieubescherming, de toevoeging van artikel 191, lid 4, VWEU aan de rechtsgrondslagen van het bestreden besluit. Deze bepaling voorziet immers juist in samenwerking met derde landen op dit terrein. Artikel 34, lid 2, van de PSO bevat eveneens een duidelijke verplichting waarvan de naleving in rechte kan worden afgedwongen. Anders dan de overeenkomst met de Republiek India, die in het arrest Portugal/Raad centraal stond, behelst de PSO dus concrete verbintenissen als het gaat om de ter bescherming van het milieu te nemen maatregelen.
21.
Aangezien volgens de Raad in de overige bepalingen van de PSO geen gebieden ter sprake komen ten aanzien waarvan de partijen concrete, substantiële verbintenissen zijn aangegaan, heeft hij het niet zinvol geacht nog andere rechtsgrondslagen in het bestreden besluit op te nemen. Wat de beweerde ongewenste rechtsgevolgen betreft, brengt de Raad in herinnering dat het volgens vaste rechtspraak niet de procedures zijn die de rechtsgrondslag van een handeling bepalen, maar dat juist de rechtsgrondslag de procedures bepaalt die voor de vaststelling van die handeling moeten worden gevolgd. ( 15 ) Hoe dan ook wordt in de preambule van de PSO gewag gemaakt van de bijzondere positie van de lidstaten waarop de protocollen nrs. 21 en 22 van toepassing zijn, zodat duidelijk is dat indien die lidstaten niet als zodanig willen deelnemen aan de onder artikel 79, lid 3, VWEU vallende internationale verplichtingen, zij dat alsnog kunnen doen als afzonderlijke partijen bij het gemengde akkoord. Hoewel artikel 26, lid 3, van de PSO dus in beginsel niet geldt voor de lidstaten waarop de protocollen nrs. 21 en 22 van toepassing zijn, wordt dit anders indien deze lidstaten besluiten de overeenkomst afzonderlijk te ratificeren. Dit is ook de reden waarom de vaststelling van aparte besluiten niet noodzakelijk is. De Raad wijst er verder op dat het Hof zich in zijn jongste rechtspraak nogal soepel lijkt op te stellen als het om de verenigbaarheid van rechtsgrondslagen gaat. ( 16 ) Tot slot sluit de Raad zich aan bij het standpunt van de Commissie dat, mocht het bestreden besluit nietig worden verklaard, de gevolgen ervan vooralsnog dienen te worden gehandhaafd.
22.
In repliek stelt de Commissie dat het arrest Portugal/Raad ook van toepassing is op overeenkomsten inzake partnerschap en samenwerking en dat de bepalingen en doelstellingen van de PSO en die van de overeenkomst met de Republiek India vergelijkbaar zijn. Hoewel ontwikkelingssamenwerkingsovereenkomsten overeenkomstig artikel 21 VEU de in deze bepaling geformuleerde doelstellingen dienen na te streven, neemt dit niet weg dat het hoofddoel van dergelijke overeenkomsten de ontwikkelingssamenwerking is, die meer omvat dan de loutere toekenning van financiële steun aan ontwikkelingslanden. De PSO is wel degelijk een overeenkomst waarvan het voornaamste doel die samenwerking is, zoals onder meer uit titel VI van deze overeenkomst blijkt. De ontwikkelingsdoelstelling is ook aanwezig in artikel 26. De op basis van verordening nr. 1905/2006 vastgestelde meerjarenprogramma’s voor de Filipijnen ( 17 ) bevestigen volgens de Commissie het multidimensionale karakter van de ontwikkelingssamenwerking met die staat. De Commissie beklemtoont de incoherentie van de analyse van de Raad, die het niet nodig heeft geacht nog andere rechtsgrondslagen toe te voegen. Zij betwist ook het standpunt dat aangezien de lidstaten eveneens partij zijn bij de PSO, het bestreden besluit in onderlinge overeenstemming moest worden vastgesteld. Zij wijst er namelijk op dat het bestreden besluit met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen is vastgesteld en dat de Verdragen geen besluitvorming in onderlinge overeenstemming kennen. Tot slot bestrijdt de Commissie de relevantie van het arrest van 3 september 2009, Parlement/Raad, reeds aangehaald, dat volgens haar geen betrekking heeft op onverenigbare procedures.
23.
In dupliek wijst de Raad er met nadruk op dat de tegenwoordig door de Unie met derde landen gesloten overeenkomsten een heel ander karakter hebben dan vroeger. Die overeenkomsten voorzien namelijk in een veel verdergaande samenwerking en zijn gericht op een effectieve aanpak van de verschillende gebieden waarvoor de samenwerking geldt. Ervan overtuigd dat die overeenkomsten een ander karakter hebben dan de overeenkomst die heeft geleid tot het arrest Portugal/Raad, verzoekt de Raad het Hof dan ook om in deze zaak een ander standpunt in te nemen. Volgens de Raad moet elk gebied los van het bestaan van een ontwikkelingshulpprogramma worden bezien en blijven de in de PSO geformuleerde verplichtingen ook bestaan als de ontwikkelingsdoelstellingen eenmaal zijn bereikt. Nergens is bepaald dat de PSO zal ophouden te gelden zodra de Republiek der Filipijnen zich aan de erin geformuleerde regels en normen heeft geconformeerd. In dezelfde zin stelt de Raad dat de overwegingen en bepalingen die betrekking hebben op de eerbiediging van de mensenrechten, de democratische beginselen en de rechtsstaat, alsmede op de mogelijke opschorting van de overeenkomst ingeval die rechten en beginselen niet worden gerespecteerd, eens te meer aantonen dat de PSO meer is dan alleen een ontwikkelingssamenwerkingsovereenkomst. Wat de drie betrokken gebieden betreft, stelt de Raad dat de omvang van de in de PSO opgenomen juridische verbintenissen de toevoeging van de overeenkomstige rechtsgrondslagen noodzakelijk maakt. Dit geldt daarentegen niet voor de andere gebieden, die door de overeenkomst slechts zijdelings worden geraakt. De Raad acht het hoe dan ook niet mogelijk om de “zwaartepunt”-rechtspraak toe te passen op de onder titel V van het VWEU vallende bepalingen, omdat anders de protocollen nrs. 21 en 22 worden miskend.
B – Stand van de relevante rechtspraak en vaststelling van het toepasselijke criterium
24.
Partijen hebben uitvoerig gedebatteerd over de vraag of het door het Hof in het arrest Portugal/Raad geformuleerde beginsel van toepassing is in het geval van een overeenkomst zoals de PSO. De Raad heeft met name de zienswijze verdedigd dat die rechtspraak niet voor toepassing in aanmerking komt, aangezien de PSO geen ontwikkelingssamenwerkingsovereenkomst is.
25.
Ik wil om te beginnen het bezwaar dat de Raad heeft aangevoerd tegen de toepassing van het arrest Portugal/Raad ter bepaling van de rechtsgrondslag van het bestreden besluit, relativeren. ( 18 ) Ik ben namelijk van mening dat het door het Hof in dat arrest tot uitdrukking gebrachte beginsel niet meer dan een bijzondere toepassing is, oftewel de andere kant van een en dezelfde medaille, waarbij die medaille staat voor de regels die bij het bepalen van de voor de vaststelling van een handeling van de Unie noodzakelijke rechtsgrondslagen moeten worden gevolgd.
26.
De door de Raad aangevoerde arresten zijn die waarin het Hof in herinnering heeft geroepen dat a) de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling niet enkel wordt bepaald door de overtuiging van de auteur ervan, maar moet berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, zoals met name het doel en de inhoud van de handeling, en b) indien na onderzoek van een handeling blijkt dat zij een tweeledig doel heeft of dat er sprake is van twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoel of overwegende component, terwijl het andere doel of de andere component slechts ondergeschikt is, de handeling op één rechtsgrondslag moet worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op het hoofddoel of de overwegende component, behoudens in de uitzonderingsgevallen waarin de handeling tegelijkertijd meerdere onlosmakelijk met elkaar verbonden doelstellingen nastreeft, zonder dat de ene secundair en indirect is ten opzichte van de andere. ( 19 )
27.
Ik geloof niet dat het Hof iets anders heeft gezegd toen het in verband met een ontwikkelingssamenwerkingsovereenkomst heeft geoordeeld dat wanneer in een dergelijke overeenkomst clausules voorkomen betreffende verschillende specifieke gebieden, dit geen wijziging kan brengen in de kwalificatie van de overeenkomst, die dient te geschieden met inachtneming van het voornaamste onderwerp – het hoofddoel of de overwegende component, om de terminologie van de door de Raad aangehaalde rechtspraak te gebruiken – van de overeenkomst en niet op basis van bijzondere clausules, mits verplichtingen op de bedoelde specifieke gebieden in deze clausules niet een zodanige omvang hebben dat het hierbij in werkelijkheid om andere – dat wil zeggen secundaire noch indirecte – doelstellingen gaat dan doelstellingen van ontwikkelingssamenwerking. ( 20 )
28.
Anders dan de Raad suggereert, meen ik dan ook niet dat bij het bepalen van de rechtsgrondslag van een handeling een verschillend criterium moet worden toegepast al naargelang men van doen heeft met het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid dan wel met een ander beleidsgebied van de Unie.
29.
De enige nuance – ik kom daarop nog terug – is dat op het niveau van de Unie een zo ruime definitie van ontwikkelingssamenwerking wordt gehanteerd, dat het wellicht lastiger is om aan te tonen dat er naast de vele gebieden die binnen de werkingssfeer daarvan kunnen worden gebracht, nog een of meer doelstellingen zijn die niet alleen losstaan van de doelstellingen van de ontwikkelingssamenwerking, maar ook voor de betrokken handeling onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn.
30.
Nu dit is verduidelijkt, moet het bestreden besluit, aangezien het ertoe strekt machtiging te verlenen voor de ondertekening van de PSO, uiteraard in samenhang met deze overeenkomst worden onderzocht. Nagegaan dient te worden of de PSO, gelet op haar context, haar doel en haar inhoud, een overeenkomst is waarvan het hoofddoel ontwikkelingssamenwerking is en die slechts zijdelings – secundair – implicaties kan hebben op het gebied van het vervoer, het milieu of de overname van onderdanen van derde landen, dan wel of wij hier van doen hebben met een overeenkomst die op onlosmakelijke wijze zowel de ontwikkelingssamenwerking als het vervoer, het milieu en die overname betreft.
C – Ontstaansgeschiedenis, inhoud en algemene opzet van de PSO
31.
Hoewel hieraan geen beslissende betekenis kan worden toegekend ( 21 ), valt onmiddellijk op dat, anders dan het geval was bij de internationale overeenkomst die centraal stond in het arrest Portugal/Raad ( 22 ), in de titel van de PSO het woord ontwikkeling niet voorkomt. Op het eerste gezicht lijkt deze overeenkomst dus te voorzien in een samenwerking die daadwerkelijk algemeen is, zoals de Raad betoogt, dat wil zeggen niet tot een specifiek gebied is beperkt, aangezien het een kaderovereenkomst inzake samenwerking en partnerschap is. ( 23 )
32.
De 58 artikelen tellende PSO is onderverdeeld in acht titels, die betrekking hebben op 1) aard en toepassingsgebied, 2) politieke dialoog en samenwerking, 3) handel en investeringen, 4) samenwerking op het gebied van justitie en veiligheid, 5) samenwerking inzake migratie en maritieme arbeid, 6) economische samenwerking, ontwikkelingssamenwerking en andere sectoren, 7) het institutionele kader, en 8) slotbepalingen.
33.
Uit de preambule van de PSO komen twee belangrijke thema’s naar voren, die beide in het teken staan van de wens van de overeenkomstsluitende partijen het alomvattende karakter van hun wederzijdse betrekkingen te handhaven ( 24 ) en de democratische beginselen en de mensenrechten te eerbiedigen ( 25 ). Ten eerste geven de partijen te kennen dat het hun bedoeling is dat de PSO hun over en weer tot voordeel zal strekken ( 26 ), waarbij zij wijzen op de gebieden van wederzijds belang en op de gemeenschappelijke waarden ( 27 ). Dit vertaalt zich met name in overwegingen die verband houden met de bevordering van economische en sociale vooruitgang ten bate van de bevolking en van duurzame sociale en economische ontwikkeling, met het uitroeien van armoede en het verwezenlijken van de millenniumdoelstellingen voor ontwikkeling ( 28 ), met het stimuleren van duurzame ontwikkeling en het aanpakken van klimaatverandering, met de intensivering van de samenwerking op het gebied van justitie en veiligheid, met samenwerking ter bevordering van migratie en ontwikkeling, met de implementatie van sociale minimumnormen en met de handel ( 29 ). In de tweede plaats blijkt uit de preambule dat de overeenkomstsluitende partijen zich ook hebben gericht op gebieden waarvan de sociaaleconomische dimensie minder evident is, maar ten aanzien waarvan zij een aantal verbintenissen zijn aangegaan ter verzekering van de internationale vrede en veiligheid. Zo blijkt de bestrijding van terrorisme, van de handel in drugs, van ernstige misdrijven op het gebied van het internationale humanitaire recht, van massavernietigingswapens en van de illegale handel in handvuurwapens en lichte wapens ( 30 ) voor de partijen een permanent punt van aandacht te zijn.
34.
Deze combinatie van aandachtsgebieden wordt bevestigd in de tekst van de artikelen 1 en 2 van de PSO, die gewijd zijn aan, respectievelijk, de algemene beginselen en de doelstellingen van de samenwerking. Wat de algemene beginselen betreft: de verbintenis om duurzame ontwikkeling te stimuleren, het probleem van klimaatverandering aan te pakken en bij te dragen aan de verwezenlijking van de millenniumdoelstellingen voor ontwikkeling, wordt genoemd vlak nadat is gerefereerd aan de eerbiediging van de democratische beginselen en de rechten van de mens als essentieel element van de PSO. ( 31 ) Wat artikel 2 betreft: hierin worden maar liefst elf soorten doelstellingen opgesomd die de partijen met hun samenwerking en partnerschap nastreven. Deze doelstellingen bestrijken „alle sectoren van gezamenlijk belang” ( 32 ) ten aanzien waarvan de partijen zich ertoe verbinden een brede dialoog te voeren en verdere samenwerking te stimuleren. Het woord „ontwikkeling” komt enkel in punt h voor, dat een soort restbepaling is waarin een opsomming wordt gegeven van „alle andere sectoren van gezamenlijk belang” die tot dusver niet in de tekst zijn genoemd. In punt h worden niet minder dan 22 verschillende gebieden genoemd, variërend van ontwikkelingssamenwerking tot statistiek, met daartussen onder meer informatie‑ en communicatietechnologie, dialoog tussen culturen en religies, en visserij.
35.
Artikel 29 van de PSO, dat onderdeel is van titel VI, die betrekking heeft op economische samenwerking, ontwikkelingssamenwerking en andere sectoren, is uitsluitend gewijd aan ontwikkelingssamenwerking. Volgens dit artikel heeft die samenwerking primair tot doel „duurzame ontwikkeling aan te moedigen, waarmee wordt bijgedragen aan de bestrijding van armoede en de verwezenlijking van internationaal overeengekomen ontwikkelingsdoelen”. ( 33 ) De partijen verbinden zich ertoe een regelmatige dialoog over ontwikkelingssamenwerking te onderhouden, die zich onder meer richt op bevordering van menselijke en sociale ontwikkeling, streven naar duurzame en inclusieve economische groei, bevordering van milieubehoud, capaciteitsopbouw ter verbetering van de integratie in de wereldeconomie en het internationale handelsstelsel, stimulering van de hervorming van de overheidssector, en totstandbrenging van processen in verband met de internationale beginselen met betrekking tot de tenuitvoerlegging en de doeltreffendheid van hulp. ( 34 )
36.
Naast deze specifiek aan ontwikkelingssamenwerking gewijde bepaling zijn er enkele artikelen die aan het concept ontwikkeling op zich refereren, zodat de tekst voor sommige van de door de PSO bestreken gebieden incidenteel een verband legt tussen de door het partnerschap beoogde vorderingen of doelstellingen en ontwikkeling. ( 35 )
37.
De ontwikkeling van het overeenkomstsluitende derde land wordt in de PSO dus niet heel expliciet als doel genoemd. Een snelle vergelijking met de overeenkomst met de Republiek India volstaat om zich hiervan te overtuigen. ( 36 ) Deze vaststelling alleen wettigt echter nog niet de conclusie dat ontwikkelingssamenwerking slechts een secundair aandachtsgebied van de PSO is. Nagegaan moet integendeel worden of de PSO niet exemplarisch is voor de manier waarop de Unie tegenwoordig aan haar ontwikkelingssamenwerkingsbeleid gestalte geeft.
D – Ontwikkelingssamenwerking in het Unierecht en kwalificatie van de PSO
38.
Aangezien het Hof nog niet in de gelegenheid is geweest om zich in de post-Lissabon-context over de ontwikkelingssamenwerking uit te spreken, heeft zijn bestaande rechtspraak over dit onderwerp betrekking op de artikelen 177 EG tot en met 181 EG en op de nog oudere versies van deze bepalingen. In de zin van die artikelen werd met ontwikkelingssamenwerking „niet alleen de duurzame economische en sociale ontwikkeling van deze landen, hun harmonische en geleidelijke integratie in de wereldeconomie en de strijd tegen de armoede [beoogd], maar ook de ontwikkeling en consolidatie van de democratie en van de rechtsstaat, alsmede de eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden. Daarbij dient men zich te houden aan de verbintenissen die in het kader van de Verenigde Naties en andere bevoegde internationale organisaties zijn onderschreven”. ( 37 ) Het Hof heeft bovendien nota genomen van de aan het begin van de jaren 2000 in gang gezette koerswijziging – aangekondigd door een mededeling van de Commissie ( 38 ) en vervolgens bevestigd door de Europese consensus van 2006 en door verordening nr. 1905/2006 ( 39 ) ‐ waarbij het multidimensionale karakter van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid is versterkt. Het heeft geoordeeld dat, „[z]o de doelstellingen van het huidige communautaire beleid inzake ontwikkelingssamenwerking niet mogen worden beperkt tot maatregelen die rechtstreeks de armoede bestrijden, [...] dat niet [wegneemt] dat een maatregel slechts onder dat beleid valt indien hij bijdraagt tot het bereiken van de met dat beleid nagestreefde doelstellingen van economische en sociale ontwikkeling”. ( 40 ) Het heeft verder verklaard dat „een concrete maatregel [...] slechts door de Gemeenschap in het kader van haar ontwikkelingssamenwerkingsbeleid kan worden vastgesteld indien deze maatregel zowel wegens het doel als wegens de inhoud ervan valt binnen de werkingssfeer van de bevoegdheden die het EG-Verdrag haar op dat gebied toekent. Dat is niet het geval wanneer een dergelijke maatregel weliswaar bijdraagt tot de economische en sociale ontwikkeling van ontwikkelingslanden, maar niettemin hoofdzakelijk strekt tot uitvoering [van een ander beleid]”. ( 41 )
39.
Artikel 208 VWEU op zijn beurt bepaalt dat „[h]et beleid van de Unie op het gebied van ontwikkelingssamenwerking wordt gevoerd in het kader van de beginselen en doelstellingen van het externe optreden van de Unie”. Het preciseert verder dat het hoofddoel van dit beleid is „de armoede terug te dringen en uiteindelijk uit te bannen”, en dat de Unie „bij de uitvoering van beleid dat gevolgen kan hebben voor de ontwikkelingslanden rekening [moet houden] met de doelstellingen van de ontwikkelingssamenwerking”. Wegens de verwijzing naar de beginselen en doelstellingen van het externe optreden van de Unie moet artikel 208 VWEU worden gelezen in samenhang met artikel 21 VEU. Naar mijn mening – en dit is ook door de partijen niet betwist – blijft de op die vroegere bepalingen betrekking hebbende rechtspraak dus relevant voor de uitlegging van artikel 208 VWEU, ook al wordt in deze bepaling uitsluitend het terugdringen of uitbannen van de armoede genoemd.
40.
Ik ben het zonder meer met de Commissie eens dat volgens de huidige Unierechtelijke definitie ontwikkelingssamenwerking een multidimensionaal beleidsgebied is. Overeenkomstig de Europese consensus inzake ontwikkeling ( 42 ) is de primaire doelstelling van de ontwikkelingssamenwerking het uitbannen van armoede tegen de achtergrond van duurzame ontwikkeling ( 43 ), die onder meer „behoorlijk bestuur, mensenrechten en politieke, economische, sociale en ecologische aspecten” omvat ( 44 ). In zoverre is het standpunt van de Raad dat het feit dat in de PSO overwegingen betreffende de mensenrechten, de democratische beginselen en de rechtsstaat voorkomen, eens te meer aantoont dat deze overeenkomst meer is dan alleen een ontwikkelingssamenwerkingsovereenkomst, nogal verrassend. De Raad heeft immers zelf het verband tussen duurzame ontwikkeling en de genoemde rechten en beginselen beklemtoond in de Europese consensus inzake ontwikkeling, die – althans mede – door hem is opgesteld ( 45 ), ook al voorzag deze consensus „voor het eerst in een gemeenschappelijke visie die richting geeft aan het optreden van de EU, zowel op het niveau van de lidstaten als op het niveau van de Gemeenschap, op het gebied van ontwikkelingssamenwerking”. ( 46 )
41.
In dezelfde consensus heeft de Unie ook te kennen gegeven dat zij hecht „aan het bevorderen van de samenhang van het ontwikkelingsbeleid; daarbij is het van cruciaal belang dat [zij] [...] rekening houdt met de doelstellingen van ontwikkelingssamenwerking, en dat deze beleidsgebieden de ontwikkelingsdoelstellingen ondersteunen” ( 47 ). Volgens de Europese consensus vergt armoedebestrijding „tal van ontwikkelingsactiviteiten, van democratisch bestuur tot politieke, economische en sociale hervormingen, conflictpreventie, sociale rechtvaardigheid, bevordering van de mensenrechten en billijke toegang tot openbare diensten, onderwijs, cultuur, gezondheid [...], milieu en duurzaam beheer van de natuurlijke hulpbronnen, economische groei ten behoeve van de armen, handel en ontwikkeling, migratie en ontwikkeling, voedselveiligheid, kinderrechten, gendergelijkheid, bevordering van de sociale samenhang en fatsoenlijk werk”. ( 48 ) Hiermee wordt duidelijk gemaakt dat ontwikkelingssamenwerking zeer veel dimensies heeft.
42.
Gelet op de hierboven in herinnering geroepen rechtspraak en op de inhoud van de Europese consensus inzake ontwikkeling, en ondanks het zeer veelomvattende karakter van de voorziene samenwerking en het ontbreken van een nauwkeurigere omschrijving van de ontwikkelingsdoelstellingen van het overeenkomstsluitende derde land, komt het mij dan ook voor dat de PSO inderdaad voor een belangrijk deel verband houdt met het beleid van de Unie inzake ontwikkelingssamenwerking. Het ontbreken van een bepaling volgens welke de PSO zal ophouden te gelden zodra de Republiek der Filipijnen zich aan de erin geformuleerde regels en normen heeft geconformeerd, is in dit verband irrelevant. ( 49 )
43.
In de Europese consensus inzake ontwikkeling zijn de actiegebieden van de Unie dermate ruim gedefinieerd, dat er in alle gevallen en voor elk actiegebied een verband met ontwikkeling zou kunnen worden vastgesteld. ( 50 ) Zoals de Raad terecht heeft opgemerkt, is de praktijk van de Unie als het gaat om de externe betrekkingen met minder ontwikkelde landen, inderdaad ingrijpend veranderd en heeft een systeem van loutere toekenning van financiële steun plaatsgemaakt voor uitvoerige en gedetailleerde overeenkomsten waarin de formuleringen waar het de wederzijdse voordelen betreft, niet langer diplomatiek jargon zijn en waarin de relatie duidelijk minder asymmetrisch en dus evenwichtiger is. Dit is juist de reden waarom ik, zonder het multidimensionale karakter van de ontwikkelingssamenwerking te willen ontkennen, er anderzijds meer moeite mee heb om de rechtsgrondslag voor ontwikkelingssamenwerking alléén als toereikend te beschouwen wanneer een en dezelfde overeenkomst zo veel en zo verschillende gebieden bestrijkt. In zoverre roep ik op tot een zekere waakzaamheid, juist omdat de vaststelling van de juiste rechtsgrondslag voor de Unie „van constitutioneel belang is”. ( 51 )
44.
Toch kan een overeenkomst van het type als de PSO wel degelijk gevolgen hebben voor een groot aantal uiteenlopende gebieden zonder het kader van de met de ontwikkelingssamenwerking nagestreefde doelstellingen te buiten gaan. Dit is het geval wanneer de bepalingen die op die verschillende specifieke onderwerpen betrekking hebben, slechts het kader van de samenwerking vaststellen, vastleggen voor welke gebieden de samenwerking geldt en een aantal aspecten en maatregelen van die samenwerking preciseren, zonder dat zij echter een concrete regeling van de wijze van samenwerking op elk bedoeld specifiek gebied bevatten. ( 52 )
45.
In het licht van deze overwegingen moet ik thans onderzoeken of van de vele en diverse gebieden die in de PSO worden genoemd, de aan het vervoer, het milieu en de overname van onderdanen van derde landen gewijde bepalingen in de zin van de rechtspraak van het Hof bijdragen tot het bereiken van „de doelstellingen van economische en sociale ontwikkeling” van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid en hoofdzakelijk strekken tot uitvoering van dat beleid, dan wel of zij integendeel een concrete regeling bevatten omtrent de wijze van samenwerking op die specifieke gebieden, zodat het hierbij in werkelijkheid om andere doelstellingen gaat, die noch secundair noch indirect zijn ten opzichte van de doelstellingen van ontwikkelingssamenwerking.
E – De toevoeging van de rechtsgrondslagen voor vervoer
46.
Eén van de in artikel 2, sub h, van de PSO genoemde andere sectoren van algemeen belang is het vervoer. Artikel 38, lid 1, van de PSO bevestigt opnieuw de wens van de partijen om samen te werken op relevante terreinen van het vervoersbeleid „met het oog op verbetering van de investeringsmogelijkheden en het verkeer van goederen en personen, bevordering van de veiligheid van de zee‑ en luchtvaart, aanpak van de milieueffecten van vervoer en vergroting van de efficiëntie van hun vervoerssystemen”. De samenwerking tussen de partijen op dit gebied richt zich op de bevordering van de uitwisseling van informatie over hun respectieve regelgeving met betrekking tot alle vormen van vervoer, van de uitwisseling van ideeën over Europese satellietnavigatiesystemen, van de dialoog over luchtvervoerdiensten en van de voortzetting van de dialoog die wordt geacht de convergentie van de regelgeving te ondersteunen, van de dialoog over het zeevervoer (door middel van de uitwisseling van informatie over wet‑ en regelgeving, de stimulering van onbeperkte toegang tot de internationale maritieme markt, het doeltreffend beheer van havens en de stimulering van samenwerking inzake het zeevervoer op terreinen van wederzijds belang), en, ten slotte, van een dialoog over de doeltreffende tenuitvoerlegging van normen voor veiligheid en beveiliging en ter voorkoming van vervuiling.
47.
De Raad heeft zonder meer gelijk als hij stelt dat de PSO op dit punt veel gedetailleerder is dan de overeenkomst met de Republiek India, die centraal stond in het arrest Portugal/Raad. ( 53 ) Toch kunnen aan dit enkele feit geen rechtsgevolgen worden verbonden zonder de inhoud van artikel 38 van de PSO te onderzoeken.
48.
Ten eerste merk ik op dat het vervoer een van de dimensies is van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid zoals dit in de Europese consensus inzake ontwikkeling is gedefinieerd ( 54 ) en dat de op dit gebied genomen maatregelen zonder meer bij dit beleid aansluiten. Door de wijze waarop artikel 38 van de PSO is geformuleerd, kan eenvoudig een verband worden vastgesteld met de door de ontwikkelingssamenwerking nagestreefde doelstellingen. De samenwerking waarin het artikel voorziet, heeft zowel een veiligheids‑ als een milieudimensie. Het is heel aannemelijk dat wanneer het vervoer van het overeenkomstsluitende derde land veiliger wordt doordat dit land de internationale minimumnormen gaat respecteren, dit zowel bijdraagt tot het stabiliseren en verduurzamen van het vervoersnet als tot de harmonische en geleidelijke integratie van dit land in de wereldeconomie als het gaat om vervoer.
49.
Ten tweede ben ik in tegenstelling tot de Raad niet van mening dat artikel 38 van de PSO een concrete regeling bevat omtrent de wijze van samenwerking op dit gebied, noch dat in deze bepaling concrete positieve verplichtingen ten laste van de partijen kunnen worden gelezen, die verder zouden gaan dan de loutere algemene toezegging om op vervoersgebied samen te werken. Deze bepaling roept in mijn ogen geen verplichtingen in het leven die zich door hun specifieke karakter onderscheiden van de verplichtingen die zijn vervat in de overige bepalingen van de overeenkomst – die betreffende het milieu en de overname van onderdanen van derde landen daargelaten, aangezien ik deze hierna nog zal onderzoeken. Artikel 38 van de PSO, dat lang niet zo gedetailleerd is als bijvoorbeeld artikel 91 VWEU, voorziet enkel in de uitwisseling van informatie of ideeën en in dialogen. Dit artikel is volgens mij evenmin vergelijkbaar met de bepalingen waarom het in het door de Raad in stelling gebrachte advies 1/08 ging en die volgens het Hof de toevoeging van de rechtsgrondslag voor vervoer noodzakelijk maakten. ( 55 )
50.
De in artikel 38 van de PSO geformuleerde aspiraties, die geen specifieke verplichtingen inhouden noch een ander doel nastreven, zijn derhalve in overeenstemming met de doelstellingen van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid en sluiten volledig bij dit beleid aan. ( 56 ) Op dit punt moet dan ook worden geconcludeerd dat, zoals de Commissie heeft betoogd, de Raad ten onrechte de op het vervoer betrekking hebbende artikelen 91 VWEU en 100 VWEU als rechtsgrondslagen in het bestreden besluit heeft opgenomen.
F – De toevoeging van de rechtsgrondslag voor milieu
51.
Artikel 34 van de PSO is gewijd aan het milieu en de natuurlijke hulpbronnen. Dit samenwerkingsgebied wordt aangemerkt als zijnde van gezamenlijk belang in de zin van artikel 2, sub h, van de PSO. Ook in sommige andere bepalingen van de overeenkomst komen milieugerelateerde thema’s ter sprake. ( 57 )
52.
Volgens artikel 34, lid 1, van de PSO moet met de samenwerking het behoud en de verbetering van het milieu met het oog op duurzame ontwikkeling worden bevorderd. Lid 2 spreekt van de noodzaak van een duurzaam beheer en bescherming van de natuurlijke rijkdommen en de biodiversiteit. Volgens lid 3 komen de partijen overeen om milieuoverwegingen in alle samenwerkingsgebieden te integreren. Lid 4 ten slotte geeft een opsomming van de thema’s ten aanzien waarvan de samenwerking in regionale programma’s moet worden voortgezet en zelfs uitgebreid. Het betreft hier vergroting van het milieubewustzijn en lokale participatie in duurzame ontwikkeling, capaciteitsopbouw voor aanpassing aan klimaatverandering, capaciteitsopbouw voor de deelname aan en de uitvoering van multilaterale akkoorden, bevordering van milieuvriendelijke technologieën, producten en diensten, bevordering van duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen, doeltreffend beheer van nationale parken en beschermde gebieden, het voorkomen van illegaal grensoverschrijdend verkeer van gevaarlijk afval, bescherming van kustgebieden, van het mariene milieu en van de bodem, capaciteitsopbouw met betrekking tot rampen‑ en risicobeheer, en, ten slotte, het stimuleren van duurzame consumptie‑ en productiepatronen. Ook is bepaald dat de partijen wederzijdse toegang tot elkaars programma’s op het betrokken terrein aanmoedigen. ( 58 )
53.
De Raad is van mening dat artikel 34 van de PSO een gedetailleerde bepaling is en dat een soortgelijke bepaling niet voorkomt in de in het arrest Portugal/Raad aan de orde zijnde overeenkomst met de Republiek India. Volgens de Raad is in elk geval in lid 2 van dit artikel een duidelijke verplichting geformuleerd, waarvan de nakoming in rechte kan worden afgedwongen. De toegang tot de programma’s en acties van de Unie valt onder de in artikel 191, lid 4, VWEU voorziene milieusamenwerking met derde landen.
54.
Evenals de Commissie vind ik het standpunt van de Raad niet al te overtuigend. Om te beginnen is artikel 34 van de PSO uitdrukkelijk bedoeld als een „transversale” bepaling, aangezien milieuoverwegingen in aanmerking moeten worden genomen bij „alle activiteiten die de partijen in het kader van deze overeenkomst ondernemen”. ( 59 ) Bovendien wordt net zoals bij het vervoer gewoon een opsomming gegeven van de thema’s ten aanzien waarvan moet worden samengewerkt. Anders dan de Raad lees ik in artikel 34, lid 2, van de PSO geen duidelijke verplichting. De Raad betoogt dat de naleving van deze bepaling in rechte kan worden afgedwongen en baseert zich op dit enkele feit om de toevoeging van de betrokken rechtsgrondslag te rechtvaardigen.
55.
Ik volsta met erop te wijzen dat de in een internationale overeenkomst opgenomen bepalingen zonder meer bindend zijn en dat de nakoming van internationale verplichtingen uiteraard met behulp van de daartoe geëigende mechanismen kan worden afgedwongen. Het criterium van de internationale juridische afdwingbaarheid is naar mijn mening hoe dan ook relevant noch toereikend als het erop aankomt te bepalen op welke rechtsgrondslagen een handeling van de Unie moet worden gebaseerd. Bovendien is artikel 34, lid 2, van de PSO geformuleerd in uiterst algemene bewoordingen, die in beginsel het kenmerk zijn van loutere intentieverklaringen. In zoverre verschilt artikel 34 van de PSO naar mijn mening inhoudelijk niet zo veel van artikel 17 van de overeenkomst met de Republiek India, waarom het ging in het arrest Portugal/Raad. ( 60 ) Met de Commissie stel ik vast dat er – zoals overigens in artikel 34, lid 1, van de PSO in herinnering wordt geroepen – een natuurlijk verband bestaat tussen het behoud en de verbetering van het milieu enerzijds en duurzame ontwikkeling anderzijds. ( 61 ) De uitbanning van armoede, het uiteindelijke doel van de ontwikkelingssamenwerking in de zin van artikel 208 VWEU, heeft ook „ecologische aspecten”. ( 62 ) Tot slot is de in artikel 34, lid 5, van de PSO opgenomen bepaling dat de partijen „wederzijdse toegang tot elkaars programma’s [aanmoedigen]”, niet duidelijk herkenbaar als een juridische verplichting die kan worden losgekoppeld van de ontwikkelingssamenwerking.
56.
Op dit punt moet derhalve worden geconcludeerd dat de Raad ten onrechte het op het milieu betrekking hebbende artikel 191, lid 4, VWEU als rechtsgrondslag aan het bestreden besluit heeft toegevoegd, nu artikel 34 van de PSO het milieu niet tot een andere wezenlijke component van deze overeenkomst heeft gemaakt.
G – De toevoeging van de rechtsgrondslag voor de overname van onderdanen van derde landen
57.
Ik wijs er meteen al op dat de door de Commissie aangevoerde – werkelijke of veronderstelde – juridische moeilijkheden, met name van procedurele aard, hoe dan ook de beslissing van het Hof ten aanzien van de bepaling van de rechtsgrondslag van het bestreden besluit niet kunnen beïnvloeden. Volgens vaste rechtspraak zijn het immers niet de procedures die de rechtsgrondslag van een handeling bepalen, maar bepaalt de rechtsgrondslag de procedures die voor de vaststelling van die handeling moeten worden gevolgd. ( 63 )
58.
Om na te gaan af als rechtsgrondslag een bepaling moest worden opgenomen die onder titel V van het VWEU valt en dus de toepassing van de protocollen nrs. 21 en 22 meebrengt ( 64 ), moet in eerste instantie in herinnering worden gebracht wat de PSO precies met betrekking tot de thema’s migratie en overname bepaalt. In tweede instantie zal ik onderzoeken hoe deze thema’s zich verhouden tot de ontwikkelingssamenwerking, teneinde na te gaan of een verband kan worden vastgesteld tussen de doelstellingen van deze samenwerking enerzijds en artikel 26 van de PSO anderzijds. Vervolgens zal ik laten zien dat het opnemen van overnameclausules een oude praktijk is, die hoofdzakelijk de belangen van de Unie dient, en uiteenzetten op welke punten de bepalingen van artikel 26 van de PSO wezenlijk verschillen van de recentelijk door de Unie gesloten overnameovereenkomsten. Tot slot zal ik nog kort stilstaan bij de nuttige werking van de protocollen nrs. 21 en 22.
1. Inhoud van de PSO
59.
Om te beginnen herinner ik eraan dat volgens de preambule van de PSO de bepalingen van deze overeenkomst „die binnen de toepassingssfeer van deel III, titel V, van het [VWEU] vallen, het Verenigd Koninkrijk en Ierland binden als afzonderlijke overeenkomstsluitende partijen of als deel van de Europese Unie, overeenkomstig het Protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, dat aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het [VWEU] is gehecht. Hetzelfde geldt voor Denemarken, overeenkomstig het Protocol betreffende de positie van Denemarken dat aan die Verdragen is gehecht”.
60.
Verder staat artikel 26 van de PSO in titel V („Samenwerking inzake migratie en maritieme arbeid”) en heeft het als opschrift „Samenwerking op het gebied van migratie en ontwikkeling”. Artikel 26, lid 1, van de PSO bevestigt opnieuw zowel het belang van het beheersen van de migratiestromen als de wens van de partijen om een mechanisme in te stellen voor een brede dialoog en overleg over alle migratiegerelateerde vraagstukken, die met name moeten worden geïntegreerd in de strategieën voor nationale ontwikkeling. Volgens artikel 26, lid 2, van de PSO richt de samenwerking zich met name op de factoren waardoor mensen hun eigen land willen verlaten en worden aangetrokken door andere landen (push‑ en pullfactoren voor migratie), de ontwikkeling en tenuitvoerlegging van nationale wetgeving en praktijken met betrekking tot de bescherming en de rechten van migranten, de ontwikkeling en tenuitvoerlegging van nationale wetgeving en praktijken met betrekking tot internationale bescherming, de toelatingscriteria en de rechten en de status van de toegelaten personen, de vaststelling van beleid voor de aanpak van de aanwezigheid van onderdanen van de andere partij die niet of niet langer voldoen aan de voorwaarden voor toegang tot en verblijf op het grondgebied van de betrokken partij, de aanpak van mensensmokkel en ‑handel, de terugkeer onder humane en waardige omstandigheden, kwesties van wederzijds belang op het gebied van visa, beveiliging van reisdocumenten en grensbewaking, en, ten slotte, migratie‑ en ontwikkelingsvraagstukken.
61.
Artikel 26, lid 3, van de PSO verplicht elk van de overeenkomstsluitende partijen tot overname van hun eigen onderdanen die illegaal toegang hebben verkregen tot dan wel verblijven op het grondgebied van een van de andere partijen. Zij moeten die onderdanen op verzoek van de betrokken overeenkomstsluitende partij „onverwijld over[nemen] zodra de nationaliteit van de betrokkene is vastgesteld en de geldende procedures [...] zijn afgerond”. Artikel 26, lid 3, bevat tevens een bepaling over de verstrekking van de vereiste documenten en de communicatie tussen de bevoegde autoriteiten van de verzoekende en de aangezochte staat. Ook wordt rekening gehouden met de mogelijkheid dat een persoon niet in het bezit is van een identiteitsdocument.
62.
Volgens artikel 26, lid 4, van de PSO ten slotte komen de partijen overeen zo spoedig mogelijk een overeenkomst inzake de overname van hun onderdanen te sluiten, die in elk geval ook een bepaling moet bevatten over de overname van onderdanen van derde landen en van staatloze personen.
2. Migratie en ontwikkelingssamenwerkingsbeleid
63.
Volgens de Europese consensus inzake ontwikkeling omvat de millenniumdoelstellingenagenda „tal van ontwikkelingsactiviteiten, [...] [waaronder] migratie en ontwikkeling” ( 65 ), en zal de diepgaande politieke dialoog betrekking hebben op „de bestrijding van [...] illegale immigratie” ( 66 ). Het is onder meer van belang dat „migratie een positieve factor voor ontwikkeling wordt” ( 67 ), aangezien ontwikkeling „de meest doeltreffende langetermijnrespons op gedwongen en illegale migratie” ( 68 ) is. De Commissie wordt met name verzocht migratie‑ en vluchtelingenvraagstukken op te nemen in de landen‑ en regiostrategieën en partnerschappen met de betrokken landen. ( 69 )
64.
Volgens verordening nr. 1905/2006, die door het Europees Parlement en de Raad op de enkele grondslag van artikel 179, lid 1, EG is vastgesteld, hebben de opgezette thematische programma’s onder meer betrekking op migratie. In punt 16 van de considerans van deze verordening wordt herinnerd aan de doelstellingen die zijn vastgesteld door de Europese Raad van Brussel, met name de verhoging, in de betrekkingen met derde landen, van de financiële steun op terreinen die betrekking hebben op migratie of daaraan gerelateerd zijn. Deze doelstelling is terug te lezen in artikel 5, lid 2, sub i, van verordening nr. 1905/2006, dat voorziet in „de bevordering van samenwerking en beleidshervorming op het gebied van migratie en asiel en het stimuleren van initiatieven voor capaciteitsopbouw, om een op ontwikkeling gericht migratiebeleid te kunnen bepalen en uitvoeren, teneinde de achterliggende oorzaken van migratie aan te pakken”. ( 70 )
65.
Het lijkt dus op het eerste gezicht mogelijk om aan te nemen dat een maatregel die erop gericht is illegale immigratie te bestrijden, tevens bijdraagt tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid. Nagegaan moet echter nog worden of een dergelijk verband kan worden vastgesteld met betrekking tot de zogeheten overnameclausules.
3. Artikel 26 van de PSO in het licht van de eerdere praktijk
66.
Dat in door de Unie gesloten samenwerkingsovereenkomsten bepalingen worden opgenomen die over de overname van onderdanen van derde landen gaan en in de latere sluiting van een overnameovereenkomst voorzien, is niets nieuws, maar betreft integendeel een oude praktijk. Uit een document van de Raad van 1999 over gevolgen van het Verdrag van Amsterdam ( 71 ) blijkt dat de Raad vanaf 1995 een koppeling tot stand heeft willen brengen tussen de repatriëring van illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende personen en het sluiten van Europese associatie‑ en samenwerkingsovereenkomsten, en overeenstemming heeft bereikt over in dergelijke overeenkomsten op te nemen overnameclausules. In dat document werd voorgesteld om de „overnameclausules” aan het nieuwe rechtskader van destijds aan te passen, waarbij werd beklemtoond dat „de repatriëring van personen die illegaal in een lidstaat verblijven, tot de doelstellingen [...] inzake immigratiebeleid [behoort]”. Het is interessant om op te merken dat toen niet werd gezegd dat met overnameclausules een doelstelling van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid werd nagestreefd. ( 72 )
67.
Het valt niet te ontkennen dat de in artikel 26 van de PSO opgenomen overnameclausule qua taalgebruik nogal afwijkt van de rest van de overeenkomst. Het gebruik van de tegenwoordige aantonende wijs duidt er namelijk op dat in genoemd artikel niet wordt volstaan met een loutere opsomming van de samenwerkingsgebieden, maar duidelijk verplichtingen ten laste van de partijen worden geformuleerd, die corresponderen met concrete juridische verbintenissen. Dit artikel is veel gedetailleerder dan de bepalingen op het gebied van vervoer en milieu – om slechts deze te noemen. Binnen artikel 26 van de PSO zelf valt in mijn ogen een heel duidelijk onderscheid te maken tussen enerzijds de leden 1 en 2 – die veeleer in de lijn liggen van de rest van de overeenkomst, dat wil zeggen intentieverklaringen bevatten of verplichtingen om op specifieke terreinen samen te werken, zonder dat evenwel de middelen van die samenwerking worden gepreciseerd of wordt verduidelijkt welke resultaten ermee moeten worden bereikt – en anderzijds de leden 3 en 4. Deze laatste bepalingen zijn namelijk onmiskenbaar anders in zoverre zij een duidelijke en ondubbelzinnige verplichting formuleren ( 73 ) en concreet vooruitlopen op de inhoud van de resultaten die moeten worden bereikt („de Filipijnen nemen [...] over”, „elke lidstaat neemt [...] over”) en op het instrument dat later moet worden gebruikt ( 74 ) ter verwezenlijking van een duidelijk omschreven juridisch doel, namelijk de uitbreiding van de overnameverplichting tot onderdanen van derde landen en staatlozen.
68.
Anders dan de Commissie stelt, kunnen de in artikel 26, leden 3 en 4, van de PSO opgenomen bepalingen dan ook niet worden gezien als loutere in het kader van de ontwikkelingssamenwerking geformuleerde intentieverklaringen. Het is van weinig belang of die overnamebeginselen al dan niet slechts de transcriptie zijn van geldende beginselen van internationaal gewoonterecht, aangezien hun aanwezigheid in een multilaterale overeenkomst uiteraard eigen rechtsgevolgen heeft. Bovendien moet worden opgemerkt dat de uitbreiding van de overnameverplichting tot onderdanen van derde landen en staatlozen niet voortvloeit uit het internationaal gewoonterecht. Door te bepalen dat die uitbreiding door middel van de sluiting van een internationale overeenkomst moet worden gerealiseerd, verplicht artikel 26, lid 4, van de PSO de partijen dus tot meer dan waartoe zij naar algemene opvatting gehouden zijn.
69.
Deze asymmetrie, dit contrast binnen artikel 26 van de PSO, laat zich wel degelijk verklaren, juist in het licht van de door mij in herinnering geroepen eerdere praktijk. Het is immers algemeen bekend dat de grootste migratiestroom die van de Filipijnen naar de Unie is en dat migratie in de omgekeerde richting in veel mindere mate plaatsvindt. Deze asymmetrie wordt dan ook weerspiegeld in de wijze waarop de pijlers van de samenwerking op het gebied van migratie zijn geformuleerd: de focus ligt veeleer op de bescherming van de migranten, op een discussie die moet worden gevoerd met het oog op eerlijke behandeling en integratiemogelijkheden voor legale buitenlandse ingezetenen en op het verlenen van verblijfsvergunningen in schrijnende gevallen of om humanitaire redenen. Deze pijlers zijn het voorwerp van de leden 1 en 2 van artikel 26 van de PSO.
70.
De leden 3 en 4 van artikel 26 van de PSO daarentegen zorgen voor een herstel van het evenwicht en bevatten bepalingen waarin niet zozeer het primaire streven van de PSO – de harmonieuze ontwikkeling van de Filipijnen – op de voorgrond staat, als wel de belangen van de Unie, in zoverre zij het overeenkomstsluitende derde land verplichten tot overname van zijn eigen onderdanen die illegaal op het grondgebied van de Unie verblijven. Zoals de Raad zelf heeft toegegeven, zijn die overnameclausules, die in verschillende soorten door de Unie gesloten partnerschapsovereenkomsten zijn opgenomen, voor de Unie een belangrijk middel om van de betrokken landen een tegenprestatie te verkrijgen die zij anders, dat wil zeggen buiten het kader van de door de Unie toegezegde samenwerking – in casu de ontwikkelingssamenwerking – moeilijk zou kunnen verkrijgen.
71.
In de leden 3 en 4 van artikel 26 van de PSO klinkt dus veeleer een defensieve zienswijze door en staan de belangen van de Unie op de voorgrond. Deze bepalingen kunnen de Unie en haar lidstaten van pas komen als het overeenkomstsluitende derde land op het punt van het beheersen van de migratiestromen in gebreke blijft.
72.
Zo gezien is het verband met de doelstellingen van de ontwikkelingssamenwerking inderdaad minder sterk. Toch moet ook worden geconstateerd dat een dergelijke verplichting niet zou bestaan zonder de algemene samenwerking waarin de PSO voorziet en waarbij de ontwikkeling van het overeenkomstsluitende derde land centraal staat. Overeenkomstig de in punt 26 van deze conclusie in herinnering gebrachte beginselen uit de rechtspraak en om de hierboven door mij uiteengezette redenen moet worden vastgesteld dat de in de leden 3 en 4 van artikel 26 van de PSO opgenomen overnameclausule weliswaar juridische verplichtingen meebrengt, maar niet tot gevolg heeft dat het bij de overname gaat om een andere dan de door de PSO nagestreefde doelstelling. Het betreft hier integendeel in de bijzondere context van de sluiting van ontwikkelingssamenwerkingsovereenkomsten een niet-zelfstandige en dus louter secundaire of indirecte doelstelling, die geen eigen rechtsgrondslag verlangt.
73.
De Raad heeft dus eveneens ten onrechte artikel 79, lid 3, VWEU aan de rechtsgrondslagen van het bestreden besluit toegevoegd.
74.
De Raad en de aan zijn zijde interveniërende regeringen hebben hun standpunt betreffende de door hen noodzakelijk geachte toevoeging van artikel 79, lid 3, VWEU als rechtsgrondslag met name gebaseerd op de noodzaak om de nuttige werking van de protocollen nrs. 21 en 22 te verzekeren. Ik wil hierna dan ook duidelijk maken dat ook zonder artikel 79, lid 3, VWEU als rechtsgrondslag voor het bestreden besluit die nuttige werking zal worden verzekerd en de lidstaten waarvoor de genoemde protocollen gelden, in voorkomend geval en te gelegener tijd hun rechten zullen kunnen doen gelden.
4. De huidige praktijk inzake overnameovereenkomsten
75.
Een overzicht van de huidige praktijk inzake overnameovereenkomsten lijkt in dit verband zinvol, met name om zich ervan te vergewissen wat de inhoud van de te sluiten overeenkomst zou kunnen zijn. In het recente verleden zijn er twee overnameovereenkomsten gesloten, namelijk de door de Commissie genoemde overeenkomst met Georgië ( 75 ) en de overeenkomst met Pakistan ( 76 ). Beide overeenkomsten hebben artikel 79, lid 3, VWEU als rechtsgrondslag en zijn qua structuur en inhoud vergelijkbaar.
76.
In beide overeenkomsten wordt gewezen op het belang van het bestrijden van illegale immigratie en op de noodzaak om op basis van wederkerigheid snelle en doeltreffende procedures vast te stellen. De overnameverplichting geldt zowel voor eigen onderdanen van de overeenkomstsluitende staten als voor onderdanen van derde landen en staatloze personen. De twee overeenkomsten leggen ook nauwkeurig en gedetailleerd de te volgen procedure vast. Het gaat dan met name om de inhoud van het verzoek, de voorwaarden voor de indiening ervan, de bewijsmiddelen voor het vaststellen van de nationaliteit en met betrekking tot staatlozen en onderdanen van derde landen, de termijnen waarbinnen het verzoek moet worden beantwoord, de wijze van overdracht en van vervoer van overgenomen personen, de doorgeleidingsprocedure en de daarvoor geldende beginselen, de toerekening van de kosten, en de beginselen met betrekking tot de bescherming van gegevens. Verder is in beide overeenkomsten bepaald dat de bepalingen ervan geen afbreuk doen aan het algemene internationaal recht. Het is zonneklaar dat deze overeenkomsten meer omvatten dan het enkele artikel 26, leden 3 en 4, van de PSO. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, kan deze bepaling alléén dan ook niet als een overnameovereenkomst worden beschouwd.
77.
Als artikel 79, lid 3, VWEU, zoals ik meen, ten onrechte als rechtsgrondslag in de PSO is opgenomen, moet ook duidelijk en ondubbelzinnig worden gesteld dat de in artikel 26, lid 4, van de PSO bedoelde internationale overeenkomst niet zal kunnen worden gesloten op basis van de ontwikkelingssamenwerking, maar artikel 79 VWEU als rechtsgrondslag zal moeten hebben. Op het moment dat die overeenkomst wordt gesloten en de Unie dus een handeling vaststelt die gebaseerd is op een bepaling uit titel V van het VWEU, zullen zowel de nuttige werking van de protocollen nrs. 21 en 22 als de rechten van de betrokken lidstaten ten volle worden gewaarborgd.
H – Handhaving van de gevolgen van het nietig verklaarde besluit
78.
Om te voorkomen dat de inwerkingtreding van de PSO nog verder wordt vertraagd, moet het Hof naar mijn mening conform de wens van partijen gebruikmaken van de door artikel 264, lid 2, VWEU geboden mogelijkheid om de gevolgen van het nietig verklaarde besluit te handhaven tot de vaststelling van een nieuw besluit.
VI – Kosten
79.
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien dit is gevorderd. Aangezien de Commissie dit heeft gevorderd, dient de Raad in de kosten te worden verwezen. Verder zullen interveniënten overeenkomstig artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering hun eigen kosten dragen.
VII – Conclusie
80.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
„1)
Besluit 2012/272/EU van de Raad van 14 mei 2012 betreffende de ondertekening, namens de Unie, van de Kaderovereenkomst inzake partnerschap en samenwerking tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en de Republiek der Filipijnen, anderzijds, wordt nietig verklaard.
2)
De gevolgen van besluit 2012/272 worden gehandhaafd tot de vaststelling van een nieuw besluit.
3)
De Raad van de Europese Unie wordt verwezen in de kosten.
4)
De Tsjechische Republiek, de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland, de Helleense Republiek, de Republiek Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland dragen elk hun eigen kosten.”
( 1 ) Oorspronkelijke taal: Frans.
( 2 ) PB L 134, blz. 3.
( 3 ) De tekst van de voor de behandeling van het onderhavige beroep relevante bepalingen is hierna weergegeven zoals deze is opgenomen in document nr. 15616/10 van de Raad van 21 januari 2011 (voor de Engelse taalversie zie ook document nr. 15616/10 COR 1 van 25 januari 2011). Ik moet erop wijzen dat de Commissie in de loop van deze procedure een voorstel heeft ingediend voor een besluit van de Raad betreffende de sluiting van de kaderovereenkomst inzake partnerschap en samenwerking tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en de Republiek der Filipijnen, anderzijds [COM(2013) 925 final van 18 december 2013], waaraan de tekst van de PSO als bijlage is gehecht [zie COM(2013) 925 final, bijlage 1). Voor de nauwkeurigheid merk ik op dat de tekst van de overeenkomst zoals deze in die bijlage is weergegeven, enkele kleine en niet-inhoudelijke nuanceverschillen vertoont ten opzichte van de in document nr. 15616/10 van de Raad van 21 januari 2011 opgenomen versie, waarop ik mij voor deze conclusie heb gebaseerd.
( 4 ) Zie COM(2010) 460 definitief van 6 september 2010.
( 5 ) Zie document 5882/11 van 28 januari 2011.
( 6 ) Volgens de Raad is de toevoeging van deze rechtsgrondslagen het resultaat van een bredere discussie die binnen de Raad is gevoerd met betrekking tot de praktijk die moet worden gevolgd in het geval van door de Unie en haar lidstaten gesloten internationale overeenkomsten die, althans ten dele, betrekking hebben op de bepalingen van titel V van het derde deel van het VWEU. Op 18 april 2012 had het Coreper de Raad namelijk verzocht om de betrokken rechtsgrondslagen in de overeenkomst op te nemen en om hetzelfde te doen bij de drie andere kaderovereenkomsten inzake partnerschap waarvan de sluiting ophanden was. In een document van 8 mei 2012 (doc. 9196/1/12 REV 1) heeft de Raad gewezen op wat in zijn ogen de procedurele consequenties van de toevoeging van die rechtsgrondslagen waren. Aan dat document heeft hij onder meer een verklaring van de Commissie gehecht, waarin deze instelling te kennen geeft het niet met de toevoeging van de betrokken rechtsgrondslagen eens te zijn.
( 7 ) Arrest van 3 december 1996 (C-268/94, Jurispr. blz. I-6177, punt 39).
( 8 ) Gemeenschappelijke verklaring van de Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten, in het kader van de Raad, het Europees Parlement en de Commissie betreffende het ontwikkelingsbeleid van de Europese Unie: „De Europese consensus” (PB 2006, C 46, blz. 1).
( 9 ) Verordening (EG) nr. 1905/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 tot invoering van een financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking (PB L 378, blz. 41).
( 10 ) De Commissie verwijst in dit verband naar de Overeenkomst tussen de Europese Unie en Georgië inzake de overname van personen die zonder vergunning op het grondgebied verblijven, goedgekeurd bij besluit 2011/118/EU van de Raad van 18 januari 2011 (PB L 52, blz. 45).
( 11 ) De Commissie noemt in dit verband het arrest Portugal/Raad, reeds aangehaald (punt 47).
( 12 ) De Raad noemt advies 2/00 van 6 december 2001 (Jurispr. blz. I‑9713, punt 22) alsmede arresten van 30 januari 2001, Spanje/Raad (C-36/98, Jurispr. blz. I-779, punt 59); 19 september 2002, Huber (C-336/00, Jurispr. blz. I-7699, punt 31); 11 september 2003, Commissie/Raad (C-211/01, Jurispr. blz. I-8913, punten 39 en 40), en 29 april 2004, Commissie/Raad (C-338/01, Jurispr. blz. I-4829, punt 55).
( 13 ) PB 1994, L 223, blz. 24.
( 14 ) De Raad verwijst in dit verband naar advies 1/08 van 30 november 2009 (Jurispr. blz. I‑11129).
( 15 ) De Raad noemt in dit verband het arrest van 19 juli 2012, Parlement/Raad (C‑130/10, punt 80).
( 16 ) De Raad verwijst naar het arrest van 3 september 2009, Parlement/Raad (C-166/07, Jurispr. blz. I-7135, punt 69).
( 17 ) De Commissie noemt in dit verband het strategiedocument EG-Filipijnen 2007‑2013 (te vinden op het internetadres ) en het indicatieve meerjarenprogramma voor de Filipijnen 2007‑2010 (te vinden op het internetadres ).
( 18 ) Tijdens de mondelinge behandeling voor het Hof heeft de Raad zelf hiertoe de aanzet gegeven.
( 19 ) Zie de in voetnoot 12 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak.
( 20 ) Arrest Portugal/Raad, reeds aangehaald (punt 39).
( 21 ) Zie naar analogie arrest van 23 februari 1999, Parlement/Raad (C-42/97, Jurispr. blz. I-869, punt 37).
( 22 ) Die een samenwerkingsovereenkomst inzake partnerschap en ontwikkeling was (zie voetnoot 13 van deze conclusie; cursivering van mij).
( 23 ) Tijdens de terechtzitting heeft de Raad ter onderbouwing van zijn standpunt nog betoogd dat hij de Commissie niet had gemachtigd om te onderhandelen over een ontwikkelingssamenwerkingsovereenkomst. De Commissie heeft dit betwist. Het aan het Hof overgelegde dossier bevat echter geen enkele aanvullende informatie over dat mandaat, waarover uitsluitend tijdens de mondelinge behandeling is gesproken.
( 24 ) Punt 2 van de preambule.
( 25 ) Punt 4 van de preambule.
( 26 ) Punten 15 en 22 van de preambule.
( 27 ) Idem.
( 28 ) Zie de op 8 september 2000 door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties aangenomen resolutie met als titel „Millenniumverklaring” (A/55/L2). Voor de acht millenniumdoelstellingen zie punt 6 van de Europese consensus inzake ontwikkeling, reeds aangehaald.
( 29 ) Respectievelijk de punten 5, 6, 17‑19 en 21 van de preambule.
( 30 ) Respectievelijk de punten 7‑13 van de preambule. Met betrekking tot dit laatste gebied heeft het Hof reeds geoordeeld dat de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens kan worden geacht de doelstellingen van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid te dienen [arrest van 20 mei 2008, Commissie/Raad (C-91/05, Jurispr. blz. I-3651)].
( 31 ) Artikel 1, leden 1 en 3, van de PSO. Met betrekking tot het begrip essentiële elementen zie artikel 53, lid 5, sub b, van de PSO.
( 32 ) Inleidende zin van artikel 2 van de PSO.
( 33 ) Artikel 29, lid 1, van de PSO.
( 34 ) Artikel 29, lid 2, van de PSO.
( 35 ) De PSO noemt onder meer de bevordering van groei en ontwikkeling (artikel 12), van economische en sociale ontwikkeling (artikelen 26, 28 en 40) en van duurzame ontwikkeling (artikelen 33‑35).
( 36 ) Zie onder meer de punten 7‑10 van de preambule en artikel 1, lid 2, tweede alinea, vierde streepje, van de overeenkomst met de Republiek India.
( 37 ) Arresten van 23 oktober 2007, Parlement/Commissie (C-403/05, Jurispr. blz. I-9045, punt 56), en 20 mei 2008, Commissie/Raad, reeds aangehaald (punt 65).
( 38 ) Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement – Het ontwikkelingsbeleid van de Europese Gemeenschap [COM(2000) 212 definitief van 26 april 2000].
( 39 ) Zie arresten van 23 oktober 2007, Parlement/Commissie, reeds aangehaald (punten 57 en 58), en 20 mei 2008, Commissie/Raad, reeds aangehaald (punt 66).
( 40 ) Arrest van 20 mei 2008, Commissie/Raad, reeds aangehaald (punt 67).
( 41 ) Ibidem (punten 71 en 72).
( 42 ) Zie punt 15 van deze conclusie.
( 43 ) Zie de punten 5 en 42 van de Europese consensus inzake ontwikkeling.
( 44 ) Punt 7 van de Europese consensus inzake ontwikkeling.
( 45 ) Zie punt 4 van de Europese consensus inzake ontwikkeling.
( 46 ) Punt 3 van de Europese consensus inzake ontwikkeling.
( 47 ) Punt 9 van de Europese consensus inzake ontwikkeling.
( 48 ) Punt 12 van de Europese consensus inzake ontwikkeling.
( 49 ) De overeenkomst met de Republiek India werd gesloten voor een periode van vijf jaar en van jaar tot jaar automatisch verlengd, tenzij zij werd opgezegd (artikel 29 van de overeenkomst). In die overeenkomst was niet bepaald dat de overeenkomst zou ophouden te gelden zodra de ontwikkelingsdoelstellingen waren bereikt. Artikel 57 van de PSO is op dit punt dus volkomen vergelijkbaar met artikel 29 van de overeenkomst met de Republiek India, die echter door het Hof wel degelijk als ontwikkelingssamenwerkingsovereenkomst is aangemerkt.
( 50 ) Zie de punten 70 e.v. van de Europese consensus inzake ontwikkeling.
( 51 ) Advies 1/08, reeds aangehaald (punt 110).
( 52 ) Zie arrest Portugal/Raad, reeds aangehaald (punt 45).
( 53 ) Zie met name artikel 4, lid 3, van de overeenkomst met de Republiek India.
( 54 ) Zie de punten 77 e.v. van de consensus.
( 55 ) Advies 1/08, reeds aangehaald, had betrekking op de Algemene Overeenkomst betreffende de handel in diensten (hierna: „GATS”), die onder meer voor vervoersdiensten gold. Volgens het Hof werd de handel in vervoerdiensten omvat door „het voorwerp van de GATS en van die akkoorden, die voor het overige rechtstreeks en onmiddellijk effect sort[eerden] op de handel in elk van deze typen diensten” (punt 167). Het Hof heeft verder geoordeeld dat de betrokken akkoorden „een betrekkelijk groot aantal bepalingen bevatten die zowel in de horizontale als in de sectorspecifieke verbintenissen die de Gemeenschap en haar lidstaten [...] [waren] aangegaan, wijziging [brachten]” (punt 168), alsook „bepalingen met betrekking tot de sectorspecifieke verbintenissen op het gebied van vervoerdiensten, die nu eens sectorspecifieke beperkingen tot sommige nieuwe lidstaten uitstrek[ten] en dan weer dergelijke beperkingen ten aanzien van hen invoer[den]” (punt 170). Het heeft daaruit geconcludeerd dat het onderdeel „vervoer” van het GATS tot het gebied van het vervoerbeleid en niet tot dat van de gemeenschappelijke handelspolitiek behoorde. Het is duidelijk dat artikel 38 van de PSO het vervoer niet op dezelfde wijze raakt en in veel mindere mate juridische verplichtingen meebrengt.
( 56 ) Zie arrest van 20 mei 2008, Commissie/Raad, reeds aangehaald (punt 65).
( 57 ) Zie onder meer de artikelen 27, lid 2, 29, lid 2, sub c, en 38, lid 1, van de PSO.
( 58 ) Artikel 34, lid 5, van de PSO.
( 59 ) Artikel 34, lid 1, laatste gedeelte, van de PSO.
( 60 ) Volgens artikel 17, lid 1, eerste alinea, van de overeenkomst met de Republiek India zijn „[d]e overeenkomstsluitende partijen [...] zich [er]van bewust dat milieubescherming een integrerend deel uitmaakt van de economische en ontwikkelingssamenwerking. Bovendien onderstrepen zij het belang van milieuaangelegenheden en hun wil om samenwerking tot stand te brengen op het gebied van milieubescherming en ‑verbetering, met speciale nadruk op water-, bodem‑ en luchtvervuiling, erosie, ontbossing en duurzaam beheer van de natuurlijke rijkdommen, waarbij rekening wordt gehouden met het ter zake verrichte werk in internationale fora.”
( 61 ) Het waarborgen van milieuduurzaamheid is een van de acht millenniumdoelstellingen voor ontwikkeling: zie punt 6 van de Europese consensus inzake ontwikkeling.
( 62 ) Punt 12 van de Europese consensus inzake ontwikkeling.
( 63 ) Arrest Parlement/Raad, reeds aangehaald (punt 80). In de specifieke context van een eventuele toepassing van de protocollen nrs. 21 en 22, zie punt 40 van de conclusie van advocaat-generaal Bot in de zaak Commissie/Parlement en Raad (C‑43/12), aanhangig bij het Hof.
( 64 ) Zoals de Commissie heeft beklemtoond, is de huidige praktijk een bron van grote verwarring. Zo is het besluit van de Raad van 24 juli 2006 betreffende de sluiting, namens de Europese Gemeenschap, van het Protocol tegen de smokkel van migranten over land, over zee en door de lucht, tot aanvulling van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad, met betrekking tot de bepalingen van het protocol voor zover deze onder de artikelen 179 en 181 A van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap vallen (PB L 262, blz. 24), vastgesteld op de grondslag van de artikelen 179 en 181 A EG-Verdrag. Het besluit van de Raad van 21 december 2011 betreffende de ondertekening namens de Europese Unie en de voorlopige toepassing van enkele bepalingen van de Partnerschaps‑ en samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en de Republiek Irak, anderzijds (PB 2012, L 204, blz. 18), is vastgesteld op de grondslag van de artikelen 79, lid 3, VWEU, 91 VWEU, 100 VWEU, 192, lid 1, VWEU, 194 VWEU, 207 VWEU en 209 VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 5, VWEU. Het besluit van de Raad van 14 mei 2012 betreffende de ondertekening, namens de Unie, van de Kaderovereenkomst inzake een partnerschap en samenwerking tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en Mongolië, anderzijds (PB L 134, blz. 14), heeft uitsluitend de artikelen 79, lid 3, VWEU, 207 VWEU en 209 VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 5, VWEU, als rechtsgrondslagen, terwijl het besluit van dezelfde datum betreffende de ondertekening, namens de Unie, van de Kaderovereenkomst inzake een breed partnerschap en samenwerking tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en de Socialistische Republiek Vietnam, anderzijds (PB L 137, blz. 1), is gebaseerd op de artikelen 79, lid 3, VWEU, 91 VWEU, 100 VWEU, 207 VWEU en 209 VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 5, VWEU.
( 65 ) Punt 12 van de Europese consensus inzake ontwikkeling.
( 66 ) Punt 17 van de Europese consensus inzake ontwikkeling.
( 67 ) Punt 38 van de Europese consensus inzake ontwikkeling.
( 68 ) Punt 40 van de Europese consensus inzake ontwikkeling.
( 69 ) Zie punt 110 van de Europese consensus inzake ontwikkeling.
( 70 ) Zie ook artikel 16 van verordening nr. 1905/2006.
( 71 ) Gevolgen van het Verdrag van Amsterdam voor de clausules inzake overname in overeenkomsten van de Gemeenschap en in overeenkomsten tussen de Europese Gemeenschap, haar lidstaten en derde landen (gemengde overeenkomsten) – Aanneming van een besluit van de Raad (document 13409/99 van 25 november 1999).
( 72 ) De overeenkomst van Cotonou, die onder meer artikel 300 EG als rechtsgrondslag heeft, lijkt de eerste te zijn waarin een overnameclausule van het “post-Amsterdam”‑type is opgenomen [zie artikel 13 van de Partnerschapsovereenkomst tussen de leden van de groep van Staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan, enerzijds, en de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, anderzijds, ondertekend te Cotonou op 23 juni 2000 (PB L 317, blz. 3)]. Het Hof heeft zich echter noch over bedoelde praktijk in het algemeen, noch over artikel 13 van de overeenkomst van Cotonou in het bijzonder uitgesproken.
( 73 ) Zie artikel 26, lid 3, van de PSO.
( 74 ) Zie artikel 26, lid 4, van de PSO.
( 75 ) Overeenkomst tussen de Europese Unie en Georgië inzake de overname van personen die zonder vergunning op het grondgebied verblijven (PB 2011, L 52, blz. 47).
( 76 ) Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Islamitische Republiek Pakistan betreffende de overname van personen die zonder vergunning op het grondgebied verblijven (PB 2010, L 287, blz. 52).
Full & Egal Universal Law Academy